4 Departementets vurdering og forslag

4.1 Departementets merknader til planlovutvalgets innstilling

Departementet viser til utvalgets utredning, herunder omtale av de internasjonale forpliktelsene som ligger i EU-direktivet om miljøvurderinger av planer og programmer, og slutter seg i hovedsak til utvalgets forslag til suppleringer og endringer av bestemmelsene om konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven.

Departementet mener imidlertid, på bakgrunn av uttalelsene, at det er behov for en klargjøring av det saklige virkeområdet for direktivet, samt klargjøring av hvilket omfang av utredninger som kan pålegges etter bestemmelsene. Departementet foreslår også endringer med sikte på å forenkle bestemmelsene.

Departementet mener at det vil være hensiktmessig med en annen struktur på bestemmelsene enn det som utvalget har foreslått. I stedet for to sett av bestemmelser om konsekvensutredninger, ett for planer etter plan- og bygningsloven (§ 1-9) og et eget kapittel (kapittel 17) for sektorplaner og tiltak etter andre lover, foreslår departementet at de generelle rammebestemmelsene om konsekvensutredninger opprettholdes som et eget kapittel i loven. Videre vil det være nødvendig å tilpasse bestemmelsene til gjeldende plantyper.

I pkt 4.2 omtales forslag til endringer av konsekvensutredningsbestemmelsene på bakgrunn av EU-direktivet. I pkt 4.3 omtales forslag til endringer av dagens bestemmelser om konsekvensutredninger for tiltak.

4.2 Endringer i samsvar med direktivet om vurdering av miljøvirkningene av visse planer og programmer

Regjeringen Bondevik II la i november 2002 frem St. prp. nr. 7 (2002-2003) om samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning om innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv om miljøvurdering av miljøvirkningene av visse planer og programmer. Av proposisjonen fremgår det at direktivet medfører behov for endringer i plan- og bygningsloven. Stortinget ga sitt samtykke til godkjenning av beslutningen i mars 2003. Av innstillingen fra energi- og miljøkomitéen (Innst. S. nr. 145 (2002-2003)) går det frem at komitéens medlemmer

«... er fornøyd med at det legges til rette for at det skal kunne fastsettes konsekvensutredninger for planer og programmer innen sektorene jordbruk, skogbruk, fiske, energi, industri, transport, avfallshåndtering, vannressursforvaltning, telekommunikasjon, turisme og arealplanlegging, og at miljømyndighetene skal kunne uttale seg om planforslagene og konsekvensutredningene. Dette vil styrke beslutningsunderlaget før vedtak fattes på overordnet nivå.»

EU-direktivet omfatter, som nevnt ovenfor, planer og programmer innen disse sektorene som legger føringer for fremtidig tillatelse til gjennomføring av tiltak nevnt i prosjektdirektivets vedlegg I eller vedlegg II. Nedenfor omtales først direktivets betydning sett i forhold til planer etter plan- og bygningsloven. Deretter omtales direktivets betydning for andre planer enn de som utarbeides i medhold av plan- og bygningsloven.

4.2.1 Planer etter plan- og bygningsloven

Planlovutvalgets vurdering av hvilke planer som vil kunne falle inn under direktivets virkeområde tar utgangspunkt i et system med nye plantyper og nye bestemmelser. Sett i forhold til plantypene i dagens plan- og bygningslov vil fylkesdelplaner med retningslinjer for fremtidig utbygging, kommuneplanens arealdel og kommunedelplaner som gir føringer for utbygging falle inn under direktivets virkeområde. Disse planene omhandler arealbruk og vil legge føringer for tiltak som omfattes av prosjektdirektivet. Videre vil også enkelte reguleringsplaner falle inn under direktivet. Det er departementets vurdering at direktivet ikke er ment å innebære noe generelt krav om konsekvensutredning for reguleringsplaner, men kun vil komme til anvendelse i forhold til reguleringsplaner som vil kunne medføre vesentlig virkninger. I praksis vil dette vanligvis være reguleringsplaner med utbygging av en viss størrelse/kompleksitet, men også mindre planer/tiltak som har vesentlige virkninger. I likhet med utvalget er departementet av den oppfatning at kriterier for hvilke reguleringsplaner som skal konsekvensutredes, herunder medvirkning fra berørte myndigheter, mest hensiktsmessig fastsettes i forskrift.

Departementet er enig med høringsinstansene som har pekt på at det bør klargjøres hvilke krav som kan stilles til konsekvensutredninger av planer. Det understrekes derfor at konsekvensutredningen for planer i størst mulig grad skal basere seg på foreliggende kunnskaper og at det er viktig å begrense innhenting av ny kunnskap til spørsmål som er relevant i forhold til behandlingen av planen, herunder hvilke vilkår det er naturlig å stille knyttet til gjennomføring av planen. Videre understrekes det at for overordnede planer, som fylkesplaner og arealdelen til kommuneplanen, vil det være nødvendig å avgrense konsekvensutredningen til å omfatte spørsmål og problemstillinger av betydning for stillingtaken til den aktuelle planen. Omfang og detaljeringsgrad må tilpasses plannivået. Det er viktig å unngå at spørsmål som naturlig hører hjemme på et senere plannivå, for eksempel knyttet til utarbeidelse av reguleringsplan, kreves belyst i konsekvensutredningen for overordnet plan. Dette vil bli klargjort gjennom forskrift til bestemmelsene.

En viktig intensjon bak EU-direktivet er vurdering av alternativer. Dette understrekes ved at direktivet, også i offisiell sammenheng, normalt omtales som direktivet om Strategical Environmental Assessment eller SEA-direktivet. I dette ligger det at direktivet også skal gi grunnlag for å velge mellom ulike strategiske handlingsalternativer. Som det fremgår av direktivet er det her tale om rimelige alternativer, dvs. alternativene må kunne anses som realistiske og relevante sett i forhold til planoppgave/plansituasjon. Det legges til grunn at vurdering av alternativ lokalisering av virksomheter/utbyggingsformål hører hjemme på oversiktsplannivå. Dersom det fremmes en reguleringsplan for et tiltak i samsvar med oversiktsplan, vil det normalt ikke være relevant å stille krav til vurdering av alternativ lokalisering. Alternativvurderingen i slike tilfeller vil omfatte utforming av tiltaket eller tilpasning av tiltaket til omgivelsene.

Sett i forhold til dagens bestemmelser om konsekvensutredninger vil endringsforslaget innebære at planprogrammet ikke bare fokuserer på utredningsbehov, men også skal definere premisser for planarbeidet.

4.2.2 Planer som ikke utarbeides etter planbestemmelsene i plan- og bygningsloven

Som nevnt omfatter direktivet alle planer og programmer innen sektorene jordbruk, skogbruk, fiske, energi, industri, transport, avfallshåndtering, vannressursforvaltning, telekommunikasjon og turisme som har vesentlige konsekvenser og setter rammer for enkeltprosjekter. Dette betyr at direktivet ikke kan avgrenses til kun å omfatte planer etter plan- og bygningsloven.

Definisjonen av planer/programmer i direktivet innebærer imidlertid at kun sektorplaner som utarbeides i henhold til lov eller forskrift omfattes.

Planlovutvalget peker i sin innstilling på at de formelle kravene som stilles i direktivet til hva som kan regnes som en plan eller et program, virker lite tilpasset norske beslutningsprosesser. Utvalget mener derfor at det kan være grunn til å vurdere om også planer som ikke har slik streng formell forankring likevel bør omfattes av bestemmelsene om konsekvensutredning dersom planen setter rammer for enkeltprosjekter og kan få vesentlige virkninger for miljø eller samfunn. Som eksempel på planer som faller utenfor direktivets formelle krav, men som, etter utvalgets vurdering, likevel bør vurderes i forhold til KU, nevnes nasjonal transportplan, samlet plan for vassdrag og verneplan for vassdrag. Dette er planprosesser som alle fremmes av regjeringen til behandling i Stortinget som melding.

Departementet vil peke på at de nevnte stortingsmeldinger faller inn under bestemmelsene i utredningsinstruksen og mener det ikke vil være hensiktsmessig å behandle disse etter konsekvensutredningsbestemmelsene.

Etter departementets vurdering synes åpning av nye områder for petroleumsvirksomhet etter petroleumsloven å kunne falle inn under direktivets krav. Vurdering av dette og eventuelle behov for endringer i petroleumsloven eller forskriften til denne vil bli vurdert nærmere av Olje- og energidepartementet. Det synes også, ut fra direktivets bestemmelser, å være åpning for at nye områder for fiskeoppdrett vil kunne falle inn under direktivets saklige virkeområdet. Dette vil bli klargjort i samråd med fiskerimyndighetene i forbindelse med utarbeidelse av forskrift til bestemmelsene.

Dagens konsekvensutredningsbestemmelser omfatter også nasjonalparker og andre større verneplaner etter naturvernloven. Slike verneplaner er mer å regne som en plan enn et tiltak. Verneplaner omfattes ikke av prosjektdirektivet eller av direktivet om miljøvurdering av visse planer og programmer. Departementet mener likevel at det ikke er grunn til å endre dagens system med konsekvensutredning for større verneplaner.

Som nevnt i 2.2.1 inneholder protokollen om strategiske miljøkonsekvensutredninger under Espookonvensjonen bestemmelser av anbefalende karakter om miljøvurderinger av politikk og lovgivning. Det er departementets vurdering at utredningsinstruksen er det relevante instrument for å ivareta disse bestemmelsene og departementet vil følgelig ikke foreslå egne bestemmelser om miljøvurdering av politikk og lovgivning i plan- og bygningsloven.

4.3 Konsekvensutredninger for tiltak - forenkling og effektivisering

Departementet er av den oppfatning at dagens bestemmelser om konsekvensutredning for tiltak i hovedsak har fungert etter intensjonene. Konsekvensutredningsbestemmelsene bidrar til en forutsigbar og strukturert prosess mellom tiltakshaver, berørte myndigheter og offentligheten, og prosessen medfører økt kunnskap og høyere bevissthet om miljøeffekter. Det vises i denne sammenheng bl. a. til evaluering gjennomført av Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR 1997:20) og til Riksrevisjonens rapport om konsekvensutredninger (Riksrevisjonen Dokument nr 3:6 (1997-98)).

Departementet konstaterer imidlertid at det også er visse problemer og utfordringer knyttet til dagens bestemmelser.

4.3.1 Integrering av bestemmelsene om konsekvensutredning i planbestemmelsene i plan- og bygningsloven

Fra flere hold, spesielt fra kommunesektoren og mindre utbyggere, er det hevdet at saksbehandlingen etter bestemmelsene om konsekvensutredninger kan skape problemer i forhold til planleggingen etter planbestemmelsene i plan- og bygningsloven. Dette henger sammen med at planbestemmelsene og konsekvensutredningsbestemmelsene delvis har overlappende saksbehandlingsregler og til dels ulik ansvars- og rollefordeling. Departementet erkjenner at dagens lovsystem i visse situasjoner kan skape uklarhet og mer tids- og ressurskrevende planprosesser enn ønskelig. Det er også inntrykket at dagens KU-system gjør at omfanget av konsekvensutredningene og fokus i disse ikke alltid er i samsvar med de spørsmål og problemstillinger som står sentralt i forhold til kommunenes behandling av plansaken. Videre konstaterer departementet at dagens regelverk etterlater en viss uklarhet mht tiltaksbegrepet, dvs at det kan være vanskelig å ta stilling til om en står overfor et utredningspliktig tiltak eller en arealplan som tilrettelegger for bestemte formål.

Departementet slutter seg derfor til utvalgets forslag om å innarbeide konsekvensutredningsbestemmelsene for tiltak i de ordinære planbestemmelsene. Dette vil, etter departementets vurdering, innebære en forenkling og vil kunne gi betydelig effektiviseringsgevinst ved at to prosesser som begge innebærer utarbeiding av dokumentasjon og offentlig høring slås sammen til en prosess.

En nødvendig følge av integrering av konsekvensutredning i planleggingen, er at kommunen, eller fylkeskommunen for fylkesplaner, overtar rollen som ansvarlig myndighet etter bestemmelsene for alle saker som avgjøres gjennom plan etter plan- og bygningsloven. Dette vil, etter departementets vurdering, bidra til en styrking av regelverket ved at det gir en klarere kobling mellom plansak og beslutningsunderlag. Det vil kunne gi et klarere fokus på problemstillinger som er viktige for kommunen, og som vil være sentrale i forhold til kommunens behandling av plansaken. At kommunen får ansvar vil også kunne føre til kortere total behandlingstid enn en situasjon hvor en annen myndighet enn kommunen håndterer saken etter konsekvensutredningsbestemmelsene.

I forbindelse med utarbeidelse av forskrift vil det bli vurdert om en annen myndighet enn kommunen skal fastsette planprogrammet for saker som berører nasjonale interesser, eller i situasjoner hvor saken berører flere kommuner. Dette kan for eksempel gjelde infrastrukturtiltak, som havne- og farvannstiltak og veg/jernbaneprosjekter, av nasjonal eller vesentlig regional betydning.

Det presiseres at for saker etter petroleumsloven, energiloven, vannressursloven og vassdragsreguleringsloven vil konsesjonsmyndigheten som i dag være ansvarlig myndighet etter konsekvensutredningsbestemmelsene, og behandlingen etter bestemmelsene skal som i dag knyttes opp til behandlingen etter disse lover. Dette gjelder også i de tilfeller kommunen utarbeider plan etter plan- og bygningsloven for tiltaket.

4.3.2 Forenkling av dagens regelverk om konsekvensutredninger

Departementet slutter seg også til utvalgets øvrige forslag til forenkling av dagens regelverk om konsekvensutredninger.

Den detaljerte lovreguleringen av enkelte trinn i prosessen foreslås sløyfet. Dette gjelder de detaljerte bestemmelsene som angir saksgang mellom tiltakshaver og ansvarlig myndighet knyttet til melding og konsekvensutredning. Disse bestemmelsene kan være til hinder for mer fleksible løsninger, som for eksempel at tiltakshaver selv mottar høringsuttalelser og foretar en selvstendig vurdering av innkomne merknader, herunder behov for endringer i plan- eller utredningsprogram og tilpasninger av tiltaket eller planen.

Dagens bestemmelse om obligatorisk møte knyttet til høringen av konsekvensutredningen (jf. § 33-6) foreslås sløyfet. Det har vist seg at oppslutningen om disse møtene varierer mye. Departementet mener at myndighetene aktivt bør vurdere tiltak for medvirkning ut over de krav til offentlighet som ligger nedfelt i bestemmelsene, og i mange tilfeller vil et offentlig møte være et egnet virkemiddel i så hensende. Imidlertid vil det kunne være mer formålstjenlig at et slikt møte avholdes i en tidligere fase av prosessen, f. eks som et ledd i høringen av plan- eller utredningsprogram. Poenget er at hvilke supplerende virkemidler for informasjon og medvirkning som velges, og når i planprosessen disse anvendes, bør det være opp til kommunen/fylkeskommunen som planmyndighet eller konsesjonsmyndigheten for tiltak etter særlov å vurdere.

Videre slutter departementet seg til utvalgets forslag om at dagens godkjenning av konsekvensutredning og utarbeidelse av et eget sluttdokument (jf. §§ 33-6, 33-8 og forskriftens § 14) utgår. Det er etter departementets vurdering mer hensiktsmessig at de forhold som omtales i dagens sluttdokument, herunder oppsummering av virkninger av betydning og forslag til avbøtende tiltak og oppfølgende undersøkelser, innarbeides i det ordinære saksfremlegget. Dette vil bidra til redusert tids- og ressursbruk og sikre at beslutningsunderlaget brukes aktivt i planutformingen. En slik kobling er viktig, ikke minst i forhold til vurdering av planløsning og vurdering av vilkår med sikte på å redusere og overvåke negative virkninger av tiltaket eller planen. Dagens bestemmelse om et selvstendig sluttdokument er også mindre relevant i nytt system der det ikke lenger vil være et skille mellom vedtaksmyndigheten og KU-myndighet.

Det foreslås at dagens bestemmelse om fornyet konsekvensutredning (§ 33-10) utgår. I henhold til denne bestemmelsen inntrer det plikt til å sende melding og foreta konsekvensutredning på ny dersom tiltaket ikke er påbegynt innen fem år etter at det foreligger bindende planvedtak eller tillatelse. Det er flere forhold som gjør at denne bestemmelsen er problematisk. For det første vil plikt til ny melding og konsekvensutredning etter bestemmelsen oppstå uavhengig av om foreliggende tillatelse eller plan skal revideres. Dette bryter med prinsippet om at konsekvensutredningen skal ligge til grunn for vurdering av plan eller tillatelse. For det andre må poenget bak bestemmelsen være å få belyst om det i perioden har skjedd endringer ved tiltaket eller omgivelsene eller fremkommet ny kunnskap av betydning for saken, og få klargjort konsekvensene av disse. Dette bør kunne oppnås uten en prosess med ny melding og konsekvensutredning. Nærmere regler om vurdering av behov for oppdatering av kunnskapsgrunnlaget vil bli gitt i forskrift.

Etter dagens lov kan Miljøverndepartementet også bestemme at det skal utarbeides konsekvensutredning for mindre eller andre tiltak enn de som følger av vedlegg I og II i forskriften, dersom tiltaket kan få vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser eller samfunn, jf. § 33-2 fjerde ledd. Denne bestemmelsen er, etter departementets vurdering, overflødig ettersom hovedregelen i henhold til EUs prosjektdirektiv er at alle tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø, naturressurser eller samfunn skal konsekvensutredes. Det vises også til at bestemmelsen ikke har vært brukt siden regelverket ble tilpasset EUs prosjektdirektiv ved ikraftsetting av ny lov og forskrift i 1997. I forbindelse med forskrift vil det bli vurdert om departementet skal ha en rolle i forbindelse med uenighet om utredningsplikt.

Bestemmelsen om kostnadsdekning i § 33-11 foreslås endret, jf. ny § 33-4. Etter dagens bestemmelse kan departementet bestemme at utgiftene forbundet med konsekvensutredningen helt eller delvis skal dekkes av staten, fylkeskommunen eller kommunen, eller fordeles mellom dem. Bestemmelsen gir også departementet mulighet til å pålegge tiltakshaver å dekke utgifter til sakkyndig hjelp og lignende for grunneiere, interesserte, fylkeskommuner og kommuner. Etter nytt system, hvor det ikke lenger er departementene som er overordnet ansvarlig myndighet etter regelverket, vil det ikke være naturlig å opprettholde disse bestemmelsene.

Videre foreslås § 33-9 om konsekvensutredninger ved grenseoverskridende miljøvirkninger forenklet, jf. forslag til ny § 33-3. De mer detaljerte regler om behandling av saker med grenseoverskridende virkninger foreslås gitt i forskrift.

§ 33-12 om ansvarlig myndighet etter bestemmelsene tas ut. Denne bestemmelsen vil være overflødig i nytt system der rollen som ansvarlig myndighet tilligger planmyndigheten eller konsesjonsmyndigheten.

Departementet foreslår også at § 33-13 om utredningskrav ved fornyet tillatelse tas ut av loven, men følges opp i forskriften.

§ 120 a foreslås tatt ut. Det gis ny hjemmel for overgangsbestemmelse i § 33-5.