7 Personkrets
7.1 Innledning
I det følgende drøftes hvem som bør omfattes av lovforslagets personkrets. Etter departementets oppfatning er det ikke hensiktsmessig ressursbruk å tilby alle innvandrere opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Avgrensingen av personkretsen beror for det første på en vurdering av hvilke grupper som har et særskilt behov for opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og som ut i fra formålet med ordningen bør ha rett og/eller plikt til deltakelse i slik opplæring. Da ordningen særlig retter seg mot personer som har til hensikt å ta varig opphold i Norge, tas det utgangspunkt i grunnlaget for den enkeltes arbeids- eller oppholdstillatelse etter utlendingsloven. Personkretsen avgrenses dessuten i forhold til alder.
7.2 Personkretsen etter gjeldende ordning for norskopplæring
Innvandrere har i dag ingen lovhjemlet rett eller plikt til norskopplæring. Kommunene er i medhold av opplæringsloven gitt ansvar for å tilby norskopplæring innenfor rammen av gjeldende særtilskuddsordning og opplæringsplanen i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Fram til 1. januar 2004 fikk kommunene statstilskudd til opplæring av personer med gyldig oppholdstillatelse for lengre enn tre måneder, personer fra EØS-området og enkelte andre grupper. Utdanningssøkende, personer med dansk, svensk eller samisk som morsmål, turister og personale ved utenlandske ambassader og konsulater, var ikke omfattet av tilbudet om gratis norskopplæring før 1. januar 2004 og er det heller ikke i dag. Som følge av budsjettvedtaket for 2004, jf. St.prp. nr. 1 (2003-2004) og B.innst.S. nr. 5 (2003-2004), vil det ikke lenger bli gitt statstilskudd til norskopplæring til nordiske borgere, personer med oppholdstillatelse gitt etter EFTA-/EØS-regelverket eller personer med arbeidstillatelse på grunnlag av et arbeidstilbud når tillatelsen er gitt etter 1. januar 2003, samt familiemedlemmer til disse. Selv om statstilskuddet for disse gruppene avvikles kan den enkelte kommune tilby norskopplæring. Tilbud om norskopplæring kan ev. gis mot betaling fra den enkelte eller dennes arbeidsgiver. Se nærmere om gjeldende ordning i kapittel 3 ovenfor.
7.3 Høringsnotatet
7.3.1 Avgrensning etter oppholdsgrunnlag
Høringsnotatet foreslår at kun personer med et oppholdsgrunnlag som danner grunnlag for varig opphold i Norge, bør være omfattet av ordningen med rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Det foreslås derfor at personer som har en tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse etter utlendingsloven skal omfattes av ordningen.
På denne bakgrunn foreslås det i høringsnotatet at det innføres rett og plikt til 300 timer gratis norskopplæring for personer med tillatelse etter følgende bestemmelser i lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) og forskrift 21. desember 1990 nr. 1028 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften), forutsatt at det framgår av den individuelle tillatelsen at den danner grunnlag for bosettingstillatelse:
Asylstatus, jf. utlendingsloven §§ 17 og 18, jf. utlendingsforskriften § 63 fjerde og femte ledd.
Arbeids- eller oppholdstillatelse etter innreisetillatelse som overføringsflyktning, jf. utlendingsloven § 22 fjerde ledd, jf. utlendingsforskriften § 81 tredje ledd, jf. § 63 tredje til femte ledd.
Opphold på humanitært grunnlag etter søknad om asyl, jf. utlendingsloven § 8 annet ledd, jf. § 15 første og annet ledd, jf utlendingsforskriften § 21 første og annet ledd.
Kollektiv beskyttelse som er fornyet og forlenget i tre år, og hvor det deretter gis arbeids- eller oppholdstillatelse, jf. utlendingsloven § 8 a tredje ledd, jf. utlendingsforskriften § 21 a femte ledd.
Arbeidsinnvandrere med arbeids- eller oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 8 første ledd, jf. utlendingsforskriften § 18, jf. § 3.
Arbeids- eller oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 8 annet ledd jf. utlendingsforskriften § 21 femte ledd.
Familiegjenforening med personer som har tillatelse som nevnt ovenfor, samt familiegjenforening med norsk eller nordisk borger bosatt i riket, jf. utlendingsloven § 9 første ledd, jf. utlendingsforskriften § 22, jf. § 23, og utlendingsloven § 8 annet ledd, jf. utlendingsforskriften § 24.
Prinsippet om at rett til norskopplæring motsvares av en tilsvarende plikt til slik opplæring, fravikes i to situasjoner. Nordiske borgere som verken behersker dansk eller svensk foreslås gitt en rett, men ikke en plikt, til 300 timer gratis norskopplæring. Tilsvarende foreslås for personer med EØS-/EFTA-tillatelser av en varighet på minst fem år. Det antas at behovet for opplæring i norsk og samfunnskunnskap vil kunne være like stort for disse persongruppene som for andre med oppholdsgrunnlag som nevnt ovenfor. Samtidig vil nordiske borgere og personer med EØS-/EFTA-tillatelser kunne ha et langt tidsperspektiv på oppholdet i Norge, selv om dagens regelverk ikke gir disse gruppene incitament til å søke om bosettingstillatelse. Nordiske borgere kan oppholde seg i landet så lenge de måtte ønske uten noen særskilt tillatelse. Oppholdstillatelse for personer som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen gis i alminnelighet for fem år, med mulighet for fornyelse.
7.3.2 Avgrensning etter alder
I høringsnotatet foreslås det at nedre aldersgrense for rett og/eller plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap settes likt med alderen for opphør av plikt til grunnskoleopplæring, det vil si 16 år. Dette gjøres for å fange opp personer som har kommet til Norge like før de fylte 16 år, og som ikke rakk å lære seg tilstrekkelig norsk gjennom den obligatoriske grunnskoleopplæringen innen fylte 16 år.
Den øvre aldersgrensen foreslås satt høyere for retten til opplæring enn for plikten til opplæring. Øvre aldersgrense for plikt til norskopplæring er i høringsnotatet 55 år, som også er den øvre aldersgrensen for rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram. Når det gjelder retten til opplæring, forslås grensen oppad satt til den formelle pensjonsalderen i Norge, som i dag er 67 år.
7.4 Høringsinstansenes syn
De aller fleste høringsinstansene som kommenterer forslaget til personkrets ønsker å utvide kretsen. Det finnes imidlertid også noen, særlig blant kommunene, som slutter seg til departementets forslag til avgrensning av personkretsen i sin helhet.
Trondheim kommune foreslår at dagens retningslinjer, som er basert på at norske statsborgere med et annet morsmål enn norsk, svensk eller dansk kan få tilbud om norskopplæring, videreføres. Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM) mener at det må tas høyde for særlige språkvansker for innvandrere som har fått statsborgerskap i andre nordiske land etter først å ha innehatt annet ikke-nordisk statsborgerskap. «Slektskapet» med norsk og dermed potensiell overføringsverdi gjelder først og fremst en persons førstespråk, uttaler KIM i denne anledning. KIM ønsker også at alle i alderen fra 16 til 55 år som ikke behersker norsk språk, inkludert norske statsborgere, må sikres rett til gratis opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Flere høringsinstanser finner det urimelig at personer med EØS-/EFTA-tillatelser kun skal få rett til 300 timer gratis opplæring, og at disse ikke vil få mulighet til ytterligere opplæring ved behov. Det vises særlig til den forestående EU-utvidelsen og de behov for norskopplæring som vil melde seg for denne gruppen.
En del instanser, som kommunene Steinkjer, Levanger, Eid og Sørum, samt Utdanningsforbundet, mener forslaget om at au-pairer ikke lenger skal få tilbud om gratis norskopplæring er uheldig. Blant annet mener Utdanningsforbundet at staten bør se det som en fordel at au-pairer, etter ett år i Norge, reiser tilbake til sitt hjemland med gode norskkunnskaper og på den måten bidrar til å spre informasjon og kunnskap om det norske språk og samfunn. Fylkesmannen i Nordland viser til formålet med å la unge mennesker (au-pairer) besøke andre land, og den verdien dette har, og anbefaler at det gjøres unntak for denne gruppen.
Noen få høringsinstanser mener at den øvre aldersgrensen for plikten bør være lik pensjonsalderen i Norge, det vil si 67 år. Dette begrunnes med at innvandrere ikke bør få inntrykk av at man godtar at personer over 55 år ikke er yrkesaktive, og at også personer over 55 år ofte vil ha en viktig rolle innad i familien. Vox foreslår at øvre aldersgrense for plikt til 50 timer samfunnsorientering bør være høyere enn 55 år. Som et eksempel vises det til at spesielt eldre kvinner, som gjennom familiegjenforening kommer for å bo hos eldste sønn, erfaringsmessig tildeles rollen som barneoppdragere og kulturbærere. Det bør da være obligatorisk at de overværer 50 timer orientering om det norske samfunnet.
Flere kommuner, blant annet Porsgrunn, Tinn og Seljord, mener at den øvre aldersgrensen for retten til norskopplæring bør være ubegrenset. Porsgrunn kommune peker på at det er viktig at også eldre innvandrere får muligheten til å lære seg norsk, både som en hjelp i integreringsprosessen, men også for å bedre kommunikasjonen mellom generasjonene innenfor sin egen familie. Fylkesmannen i Nordland viser til at det i en del tilfeller vil kunne være ønskelig med et tilbud også for personer over 67 år. Sannsynligvis vil ikke denne gruppen være veldig stor, slik at det ikke vil føre til en særlig utgiftsøkning dersom disse inkluderes. Fylkesmannen i Nord-Trøndelag viser til at personer over 67 år i dag er blitt en mer mobil gruppe og at mange velger å flytte over landegrensene i sin siste livsfase.
7.5 Departementets vurdering
7.5.1 Avgrensning etter oppholdsgrunnlag
Departementet fastholder det prinsipielle utgangspunktet i høringsnotatet om at personer som skal omfattes av ordningen med rett og/eller plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, bør ha utsikter til varig opphold i Norge. En slik avgrensning kan lettest foretas på bakgrunn av grunnlaget for den enkeltes tillatelse etter utlendingsloven. Sett i lys av innkomne høringsuttalelser og endringer i dagens tilskuddsordning for norskopplæring, som skjedde i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2004, foreslår imidlertid departementet enkelte endringer i forhold til forslaget som ble presentert i høringsnotatet.
Forslaget i høringsnotatet om at personer med en tillatelse etter utlendingsloven som danner grunnlag for bosettingstillatelse skal omfattes av ordningen, opprettholdes som en hovedregel. Bosettingstillatelse gir rett til opphold og til å ta arbeid uten tidsbegrensning, og innvilges vanligvis etter tre års botid, jf. utlendingsloven § 12. Bosettingstillatelse gir også et utvidet vern mot bortvisning og utvisning. Det er rimelig å legge til grunn at personer som fyller vilkårene for rett til bosettingstillatelse, har et langsiktig perspektiv på sitt Norgesopphold. Det er ikke tilstrekkelig at tillatelsen kan danne grunnlag for bosettingstillatelse, det må framgå av den individuelle tillatelsen at den danner grunnlag for bosettingstillatelse.
Rett og plikt til deltakelse i 300 timer gratis opplæring i norsk og samfunnskunnskap vil etter dette for det første omfatte personer med asylstatus, overføringsflyktninger, personer med opphold på humanitært grunnlag etter utlendingsloven § 8 annet ledd, samt personer som kommer til Norge på grunn av familiegjenforening med disse.
I høringsnotatet var det også foreslått at personer med innvilget kollektiv beskyttelse som er fornyet og forlenget i tre år, og hvor det deretter gis arbeids- eller oppholdstillatelse, skulle være omfattet av ordningen. Forslaget innebærer at disse personene i praksis ikke faller inn under ordningen før det har gått tre år fra deres ankomst til landet. Etter introduksjonsloven har personer med innvilget kollektiv beskyttelse derimot rett og plikt til introduksjonsordning fra det øyeblikk de blir bosatt i en kommune. Et slikt skille mellom de to ordningene er etter departementets vurdering uheldig. Etter lovforslaget her foreslås det derfor at personer med innvilget kollektiv beskyttelse skal være omfattet av ordningen med rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, selv om de ikke har en tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse. Retten inntrer fra det tidspunkt de bosetter seg i en kommune etter avtale mellom utlendingsmyndighetene og kommunen.
Videre var det i høringsnotatet foreslått at personer som kommer til landet på grunnlag av familiegjenforening med norske eller nordiske borgere bosatt i riket skulle være omfattet av rett og plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Dette forslaget opprettholdes fullt ut. Dersom familiemedlemmet selv har norsk eller nordisk statsborgerskap, eller oppholder seg i landet med en tillatelse gitt i medhold av EØS-/EFTA-regelverket, vil han eller hun imidlertid falle utenfor.
De siste gruppene i høringsnotatet som var foreslått omfattet av ordningen, var personer med arbeids- eller oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 8 første ledd (arbeidsinnvandrere), samt personer som kommer til landet på grunnlag av familiegjenforening med disse. Personer som nevnt, kan ha en tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse, og departementet ønsker fortsatt at disse gruppene skal være omfattet av ordningen. I motsetning til hva som ble skissert i høringsnotatet, foreslås det imidlertid at arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmer kun skal pålegges en plikt til 300 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og ikke innrømmes en rett til gratis opplæring.
Både arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmer vil kunne ha samme behov for opplæring i norsk språk og i norske samfunnsforhold som andre innvandrere. Samtidig er det fra et integreringspolitisk synspunkt viktig at også disse gruppene tilegner seg et minimum av ferdigheter i norsk språk og kunnskaper om det norske samfunnet. Deres situasjon skiller seg likevel på mange måter fra flyktninger, personer som har fått opphold på humanitært grunnlag eller som er innrømmet kollektiv beskyttelse. Mens myndighetene kan sies å ha et særlig ansvar for sistnevnte grupper, samtidig som disse gjennomgående ikke vil ha mulighet til å finansiere opplæringen selv, gjelder ikke det samme for arbeidsinnvandrere. Arbeidsinnvandrere står mye friere med hensyn til hvorvidt de i det hele tatt ønsker å komme til landet, og grunnlaget for oppholdet er et konkret arbeidstilbud. Det må forutsettes at de, nettopp på grunn av deres posisjon som lønnstakere, vil være i stand til å kunne betale for utgifter i tilknytning til offentlige tjenester, som norskopplæring. Departementet finner det ikke urimelig at arbeidsinnvandrere selv må betale for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap, da de nødvendigvis vil måtte ha en lønnsinntekt så lenge de oppholder seg i landet med en tillatelse etter utlendingsloven § 8 første ledd. For øvrig må det kunne antas at det er i arbeidsgiverens interesse å sikre at de ansatte behersker språket og lærer samfunnsforholdene i landet å kjenne så raskt som mulig. Etter nærmere avtale mellom arbeidsgiver og arbeidstaker kan arbeidsgiver betale for opplæringen eller legge til rette for opplæring på arbeidsplassen.
Familiemedlemmer til arbeidsinnvandrere vil på samme måte som hovedpersonen også kunne ha behov for opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Det forutsettes imidlertid også her at hovedpersonen kan forsørge familiemedlemmene, herunder dekke utgifter i forbindelse med deltakelse i opplæringen. Reglene for familiegjenforening stiller for øvrig krav om at den som skal gjenforenes må være sikret tilstrekkelig underhold, jf. utlendingsforskriften §§ 22-25. Ut ifra denne tankegangen finner departementet det rimelig at utgiftene til pliktig opplæring i norsk og samfunnskunnskap ikke dekkes av det offentlige.
Departementets forslag innebærer imidlertid at personer som kommer på familiegjenforening etter utlendingsloven §§ 9 og 8 annet ledd med utlending bosatt i riket med bosettingstillatelse, innrømmes rett og plikt til gratis opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Når hovedpersonen har fått innvilget bosettingstillatelse, som gir rett til opphold uten tidsbegrensning, vitner dette om et langsiktig perspektiv på oppholdet i Norge. Det er rimelig å legge til grunn at også hovedpersonens familiemedlem(mer) da vil ønske å bli i landet over tid. Forslaget vil dessuten framheve den positive betydningen av å få bosettingstillatelse i Norge. Når det søkes om familiegjenforening med en person som har bosettingstillatelse, stilles det normalt ikke krav om sikret underhold, jf. utlendingsforskriften § 25.
I høringsnotatet var det videre foreslått at nordiske statsborgere som ikke behersker dansk eller svensk, samt personer som omfattes av EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen, skulle være omfattet av ordningen. Disse gruppene skulle kun innrømmes en rett til opplæring, og ikke pålegges en plikt. Departementet foreslår her å unnta nordiske borgere og personer med EØS-/EFTA-tillatelser helt fra lovforslagets personkrets.
Forholdene i de andre nordiske landene ligger på de fleste områder svært tett opptil forholdene i det norske samfunnet, og behovet for innføring i norsk språk vil som hovedregel ikke være like stort som hos innvandrere fra andre verdensdeler. Det samme kan imidlertid ikke gjøres gjeldende overfor familiemedlemmer til norske eller nordiske borgere, med mindre disse selv har et nordisk statsborgerskap. De fleste innenfor denne gruppen vil ha behov for språkopplæring. Dette er bakgrunnen for at personer i alderen 16-55 år som kommer til landet på grunnlag av familiegjenforening med norske eller nordiske borgere foreslås innrømmet rett og pålagt plikt til 300 timer gratis norskopplæring.
En av de helt sentrale delene av EØS-avtalen er prinsippet om fri bevegelse av arbeidskraft innenfor EØS-området. Det vil kunne virke begrensende på den frie bevegeligheten å pålegge personer med EØS-/EFTA-tillatelser pliktig norskopplæring, jf. kapittel 6. I forlengelsen av dette foreslår departementet også at personer som får oppholdstillatelse på grunnlag av familiegjenforening med personer med tillatelse etter EØS-/EFTA-regelverket heller ikke skal være omfattet av ordningen. Begrunnelsen er den samme som for hovedpersonen. Dersom hovedpersonen derimot velger å søke om arbeids- eller oppholdstillatelse etter de ordinære reglene, og ikke etter EØS-/EFTA-regelverket, vil dette også påvirke stillingen til familiemedlemmet, som da må vurderes etter disse reglene.
Det er viktig å understreke at både kommuner og arbeidsgivere når som helst står fritt til å tilby gratis norskopplæring til personer som faller utenfor personkretsen for rett til gratis opplæring i norsk og samfunnskunnskap.
7.5.2 Avgrensning etter alder
Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å sette den nedre aldersgrensen til 16 år. Dette har sammenheng med at aldersgrensen for opphør av plikt til grunnskoleopplæring er 16 år. Personer som har kommet til landet like før de fyller 16 år, vil etter dagens regelverk ikke ha plikt til ytterligere grunnskoleopplæring etter fylte 16 år. Rett og plikt til introduksjonsordning inntrer først ved fylte 18 år. Kunnskaper i norsk vurderes som en avgjørende forutsetning for å delta på utdanningsarenaen, hvilket i neste omgang har betydning for deltakelse i arbeids- og samfunnslivet. For å fange opp unge som ikke har tilstrekkelige norskkunnskaper, foreslår departementet å sette den nedre aldersgrensen til 16 år.
Departementet legger til grunn at et av hovedhensynene bak ordningen er å kvalifisere til deltakelse i arbeidslivet. Ordningen bør derfor forbeholdes personer i yrkesaktiv alder. Som foreslått i høringsnotatet finner departementet det ønskelig at den øvre aldersgrensen for retten til opplæring settes høyere enn den øvre aldersgrensen for plikten.
Øvre aldersgrense for rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap bør etter departementets oppfatning settes til 67 år. Dette er sammenfallende med den formelle pensjonsalderen i Norge. Det kan imidlertid spørres om ikke rett til norskopplæring også bør gjelde for personer over 67 år. Da norskopplæring er å anse som et kvalifiseringstiltak, særlig rettet inn mot deltakelse i arbeidslivet, faller personer over 67 år utenfor målgruppen. Det forventes ikke at personer over 67 år skal delta i arbeidslivet. I mange tilfeller kan det imidlertid være hensiktsmessig at kommunen tilbyr norskopplæring til personer over 67 år. Denne vurderingen overlates til den enkelte kommune.
Etter departementets vurdering vil det være både lite hensiktsmessig og urimelig å pålegge personer over 55 år en plikt til deltakelse i norskopplæring. Dette er også øvre aldersgrense for plikt til å delta i introduksjonsordning. Personer over 55 år, som ellers oppfyller vilkårene for rett og plikt til opplæring, vil imidlertid fortsatt kunne ha behov for opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Det foreslås derfor at denne gruppen kun skal gis en rett til 300 timer opplæring, og ingen plikt. Alle som omfattes av rett og/eller plikt til norskopplæring vil ved behov kunne få ytterligere 2 700 timer opplæring, jf. kapittel 8.