11 Saksbehandling

11.1 Innledning

Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) regulerer behandlingsmåten i forvaltningssaker. Etter forvaltningslovens innledende bestemmelser kommer den til anvendelse på alle saker som behandles av et organ for stat eller kommune. Kapittelet her omhandler spørsmålet om hvilke av kommunens avgjørelser som fattes med grunnlag i de nye bestemmelsene om rett og plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, som skal anses som enkeltvedtak etter forvaltingsloven. Videre behandles spørsmålet om klageinstans og klageinstansens kompetanse.

11.2 Enkeltvedtak

11.2.1 Gjeldende rett

Enkeltvedtak er avgjørelser som treffes under utøving av offentlig myndighet og som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer, jf. forvaltningsloven § 2. Bestemmelsene i kapitlene IV - VI i forvaltningsloven, som blant annet innebærer plikt til forhåndsvarsling, partsinnsyn og klagerett, får bare anvendelse i saker som gjelder enkeltvedtak.

11.2.2 Høringsnotatet

Forslaget i høringsnotatet innebærer at avgjørelser om rett og plikt til deltakelse i norskopplæring vil være enkeltvedtak, og forvaltningslovens regler vil gjelde med de særregler som følger av introduksjonsloven.

Videre foreslås det at en avgjørelse (enkeltvedtak) om rett og/eller plikt til 300 timers norskopplæring fattet av én kommune også må legges til grunn i andre kommuner dersom personen flytter. Den konkrete utformingen av tilbudt opplæring kan imidlertid ikke gjøres gjeldende i tilflyttingskommunen.

Når det gjelder vedtak om behovsprøvd opplæring ut over 300 timer, må dette avgjøres av den kommune den enkelte til enhver tid er bosatt i.

11.2.3 Høringsinstansene syn

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg eksplisitt om forslaget om å benytte samme saksbehandlingsregler som for introduksjonsordningen ved behandlingen av saker som gjelder deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Tysvær kommune peker imidlertid på at det er viktig at også vedtak om behovsprøvd opplæring ut over 300 timer opprettholdes ved flytting til en annen kommune.

11.2.4 Departementets vurdering

Departementet viser til at avgjørelser om deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap vil være av særlig betydning for den enkelte. Behandlingsmåten ved avgjørelser som gjelder deltakelse i norskopplæringen, samt innhold og utforming av opplæringen, skal særlig ivareta hensynet til den prosessuelle rettssikkerheten.

Departementets forslag i proposisjonen her innebærer at avgjørelser vedrørende deltakelse i opplæringen, herunder beslutninger som fritar den enkelte fra plikten til å delta, skal anses som enkeltvedtak etter forvatningsloven. Det vil være relativt enkelt å konstatere om en person som henvender seg til kommunen er omfattet av ordningens personkrets ved å sjekke opplysninger om oppholdsgrunnlag og alder. Departementet viser til at den enkelte verken har rett eller plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap dersom det dokumenteres at vedkommende har tilstrekkelige kunnskaper i norsk. Den enkelte vil heller ikke ha plikt til å delta i norskopplæring dersom det dokumenteres at vedkommende har tilstrekkelige kunnskaper i samisk. Hva som skal anses som tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk vil bli regulert i forskrift, jf. kapittel 8.3. Kommunens avgjørelser om bortfall av den individuelle retten, fritak fra den individuelle plikten, utforming av en tilrettelagt opplæring, herunder utforming av individuell plan m.m., vil bero på konkrete vurderinger. Slike avgjørelser vil være enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Fritak fra den individuelle plikten, enten fordi vedkommende har tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk, eller fordi vedkommende ikke kan delta i opplæringen av helsemessige årsaker eller av andre tungtveiende grunner, jf. kapittel 8.3, avgjøres av den kommune som har ansvaret for å gi norskopplæring etter søknad fra den enkelte. Dersom kommunen fritar den enkelte fra plikten til å delta, vil dette medføre at det ikke stilles vilkår om gjennomført norskopplæring i 300 timer ved innvilgelse av bosettingstillatelse etter utlendingsloven. Fritaket vil også gi grunnlag for å unnta vedkommende fra kravet om gjennomført norskopplæring i 300 timer eller tilsvarende kunnskaper ved erverv av norsk statsborgerskap. Dersom en deltaker flytter til en annen kommune, vil tilflyttingskommunen måtte vurdere om vedkommende omfattes av loven og fastslå omfanget og den nærmere utformingen av opplæringen, jf. kapittel 8.4.3.

Departementets forslag i proposisjonen her legger opp til at den enkelte skal ha anledning til å medvirke både ved utformingen av opplæringen og med hensyn til dens intensitet, jf. kapittel 8.4.3. Lovforslaget bestemmer at en individuell plan skal utarbeides i samråd med vedkommende, jf. forslag til ny § 19 første ledd i introduksjonsloven. Det er likevel den enkelte kommune som beslutter hvilken utforming og intensitet opplæringen skal ha. Denne avgjørelsen må skje i form av et enkeltvedtak, jf. forslag til ny § 21 annet ledd bokstav a i introduksjonsloven. Dersom en revurdering av den individuelle planen fører til vesentlige endringer av planens innhold, vil avgjørelsen måtte regnes som et nytt enkeltvedtak. Departementet understreker at slike avgjørelser må fattes i samråd med den enkelte deltaker i opplæringen. Hva som vil være en vesentlig endring må avgjøres etter en konkret vurdering. Endringens omfang, og betydningen av endringen for den enkelte deltaker, vil være relevante momenter i denne vurderingen, jf. forslag til ny § 21 annet ledd bokstav b i introduksjonsloven. Dersom kommunen ensidig stanser opplæringen for den enkelte, jf. forslag til ny § 19 tredje ledd i introduksjonsloven, vil denne avgjørelsen også være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, jf. forslag til ny § 21 annet ledd bokstav c.

Departementet foreslår inntatt en hjemmel til å kunne utferdige forskrift med nærmere bestemmelser om blant annet fravær og permisjon ved deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. forslag til ny § 20 i introduksjonsloven. Departementet finner det hensiktsmessig at avgjørelser om permisjon følger reglene i forvaltningsloven som gjelder enkeltvedtak, jf. forslag til ny § 21 annet ledd bokstav b i introduksjonsloven

Også den enkelte kommunes avgjørelse vedrørende tilbudet om norskopplæring ut over 300 timer ved behov, jf. forslag til ny § 18 annet ledd i introduksjonsloven, vil være enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Selv om den enkelte verken har rett til å få eller plikt til å delta i opplæring ut over 300 timer, er det likevel etter departementets vurdering hensiktsmessig at slike avgjørelser fattes etter lovens intensjoner og ivaretar hensynet til prosessuell rettssikkerhet.

11.3 Klageinstansen og dens kompetanse

11.3.1 Gjeldende rett

Etter forvaltningsloven § 28 kan enkeltvedtak påklages av en part eller en annen med rettslig klageinteresse i saken til det forvaltningsorgan (klageinstansen) som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen).

Etter forvaltningsloven § 34 kan klageinstansen prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Klageinstansen er således gitt kompetanse til å overprøve så vel skjønnsutøvelse som lovanvendelse og saksbehandling. Der statlig organ er klageinstans for vedtak truffet av en kommune eller en fylkeskommune, skal klageinstansen legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn.

I en del tilfeller er kompetansen til den overordnede instansen imidlertid begrenset i forhold til kommunale vedtak. Dette gjelder blant annet ved klage etter sosialtjenesteloven (se lovens § 8-7), og nåværende § 18 i introduksjonsloven når det gjelder deltakelse i introduksjonsprogram. I henhold til disse lovene kan det kommunale skjønn bare overprøves dersom skjønnet er åpenbart urimelig.

11.3.2 Høringsnotatet

Forslaget i høringsnotatet innebærer at klagereglene i nåværende introduksjonslov § 18 legges til grunn for enkeltvedtak vedrørende opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Høringsnotatet foreslår således at fylkesmannen bør være klageinstans for saker om norskopplæring og at det bør gjelde en begrensing i klageinstansens overprøvingsrett når det gjelder det frie skjønn. Fylkesmannen vil bare kunne endre vedtaket når skjønnet er åpenbart urimelig.

11.3.3 Høringsinstansene syn

Det er i alt fem høringsinstanser, samtlige fra fylkesmannsembetene, som har uttalt seg om forslaget til klageinstans og dens kompetanse. Fylkesmennene i Aust-Agder, Vest-Agder og Østfold er positive til forslaget. Fylkesmennene i Nordland og Finnmark er uenige for så vidt det gjelder begrensingen av klageinstansens kompetanse.

Fylkesmannen i Nordland viser til at fylkesmannens manglende mulighet til å overprøve kommunes utøvelse av skjønn i en del tilfeller antas å kunne by på problemer når det gjelder grensedragningen mellom fritt skjønn og lovskjønn. Fylkesmannen i Finnmark mener at det legges for sterke begrensninger på fylkesmannen når det gjelder å endre vedtak som er basert på kommunens frie skjønn.

11.3.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om klageinstansen og dens kompetanse. Fylkesmannen bør være klageinstans også for saker som gjelder norskopplæring. Personkretsen for rett og plikt til deltakelse i norskopplæring er videre enn personkretsen for introduksjonsordningen. Det vil således kunne være mange tilfeller hvor vedkommende er omfattet av begge ordningene. Det vil derfor være hensiktsmessig med en felles klageinstans.

Kommunens avgjørelser (enkeltvedtak) i forhold til den nærmere utforming og tilrettelegging av opplæringen vil forutsette utøvelse av skjønn fra kommunen, der kommunen blant annet kan vektlegge lokale forhold og individuelle forhold hos den enkelte. Etter departementets vurdering vil kommunen være bedre egnet til å utøve skjønn i ovennevnte tilfeller enn fylkesmannen blant annet på grunn av nærhet til den enkelte. Dette taler etter departementets vurdering for en begrenset omgjøringsadgang for fylkesmannen ved behandling av klagesaker. Enkeltvedtak som er åpenbart urimelige kan uansett overprøves av fylkesmannen. Fylkesmannens overprøvingsadgang i klagesaker i forhold til det frie skjønn, begrenses således til de tilfeller hvor det er tatt utenforliggende hensyn, det foreligger andre tilfeller av myndighetsmisbruk eller når vedtaket er åpenbart urimelig.