2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Innledning
Det er et mål at alle, uavhengig av opprinnelse og kjønn, skal kunne få arbeid og ha like muligheter til å delta i det norske samfunnet, enten det er i skolen, i bomiljøet eller i organisasjonslivet. Deltakelse er viktig både for at samfunnet skal kunne nyttiggjøre seg alle ressurser i befolkningen, og for at den enkelte skal kunne påvirke sin egen livssituasjon. Gode norskkunnskaper vil ofte være en forutsetning for å kunne ta aktivt del i samfunnet generelt og på arbeidsmarkedet spesielt.
For å tilrettelegge for aktiv samfunnsdeltakelse for alle, fremmes det her forslag om en lovfestet ordning med opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere.
2.2 Den politiske plattform
St.meld. nr. 17 (2000-2001), Innst. S. nr. 197 (2000-2001)
Stortingsmelding nr. 17 (2000-2001) Asyl- og flyktningpolitikken i Noreg angir mål og overordnede prinsipper for behandling av asylsøknader, bosetting av nyankomne flyktninger i kommunene og tilskudds- og finansieringsordninger for kommunenes arbeid med flyktninger. Regjeringen varslet i denne meldingen at den ville innføre rett til norskopplæring for voksne innvandrere og gjøre deltakelsen obligatorisk.
Under behandlingen av St.meld. nr. 17 (2000-2001) sa kommunalkomiteen seg enig i at norskkunnskaper er en forutsetning for å kunne delta i arbeids- og samfunnsliv, og uttalte at det må være en målsetting å få flest mulig langtidsbosatte i Norge til å skaffe seg norskkunnskaper nok til å kunne ha kontakt med norske institusjoner og enkeltpersoner. Komiteen støttet Regjeringens forslag om å innføre rett og plikt til deltakelse i norskopplæring. Det ble spesielt pekt på at tilbudet må tilpasses den enkeltes behov. Stortinget behandlet saken 23. april 2001 og fattet vedtak i samsvar med innstillingen.
Strategi for bedre læring og større deltakelse av språklige minoriteter i barnehage, skole og utdanning 2003-2008
Utdannings- og forskningsdepartementet utarbeidet høsten 2003 en strategiplan for departementets helhetlige politikk knyttet til opplæring og integrering av minoritetsspråklige i skole og utdanning. Strategiplanen omfatter grunnopplæringen, høyere utdanning og voksnes læring, gir en statusbeskrivelse av feltet og presenterer departementets tiltak. Strategiplanen har som overordnet målsetting å sikre inkludering av minoritetsspråklige i skole, utdanning, samfunns- og arbeidsliv. Et av delmålene er å bedre norskferdighetene hos den voksne minoritetsbefolkningen.
Lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere
Introduksjonsloven regulerer en ordning der deltakelse i et individuelt tilrettelagt introduksjonsprogram gir deltakeren rett til en bestemt ytelse til livsopphold, kalt introduksjonsstønad. Et av siktemålene med ordningen er å dekke deltakernes behov for språkopplæring og innsikt i norske samfunnsforhold. Ved innføringen av introduksjonsloven ble det således lagt et grunnlag for et individuelt heldagsprogram med norskopplæring som en av hovedkomponentene, jf. mer om introduksjonsloven i kapittel 3 nedenfor.
Stortinget sluttet seg i all hovedsak til forslaget til introduksjonslov i den form den ble presentert i Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) Om lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven). Kommunalkomiteen la under sin behandling spesielt vekt på at introduksjonsprogrammet ble foreslått innrettet med individuelle handlingsplaner for hver enkelt deltaker, jf. Innst. O. nr. 103 (2002-2003). Under omtalen av lovens personkrets, som etter departementets forslag ikke omfattet familiegjenforente til norske statsborgere eller arbeidsinnvandrere, viste komiteen til at dagens tilbud om norskopplæring også omfatter denne gruppen.
2.3 Hovedpunktene i høringsnotatet av 25. juli 2003
Kommunal- og regionaldepartementet sendte 25. juli 2003 forslag til ny lovfestet ordning og ny finansieringsordning for opplæring i norsk og samfunnskunnskap for innvandrere på høring.
Departementet foreslår i høringsnotatet at opplæring i norsk og samfunnskunnskap gjøres obligatorisk for voksne innvandrere. Den obligatoriske opplæringen begrenses til 300 timer, hvorav 50 timer skal være i samfunnskunnskap og på et språk innvandreren forstår. I forslaget ligger at personer som får en tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse etter utlendingsloven, skal ha plikt til å delta i opplæringen. Denne plikten sammenfaller med en individuell rett til 300 timer opplæring. Opplæringen skal være gratis for den enkelte. Det foreslås også at nordiske borgere som verken kan dansk eller svensk, samt personer med EØS-oppholdstillatelse, skal få en slik rett, selv om de ikke pålegges en plikt. Retten til opplæring foreslås å omfatte aldersgruppen 16 til 67 år, plikten vil imidlertid bare gjelde personer mellom 16 og 55 år. Departementet foreslår videre at retten til opplæring begrenses til tre år fra det tidspunkt positivt vedtak om oppholdstillatelse etter utlendingsloven fattes, eller til tre år etter ankomst til landet når det gjelder overføringsflyktninger. Personer som allerede behersker norsk, unntas både fra obligatorisk deltakelse og gis ikke rett til gratis opplæring. Plikten gjelder heller ikke personer som har tilstrekkelige kunnskaper i samisk, og det kan videre gjøres unntak fra plikten dersom særlige helsemessige eller andre tungtveiende grunner tilsier det. Kommunene har plikt til å tilby norskopplæring til de personene som omfattes.
I tillegg til 300 timer obligatorisk norskopplæring, foreslås det at kommunene pålegges en plikt til å tilby ytterlige opplæring i inntil 2 700 timer til personer som har behov for slik opplæring. Dette gjelder bare personer som har en tillatelse etter utlendingsloven som danner grunnlag for bosettingstillatelse. Kommunenes plikt motsvares ikke her av en individuell rett, og opplæring ut over 300 timer vil ikke være obligatorisk for noen.
Det foreslås videre at gjennomført obligatorisk opplæring i 300 timer settes som vilkår for innvilgelse av bosettingstillatelse og for erverv av norsk statsborgerskap.
Det legges opp til at ordningen skal finansieres over kommunenes rammetilskudd, med en overgangsperiode på fem år.
Departementet anbefaler i høringsbrevet at reglene om obligatorisk norskopplæring tas inn i introduksjonsloven.
Det gjøres nærmere rede for innholdet i høringsbrevet under behandlingen av de enkelte lovforslagene senere i proposisjonen.
Forslaget ble sendt på høring til følgende institusjoner og organisasjoner:
Adopsjonsforum
Aetat
Arbeidsdirektoratet
Afrikan Youth in Norway
Akademikerne
Amnesty International Norge
Antirasistisk Senter
Barneombudet
Biskopene
Datatilsynet
Den norske advokatforening
Den norske Dommerforening
Departementene
Det norske Arbeiderparti
ECON Senter for økonomisk analyse
Enestående adoptanters forening (EAF)
FAFO
Faglig forum for kommunalt flyktningearbeid (ffkf)
Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere (FO)
Flyktningerådet
FNs Høykommissær for flyktninger, Stockholm
Folkehøgskolerådet
Fremskrittspartiet
Fylkeskommunene
Fylkesmennene
Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon (HSH)
Høyres hovedorganisasjon
Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)
Inor-Adopt
Institutt for samfunnsforskning
Internasjonal helse- og sosialgruppe (IHSG)
Islamsk kvinnegruppe Norge (IKN)
Islamsk råd
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Juss-Buss
Jussformidlingen
Kirkerådet
Kommunalansattes Fellesorganisasjon (KFO)
Kommunene
Kommunenes Sentralforbund (KS)
Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM)
Kontoret for fri rettshjelp
Kristelig Folkeparti
Kristen interkulturelt arbeid (KIA)
Kystpartiet
Landbrukets arbeidsgiverforening
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Likestillingsombudet
Likestillingssenteret
Læringssenteret
Mellomkirkelig råd
Menneskerettighetshuset
MiRA ressurssenter
Norsk institutt for by- og regionsforskning (NIBR)
Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)
Norges forskningsråd
Norges Juristforbund
Norges lensmannslag
Norges Rederiforbund
Norges Røde Kors
Norges teknisk-naturvitenskaplige universitet (NTNU)
Norsk barnevernssamband
Norsk byggforskningsinstitutt
Norsk Folkehjelp
Norsk Forbund for Fjernundervising (NFF)
Norsk Kommuneforbund
NOVA
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Organisasjon Mot Offentlig Diskriminering (OMOD)
Oslo Røde Kors Internasjonale Senter (ORKIS)
Politidirektoratet
Politiembetsmennenes Landsforening
Politiets Fellesforbund
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Primærmedisinsk Verksted (PMV)
Redd Barna
Regjeringsadvokaten
Ressurssenter for pakistanske barn
Rettspolitisk forening
Riksadvokaten
Rikstrygdeverket
Rådet for fagopplæring i arbeidslivet
Samarbeidsrådet for tros- og livssynsamfunn
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger
Senter mot etnisk diskriminering (SMED)
Senterpartiets hovedorganisasjon
Sentralkontoret for folkeregistrering
SINTEF-IFIM
Skattedirektoratet
Skolenes Landsforbund
SOS Rasisme
Sosialistisk Venstreparti
Statistisk sentralbyrå (SSB)
Statskonsult
Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Sysselmannen på Svalbard
Universitetet i Bergen, Norsk Språktest
Universitetet i Oslo
Universitetet i Tromsø
Utdanningsforbundet
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Utlendingsnemnda (UNE)
Venstre
Verdens barn
Voksenopplæringsforbundet
Vox
Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS)
Høringsbrevet ble også offentliggjort på nettsidene til Kommunal- og regionaldepartementet. Høringsfristen ble satt til 15. oktober 2003. 161 høringsinstanser avga realitetsuttalelse. I tillegg til høringsuttalelser fra flere av instansene på listen ovenfor, kom det uttalelser fra Barne-, ungdoms- og familieforvaltningen (BUFA), Birkelid voksenopplæring i Songdalen kommune, Follo kvalifiseringssenter, Folkeuniversitetet, Gjøvik kommunale opplæringssenter, Grue opplæringssenter, Interesseorganisasjonen for Kommunal Voksenopplæring (IKVO), Kristiansand voksenopplæringssenter, NORICOM språktjenester, Norsk Interaktiv AS, Rådet for innvandrerorganisasjoner i Oslo, Universitets- og høgskolerådet, Vaksenopplæringa i Austevoll, Vaksenopplæringa i Kvam, Voksenopplæringen i Modum og Sjøvegan videregående skole.
Nedenfor gis en samlet oversikt over uttalelsene som knytter seg til hovedpunktene i høringsnotatet. Det nærmere innholdet i høringsuttalelsene vil bli behandlet i tilknytning til de enkelte lovforslagene nedenfor.
2.4 Høringsinstansenes generelle synspunkter
2.4.1 Formålet med ny ordning
Et overveiende flertall av de vel 160 høringsinstansene som uttalte seg, slutter seg til departementets beskrivelse av formålet og intensjonene bak forslaget.
2.4.2 Rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap
Hvem retten og plikten gjelder for
Mange høringsinstanser er negative til at persongrupper som i dag tilbys gratis norskopplæring, etter forslaget vil miste dette tilbudet. Det er særlig norske statsborgere som ikke behersker norsk, samt au-pairer, som trekkes fram. Det foreslås at disse gruppene inkluderes i lovens personkrets. Det er imidlertid også instanser som slutter seg til den foreslåtte begrensningen i personkretsen.
Noen av høringsinstansene har innvendinger til at den øvre aldersgrensen for plikten til å delta i norskopplæring etter forslaget settes til 55 år, da dette kan gi uheldige signaler om at personer over 55 år ikke er aktuelle for yrkeslivet. Vox foreslår at den øvre aldersgrense for plikten til å ta 50 timer samfunnsorientering i alle fall bør settes høyere enn 55 år. Andre mener det ikke bør settes en øvre aldersgrense for rett til gratis opplæring i 300 timer i det hele tatt.
Hva rett og plikt innebærer for den enkelte
Et flertall av kommunene og andre høringsinstanser mener at 300 timer opplæring (hvorav 50 timer er samfunnskunnskap) i mange tilfeller ikke vil være tilstrekkelig for å lære språket. Det foreslås derfor å øke timetallet for den obligatoriske delen. Enkelte mener at forslaget likevel kan aksepteres, da kommunene vil få plikt til å tilby ytterligere opplæring ved behov. Nasjonalt fagråd for norsk som andrespråk mener at det vil være pedagogisk uheldig om man i den obligatoriske delen av opplæringen kun stiller krav om tilstedeværelse, og fagrådet etterlyser krav om gjennomførte og godkjente arbeidsoppgaver i tillegg. Forslaget om 50 timer opplæring i samfunnskunnskap på et språk deltakeren forstår, får støtte av flere høringsinstanser. Mange instanser, herunder Kommunenes Sentralforbund (KS) og et flertall av kommunene, peker imidlertid på at det særlig for små kommuner kan bli svært kostbart, i tillegg til å by på praktiske problemer, når en må skaffe kompetente lærere og/eller tolker til opplæringen i samfunnskunnskap. Flere instanser etterlyser at staten sørger for læremidler på aktuelle språk, og enkelte ønsker også en særlig økonomisk støtte for denne delen av opplæringen.
Flere høringsinstanser er negative til forslaget om å sette en tre-årsfrist for gjennomføring av retten til 300 timer opplæring. Trondheim kommune peker på at en slik frist blant annet kan slå urettferdig ut for innvandrerkvinner, da det for norske statsborgere gis rett til inntil ett års fødselspermisjon, samt rett til kontantstøtte i ytterligere to år for foreldre som ønsker å være hjemme med barn. For å unngå et opplæringsløp som trekker i langdrag, foreslår Vox at kommunene pålegges et minimum antall undervisningstimer per uke. Flere instanser er også opptatt av at det bør innføres et regelverk som åpner for permisjoner, slik at det blir mulig å forlenge fristen. Videre framheves det av enkelte instanser at det illegitime fraværet vil øke dersom man ikke innfører sanksjonsmuligheter.
Fylkesmannen i Nordland foreslår at departementet vurderer dekning av skyssutgifter, da dette for innvandrere som bor i utkantstrøk vil kunne utgjøre en urimelig stor belastning og representere et reelt hinder for deltakelse. Justisdepartementet minner om viktigheten av å informere verge/hjelpeverge for innvandrere under 18 år, og at kommunenes ansvar etter loven også vil gjelde for kriminalomsorgens klientell.
Fritak fra plikten
Flere høringsinstanser viser til at et minstemål av skriftspråklige norskferdigheter er nødvendig for å klare seg i samfunnet, og at det må være en forutsetning at dette foreligger før fritak fra opplæringen eventuelt kan innrømmes. Kommunalansattes Fellesorganisasjon (KFO) ønsker at personer med lovfestet rett til opplæring som er i arbeid skal gis rett til permisjon med lønn, slik at de har en reell mulighet til å delta. Helsedepartementet støtter fritak av helsemessige årsaker, samtidig som det understrekes at for mange kronisk syke innvandrere vil det være spesielt viktig å få opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Helsedepartementet mener det er viktig med klare kriterier for hva slags dokumentasjon som er nødvendig for at det skal kunne gis fritak.
Det offentliges plikt til å tilby norskopplæring
Flere instanser viser til at kommunene ifølge forslaget ikke vil ha plikt verken til å tilby eller dekke utgiftene til skyss eller barnepass. Dette kan svekke målgruppenes reelle muligheter for deltakelse i opplæringen. Da opplæringen vil være obligatorisk, bør kommunene bli pålagt eller i hvert fall sterkt anmodet om å tilrettelegge spesielt for disse gruppene, for eksempel ved å prioritere innvandrerbarn ved tildeling av barnehageplass og tilby undervisning på kveldstid. Likestillingsombudet og Barne- og familiedepartementet understreker viktigheten av at kommunene tilrettelegger for et helhetlig tjenestetilbud, spesielt med tanke på innvandrermødre. Flere instanser, særlig kommunale voksenopplæringsinstitusjoner, er skeptiske til departementets oppfordring om konkurranseutsetting av undervisningen for å få en mest mulig effektiv opplæring. Instansene mener dette kan medføre at kvaliteten på undervisningen blir dårligere, at kompetansen som er opparbeidet i kommunene over tid, vil splittes opp og at det nødvendige samarbeidet mellom etatene om introduksjonsprogrammet vil bli vanskeliggjort. Utdanningsforbundet hevder at det er selvmotsigende å anbefale konkurranseutsetting samtidig som det kreves et tett og nært samarbeid mellom flere kommunale etater. Det påpekes ellers at når kommunenes plikt til å gi opplæring også skal omfatte innvandrere som har oppholdstillatelse og som bor midlertidig i asylmottak, må det sikres at det økonomiske tilskuddet til kommunene også omfatter disse.
Opplæringen
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) foreslår at det etableres en nasjonal standard for skriftlig og muntlig språkprøve med tilhørende prøvesett. Videre anbefaler organisasjonen at det etableres en sentral ordning for nasjonal godkjenning av aktører som vil drive norskopplæring. Oslo kommune anbefaler at man i læreplanen beholder prinsippet om nivåbasert norskopplæring. Det forventes at ny læreplan/forskrift vil inneholde en nærmere beskrivelse av kvalitet og valg av metoder med hensyn til forslaget om 50 timer samfunnskunnskap. Senter mot etnisk diskriminering (SMED) etterlyser en tydeliggjøring av undervisningens innhold for å unngå at en her i realiteten stiller krav om assimilering. Flere instanser, som Vox, Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM) og Utlendingsdirektoratet (UDI), støtter departementets forslag om kompetansekrav for lærere, men uttaler at forslaget neppe vil få praktiske konsekvenser uten en nærmere presisering av kravet om at lærere skal ha «relevant faglig og pedagogisk kompetanse». Mange høringsinstanser er uenige i forslaget om at realkompetanse skal kunne sidestilles med formell lærerutdanning. Flere høringsinstanser foreslår at retten til tilrettelagt opplæring omtales nærmere i loven. Fylkesmannen i Nord-Trøndelag ber departementet vurdere den enkeltes rettssikkerhet i denne sammenheng, for eksempel ved at det innføres individuell klageadgang.
Virkning av ikke oppfylt plikt til norskopplæring
Flere av de instansene som uttaler seg om dette, ønsker direkte sanksjonsmuligheter for kommunene mens opplæringen pågår. Disse høringsinstansene stiller seg noe spørrende til om de «indirekte» sanksjonene som foreslås (vilkår for bosettingstillatelse og statsborgerskap) vil være tilstrekkelig motiverende for deltakelse. Det finnes også høringsinstanser som uttrykker en viss skepsis til hvorvidt sanksjoner overhodet kan fremme læringsprosessen hos den enkelte. Landsorganisasjonen i Norge (LO) er bekymret for at det på stadig flere områder innføres ulike ordninger for borgere i og utenfor EØS-området, da dette kan virke mot sin hensikt og føre til økt fremmedfrykt.
2.4.3 Tilbud om norskopplæring etter behov ut over rett/plikt til 300 timer
Hvem tilbudet gjelder for
Flere instanser mener det er uheldig at nordiske borgere og personer med EFTA-/EØS-tillatelser som har behov for opplæring ut over 300 timer, etter forslaget ikke skal gis tilbud om videre gratis norskopplæring. Det pekes i denne forbindelse særlig på at EØS-området i framtiden vil omfatte store deler av Øst-Europa, og erfaring viser at personer fra dette området ofte vil trenge norskopplæring ut over 300 timer for å kunne ta medbrakt kompetanse i bruk. Flere trekker fram foreldre med barn i grunnskolen som en viktig gruppe som bør sikres mulighet for mer enn 300 timer gratis norskopplæring, på grunn av deres rolle som barneoppdragere.
Timeramme, tidsfrist for gjennomføring og kommunal plikt
De fleste høringsinstansene synes å støtte forslaget om en plikt for kommunene til å tilby inntil 2 700 timer norskopplæring ut over de 300 timene med rett og plikt. Flere instanser uttrykker imidlertid bekymring for at forslaget samlet sett vil kunne føre til et dårligere tilbud enn dagens tilbud. Svakheter ved forslaget hevdes blant annet å være at det er for få rettighetsfestede timer, at det i mange tilfeller vil være et stort behov for ytterligere opplæring, og at det er uheldig med rammetilskudd i en tid da kommunenes økonomi er dårlig. Flere kommuner mener det er viktig å definere hvilket nivå som skal være nådd etter 300 timer, da det ellers vil kunne utvikle seg ulik praksis med hensyn til vurderingen av ytterligere opplæringsbehov. Med henvisning til svake grupper, påpekes det fra enkelte instanser at det er uheldig med en femårsfrist for å gjennomføre den behovsbaserte opplæringen.
2.4.4 Forholdet mellom introduksjonsordningen og rett og plikt til norskopplæring
Flere høringsinstanser mener det er viktig å se opplæringen i norsk og samfunnskunnskap som en integrert del av det nye introduksjonsprogrammet, og ser det som en fordel at opplæringen lovfestes i introduksjonsloven. Tinn kommune etterlyser en bedre harmonisering av tidsrammene i forslaget her (300 timer obligatorisk norskopplæring) og i introduksjonsloven (inntil to år). KIM er skeptisk til at regelverket for norskopplæring og introduksjonsprogram samles i en lov, da personkretsen for norskopplæring er videre enn for introduksjonsprogrammet. Atskilt regelverk vil framstå som mer ryddig og brukervennlig.
2.4.5 Saksbehandlingsregler
Fylkesmannen i Finmark foreslår at vedtak basert på kommunenes frie skjønn i større grad enn hva som framkommer av forslaget, bør kunne omgjøres av fylkesmannen. Tysvær kommune understreker at kommunenes vedtak om opplæring ut over 300 timer bør opprettholdes ved sekundærflytting.
2.4.6 Nasjonalt registreringssystem
De aller fleste av høringsinstansene er positive til forslaget om et nytt nasjonalt registreringssystem på individnivå. Mange ønsker at det legges inn mer informasjon i systemet enn det høringsnotatet antyder. Det forventes at et nasjonalt system i tillegg til å telle antall timer som til enhver tid er tatt ut, også registrerer fravær, permisjoner, gjennomførte/beståtte tester, nivået den enkelte befinner seg på, om han eller hun er innenfor timerammen og tidsfristen for tilbud om opplæring. Statistisk sentralbyrå (SSB) framhever betydningen av informasjon om deltakelse, praksis og resultater ikke bare for å kunne lage statistikk og analyser av innvandreres integrering, men også i evalueringsøyemed. SSB anser det som naturlig at datasystemet etableres innenfor Databasen for utlendingsforvaltningen (DUF) som et saksbehandlingsverktøy. Individbasert registrering av norskopplæring må ses i sammenheng med deltakelse i introduksjonsprogram. Oslo kommune bemerker at lov og forskrift ikke bare bør hjemle plikt til å avgi informasjon til registeret, men også kommunenes rett til å hente ut informasjon. Datatilsynet mener loven må presiseres med hensyn til formålet for opprettelsen av et nasjonalt register, og at utleveringsbestemmelsen er for vidt formulert. Det vises her både til legalitetsprinsippet og til personvernhensyn.
«Det er vesentlig å begrense spredningen av opplysningene, da personopplysninger som kommer på avveie for denne gruppen vil kunne få store konsekvenser»,
uttaler Datatilsynet.
2.4.7 Gjennomført obligatorisk norskopplæring som vilkår for bosettingstillatelse og statsborgerskap
Flere av høringsinstansene slutter seg i utgangspunktet til departementets forslag om gjennomført obligatorisk norskopplæring som vilkår for bosettingstillatelse. UDI bemerker imidlertid at det ikke er hensiktsmessig å knytte rett og plikt til norskopplæring til vedtakstidspunktet, da det på dette tidspunktet er ukjent om innvandreren har til hensikt å ta varig opphold i landet. UDI ønsker også å skille mellom tidspunktet for inntreden av rett og plikt, slik at plikten først inntrer etter at det er søkt om bosettingstillatelse. Noen høringsinstanser uttrykker skepsis til hvorvidt sanksjoner overhodet kan fremme læringsprosessen hos den enkelte. Utdanningsforbundet uttaler blant annet:
«Hvis motivasjon betyr noe for læringsprosessen, er ikke tvang veien å gå».
Flere av høringsinstansene som har merknader til forslaget om gjennomført obligatorisk norskopplæring som vilkår for statsborgerskap, deler departementets syn. Fylkesmannen i Aust-Agder stiller spørsmål ved om det ikke bør settes krav om et visst ferdighetsnivå for at søknad om statsborgerskap skal kunne innvilges. Ålesund kommune mener obligatorisk opplæring bør avsluttes med en obligatorisk prøve, som må være bestått for at statsborgerskap kan innvilges.
2.4.8 Økonomiske og administrative konsekvenser
Ny finansieringsordning
Blant høringsinstansene er det massiv motstand mot forslaget om ny finansieringsordning. Instansene framsetter en rekke argumenter imot forslaget om innlemming av det statlige tilskuddet til norskopplæring i kommunenes rammetilskudd. Innvendingene retter seg i hovedsak mot at norskopplæringen vil måtte konkurrere om ressurser med andre lovpålagte oppgaver i kommunen, samt frykt for at det ikke vil bli lagt inn nok midler til å finansiere kommunenes utgifter til norskopplæring. Dette blir også sett i sammenheng med en forventet økning i antall timer med norskundervisning som følge av introduksjonsordningen. Det foreslås fra flere hold å forbedre gjeldende ordning med øremerkede tilskudd, framfor å innføre en ordning som foreslått av departementet. Oslo kommune er redd for at den kommunale handlefriheten i realiteten begrenses sterkt, dersom endringen betyr at tilskuddet i utgangspunktet settes for lavt.
Administrative konsekvenser for kommunene, fylkesmennene og UDI
Få høringsinstanser har kommentert dette punktet. Fylkesmannen i Nordland anbefaler at informasjon og veiledning til kommunene blir en samarbeidsoppgave mellom Utlendingsdirektoratets regionkontorer og utdanningsavdelingen hos fylkesmennene, ut fra den tilknytning og kjennskap til skoleverket som utdanningsavdelingene har.