14 Merknader til de enkelte bestemmelsene i lovforslaget

14.1 Endringer i introduksjonsloven

Til ny § 17

Første ledd avgrenser personkretsen for rett og plikt til deltakelse i gratis opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Rett og plikt til deltakelse i gratis opplæring i norsk og samfunnskunnskap gjelder utlending mellom 16 og 55 år som har fått innvilget slik tillatelse etter utlendingsloven som det framgår av første ledd bokstav a eller b. Etter første ledd bokstav a vil utlending som har fått en oppholds- eller arbeidstillatelse etter utlendingsloven som danner grunnlag for bosettingstillatelse etter utlendingsloven § 12 være omfattet av rett og plikt til norskopplæring. Etter første ledd bokstav b omfattes også utlending som har fått kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon i medhold av utlendingsloven § 8a.

Bosettingstillatelse etter utlendingsloven er en tillatelse som gir rett til å ta opphold og arbeid i landet uten tidsbegrensning jf. utlendingsloven § 12. Første ledd bokstav a innebærer at personer med tillatelse etter følgende bestemmelser i utlendingsloven, vil være omfattet av rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap dersom det framgår av den individuelle tillatelsen at den danner grunnlag for bosettingstillatelse.

1. Asyl, jf. utlendingsloven §§ 17 og 18, jf. utlendingsforskriften § 63 fjerde og femte ledd.

2. Oppholds- eller arbeidstillatelse etter innreisetillatelse som overføringsflyktning, jf. utlendingsloven § 22 fjerde ledd, jf. utlendingsforskriften § 81 tredje ledd, jf. § 63 tredje til femte ledd.

3. Opphold på humanitært grunnlag etter søknad om asyl, jf. utlendingsloven § 8 annet ledd, jf. utlendingsloven § 15 første og annet ledd jf. utlendingsforskriften § 21 første og annet ledd.

4. Oppholds- eller arbeidstillatelse jf. utlendingsloven § 8 annet ledd, jf. utlendingsforskriften § 21 femte ledd.

5. Familiegjenforening med personer som har tillatelse som nevnt ovenfor, samt familiegjenforening med norsk eller nordisk borger bosatt i riket, jf. utlendingsloven § 9 første ledd, jf. utlendingsforskriftens §§ 22 og 23, og utlendingsloven § 8 annet ledd, jf. utlendingsforskriften § 24.

6. Familiegjenforening med person som har bosettingstillatelse etter utlendingsloven § 12, jf. utlendingsloven § 9 og § 8 annet ledd. Det vises for øvrig til kapittel 7.

Innholdet av den individuelle retten og plikten er behandlet i kapittel 8. Den enkelte som omfattes av personkretsen gis en individuell rettighet til å delta i 300 timer gratis norskopplæring. Både opplæringen og ev. opplæringsmateriell skal være vederlagsfritt. Opplæringen skal være individuelt tilpasset. En individuell plikt innebærer at den enkelte pålegges å delta i 300 timer norskopplæring, og en handlingsplikt til selv å ta initiativ overfor kommunen om å påbegynne opplæringen. Kravet om deltakelse innebærer at vedkommende må være til stede under opplæringen. Timeantallet på 300 timer er absolutt og skal fordeles med 250 timer opplæring i norsk og 50 timer opplæring i samfunnskunnskap. Dersom vedkommende flytter fra kommunen skal timer i norskopplæring tatt ut i kommunen gå til fradrag ved beregning av antall gjenstående timer med norskopplæring i tilflyttingskommunen. Opplæringen i samfunnskunnskap skal være på et språk som den enkelte deltaker forstår. Dette betyr ikke nødvendigvis at opplæringen i samfunnskunnskap skal gis på vedkommendes morsmål.

Annet ledd utvider den øvre aldergrensen til 67 år hva angår rett til å delta i gratis opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Annet ledd innebærer at personer mellom 55 og 67 år som har oppholds- eller arbeidstillatelse som nevnt i første ledd ikke skal ha plikt, men rett til å delta i norskopplæring.

Tredje ledd unntar visse grupper fra retten til gratis norskopplæring. Personer som har en oppholds- eller arbeidstillatelse etter utlendingsloven § 8 første ledd jf. utlendingsforskriften §§ 18 og 3 (arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS/EFTA-området) og deres familiemedlemmer med tillatelse etter utlendingsloven §§ 9 og 8 annet ledd omfattes ikke av retten til å delta i gratis opplæring. Denne gruppen omfattes ikke av retten selv om den enkelte i gruppen har en tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse. Tredje ledd innebærer imidlertid at denne gruppen likevel har en plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap i til sammen 300 timer. Opplæringen er ikke gratis for denne gruppen. Kommunen kan således kreve betaling fra den enkelte som omfattes av plikten etter denne bestemmelsen, jf. § 18 første ledd siste punktum.

Avgrensing av personkretsen er behandlet i kapittel 7.

Fjerde ledd fastsetter i hvilke situasjoner retten bortfaller og hva som må til for å unntas fra plikten til å delta i norskopplæring. Dersom det dokumenteres at vedkommende har tilstrekkelige kunnskaper i norsk, vil det verken foreligge rett eller plikt til å delta i norskopplæring. For å bli unntatt fra plikten må vedkommende fremme søknad om det og dokumentere tilstrekkelig kunnskaper i norsk. Den som vil gjøre sin rett til å delta i norskopplæring gjeldende, skal likeledes gi alle relevante opplysninger vedrørende vedkommendes ferdigheter i norsk. Hva som menes med tilstrekkelig kunnskaper i norsk skal fastsettes i forskrift i medhold av § 20. Dersom kommunen fatter vedtak om å unnta en person fra plikt til deltakelse i norskopplæring, bortfaller også kravet om gjennomført norskopplæring for å få innvilget bosettingstillatelse eller norsk statsborgerskap, jf. kapittel 10.

Fjerde ledd annet punktum fastsetter at tilstrekkelige kunnskaper i samisk kan gi fritak fra plikten til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Den enkelte må selv fremme søknad om å bli fritatt fra plikten. Hva som skal til for å oppfylle kravet om tilstrekkelige kunnskaper i samisk foreslås nærmere regulert i forskrift, jf. § 20. Dersom vilkåret er oppfylt, skal det gis fritak fra plikten til å delta i norskopplæring. Den enkelte som er gitt en rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap vil likevel beholde denne retten, selv om vedkommende er fritatt fra plikten på grunn av tilstrekkelige kunnskaper i samisk.

Fjerde ledd tredje punktum regulerer fritak fra plikten til å delta i norskopplæring for den enkelte som av særlige helsemessige årsaker eller andre tungtveiende årsaker ikke kan delta i opplæringen. Også i disse tilfellene må den enkelte selv fremme søknad om å bli fritatt fra plikten. Det må foretas en helhetlig vurdering av situasjonen i den enkelte sak når det skal avgjøres om det foreligger helsemessige årsaker som forhindrer vedkommende fra å delta i opplæring i lang tid framover. Dokumentasjonskravet må i utgangspunktet anses oppfylt når det foreligger en medisinsk vurdering foretatt av lege. Vilkåret om andre tungtveiende årsaker er ment å fungere som en sikkerhetsventil, for å fange opp situasjoner hvor det vil være åpenbart urimelig ikke å frita fra plikten til å delta i norskopplæring. Det må her foretas en konkret helhetsvurdering for å avgjøre om fritak skal innvilges. Flere forhold sett i sammenheng vil for eksempel kunne oppfylle kravet, selv om hvert enkelt forhold isolert sett ikke anses tilstrekkelig. Det presiseres at det også her kun er tale om fritak fra plikten. Retten til opplæring i norsk og samfunnskunnskap bortfaller ikke. Dersom kommunen fatter vedtak om å frita en person fra plikt til deltakelse i norskopplæring etter fjerde ledd annet eller tredje punktum, bortfaller også kravet om gjennomført norskopplæring for å få innvilget bosettingstillatelse eller norsk statsborgerskap. Det vises for øvrig til kapittel 8.3.

Femte ledd regulerer inntredelsestidspunktet for rett og/eller plikt til å delta i norskopplæring. Retten og/eller plikten til å delta i norskopplæring inntrer på vedtakstidspunktet for første gangs tillatelsen etter utlendingsloven, jf. første ledd bokstav a, annet og tredje ledd. For personer som fikk tillatelsen innvilget før innreise inntrer retten og/eller plikten fra ankomsttidspunktet til landet. For personer som har kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon i medhold av utlendingsloven § 8a, inntrer retten og plikten fra det tidspunktet vedkommende bosettes i en kommune etter avtale mellom kommunen og utlendingsmyndighetene. Femte ledd fastsetter videre varigheten av retten til opplæringen. Retten slik den følger av første og annet ledd er fastsatt til å gjelde i tre år. Plikten til å delta i opplæring jf. første og tredje ledd gjelder fram til fylte 55 år. Det vises for øvrig til kapittel 8.2.

Til ny § 18

Første ledd fastsetter at kommunen har plikt til å sørge for at personer innenfor personkretsen får oppfylt sin rett og/eller plikt til norskopplæring og samfunnskunnskap, jf. § 17. Kommunens plikt gjelder for personer som omfattes av lovens personkrets og som er registrert i folkeregisteret som bosatt i kommunen. Kommunens plikt gjelder også overfor personer som har fått innvilget oppholds- eller arbeidstillatelse, men som fortsatt bor i asylmottak i kommunen i påvente av bosettingskommune. Det vises for øvrig til kapittel 8.4.3.

Det er bosettingskommunen/hjemkommunen som har ansvaret for å sørge for opplæring i norsk og samfunnskunnskap for personer som er innsatt i fengsel, innlagt på institusjoner eller under utdanning i en annen kommune. For at den enkelte kommune skal kunne oppfylle sin plikt etter § 18 overfor den enkelte, er det en forutsetning at vedkommende faktisk oppholder seg i landet.

Kommunens plikt innebærer at den skal gi opplæring så snart som mulig og innen tre måneder etter at krav eller søknad om deltakelse i opplæring er framsatt. Det forutsettes at de som har rett til opplæring krever det, og at de som har plikt til å delta i opplæring søker kommunen om tilrettelagt opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. § 17 tredje ledd. Dersom en deltaker i norskopplæring flytter fra en kommune til en annen kommune, må krav eller søknad om norskopplæring framsettes på nytt. Tilflyttingskommunen har plikt til å sørge for opplæring så snart som mulig og innen tre måneder etter at krav eller søknad om deltakelse i opplæring er framsatt.

Kommunen kan kreve at den enkelte som omfattes av § 17 tredje ledd (arbeidsinnvandrere utenfor EØS/EFTA-området og deres familiemedlemmer) betaler for opplæringen.

Annet ledd fastsetter at det er kommunen som skal sørge for tilbud om ytterligere gratis opplæring. Dette gjelder kun personer som har rett til å delta i opplæring etter § 17 første og annet ledd. Et vilkår for at kommunen skal legge til rette for ytterligere opplæring, er at vedkommende har behov for det. Kommunen kan kreve at den enkelte gjennomfører tester for å fastslå om det er behov for slik ytterligere opplæring. Den ytterligere opplæringen i norsk skal ved behov gis innenfor en timeramme på 2 700 timer. Annet ledd regulerer en plikt for kommunen. Bestemmelsen fastsetter ikke en individuell rett for den enkelte.

Kommunens ansvar er å sørge for at deltakerne får ytterligere opplæring så raskt som mulig og senest innen tre måneder etter at søknad blir framsatt. Kommunens plikt til å sørge for tilbud om ytterligere gratis opplæring er tidsbegrenset. Hvis deltaker har behov for ytterligere opplæring, må opplæringen gjennomføres innen fem år. Fristen løper fra det tidspunktet hvor rett eller plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap inntrer, jf. § 17 femte ledd og merknadene til denne. Det vises for øvrig til kapittel 8.6.3.

Tredje ledd fastsetter at opplæringen i norsk og samfunnskunnskap skal gis av kommunen selv eller av andre som kommunen godkjenner. Kommunen kan benytte studieforbund, fjernundervisningsinstitusjoner eller andre private eller offentlige utdanningstilbydere til å gjennomføre opplæringen. Selv om en privat aktør står for opplæringen, vil kommunen fortsatt ha ansvaret for opplæringen. Det vil være nødvendig med en kommunal beslutning for at private skal kunne gi norskopplæring på vegne av kommunen. Det vises for øvrig til kapittel 9.2.3.

Til ny § 19

Første ledd pålegger kommunen å utarbeide en individuell plan for den som skal delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Planen skal utarbeides i samråd med den enkelte deltaker, og skal utformes på bakgrunn av en kartlegging av den enkeltes opplæringsbehov og livssituasjon. Planen skal inneholde en tidsplan for gjennomføringen av opplæringen. Reglene i introduksjonsloven § 6 om individuell plan for deltakere i introduksjonsprogram vil gjelde tilsvarende. For personer som omfattes av både introduksjonsordningen og ordning med opplæring i norsk og samfunnskunnskap vil det normalt verken være nødvendig eller hensiktmessig å utarbeide en plan for hver enkelt ordning. For personer som bare omfattes av rett og/eller plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap vil det normalt ikke være nødvendig å utarbeide like omfattende plan som ved deltakelse i introduksjonsordningen. Den individuelle plan for norskopplæringen skal imidlertid fastsette tidspunktet for når opplæringen skal begynne og inneholde en framdriftsplan for gjennomføring av opplæringen.

Dersom en deltaker flytter, vil tilflyttingskommunen måtte vurdere utarbeidelse av en ny plan. Den nye planen kan bygge på den vedkommende hadde i fraflyttingskommunen.

Annet ledd fastsetter kompetansekrav til den som skal undervise i norsk og samfunnskunnskap. Hovedregelen er godkjent allmennlærerutdanning som kompetansekrav. Det vises for øvrig til kapittel 9.2.3.

Tredje ledd gir kommunen hjemmel til å stanse opplæringen for den enkelte i visse tilfeller. Bestemmelsen har en parallell for deltakere i introduksjonsordningen i § 7. Stans av opplæringen betyr at deltaker tas ut av kommunens opplæringstilbud, og at vedkommende mister sin rett til opplæring. Vedkommende er imidlertid ikke fritatt for sin plikt til deltakelse og har selv ansvar for å oppfylle den på annen måte.

Stansingen må være saklig begrunnet. Hva som er saklig grunn må ses i forhold til formålet med ordningen, nemlig å gi vedkommende og andre en opplæring de har behov for. Begrunnelsen for stans av opplæringen må knytte seg til forhold ved den enkelte.

Saklig grunn kan for eksempel være at deltakeren har tilegnet seg tilstrekkelige kunnskaper i norsk og samfunnskunnskap. Dersom vedkommendes framtreden ikke gjør det mulig for kommunen å oppfylle sin plikt i forhold til de øvrige deltakerne i opplæringen eller at deltakeren har svært omfattende fravær som ikke anses som legitimt, kan kommunen stanse opplæringen for vedkommende. Det vises for øvrig til kapittel 8.4.3.

Stans av opplæringen kan få konsekvenser for deltakeren når det gjelder vedkommendes mulighet til å etterleve av sin plikt etter introduksjonsloven, og i forhold til henholdsvis utlendingsloven § 12 vedrørende vilkår om deltakelse i norskopplæring for å få bosettingstillatelse og statsborgerloven § 6 vedrørende vilkår om deltakelse i norskopplæring for erverv av norsk statsborgerskap. Det bør derfor utvises varsomhet når det gjelder bruk av adgangen til å stanse opplæringen for den enkelte.

Fjerde ledd bestemmer at den enkelte har krav på å få utstedt et deltakerbevis etter at opplæringen er gjennomført. Også denne bestemmelsen har en parallell for deltakere i introduksjonsordningen, jf. introduksjonsloven § 4 fjerde ledd. Kravet om å få utstedt et deltakerbevis gjelder også når den enkelte har avbrutt deltakelsen selv eller opplæringen er stanset av kommunen i henhold til tredje ledd. Hensikten med et slikt deltakerbevis er å kunne dokumentere hvilken opplæring deltakeren har gjennomgått og omfanget av denne, samt resultater av eventuelle tester.

Til ny § 20

Bestemmelsen gir departementet adgang til å gi nærmere bestemmelser til utfylling og gjennomføring av kapittel 4 ved forskrift.

Departementet vurderer at på følgende områder kan det være aktuelt å gi utfyllende regler:

Fastsettelse av ferdighetsnivået på norsk eller samisk, behovet for ytterligere opplæring, regler om fravær og permisjon, overordnet målsetting for opplæringen og om opplæringens innhold og kvalitet.

Til ny § 21

Forvaltningsloven gjelder med de presiseringer og unntak som følger av bestemmelsen her.

Annet ledd bokstav a fastsetter at avgjørelser om tildeling av opplæring i norsk og samfunnskunnskap er å anse som enkeltvedtak. Dette innebærer at avgjørelser om deltakelse i opplæringen, jf. § 17 første til tredje ledd og avgjørelser om bortfall av den individuelle retten og fritak fra den individuelle plikten, jf. § 17 fjerde ledd, er å anse som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Også avgjørelser vedrørende opplæring i norsk og samfunnskunnskap ut over 300 timer ved behov, jf. § 18 annet ledd, vil være enkeltvedtak etter forvaltningsloven selv om vedkommende ikke har en individuell rett til slik opplæring.

Annet ledd bokstav b fastsetter at avgjørelser om vesentlige endringer av individuell plan er å anse som et nytt selvstendig enkeltvedtak. Det kan av forskjellige grunner være behov for mindre justeringer av planen underveis i opplæringen. Slike justeringer er ikke å anse som en omgjøring av det opprinnelige vedtaket.

Annet ledd bokstav c fastsetter at en avgjørelse om stansing av opplæring i norsk og samfunnskunnskap er å anse som et enkeltvedtak. Det vises for øvrig til kapittel 11.

Til ny § 23

Nytt tredje ledd første punktum hjemler bruk av et nasjonalt register for opplysninger som anses som nødvendige for gjennomføring, oppfølging og evaluering av introduksjonsordning og ordningen for obligatorisk norskopplæring. Formålet er å dokumentere enkeltpersoners deltakelse i introduksjonsordningen og ordningen for obligatorisk norskopplæring. Opplysningene kan bare samles inn, brukes og lagres i registeret dersom det kreves for å kunne gjennomføre, følge opp eller evaluere ordningene i loven. Dette innebærer at det vil være opplysninger av elevadministrativ art som skal registreres. Departementet vil ved forskrift regne opp hvilke opplysninger som skal registreres i det nasjonale registeret.

Tredje ledd annet punktum fastsetter at departementet kan pålegge avgivere å avlevere opplysninger om deltakelse i norskopplæringen og/eller introduksjonsordningen til registeret i bestemte former. Som avgivere regnes både kommunene og private virksomheter som er tildelt oppdrag fra kommunene. Private virksomheter vil ikke ha tilgang til registeret.

Fjerde ledd fastslår at offentlige organer kan få opplysninger fra registeret når de har behov for opplysningene i forbindelse med gjennomføring, oppfølging og evaluering av introduksjonsordningen og norskopplæringsordningen. Kommunene vil kunne be om opplysninger for å behandle saker om norskopplæringsordningen og introduksjonsordningen. Utlendingsmyndighetene vil ha behov for opplysinger for å behandle søknader om bosettingstillatelse og statsborgerskap.

Fjerde ledd annet punktum fastsetter at opplysningene bare skal utleveres i aggregert form når dette dekker behovet. Utlevering av opplysningene i registeret til andre formål enn de som er nevnt i første punktum vil ikke være tillatt. Fjerde ledd tredje punktum gir departementet hjemmel til å utarbeide nærmere forskrifter om behandlingen og lagring av opplysningene. Departementet vil gi utfyllende bestemmelser om hvem som skal defineres som behandlingsansvarlig. For øvrig vises det til kapittel 9.3.

14.2 Andre lovendringer

Lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven)

Til § 12

Av § 12 første ledd nytt annet punktum framgår det at det innføres et tilleggsvilkår om gjennomført pliktig norskopplæring for innvilgelse av bosettingstillatelse.

Vilkåret innebærer at søker som har plikt til å delta i norskopplæring etter introduksjonsloven, må ha gjennomført 300 timer med godkjent opplæring i norsk og samfunnskunnskap for å få bosettingstillatelse. Hvilke personer som norskopplæringen er obligatorisk for, følger av introduksjonsloven § 17 første og tredje ledd.

Det er ikke oppstilt noen særskilte unntak fra dette vilkåret. Det er imidlertid i dag en unntakshjemmel i utlendingsregelverket som kan fungere som en «sikkerhetsventil» i særlig urimelige tilfeller. Utlendingsforskriften § 45 første ledd bokstav b gir mulighet til å dispensere fra vilkårene for å få bosettingstillatelse etter utlendingsloven § 12 første ledd, ved «særlig sterke rimelighetsgrunner». Det kan være aktuelt å dispensere fra vilkåret om gjennomført norskopplæring etter denne hjemmelen, men unntakshjemmelen er snever. Bruk av bestemmelsen i § 45 vil ikke medføre at det gjøres unntak fra plikten til å delta i norskopplæring. Fritak fra plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap er regulert i introduksjonsloven § 17 fjerde ledd.

Det vises for øvrig til kapittel 10.

Lov 8. desember 1950 nr. 3 om norsk riksborgarrett

Til § 6

Av første ledd nytt nr. 5 framgår det at det innføres et generelt tilleggsvilkår om gjennomført norskopplæring for innvilgelse av søknad om norsk statsborgerskap.

Det framgår av første ledd nr. 1 at alderskravet ved søknad om norsk statsborgerskap er 18 år. Vilkåret om gjennomført norskopplæring i første ledd nr. 5 gjelder således for personer mellom 18 og 55 år som får sin søknad om norsk statsborgerskap avgjort etter 1. september 2008. Vilkåret innebærer at søker må ha gjennomført 300 timer godkjent opplæring i norsk og samfunnskunnskap, eller kunne dokumentere tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk. Hva som regnes som tilstrekkelige kunnskaper i norsk og samisk vil bli nærmere regulert i forskrift. Det vises for øvrig til kapittel 10

Det framgår av statsborgerloven § 6 annet ledd at det kan gjøres unntak fra vilkårene i første ledd. Dersom søkeren har fått fritak fra plikten til å delta i norskopplæring av andre grunner enn fordi vedkommende har tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk, vil det normalt tilsi at det gjøres unntak fra vilkåret om gjennomført opplæring ved søknad om norsk statsborgerskap. Unntak fra vilkåret i § 6 første ledd nytt nr. 5, må i så fall gjøres i medhold av § 6 annet ledd. Det framgår av annet ledd at det kan gjøres unntak fra vilkårene i første ledd dersom «særlege grunnar» tilsier. Det vises for øvrig til kapittel 10.4.2.

14.3 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene i introduksjonsloven, utlendingsloven og statsborgerloven skal tre i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Departementet ønsker primært å iverksette ny ordning med rett og plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap fra 1. januar 2005. Lovendringene må i så fall tre i kraft 1. januar 2005. Departementet ser imidlertid at innføring av ordningen allerede fra 1. januar 2005 vil gi spesielt kommunene relativt kort tid til å gjennomføre nødvendige forberedelser. Dersom behovet for nødvendige forberedelser tilsier det, vil det etter departementets vurdering være mest hensiktsmessig at endringsloven trer i kraft 1. september 2005.