8 Rett og plikt til deltakelse i norskopplæring

8.1 Innledning

En rettighets- og pliktfesting av opplæringen i norsk og samfunnskunnskap understreker på den ene siden myndighetenes ansvar i forhold til å tilby slik opplæring, og på den andre siden den enkeltes ansvar for å lære seg språket og å sette seg inn i norske samfunnsforhold. Voksne innvandrere har i dag ingen lovhjemlet rett eller plikt til slik opplæring. Voksenopplæringsloven gir imidlertid kommunene ansvaret for å tilby norskopplæring innenfor rammene av gjeldende læreplan og statstilskuddordning. For en nærmere gjennomgang av gjeldende ordning, se kapittel 3.

I det følgende drøftes forslaget om innføring av rett og/eller plikt til norskopplæring nærmere. De sentrale elementene ved den individuelle retten og plikten gjennomgås, herunder adgangen til å gi fritak fra plikten, bortfall av den individuelle retten, spørsmålet om fravær og konsekvenser ved ikke oppfylt plikt. Til slutt omtales det nærmere innholdet av kommunens plikt.

8.2 Hva innebærer rett og plikt til norskopplæring for den enkelte?

8.2.1 Høringsnotatet

Forslaget i høringsnotatet går ut på at det innføres en individuell plikt og/eller en individuell rett til å delta i norskopplæring i til sammen 300 timer for innvandrere som tar sikte på et varig opphold i Norge. Opplæringen skal være gratis for deltakerne. Innenfor timerammen på 300 timer skal 50 timer være forbeholdt opplæring i samfunnskunnskap på et språk deltakeren forstår. Retten og/eller plikten til opplæringen vil gjelde fra vedtakstidspunktet for førstegangs oppholds- eller arbeidstillatelse gitt i medhold av utlendingsloven. Alternativt inntrer retten og/eller plikten ved ankomst til riket, dersom tillatelse er innvilget før innreise eller dersom personen er unntatt fra kravet om oppholds- eller arbeidstillatelse. Det foreslås videre en frist på tre år for gjennomføring av retten til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Dersom opplæringen ikke gjennomføres innenfor denne tidsfristen, bortfaller retten til gratis opplæring.

Rettighetsfestingen, slik det er foreslått i høringsnotatet, innebærer at den enkelte vil kunne kreve gratis norskopplæring i 300 timer med tilhørende opplæringsmateriell av kommunen. Opplæringen skal være individuelt tilpasset.

Pliktfestingen innebærer for det første en plikt til å påbegynne opplæringen, og for det andre en plikt til å delta i opplæringen i til sammen 300 undervisningstimer. Det stilles ingen krav til den enkeltes ferdighetsnivå etter gjennomførte 300 timer. I høringsnotatet forslås det at plikten består fram til fylte 55 år.

Av høringsnotatet framgår det at informasjon om retten og plikten bør formidles til dem som omfattes av ordningen sammen med vedtak om oppholdstillatelse fra utlendingsmyndighetene. Det bør av informasjonen tydelig framgå at gjennomført norskopplæring vil være et vilkår for innvilgelse av bosettingstillatelse og erverv av norsk statsborgerskap. Kommunen forutsettes også å informere aktivt om ordingen, blant annet ved å gi praktiske opplysninger om tilgang til opplæringen.

Spørsmålet om fravær nevnes kort i høringsnotatet. Det vises til at det er behov for egne fraværsregler, og det foreslås inntatt en forskriftshjemmel i loven, slik at det kan gis utfyllende bestemmelser om fravær og permisjon.

8.2.2 Høringsinstansenes syn

Et flertall blant kommunene og andre høringsinstanser synes en timeramme på 300 timer (hvorav 250 timer norskopplæring) i mange tilfeller ikke vil være tilstrekkelig for å nå et funksjonelt nivå som gjør deltakeren i stand til å delta aktivt i samfunns- og arbeidslivet. Flere foreslår derfor å øke timetallet for den obligatoriske delen av norskopplæringen. Forslagene med hensyn til timetall varierer fra 500 til 800 timer. Fylkesmannen i Aust-Agder uttaler at:

«det foreslåtte timetallet vil stille store krav til kvalitet og tilpasning, både pedagogisk og organisatorisk, for at deltakerne skal få et godt utbytte av timene.»

Fylkesmannen peker videre på at foreldre med barn i grunnskolen bør sikres mulighet til å få langt mer enn 300 timer, gjerne obligatorisk. De vil trenge både god kompetanse i norsk språk og kunnskap om norske skoleforhold for å kunne følge opp barna. Det gjelder både faglig i forhold til skolearbeidet, men også i forhold til samarbeidet med skolens personale. Tinn kommune peker på at norskopplæringen vil inngå som en vesentlig del av introduksjonsprogrammet, og varigheten av den obligatoriske delen av norskopplæringen (300 timer) bør derfor harmoniseres bedre med introduksjonsprogrammets varighet (to år).

De fleste høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget om 50 timer opplæring i samfunnskunnskap, støtter forslaget. Blant disse er Vox og Oslo og Bærum kommuner. Vox viser til forskning som indikerer at dagens opplæring, der samfunnskunnskap ikke har en selvstendig plass, men kun er et emne for språkopplæringen, langt fra tilfredsstiller deltakernes behov for informasjon og samfunnsorientering. Trondheim kommune savner en konkretisering av forslaget, og understreker at kvalitetskravet for denne delen ikke må stå noe tilbake for den øvrige opplæringen. Kommunen understreker at opplæring i samfunnskunnskap bør gis av personer med pedagogisk kompetanse, og at det bør utarbeides en egen læreplan for denne delen av opplæringen. Kommunen peker på at eventuelle andre formidlingsformer som brosjyrer, videosekvenser eller IKT-baserte produkter, kun bør brukes som supplement i opplæringen.

Nasjonalt fagråd for norsk som andrespråk mener at det er pedagogisk uheldig å kun stille krav om tilstedeværelse i norskopplæringen. Rådet forslår at det i tillegg innføres et krav om å gjennomføre og få godkjent alle arbeidsoppgaver som blir pålagt i forbindelse med opplæringen. Senter mot etnisk diskriminering (SMED) etterlyser grunnlaget for å mene at en pliktfesting av deltakelse i norskopplæringen skal sikre at man lykkes bedre i dette arbeidet enn det man har gjort med et frivillig undervisningstilbud. SMED mener at en pliktfesting kanskje vil kunne bidra til at flere deltar i opplæringen, uten at det er noen garanti for at læring finner sted. SMED peker videre på at det ikke er god nok overensstemmelse mellom mål og virkemidler til at forslaget vil kunne gi ønskede resultater.

Flere høringsinstanser er enige i forslaget om at det ikke bør settes en tidsfrist for plikten til å gjennomføre norskopplæringen, og at plikten bør gjelde fram til vedkommende fyller 55 år. Noen høringsinstanser er imidlertid uenige i at tidsfristen for retten skal settes til 3 år. Disse instansene peker på at det i en del tilfeller likevel vil eksistere et behov for opplæring ut over tidsrammen på tre år. Trondheim kommune viser til at en slik regel for eksempel kan slå urettferdig ut for kvinner som har født barn. Kommunen foreslår derfor at det gis regler som sikrer at fravær som har legitime årsaker aksepteres, slik at det kan gis permisjon og tiden for godkjent permisjon legges til de tre årene retten består. Eid kommune mener det bør være mulig å utvide tidsfristen på tre år når særlige grunner taler for det. Andre blant høringsinstansene, som Gol Kommune, støtter forslaget om en treårsfrist for utøvelse av retten, blant annet med henvisning til at man bør unngå at opplæringen gis over lang tid, eller med for mange avbrudd. Vox mener at kommunene bør få pålegg om at tilbudet skal inneholde et minimum antall undervisningstimer per uke for å unngå et opplæringsløp som trekker i langdrag. Ifølge Vox indikerer forskning at ett år er den tiden mange innvandrere i utgangspunktet trenger for å tilegne seg tilstrekkelige norskkunnskaper. De lykkes ofte ikke med det, og dette skyldes blant annet at tilbudet som gis er for lite intensivt.

8.2.3 Departementets vurdering

Individuell rett

I likhet med høringsnotatet innebærer departementets lovforslag en lovfesting av en individuell rett til deltakelse i gratis opplæring i norsk og samfunnskap i til sammen 300 timer. Rettighetsfestingen understreker det offentliges ansvar for å tilby opplæring i norsk, samtidig som en individuell rett styrker den enkeltes rettsstilling og sikrer likebehandling og forutberegnlighet.

Departementet opprettholder høringsnotatets forslag om at retten begrenses til et timeantall på 300 timer, hvorav 250 timer skal være opplæring i norsk og 50 timer skal være opplæring i samfunnskunnskap. Opplæringen i samfunnskap skal gis på et språk som den enkelte deltaker forstår. Departementet foreslår at innretningen og de generelle kravene til innhold og kvalitet i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap reguleres i forskrift. Forskriften vil basere seg på ny læreplan, jf. kapittel 9.2.

Målgruppen for den individuelle retten utgjøres av enkeltindivider med forskjellige forutsetninger og ulike behov. Etter departementets vurdering anses 300 timer individuelt tilpasset opplæring å være tilstrekkelig for å sikre at den enkelte får de mest grunnleggende kunnskapene i norsk språk og om norske samfunnsforhold i en etableringsfase i Norge. I de tilfellene hvor den enkelte deltaker har behov for opplæring ut over 300 timer, vil vedkommende fanges opp av ordningen for behovsprøvd norskopplæring, jf. kapittel 8.6 nedenfor.

Ved flytting til en annen kommune går timene som vedkommende har tatt ut i fraflyttingskommunen til fradrag, når tilflyttingskommunen skal beregne hvor mange timer som gjenstår av norskopplæringen. Det forutsettes at kommunene registrerer antall timer som den enkelte tar ut, slik at det er mulig å føre kontroll med at timetallet ikke overstiger den fastsatte timerammen på 300, jf. kapittel 9.3 om etablering av et nasjonalt register.

Retten til norskopplæring innebærer så vel gratis opplæring som gratis opplæringsmateriell. Det betyr at det ikke vil være anledning til å kreve noen form for betaling, gebyrer eller avgifter av den enkelte deltaker, verken til dekning av utgifter i forbindelse med selve opplæringen eller til andre eventuelle ekstrautgifter som den opplæringsansvarlige måtte ha i forbindelse med gjennomføring av norskopplæringen. Det at opplæringen skal være vederlagsfri er dels begrunnet med at det offentlige har et særlig ansvar for de personene som omfattes, og dels at det er ønskelig å sikre reell og lik mulighet for deltakelse, uavhengig av den enkeltes økonomiske evne.

Rett til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap vil som hovedregel inntre på vedtakstidspunktet for førstegangs oppholds- eller arbeidstillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse etter utlendingsloven. For personer som har fått innvilget førstegangstillatelse før innreise, vil retten inntre ved ankomst til Norge. Etter lovforslaget her foreslås det at personer med innvilget kollektiv beskyttelse skal være omfattet av ordningen med opplæring i norsk og samfunnskunnskap, selv om de ikke har en tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse, jf. kapittel 7. For sistnevnte gruppe inntrer retten fra tidspunktet vedkommende blir bosatt i en kommune etter avtale mellom kommunen og utlendingsmyndighetene.

Departementet fastholder forslaget om å begrense retten til 300 timer norskopplæring til en periode på tre år. Etter departementets vurdering er tre år tilstrekkelig tid til å gjennomføre 300 timer med norskopplæring. Tidsfristen er dessuten ment å fungere som et incitament for den enkelte deltaker til å komme tidlig i gang med opplæringen, og sikrer på den måten at opplæringen tar til allerede i etableringsfasen. Tidsfristen signaliserer videre en forventning om at opplæringen skal holde en viss kontinuitet, intensitet og progresjon for den enkelte og bidra til en bedre gjennomstrømning i norskopplæringsordningen.

Det foreslås inntatt en forskriftshjemmel i loven, slik at departementet i forskrift kan gi nærmere regler om fravær og permisjon fra deltakelse i norskopplæringen mv.

Individuell plikt

En individuell plikt understreker den enkeltes ansvar for å søke å lære seg norsk språk og sette seg inn i norske samfunnsforhold. I likhet med høringsnotatet innebærer lovforslaget her en lovfesting av en individuell plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskap i til sammen 300 timer.

Det er tilstrekkelig at personen er tilstede og deltar i undervisningen. Det stilles med andre ord ikke krav til den enkeltes ferdighetsnivå etter gjennomførte 300 timer. Departementet viser til at deltakere i norskopplæringen vil ha ulike forutsetninger og ulik skolebakgrunn, samtidig som opplæringen skal tilpasses den enkeltes behov. I noen tilfeller vil deltakerne være analfabeter eller ha lite eller ingen utdanning fra før. Departementet bemerker at en pliktfesting av deltakelse i 300 timer ikke alene garanterer at deltakerne behersker det norske språket ved endt opplæring. Intensjonen er imidlertid å sikre at alle får en grunnleggende opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Opplæringens innhold, kvalitet og pedagogiske opplegg vil derfor ha avgjørende betydning for om læring faktisk finner sted, jf. kapittel 9.2. Det vil etter dette ikke være hensiktsmessig å stille ferdighetskrav til den enkelte deltaker for å kunne fastslå om vedkommende har oppfylt sin plikt eller ikke.

Den individuelle plikten retter seg mot deltakelse i til sammen 300 timer. Ved flytting mellom kommuner vil av antall gjennomført timer i fraflyttingskommunen gå til fradrag i de 300 pliktige timene når en i tilflyttingskommunen skal beregne hvor mange timer som gjenstår av den pliktige deltakelsen, jf. kapittel 9.3 om etablering av et nasjonalt register.

Den individuelle plikten innebærer at den enkelte selv må ta initiativ ved å henvende seg til kommunen for å påbegynne norskopplæringen.

Informasjon til personkretsen

Utlendingsmyndighetene vil få ansvaret for å informere om at gjennomførte 300 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap stilles som vilkår for å få innvilget søknad om bosettingstillatelse og norsk statsborgerskap. Informasjonen skal først og fremst gis sammen med vedtakene om førstegangs tillatelse etter utlendingsloven til personer som omfattes av plikten til deltakelse i norskopplæring i henhold til lovforslaget her.

Det legges videre opp til at politiet på en hensiktsmessig måte orienterer om ordningen i forbindelse med innstempling av tillatelse i den enkeltes reisedokument. Videre vil politiet kunne orientere om ordningen når tillatelsen fornyes.

Kommunene vil ha et særlig ansvar for å gi god og målrettet informasjon til alle som er omfattet av ordningen. Informasjon om ordningen vil også måtte distribueres til verger og hjelpverger til innvandrere under 18 år.

8.3 Bortfall av retten og fritak fra plikten

8.3.1 Høringsnotatet

Høringsnotatet legger opp til at personer som allerede behersker norsk skal unntas fra obligatorisk deltakelse og ikke gis rett til gratis opplæring. Språkkravet vil være oppfylt når en person har et tilfredstillende muntlig ferdighetsnivå. Nærmere fastsettelse av ferdighetsnivået foreslås regulert i forskrift. Personer som kan dokumentere at de har kunnskaper i samisk vil også kunne unntas fra plikten til å delta i norskopplæringen, men de vil likevel ha rett til slik opplæring. Videre legges det i høringsnotatet opp til at personer som av særlige medisinske eller andre tungtveiende grunner ikke kan delta i opplæringen, skal unntas fra plikten. Det forutsettes at grunnlaget for eventuelle unntak kan dokumenteres. Selv om en person unntas fra plikten av helsemessige eller andre tungtveiende årsaker, vil vedkommende likevel ha rett til opplæring.

8.3.2 Høringsinstansenes syn

Nasjonalt fagråd for norsk som andrespråk viser til at et minstemål av skriftlige ferdigheter i norsk er en forutsetning for å klare seg i samfunnet. Derfor må slike ferdigheter være til stede før fritak fra plikten til opplæring kan innrømmes eller retten til opplæring bortfaller. Kommunene Nittedal, Tysvær og Birkenes er skeptiske til at det skal fokuseres på muntlige ferdigheter, fordi det da vil bli vanskelig å opparbeide et tilstrekkelig grunnlag i arbeidet mot språkprøve-nivå eller videre utdanning.

Helsedepartementet er enig i at det bør åpnes for å gjøre unntak fra plikten til opplæring for personer som av helsemessige årsaker ikke kan delta i opplæringen. Samtidig ønsker departementet å understreke at for mange kronisk syke innvandrere vil det være spesielt viktig å få opplæring i norsk. Helsedepartementet slutter seg til forslaget om at retten til opplæring ikke bortfaller selv om det gjøres unntak for plikten. Helsedepartementet understreker også viktigheten av at det foreligger klare kriterier for hva en dokumentasjon skal innebære for at den skal gi grunnlag for unntak.

8.3.3 Departementets vurdering

Tilstrekkelige kunnskaper i norsk

Når det innføres rett og plikt til deltakelse i opplæringen, er det nødvendig å kunne gjøre unntak, både av hensyn til hva som er rimelig for den enkelte og for å gjøre ordningen mer målrettet.

I tråd med høringsnotatet foreslår departementet at det verken innføres en rett eller en plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap for personer som har tilstrekkelige kunnskaper i norsk.

Det synes innlysende at personer som allerede behersker norsk, både unntas fra obligatorisk deltakelse og ikke gis rett til gratis opplæring. I motsetning til hva som ble sagt i høringsnotatet ser departementet nå at et tilfredsstillende muntlig ferdighetsnivå alene ikke bør kunne oppfylle vilkåret om tilstrekklig kunnskaper i norsk. Departementet foreslår at nærmere fastsettelse av kunnskapsnivået, og eventuelle tester som kan fastslå om en person innehar tilstrekkelige kunnskaper i norsk, reguleres i forskrift. Det vil av forskriften også måtte framgå hva slags dokumentasjon på norskkunnskaper som for øvrig skal kunne oppfylle vilkåret om tilstrekkelige kunnskaper i norsk. Som eksempler kan nevnes vitnemål som viser bestått eksamen i norsk fra grunnskole eller videregående opplæring, eller dokumentasjon på at vedkommende fyller kravene med hensyn til norskkunnskaper for opptak til universitet eller høyskole.

Det påhviler den enkelte selv å dokumentere tilstrekkelige kunnskaper i norsk for å kunne bli fritatt fra plikten. Den som vil gjøre sin rett til deltakelse i norskopplæring gjeldende, skal likeledes gi alle relevante opplysninger vedrørende vedkommendes ferdigheter i norsk.

Tilstrekkelige kunnskaper i samisk

Departementet opprettholder forslaget om at tilstrekkelige kunnskaper i samisk kan gi fritak fra pliktig opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Samisk er et offisielt språk i Norge, som er likestilt med norsk etter bestemmelser i lov 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven) § 1-5. Fritaket inntrer imidlertid ikke automatisk. Den enkelte må selv søke kommunen om fritak. Hva som skal til for å oppfylle kravet om tilstrekkelige kunnskaper i samisk foreslås nærmere regulert i forskrift. Dersom vilkåret er oppfylt, skal det gis fritak fra plikten til norskopplæring. Persongrupper som er gitt retten til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. kapittel 7, vil likevel beholde denne retten, selv om de har tilstrekkelige kunnskaper i samisk.

Helsemessige årsaker

Departementet opprettholder forslaget om fritak fra obligatorisk norskopplæring for personer som av særlige helsemessige årsaker ikke kan delta i opplæringen. Også her er det tale om fritak fra plikten etter søknad. Det må foretas en helhetlig vurdering av situasjonen i den enkelte sak når det skal avgjøres om det foreligger helsemessige årsaker som forhindrer vedkommende fra å delta i opplæring i lang tid framover. Selv om vedkommende strengt tatt ikke anses å være forhindret fra deltakelse, kan det i enkelte tilfeller være åpenbart urimelig å ikke frita vedkommende fra plikten. Momenter i vurderingen vil blant annet være sykdommens/skadens art, varighet og omfang. Det vil først og fremst være personer som er alvorlig og kronisk syke som det kan være aktuelt å frita fra plikten etter denne bestemmelsen. Departementet viser her til at opplæringen skal tilrettelegges og tilpasses den enkeltes livssituasjon, jf. kapittel 8.4. Dette muliggjør svært fleksible løsninger, og det skal i alminnelighet mye til før vilkåret kan anses oppfylt. Det vil for eksempel ikke nødvendigvis være tilstrekkelig at vedkommende er varig arbeidsufør. Det må kunne legges til grunn at de helsemessige årsakene som begrunner fritaket er av langvarig karakter.

Videre stilles det krav om dokumentasjon av fritaksgrunnen. Dokumentasjonskravet må i utgangspunktet anses oppfylt når det foreligger en medisinsk vurdering foretatt av lege.

Det presiseres at det også her kun er tale om fritak fra plikten. Retten til opplæring i norsk og samfunnskunnskap bortfaller ikke.

Andre tungtveiende årsaker

Forslaget om fritak fra plikten etter søknad, dersom det foreligger andre tungtveiende årsaker, fastholdes også. Vilkåret om andre tungtveiende årsaker er ment å fungere som en «sikkerhetsventil», for å fange opp situasjoner hvor det ville være åpenbart urimelig ikke å frita fra plikten til deltakelse i norskopplæring. Det må her foretas en konkret helhetsvurdering for å avgjøre om fritak skal innvilges. Flere forhold sett i sammenheng vil for eksempel kunne oppfylle kravet, selv om hvert enkelt forhold isolert sett ikke anses tilstrekkelig. Personer som fritas fra plikten etter denne bestemmelsen, vil likevel ha en rett til å delta i norskopplæringen.

8.4 Kommunens ansvar

8.4.1 Høringsnotatet

Forslaget i høringsnotatet innebærer at ansvaret for norskopplæringen skal ligge hos kommunen, slik tilfellet også er i dag. Kommunen skal gjennom lov pålegges en plikt til å oppfylle den enkeltes individuelle rett til 300 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap innenfor tidsrammen på tre år. Kommunens plikt innebærer videre at den skal tilby opplæring innen tre måneder etter at krav om dette er framsatt. Opplæringen og opplæringsmateriell skal være gratis for den enkelte.

Kommunens plikt vil kun gjelde overfor personer som er bosatt i kommunen i henhold til Folkeregisteret. Plikten skal imidlertid også gjelde overfor personer som bor midlertidig på asylmottak i kommunen, dersom de har en tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse.

Etter høringsnotatet er det kommunen som er ansvarlig for kvaliteten i tilbudet. Dette innebærer at dersom kommunen ønsker å sette ut gjennomføringen av opplæringen til private aktører, må disse først godkjennes av kommunen. Det åpnes også for en sentral godkjenningsordning for norskopplæring i tillegg til eksisterende godkjenningsordning.

Kommunen må videre organisere opplæringen slik at det blir praktisk mulig å delta, både for kvinner og menn, selv om kommunen ikke pålegges en eksplisitt plikt til å tilby verken skyss eller barnepass.

8.4.2 Høringsinstansenes syn

Få høringsinstanser har synspunkter på høringsnotatets omtale av kommunens plikt, bortsett fra flere påpekninger av viktigheten av å se det kommunale tjenestetilbudet i sammenheng.

Noen høringsinstanser har imidlertid uttalt seg om skyss og barnepass. Det pekes på at fordi opplæringen er obligatorisk, bør kommunene bli pålagt å tilpasse sine tilbud, noe som bør omfatte plikt til å tilby barnepass og skyss. Gol kommune mener imidlertid at det er positivt at deltakerne selv tar ansvar for organisering av dagen herunder skyss, slik at han/hun faktisk kan delta i opplæringen. Senter mot etnisk diskriminering (SMED) ønsker at skyss og barnepass skal være gratis for deltakere som har behov for det.

8.4.3 Departementets vurdering

I tråd med høringsnotatet foreslår departementet at ansvaret for tilretteleggingen av opplæringen i norsk og samfunnskunnskap legges til kommunen. Forslaget her innebærer at kommunen har plikt til å tilrettelegge for den enkeltes opplæring i norsk og samfunnskunnskap i til sammen 300 timer. Den enkelte kommune har i dag ansvar for norskopplæringen, og det er også kommunen som etter introduksjonsloven er tillagt ansvaret for utforming og gjennomføring av introduksjonsprogrammet, hvor norskopplæring er et av de sentrale tiltakene. Kommunen har videre ansvaret for grunnskoleopplæringen for voksne.

Kommunens plikt etter forslaget her gjelder kun overfor personer som omfattes av lovens personkrets. Disse må som hovedregel være registrert i Folkeregisteret som bosatt i kommunen, men plikten vil også gjelde overfor personer innenfor lovens personkrets som bor midlertidig på asylmottak i kommunen. Kommunens plikt overfor personer med kollektiv beskyttelse gjelder bare dersom den enkelte er bosatt i kommunen i henhold til avtale mellom kommunen og utlendingsmyndighetene. Det er bosettingskommunen/hjemkommunen som har ansvar for å sørge for opplæring i norsk og samfunnskunnskap for personer som er innsatt i fengsel, innlagt på institusjoner eller er under utdanning i en annen kommune. Kommunens plikt til å oppfylle den enkeltes rett forutsetter imidlertid at vedkommende faktisk oppholder seg i landet.

I høringsnotatet foreslås det at opplæringen skal være individuelt tilrettelagt og tilpasset den enkelte deltakers forutsetninger og behov. Kravet innebærer at opplæringen må tilpasses den enkeltes livssituasjon og organiseres på en slik måte at det blir praktisk mulig for både kvinner og menn å delta. Opplæringen skal blant annet tilpasses yrkesaktive deltakere, for eksempel ved at det tilbys undervisning på kveldstid. Tilretteleggingen innebærer imidlertid ikke at kommunen har en generell plikt til å tilby verken skyss eller barnepass. I utgangspunktet mener departementet at innvandrere i likhet med andre deltakere i voksenopplæringen selv bør sørge for skyss og/eller barnepass for å kunne delta i opplæringen. I henhold til lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringsloven) har ikke kommunene noen generell plikt til å sørge for skyss eller barnepass for voksne, heller ikke for voksne innvandrere, som får grunnskoleopplæring. Departementet ser at i enkelte tilfeller kan det være behov for at kommunen sørger for skyss og barnepass for å tilrettelegge for deltakelse i den obligatoriske opplæringen. At enkelte deltakere vil ha behov for slik tilrettelegging, er likevel etter departementets vurdering ikke tilstrekkelig grunn til å gi kommunene en generell plikt til å tilby skyss og barnepass. Denne avgjørelsen vil bero på en hensiktsmessighetsvurdering fra den enkelte kommunes side. Departementet understreker imidlertid at det i enkelte tilfeller kan være åpenbart urimelig å ikke tilrettelegge et tilbud om barnepass og/eller skyss for deltakere i norskopplæringen. Departementet viser i denne forbindelse til at gjennomført pliktig norskopplæring vil være et vilkår for å få bosettingstillatelse og statsborgerskap. For øvrig vises det til at barn av innvandrere kan ha et særskilt behov for plass i barnehager, ikke minst fordi samvær med barn som snakker norsk vil ha en positiv effekt for barnas språkutvikling og integrering.

Departementet ser et behov for å sikre forutberegnlighet for den enkelte deltaker. Det er videre lovens intensjon at opplæringen skal holde en god progresjon, tilstrekkelig intensitet og kontinuitet. Departement foreslår derfor å lovfeste et krav om å utarbeide en individuell plan for den som skal delta i opplæringen. Planen skal utarbeides i samråd med vedkommende. En slik plan skal utformes på bakgrunn av en kartlegging av den enkeltes opplæringsbehov og livssituasjon, og den skal inneholde en tidsplan for gjennomføringen av opplæringen. Reglene i introduksjonsloven § 6 om individuell plan for deltakere i introduksjonsprogram vil gjelde tilsvarende. Spørsmålet om individuell plan har ikke vært drøftet i høringsnotatet.

Kommunen skal tilby opplæringen så snart som mulig og senest innen tre måneder etter at det blir framsatt krav eller søknad om deltakelse. Kommunens plikt til å tilby slik opplæring gjelder overfor alle grupper som omfattes av lovens personkrets, uavhengig av om personene har krav på gratis opplæring eller må betale for denne. En følge av dette er blant annet at dersom en person som etter loven har rett til gratis opplæring ikke gjennomfører de 300 timene innen tre år, og således mister denne retten, vil vedkommende fortsatt kunne være omfattet av plikten til å gjennomføre 300 timer norskopplæring. Kommunen vil også i disse tilfellene ha plikt til å tilby norskopplæring, men da mot betaling.

Departementet foreslår at kommunen gis adgang til å stanse opplæringen for den enkelte, dersom det er saklig begrunnet i den enkeltes forhold. Det vil være behov for regler om stansing av opplæringen, da det kan oppstå situasjoner som gjør det vanskelig for kommunen å oppfylle sin plikt. Dette vil være tilfelle hvor personer opptrer forstyrrende i klassen på en slik måte at det er sterkt forstyrrende for de øvrige tilstedeværende, eller det ikke er mulig å gjennomføre norskopplæringen, bør kommunen ha adgang til å stanse opplæringen. Det skal imidlertid svært mye til for å stanse opplæringen for vedkommende. Et vedtak om stansing innebærer at den individuelle retten til norskopplæring bortfaller. Personer som ønsker å fortsette med norskopplæringen etter at det er fattet vedtak om stans av norskopplæringen, må selv betale for opplæringen. Spørsmålet om adgang til å stanse opplæringen har ikke vært drøftet i høringsnotatet.

For de persongruppene som har rett til gratis opplæring, skal også undervisningsmateriellet være gratis, det vil si at det må bekostes av kommunen.

Kommunen vil også ha plikt til å tilby opplæring ut over 300 timer ved behov, men denne plikten gjelder kun overfor personer som omfattes av retten til 300 timer norskopplæring, jf. kapittel 8.6 nedenfor. I likhet med høringsnotatet foreslår departementet at timerammen for opplæringen ut over 300 timer begrenses til 2 700 timer. Opplæringens kvalitet og innhold, samt plikten til å tilrettelegge opplæringen individuelt, omtales nærmere under kapittel 9.2.

Departementet fastholder også forslaget i høringsnotatet for så vidt gjelder kommunens adgang til å benytte studieforbund, fjernundervisningsinstitusjoner eller andre private eller offentlige utdanningstilbydere til å gjennomføre opplæringen. Departementet ser det som ønskelig at kommunen vurderer denne muligheten for konkurranseutsetting, med tanke på at opplæringen skal være mest mulig effektiv. Av personer som ikke har rett til gratis opplæring, kan kommunen kreve betaling for opplæringen etter selvkostprinsippet.

Selv om en privat aktør står for opplæringen, vil kommunen fortsatt ha ansvaret for kvaliteten i tilbudet. Etter forslaget her vil det være nødvendig med en kommunal beslutning for at private skal kunne gi norskopplæring på vegne av kommunen. Dermed vil kommunen måtte godkjenne de private aktørene den eventuelt ønsker å benytte seg av. I tillegg til kommunal godkjenning vil det være behov for en sentral godkjenningsordning. Se nærmere om dette i kapittel 9.2 nedenfor.

I proposisjonen her fremmes det også forslag om endring av statsborgerloven. Gjennomført 300 timer godkjent norskopplæring, eller tilstrekkelige kunnskaper i norsk foreslås inntatt som et generelt vilkår for erverv av norsk statsborgerskap, jf. kapittel 10.4.2. Personer som ikke omfattes av ordningens personkrets vil eventuelt måtte benytte seg av godkjente private tilbydere.

8.5 Virkning av ikke oppfylt plikt til norskopplæring

8.5.1 Høringsnotatet

Det er i høringsnotatet ikke foreslått direkte sanksjoner overfor personer som ikke etterlever sin plikt til å delta i norskopplæringen. Det foreslås imidlertid at gjennomførte 300 timer norskopplæring skal gjøres til et vilkår for bosettingstillatelse. Den som ikke etterlever plikten til å delta i norskopplæring vil således ikke kunne få bosettingstillatelse, men vil fortsatt kunne søke om fornyet arbeids- eller oppholdstillatelse. Videre er det foreslått at gjennomførte 300 timer norskopplæring skal gjøres til et vilkår for erverv av norsk statsborgerskap.

8.5.2 Høringsinstansenes syn

Flere instanser uttaler seg om forslaget til virkninger av ikke oppfylt plikt til deltakelse i norskopplæring. De fleste gir uttrykk for at det er ønskelig med mer direkte sanksjoner enn det høringsnotatet legger opp til. Elverum kommune mener at det å knytte sanksjoner grunnet ikke overholdt plikt til opplæring til muligheten for bosettingstillatelse kan virke som en litt «fjern» sanksjon. Kommunens erfaringer med varierende frammøteforhold tilsier at man bør ha muligheter (sanksjoner) til å kunne påvirke den enkelte i ønsket retning mens opplæringen pågår. Fylkesmannen i Nord-Trøndelag foreslår at det vurderes sanksjoner som fører til at norskopplæringen i størst mulig grad gjennomføres i etableringsfasen.

Andre instanser synes å være skeptiske til sanksjoner overhodet. Eid kommune peker på at Norge ikke må ha regler eller stille vilkår som strider mot Norges internasjonale forpliktelser. Hvis en innvandrer av ulike årsaker ikke klarer å innfri opplæringsplikten, må det kunne brukes skjønn ved innvilgelse av bosettingstillatelse og norsk statsborgerskap. Utdanningsforbundet uttaler:

«Hvis motivasjon betyr noe for læringsprosessen, er ikke tvang veien å gå.»

Utdanningsforbundet savner en undersøkelse om hvorfor norskopplæringen ikke fungerer slik den drives i dag for enkelte grupper.

8.5.3 Departementets vurdering

Departementet fastholder høringsnotatets forslag om ikke å innføre direkte sanksjoner for brudd på plikten til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Departementet finner det ikke hensiktsmessig å lovfeste verken strafferettslige eller sivilrettslige reaksjoner i forhold til den enkelte som ikke etterlever sin plikt til deltakelse i norskopplæringen.

Ved å knytte deltakelse i norskopplæringen til vilkårene for bosettingstillatelse og statsborgerskap, gis den enkelte et incitament til å gjennomføre opplæringen. Bosettingstillatelse gir rett til opphold og til å ta arbeid uten tidsbegrensning. For en person som har bosettingstillatelse gjelder gunstigere regler for underhold ved familiegjenforening, og det gis et videre vern mot utvisning. Personer som ikke fyller vilkårene for bosettingstillatelse vil imidlertid kunne få fornyet oppholds- eller arbeidstillatelsen, dersom vilkårene for dette er oppfylt.

Oppfyllelse av plikten til norskopplæring kan også sikres på andre måter. Mange av dem som omfattes av ordningen med obligatorisk norskopplæring vil også være omfattet av introduksjonsordningen. Opplæring i norsk er et sentralt element i introduksjonsprogrammet. Personer som omfattes av begge ordningene vil kunne avvikle plikten til norskopplæring ved å delta i introduksjonsprogrammet. Utbetaling av introduksjonsstønad forutsetter full deltakelse i introduksjonsprogrammet og reduseres ved illegitimt fravær. Videre har kommunen i medhold av lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. (sosialtjenesteloven) mulighet til å sette deltakelse i norskopplæring som vilkår for utbetaling av sosialhjelp, jf. sosialtjenesteloven § 5-4. Anvendelse av denne bestemmelsen forutsetter imidlertid en individuell vurdering.

8.6 Norskopplæring ut over 300 timer ved behov

8.6.1 Høringsnotatet

Forslaget i høringsnotatet innebærer at personer som omfattes av ordningen med både rett og plikt, skal få tilbud om gratis norskopplæring ut over 300 timer ved behov. Tilbudet om ytterligere opplæring ved behov vil også omfatte personer som er unntatt fra plikten på grunn av tilstrekkelige kunnskaper i samisk, helsemessige årsaker eller andre tungtveiende årsaker. Det avgrenses mot personer som er unntatt fra retten og plikten på grunn av tilstrekkelige kunnskaper i norsk.

I høringsnotatet er det videre foreslått at nordiske borgere og personer med en tillatelse etter EØS-/EFTA-regelverket ikke skal være omfattet av ordningen med behovsprøvd norskopplæring ut over 300 timer.

Det er foreslått en timeramme på 2 700 timer ut over de første 300 timene. Fristen for gjennomføring settes til fem år og begynner å løpe fra det tidspunkt rett og plikt til deltakelse i norskopplæring inntrer. Dette innebærer at tidsfristen for gjennomføring av tilbudet er to år ut over de tre første årene hvor man har rett og plikt til å delta i norskopplæring. Den behovsprøvde opplæringen ut over 300 timer vil være basert på en plikt for kommunene til å tilby slik opplæring, men dette motsvares ikke av en individuell rett for den enkelte til å få slik opplæring. Den enkelte vil heller ikke ha plikt til å delta. Kommunene pålegges også å tilby videre opplæring til personer som ikke har benyttet seg av retten til 300 timer innen fristen på tre år, under forutsetning av at det er behov for videre norskopplæring.

På samme måte som ved den rettighets- og pliktbaserte opplæringen vil det være behov for fraværsregler ved den behovsprøvde norskopplæringen. Fraværsreglene foreslås fastsatt i forskrift. Antall deltakertimer vil måtte registres for at kommunene skal kunne føre kontroll med at timerammen ikke overskrides. Informasjon om ytterligere opplæring ved behov foreslås distribuert sammen med annen informasjon om norskopplæringen.

8.6.2 Høringsinstansenes syn

Flere instanser finner det uheldig at EØS-borgere som har behov for opplæring ut over 300 timer ikke vil få mulighet til videre gratis norskopplæring. Utdanningsforbundet mener dette er meget uheldig, ikke minst fordi EØS-området nå vil omfatte store deler av Øst-Europa. Mange av innvandrerne derfra vil trenge opplæring ut over 300 timer for å kunne ta i bruk sin kompetanse i Norge. Utdanningsforbundet peker på at dette i framtiden vil kunne skape et kunstig skille, ved at for eksempel innvandrere fra Russland vil få dekket utgiftene til utvidet norskopplæring ut over 300 timer, mens polakker må betale for denne undervisningen selv. Utlendingsdirektoratet (UDI) mener at utvidelsen av EU kan øke ankomsten av arbeidsinnvandrere og familiegjenforente til disse til Norge, og mange vil ha behov for språkopplæring ut over 300 timer. Det bør derfor sees nærmere på denne gruppen og eventuelle muligheter for at de med behov for mer enn 300 timer kan få dette gratis. Fylkesmannen i Nord-Trøndelag stiller seg spørrende til forslaget om at nordiske borgere og personer omfattet av EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen ikke vil få tilbud om ytterligere opplæring. I perioder med arbeidskraftmangel, er det behov for å lære opp arbeidsinnvandrere raskt. Et smidig opplegg for norskopplæringen er viktig i en slik situasjon.

8.6.3 Departementets vurdering

Departementet fastholder forslaget om behovsprøvd norskopplæring med de justeringene som er nødvendig for å tilpasse forslaget til den nye personkretsen, jf. kapittel 7.

Som følge av endringene i personkretsen, foreslår departementet at alle som har rett til norskopplæring skal omfattes av ordningen med ytterligere opplæring ved behov. Også de som er unntatt fra plikten på grunn av tilstrekkelige kunnskaper i samisk eller helsemessige eller andre tungtveiende årsaker vil være omfattet. Derimot avgrenses det mot personer som er unntatt fra plikten på grunn av tilstrekkelige kunnskaper i norsk. En konsekvens av endringene i personkretsen er følgelig at personer som kun er pålagt en plikt til norskopplæring, ikke vil omfattes av ordningen for ytterligere norskopplæring ved behov.

Departementet fastholder forslaget for så vidt gjelder timerammen, det vil si inntil 2 700 timer ut over de ordinære 300 timene med norskopplæring. Dette er en videreføring av dagens maksimale timetallsgrense.

Departementet fastholder også forslaget om at kommunen skal ha adgang til å pålegge den enkelte å gjennomføre språktester for å fastslå om det er behov for ytterligere opplæring. Dette innebærer at kommunene pålegges en plikt til å gi opplæring ut over 300 timer til personer som ikke har nådd et nivå tilsvarende dagens språkprøve på mellomnivå. Inndelingen mellom A- og B-løp vurderes i forbindelse med utarbeidelse av en sentral læreplan. Se kapittel 9.2 om dette.

Departementet foreslår at tidsfristen for gjennomføringen av opplæringen ut over 300 timer skal være fem år. Fristen beregnes fra tidspunktet for når rett og plikt til norskopplæring inntrer. For det tilfellet at en person bruker tre år på å gjennomføre de første 300 timene, vil det altså «gjenstå» to år. Slik sikres en viss kontinuitet, hvilket igjen bidrar til en effektiv progresjon i opplæringen. Tidsfristen vil også bidra til en bedre gjennomstrømming i systemet.

Kommunene vil etter forslaget her pålegges en plikt til å tilby opplæring ut over 300 timer, men det vil ikke være en individuell rett for den enkelte å delta. Den enkelte pålegges heller ikke en plikt til å delta i opplæringen ut over 300 timer. En individuell rettighetsfesting vil etter departementets oppfatning være for omfattende.

Plikten for kommunen innebærer også en plikt til å tilby videre opplæring til personer som ikke har benyttet seg av retten til 300 timer gratis norskopplæring innen tre år. Opplæringen som tilbys skal være gratis i opptil 2 700 timer. Det forutsettes at kommunene følger opp ordningen og prioriterer opplæringen.

For å kunne føre kontroll med hvor mange timer som er tatt ut må kommunen registrere deltakertimer i norskopplæringen. Det vil også her være behov for fraværsregler som regulerer fravær og permisjon fra opplæringen. Etter lovforslaget vil departementet få en forskriftshjemmel til å fastsette utfyllende bestemmelser om fravær og permisjon.

Under høringsrunden ble det reist spørsmål om avgrensningen mot EU-/EØS-borgere og nordiske borgere. Departementet viser her til endringene i personkretsen, jf. kapittel 7. Endringene innebærer at EU-/EØS- borgere og nordiske borgere ikke lenger omfattes av ordningen for rett og plikt til norskopplæring. Dette innebærer igjen at kommunen ikke vil ha plikt til å gi disse gruppene ytterligere behovsprøvd norskopplæring. Det er derimot ingenting i veien for at kommunen av eget initiativ tilbyr språkopplæring til personer som har behov for det.