6 Internasjonale forpliktelser

6.1 Innledning

I dette kapittelet gis en kort gjennomgang av relevante internasjonale forpliktelser. Hensikten er å avklare hvorvidt de pålegger staten spesifikke plikter eller setter bestemte skranker med hensyn til innføring av rett og/eller plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Spørsmålet ble ikke behandlet særskilt i høringsbrevet, og det har heller ikke innkommet synspunkter på dette fra høringsinstansene.

6.2 Er staten forpliktet til å gi opplæring i norsk og samfunnskunnskap?

Først må det avklares om det påligger staten forpliktelser til å tilby opplæring i norsk og samfunnskunnskap. En slik plikt for staten vil i tilfelle kunne korrespondere med en rett for den enkelte til å få tilbud om slik opplæring.

Flere internasjonale konvensjoner som Norge er bundet av gir anvisning på en rett til utdanning. Det nærmere innholdet av denne retten er imidlertid ikke presist angitt. Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) protokoll 1 art. 2 sier at ingen skal bli nektet retten til utdanning. Bestemmelsen gir kun en rett til tilgang til eksisterende undervisningsinstitusjoner. Bestemmelsen pålegger imidlertid ikke staten en plikt til å opprette eller subsidiere utdannelse av en bestemt art eller på et bestemt nivå 1. Den internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) art. 13 har mer utførlige bestemmelser om utdanning på ulike nivåer. Det etableres blant annet en forpliktelse for staten til å arbeide for grunnleggende opplæring. Overvåkningskomiteen for konvensjonen har, gjennom henvisning til Verdenserklæringen om utdanning for alle, angitt det grunnleggende utdanningsbehov blant annet som evnen til å lese og skrive («literacy»), utrykke seg muntlig, samt leve og arbeide i verdighet 2. Kravet til faktisk måloppnåelse vil variere med hensyn til situasjonen og ressursene i den enkelte stat. EMK og ØSK er inkorporert i norsk rett ved lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett m.v. (menneskerettsloven).

FNs konvensjon om flyktningers stilling av 1951 gir anvisning på visse grunnleggende rettigheter for personer som faller inn under flyktningdefinisjonen i art. 1. Artikkel 22 fastsetter en plikt for staten til å innrømme flyktninger samme grunnutdanning som statsborgere. Når det gjelder øvrig utdanning, skal flyktninger behandles så fordelaktig som mulig, og ikke dårligere enn andre utlendinger i samme situasjon. Videre følger det av art. 34 at staten skal legge til rette for flyktningers integrering og erverv av statsborgerskap.

Norge er også part i Den europeiske konvensjon om fremmedarbeideres rettslige stilling av 1977. Konvensjonens formål er å styrke fremmedarbeidernes stilling. I art. 14 reguleres spørsmålet om opplæring i vertslandets språk direkte. For Norge innebærer bestemmelsen en forpliktelse til å legge til rette for norskopplæring for de gruppene konvensjonen omfatter. Foruten at det må være tale om personer med arbeidstillatelse, gjelder forpliktelsene bare overfor borgere av andre land som er part i konvensjonen 3. Overfor disse eksisterer det dermed en forpliktelse til å legge til rette for norskopplæring, men etter departementets oppfatning kan det ikke trekkes den konklusjon av dette at det eksisterer en plikt for Norge til å yte gratis opplæring til fremmedarbeidere eller deres familie.

Den reviderte europeiske sosialpakt fra 1996 inneholder i art. 19 en tilsvarende forpliktelse til å fremme og tilrettelegge undervisning i vertslandets språk for arbeidsinnvandrere og deres familier. Denne forpliktelsen gjelder også bare for arbeidsinnvandrere fra stater tilsluttet pakten. Det er uklart hvor langt bestemmelsen går i å forplikte den enkelte stat til å tilby språkopplæring. Det kan imidlertid ikke utledes et krav om at opplæringen i vertslandets språk skal være gratis.

EØS-avtalen fastslår at enhver forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet er forbudt innenfor avtalens virkeområde. EØS-avtalen gir med andre ord ikke EØS-borgere en særlig rett til undervisning i norsk og samfunnskunnskap, med mindre norske borgere (eller andre EØS-borgere) gis slik rett.

Internasjonale avtaler som Norge er bundet av gir som vist ovenfor anvisning på en rett til grunnleggende utdanning, også for innvandrere, men det nærmere innholdet av denne retten er ikke presist angitt. Det er kun Den europeiske konvensjon om fremmedarbeideres rettslige stilling og Den reviderte europeiske sosialpakt som oppstiller en positiv forpliktelse til å legge til rette for norskopplæring. Departementet kan ikke se at den foreslåtte ordningen om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for innvandrere bryter med statens plikt til å legge forholdene til rette for slik utdanning.

6.3 Står staten fritt til å pålegge en plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap?

Det må videre undersøkes om voksne innvandrere i det hele tatt kan pålegges en plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og om det eventuelt finnes begrensninger i internasjonal rett for hvor langt en slik plikt kan gå.

Utgangspunktet må være at staten står fritt til å innføre en slik plikt, med mindre den har påtatt seg forpliktelser som innskrenker denne adgangen. Det må forutsettes at innholdet i selve opplæringen ikke kommer i konflikt med en eller flere menneskerettighetsforpliktelser, for eksempel retten til religionsfrihet. Det er intet grunnlag for å anta at opplæring i norsk og samfunnskunnskap i den foreslåtte ordningen vil være i strid med slike forpliktelser.

EØS-avtalen gir EØS-borgere adgang til å bosette seg i Norge på visse vilkår. Norskkunnskaper er ikke blant disse vilkårene, og det er derfor ikke adgang til å pålegge EØS-borgere pliktig norskopplæring, så fremt de oppholder seg i landet med «vanlig» EØS-/EFTA-tillatelse, jf. utlendingsloven kapittel 8.

Det må deretter vurderes om det finnes begrensninger for hvilke sanksjoner som kan innføres ved unnlatt deltakelse i den obligatoriske opplæringen. Etter forslaget her oppstilles det ingen sanksjoner direkte i introduksjonsloven, men gjennomført norskopplæring gjøres til et vilkår for innvilgelse av bosettingstillatelse, med mindre det foreligger en fritaksgrunn, jf. kapittel 10.4.1. Folkeretten oppstiller få begrensninger med hensyn til innholdet av negative reaksjoner overfor individene. Dessuten kan ikke nektelse av bosettingstillatelse uten videre karakteriseres som en negativ reaksjon, da det er tale om ytterligere vilkår for tildeling av goder. Det foreligger heller ingen plikt for den enkelte til å søke om bosettingstillatelse. For øvrig er det alminnelig akseptert at en stat i utgangspunktet står fritt til å regulere egen innvandring.

Forslaget her innebærer også at det stilles krav om gjennomført norskopplæring eller tilsvarende kunnskaper oppnådd på annen måte som vilkår for innvilgelse av statsborgerskap, jf. kapittel 10.4.2. Med mindre det foreligger folkerettslige begrensninger, står staten fritt til å regulere vilkårene for innvilgelse av statsborgerskap 4. En generell innskrenkning i denne friheten følger av det alminnelige ikke-diskrimineringsprinsippet, jf. kapittel 6.4. De vilkår som oppstilles for innvilgelse av statsborgerskap, må ikke være diskriminerende, det må kunne anføres tilstrekkelige og saklige grunner for eventuell forskjellsbehandling. Vilkåret som foreslås i lovforslaget her vil imidlertid være av generell art og vil således gjelde alle søkere mellom 18 og 55 år. Dog vil det for nordiske borgere fremdeles være anledning til å erverve statsborgerskap ved melding etter reglene i den nordiske avtalen om vilkår for statsborgerskap av 2002, det vil si uten språkkrav.

Departementet er etter dette av den oppfatning at de løsninger som er valgt i lovforslaget her ikke vil komme i konflikt med internasjonale forpliktelser Norge er bundet av. Det står staten fritt å innføre en lovbestemt plikt til norskopplæring. Staten kan stille krav om gjennomført 300 timer språkopplæring eller dokumentasjon av kunnskaper i norsk språk for innvilgelse av bosettingstillatelse og norsk statsborgerskap.

6.4 Ikke-diskrimineringsprinsippet

Likhetskravet, eller forbudet mot diskriminering, er i dag slått fast som et generelt menneskerettslig prinsipp. Prinsippet er nedfelt i en rekke internasjonale konvensjoner. EMK art. 14 inneholder et forbud mot diskriminering ved utøvelsen av de rettigheter og friheter som er fastlagt i konvensjonen (med tilleggsprotokoller). Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) art. 2 og 3 og ØSK art. 2 og 3 inneholder tilsvarende forbud for så vidt gjelder de rettigheter konvensjonene verner. SP art. 26 fastslår på generelt grunnlag at alle er like for loven og har rett til lik beskyttelse av loven uten noen form for forskjellsbehandling. Ikke enhver forskjellsbehandling rammes, kun den forskjellsbehandling som er basert på et urimelig eller usaklig grunnlag omfattes.

Det må undersøkes om dette diskrimineringsforbudet er til hinder for innføring av den foreslåtte ordningen om språkopplæring, til tross for konklusjonene ovenfor.

For norskopplæringen legges det opp til forskjellsbehandling med hensyn til hvem som skal ha rett og/eller plikt til opplæring, jf. kapittel 7. Personer fra land utenfor Norden og utenfor EØS-området med arbeids- eller oppholdstillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse, samt deres familiemedlemmer med arbeids- eller oppholdstillatelse etter reglene om familiegjenforening i utlendingsloven §§ 9 og 8 annet ledd, pålegges en plikt til å gjennomføre 300 timer norskopplæring på egen regning. Andre innvandrere pålegges også en plikt til norskopplæring, men innrømmes samtidig en rett til å få utgiftene dekket av staten. Utlendinger som har en tillatelse som ikke kan danne grunnlag for bosettingstillatelse, typisk sesongarbeidere, forskere, ansatte ved ambassader og konsulater, utdanningssøkere, au-pairer med mer, faller helt utenfor ordningen.

Det generelle ikke-diskrimineringsprinsippet omfatter som nevnt ikke alle former for forskjellsbehandling, kun den usaklige og urimelige forskjellsbehandlingen rammes. Departementet har valgt å foreslå en begrensning i retten til gratis opplæring i forhold til de gruppene som etter departementets vurdering vil ha de beste forutsetninger for selv å kunne bekoste norskopplæringen.

Etter departementets vurdering har det derfor en saklig og legitim begrunnelse at arbeidsinnvandrere og deres familie pålegges en plikt til å delta i egenfinansiert språkopplæring. Arbeidsinnvandrere med en tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse kommer til Norge på grunnlag av et konkret arbeidstilbud, og de har fra første dag en tilknytning til samfunnet. For mange av dem vil norskkunnskaper ha vært en forutsetning for å få arbeid, for andre vil arbeidet gi anledning til å lære og praktisere norsk. Arbeidsinnvandrerne vil ha en fast inntekt og dermed et økonomisk grunnlag for selv å kunne finansiere norskopplæringen. Familien har gjennom hovedpersonen (arbeidsinnvandreren) en tilknytning til det norske samfunnet, og familien må gjennom hovedpersonens, og eventuelt også andre familiemedlemmers arbeidsinntekt, antas å kunne bekoste egen norskopplæring. Det bør her nevnes at personer som kommer til landet på grunnlag av familiegjenforening med personer som har fått bosettingstillatelse, omfattes av retten til gratis norskopplæring, jf. kapittel 7.

At andre innvandrergrupper skal få rett til gratis opplæring, selv om arbeidsinnvandrerne for så vidt kan ha et like stort integreringsbehov som disse, kan etter departementets syn forsvares med at flyktninger, personer som får opphold på humanitært grunnlag m.m. gjennomgående vil ha mindre muligheter til selv å finansiere opplæringen. Dessuten gjør humanitære hensyn seg jevnt over sterkere gjeldende for sistnevnte grupper. Det offentlige har et særlig ansvar for å legge forholdene til rette slik at disse faktisk får mulighet til å kunne integrere seg i Norge. Rett til gratis norskopplæring er et viktig tiltak i denne sammenheng.

Personer med en EFTA-/EØS-tillatelse unntas fra både rett og plikt til norskopplæring, da EØS-avtalen stenger for å innføre en slik plikt, jf. ovenfor. EFTA-konvensjonen og EØS-avtalen innebærer på en lang rekke områder at personer fra medlemslandene behandles mer fordelaktig enn personer fra andre land. Dette utgjør ikke ulovlig diskriminering. Videre unntas nordiske borgere fra rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Forholdene i de andre nordiske land er på mange områder svært like samfunnsforholdene i Norge, og behovet for innføring i norsk språk vil gjennomgående ikke være like stort. I tillegg gjør integreringspolitiske hensyn seg i mindre grad gjeldende for disse gruppene enn hva som eksempelvis er tilfellet med innvandrere med oppholdstillatelse på grunnlag av søknad om asyl.

6.5 Særlig om statsløse og flyktninger

En person er statsløs når vedkommende ikke har statsborgerskap i noe land. I Den europeiske konvensjon om statsborgerskap av 1997 art. 6 nr. 4, bokstav g heter det at statsløse og flyktninger skal gis en særlig gunstig behandling med hensyn til erverv av statsborgerskap. I konvensjonens utdypende rapport, note 52, nevnes kortere botid, mindre strenge språklige krav, enklere saksbehandling og lavere saksbehandlingsgebyrer som eksempler på gunstige vilkår. Det vil likevel fortsatt være opp til konvensjonspartene å avgjøre om søknad om statsborgerskap skal innvilges i det enkelte tilfellet. Det uttales at:

«dersom de vilkår som gjelder generelt allerede er svært gunstige, trenger slike stater ikke treffe ytterligere tiltak».

Det legges til grunn at dagens norske regelverk oppfyller den forpliktelse staten har i henhold til konvensjonen. Dette vil etter departementets vurdering også gjelde noen tilfeller selv om det innføres vilkår som foreslått om gjennomført norskopplæring eller tilsvarende kunnskaper oppnådd på annen måte for erverv av norsk statsborgerskap.