7 Merknader til de enkelte bestemmelser

Til ny § 16-2

Bestemmelsene i § 16-2 innebærer at det for planer som kan få vesentlige virkninger for miljø, naturressurser eller samfunn utarbeides konsekvensutredning i henhold til bestemmelsene i kapittel VII-a som en del av planleggingen etter plan- og bygningsloven. EU-direktivet om vurdering av miljøvirkningene av visse planer og programmer gjelder kun planer som fastsetter rammer for fremtidig utbygging. Det er derfor en forutsetning at planen gir retningslinjer eller føringer i forhold til geografisk lokalisering, omfang/art mv. av utbyggingsvirksomhet.

Bestemmelsen gir rammer for hvilke planer etter plan- og bygningsloven som omfattes av krav om konsekvensutredning, mens nærmere presisering av hva slags planer som omfattes vil bli gitt i forskrift.

Bestemmelsen gjelder for fylkesplanermed retningslinjer for bruk av arealer til fremtidig utbygging. Dette vil som oftest være fylkes delplaner for bestemte geografiske områder eller for bestemte problemstillinger, slik som areal- og transportplaner eller planer for utbyggingsmønster eller lokalisering av bestemte type virksomheter. Det avgjørende kriteriet for om en fylkesplan omfattes av krav til konsekvensutredning er om det i planen eksplisitt gis retningslinjer for arealbruk, jf. plan- og bygningsloven § 19-1 femte ledd. Fylkesplan eller fylkesdelplaner uten slike retningslinjer for arealbruk til utbyggingsformål omfattes ikke.

Krav om konsekvensutredning gjelder også for kommuneplanens arealdel. Krav om konsekvensutredning gjelder kun for de deler av planen som fastsetter rammer for fremtidige utbygging og som innebærer endringer sett i forhold til gjeldende plan. Bestemmelsen omfatter også kommunedelplanerfor arealbruk der det settes rammer for utbygging. Dette kan være arealplaner for en avgrenset del av kommunen eller planer for bestemte virksomheter, slik som areal- og transportplaner, planer for golfbaner, utvinning av masser og lignende. Tematiske sektorplaner uten bestemmelser om arealbruk omfattes ikke.

Videre gjelder krav om konsekvensutredning for reguleringsplaner med vesentlige virkningerfor miljø, naturressurser og samfunn. Dette vil være reguleringsplaner for utbyggingstiltak som også er omfattet av dagens bestemmelser om konsekvensutredninger. I tillegg vil bestemmelsen kunne omfatte reguleringsplaner for utbygging uten konkrete tiltak/tiltakshaver dersom utbygging etter planen anses å ha vesentlige virkninger for miljø, naturressurser eller samfunn. Kriterier for hva som menes med reguleringsplaner som kan ha vesentlige virkninger fastsettes i forskrift.

For veg- og jernbanetiltak der trasévalg blir avklart gjennom arealdelen til kommuneplan eller gjennom kommunedelplan, og tiltaket utredes til et nivå som tilfredsstiller utredningskravene i EUs prosjektdirektiv, vil det normalt ikke oppstå krav om konsekvensutredning knyttet til reguleringsplan for tiltaket.

Det samme gjelder dersom det i kommuneplanens arealdel eller kommunedelplan legges til rette for utbygging av andre tiltak med en konkret tiltakshaver, og tiltaket som en del av kommuneplanarbeidet, utredes til et nivå tilsvarende reguleringsplannivået.

Integreringen av konsekvensutredninger i planleggingen innebærer at konsekvensutredningen blir en del av underlaget for planvedtaket. Dersom det ikke er gjennomført en konsekvensutredning for de planer som omfattes av bestemmelsen i § 16-2, eller utredningen er mangelfull, vil dette kunne gi grunnlag for innsigelse til planen. Innsigelse knyttet til rent formelle forhold må begrense seg til de tilfeller der dette kan få reelle følger for planen i forhold til de interesser vedkommende organ har som oppgave å ivareta. Videre vil manglende eller mangelfull utredning, som etter dagens system, regnes som saksbehandlingsfeil og gi grunnlag for klage og eventuelt medføre at planvedtaket er ugyldig.

Det vises til merknadene til kapittel VII-a for en redegjørelse for hvilke regler som gjelder for behandlingen av planer som skal konsekvensutredes.

Til revidert kapittel VII-a Bestemmelser om konsekvensutredninger

I kapittel VII-a gis bestemmelser om konsekvensutredninger. Bestemmelsene er utformet som rammebestemmelser. Disse gjelder for arealplaner og reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven, jf. ny § 16-2. Videre gjelder bestemmelsene for tiltak og planer som utarbeides og vedtas i henhold til sektorlover. Det er i § 33-5 gitt hjemmel for forskrift med utfyllende bestemmelser om konsekvensutredninger. Lovbestemmelser med tilhørende forskrift skal samlet oppfylle kravene i gjeldende EU-rett på området.

Til § 33-1 Virkeområde og formål

I første ledd slås det fast at bestemmelsene i kapittel VII-a gjelder for planer og tiltak som kan ha vesentlige virkninger. Begrepet plan refererer til EU-direktivet om vurderingen av miljøvirkningene av visse planer og programmer. Begrepet tiltak refererer til tidligere bestemmelser om konsekvensutredninger, jf. EU-direktivet om vurdering av visse private og offentlige prosjekters miljøvirkninger.

For tiltak, det være seg tiltak som avgjøres gjennom planvedtak etter plan- og bygningsloven eller tiltak som avgjøres gjennom søknad om tillatelse etter særlov, innebærer bestemmelsen en videreføring av gjeldende bestemmelser om konsekvensutredninger. Hvilke type tiltak som omfattes av utredningsplikten fastsettes i forskrift som i dag.

Det presiseres at for saker etter petroleumsloven, energiloven, vannressursloven og vassdragsreguleringsloven vil konsesjonsmyndigheten som i dag være ansvarlig myndighet etter konsekvensutredningsbestemmelsene. Behandlingen etter bestemmelsene skal som i dag knyttes opp til behandlingen etter disse lover. Dette gjelder også i de tilfeller kommunen utarbeider plan etter plan- og bygningsloven for tiltaket.

Det nye elementet i forslaget er at også planer som legger føringer for senere vedtak om gjennomføring av tiltak nå vil omfattes av krav til konsekvensutredning, jf. EU-direktivet om vurdering av miljøvirkningene av visse planer og programmer.

Bestemmelsenes virkeområde i forhold til planer etter plan- og bygningsloven, herunder planer for tiltak, er kommentert i tilknytning til ny § 16-2. I første ledd understrekes det at bestemmelsene i kapittel VII-a skal legges til grunn for behandlingen av disse planene.

Hvilke andre planer som omfattes av bestemmelsene vil bli fastsatt i forskrift. Forskriftsbestemmelsen vil ta utgangspunkt i kriteriene i EU-direktivet. Her vil det fremgå at kun planer som er regulert gjennom lov eller forskrift vil være omfattet.

Av annet ledd går det frem at det er flere hensyn som ligger til grunn for bestemmelsene om konsekvensutredninger. Bestemmelsene skal bidra til at hensynet til miljø, naturressurser og samfunn blir tatt i betraktning i en tidlig fase av planleggingen og således inngå som et premiss for denne på linje med tekniske og økonomiske hensyn. Videre er formålet å sikre at de problemstillinger tiltaket reiser for miljø, naturressurser og samfunn blir utredet og belyst slik at det skaffes til veie et tilfredsstillende beslutningsunderlag. Det understrekes at bestemmelsene har som formål at hensynet til miljø, naturressurser og samfunn skal vektlegges i forhold til avgjørelsen av om planen eller tiltaket bør vedtas. Videre har bestemmelsen til formål å sikre at det stilles vilkår som sikrer at det også ved gjennomføringen av planen tas tilbørlig hensyn til miljø, naturressurser og samfunn.

Konsekvensutredningen skal belyse virkningene for miljø, naturressurser og samfunn. Dette er det samme saklige virkeområdet som i dag. Begrepet samfunn dekker tema som for eksempel konsekvenser for befolkningens helse, sosiale forhold, samfunnssikkerhet og konsekvenser for samisk natur- og kulturgrunnlag. Nærmere begrepsavklaring og innholdsmessige krav til konsekvensutredningen fastsettes i forskrift. Det presiseres at konsekvensutredningen skal fokusere på beslutningsrelevante problemstillinger.

Til § 33-2 Generelle bestemmelser

Det vil nedenfor bli gitt en oversikt over hvordan saksbehandlingen etter bestemmelsen kan skje. Fremstillingen er kronologisk oppbygget og gjelder alle planer og tiltak som krever konsekvensutredning, jf. § 33-1 første ledd.

Behandling av planer etter plan- og bygningsloven som krever konsekvensutredning, jf. § 16-2, er innarbeidet i fremstillingen for å vise sammenhengen mellom de nye bestemmelsene og gjeldende bestemmelser om saksbehandling av fylkes-, kommune- og reguleringsplaner.

Av første ledd går det frem at det skal utarbeides et program for plan- og utredningsarbeidet. Forslag til program utarbeides av forslagsstiller, dvs. den som har ansvar for utarbeidelse av plan eller søknad. Programmet skal utarbeides tidligst mulig under forberedelse av planen eller søknaden.

Programmet skal bl.a. gjøre rede for formålet med planen eller søknaden, behovet for nødvendige utredninger, forhold som en tar sikte på å belyse i konsekvensutredningen og tiltak en tar sikte på å gjennomføre med henblikk på på informasjon og medvirkning, herunder tiltak rettet mot berørte i lokalsamfunnet.

Forslag til program skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Programmet bør også så vidt mulig gjøres tilgjengelig via internett. Det bør settes en rimelig frist for kommentarer.

Høring av forslag til program skal samordnes med de ordinære saksbehandlingsreglene som gjelder. Dersom forslagsstiller er en annen enn vedtaksmyndigheten, kan forslagsstiller bemyndiges å stå for det praktiske arbeidet med utsendelse av forslag til program på høring og oppsummering av uttalelsene.

For planer etter plan- og bygningsloven vil høring og offentlig ettersyn av forslag til planprogram og oppstart/kunngjøring av planarbeidet jf. § 27-1 nr. 1 annet ledd, § 20-5 første ledd og § 19-4 første ledd, kunne samkjøres. For reguleringsplaner bør grunneiere så vidt mulig få forslag til planprogram tilsendt sammen med underretning om regulering, jf. § 27-1 nr. 1 annet ledd, tredje punktum.

Vedtaksmyndigheten kan, dersom det vurderes som hensiktsmessig, velge å høre planprogrammet først for deretter å varsle oppstart av planarbeidet. Dette kan være aktuelt dersom det finnes flere relevante lokaliseringer for et tiltak og en vil bruke høringen av plan- eller utredningsprogrammet for å ta stilling til hvilket alternativ man ønsker å behandle videre.

Når forslag til plan- eller utredningsprogram har vært på høring, fastsettes programmet.

Det er ikke krav om politisk behandling av planprogrammet. Fastsettelse av planprogrammet bør likevel undergis politisk behandling dersom planprogrammet inneholder elementer som bør avklares politisk på et tidlig stadium i saken for å hindre unødvendig ressursbruk.

Ved fastsetting av plan- eller utredningsprogram kan det gis premisser for det videre arbeidet, herunder stilles krav om vurdering av realistiske alternativer. Videre skal det klargjøres hvilke forhold som skal redegjøres nærmere for i konsekvensutredningen, herunder hvilke undersøkelser som anses nødvendige for å klargjøre mulige virkninger av forslaget. Det understrekes at en så langt som mulig skal basere seg på foreliggende kunnskap og at det er viktig å begrense innhenting av ny kunnskap til spørsmål som er relevant i forhold til behandlingen av planen eller søknaden, herunder hvilke vilkår det er naturlig å stille knyttet til gjennomføring av planen.

For overordnede planer etter plan- og bygningsloven som fylkesplaner og arealdelen til kommuneplanen, er det viktig å avgrense konsekvensutredningen til spørsmål av betydning for stillingtaken til den aktuelle planen. Spørsmål som naturlig hører hjemme på et senere plannivå, for eksempel knyttet til senere utarbeidelse av reguleringsplan, skal ikke inngå i konsekvensutredningen for overordnet plan.

I annet ledd presiseres det at planforslag eller søknad med konsekvensutredning skal utarbeides på bakgrunn av fastsatt program.

For planer etter plan- og bygningsloven som omfattes av krav til konsekvensutredning vil planprogrammet danne grunnlag for utarbeidelse av planforslaget.

Kopi av fastsatt program sendes til de som har avgitt uttalelse til programmet.

Planforslag eller søknad med konsekvensutredning skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Saken bør så vidt mulig også gjøres tilgjengelig via internett. Planforslag eller søknad med konsekvensutredning bør normalt utgjøre et samlet dokument.

Planforslag med konsekvensutredning som følger reglene i plan- og bygningsloven undergis førstegangsbehandling og sendes på høring/legges ut til offentlig ettersyn i samsvar med plan- og bygningslovens § 33-2 annet ledd jf. § 19-4 annet ledd, § 20-5 annet ledd, og § 27-1 nr. 2.

I tredje ledd stilles det krav om at vedtaket av plan eller søknad skal være begrunnet og at vedtaket med begrunnelse skal offentliggjøres. Bestemmelsene er i hovedsak som i dagens regelverk (§ 33-7 og § 33-8). Ettersom sluttdokumentet utgår vil bestemmelsen om begrunnelse normalt dekkes gjennom saksfremlegg, innstillingen til vedtak og selve vedtaket.

Bestemmelsen sier at vedtaksmyndigheten, på bakgrunn av høringen av plan eller søknad med konsekvensutredning, skal vurdere vilkår, herunder tiltak som bør pålegges for å overvåke og redusere virkninger av vesentlig betydning. Bestemmelsen er utformet i samsvar med artikkel 10 i EU-direktivet om vurdering av miljøvirkningene av visse planer og programmer. Vilkårene begrenses til å overvåke og redusere virkninger av den aktuelle planen. Vilkårene nedfelles i vedtaket.

I fylkesplaner som omfattes av bestemmelsene kan det, som premiss for det videre planarbeid, gis retningslinjer om hvilke vilkår som må stilles for å ivareta vesentlig virkninger. I kommuneplaner og reguleringsplaner kan slike vilkår eller pålegg gis i planbestemmelser der det er adgang til dette iht. plan- og bygningslovens § 20-4 annet ledd og § 26.

Plan- og bygningslovens § 26 gir vid adgang til i reguleringsplan å gi bestemmelser som innebærer vilkår for å overvåke/avbøte negative virkninger. Hvor det i kommuneplan er nødvendig å stille vilkår for å overvåke/avbøte negative virkninger, og § 20-4 ikke hjemler slike vilkår, må det stilles krav om reguleringsplan for det aktuelle området.

I tillegg kan det gis vilkår som det er hjemmel for etter aktuelle sektorlover.

Vedtaksmyndigheten kan videre, etter avtale med utbygger, bestemme at det skal utarbeides et miljøoppfølgingsprogram for å sikre at hensynet til miljø ivaretas ved gjennomføring av planen.

Til § 33-3 Forholdet til andre stater

Denne bestemmelsen gjelder for saker som kan få vesentlige virkninger i annet land og gjør det klart at i slike tilfeller skal vedkommende stat varsles og gis anledning til å medvirke i planleggingsprosessen. En slik bestemmelse finnes også i dagens § 33-9, men det foreslås nå at de mer detaljerte regler gis i forskrift.

Til § 33-4 Kostnader

Av bestemmelsen går det frem at forslagsstiller, som regel den som fremmer plan eller søknad om tillatelse, skal bære kostnadene ved utarbeidelse av planforslag eller søknad med konsekvensutredning. Forslagsstiller kan være private utbyggere eller offentlige myndigheter/aktører. Der kommunen fremmer kommune- eller reguleringsplan som inneholder plan for tiltak som utredes på tiltaksnivå og hvor det er en konkret tiltakshaver, vil tiltakshaver være å anse som forslagsstiller for den del av planen som omfatter tiltaket. For øvrig vil det være kommunen (fylkeskommunen for fylkesplaner med retningslinjer for arealbruk) som er forslagsstiller og bærer kostnadene knyttet til utarbeidelse av planforslag med konsekvensutredning.

I de tilfeller kommunen fremmer en kommuneplan som tilrettelegger for tiltak/utbygging i privat regi eller for andre offentlige myndigheter, men hvor utredning holdes på et nivå tilsvarende oversiktsplan, vil kommunen være å anse som forslagsstiller. Her kan kommunen og de private interessentene, eventuelt offentlige myndigheter/aktører, avtale at disse bærer kostnadene knyttet til utredning av virkningene av denne delen av planen, eventuelt bidrar med utredninger av de relevante deler av planen. Situasjonen vil her ofte være at det foretas utredninger på kommuneplannivået som likevel ville falt på utbygger som forslagsstiller ved utarbeidelse av reguleringsplan for tiltaket. Det vil i et slikt tilfelle være naturlig at utbygger bidrar i form av egen utredning eller dekning av kostnader i forbindelse med utredning av den aktuelle delen av planen. Alternativet vil kunne være at det ikke kan legges til rette for tiltaket på kommuneplannivå.

Det legges til grunn at kommunen sammen med øvrige aktører med interesser i planleggingen kommer frem til avtalebaserte løsninger som er i tråd med ovenstående. Departementet har under arbeidet med lovendringene også vurdert en løsning hvor kommunen gis hjemmel i loven til å pålegge private utbyggere eller andre offentlige aktører å dekke kostnadene forbundet med utredning av relevante deler av planen. En valgte likevel ikke å fremme forslag om påleggshjemmel i forbindelse med denne lovendringen. En slik løsning vil kunne ses i sammenheng med eventuelle mer omfattende endringer i plan- og bygningsloven. En avtalebasert kostnadsfordeling antas imidlertid å ville fungere etter hensikten.

Til § 33-5 Forskrift

Bestemmelsen slår fast at det kan gis bestemmelser i forskrift om planer og tiltak som omfattes av krav til konsekvensutredning og utfyllende bestemmelser om konsekvensutredning. Bestemmelsen gir også adgang til å gi overgangsbestemmelser i forskrift. Forskriften vedtas ved kongelig resolusjon.