4 Internasjonale krav til luftfarts- og jernbanesektoren

4.1 Rapporteringsdirektivet for luftfart

EU-kommisjonen har i flere år arbeidet med et forslag til regelverk om rapportering av luftfartshendelser. I 2000 la Kommisjonen frem sitt endelige forslag til direktiv. Etter en del tautrekking mellom Europaparlamentet og Rådet, ble endelig tekst vedtatt sommeren 2003. Tittelen er Directive 2003/42/EC of the European Parliament and the Council of 13 June 2003 on occurence reporting in civil aviation (rapporteringsdirektivet).

Rapporeringsdirektivet legger grunnlaget for et nytt system for rapportering av luftfartshendelser som ikke er definert som alvorlige. Alle medlemsstatene pålegges å etablere et obligatorisk system hvor alle viktige aktører innen luftfartssektoren skal rapportere forhold som kan bidra til å forebygge luftfartsulykker til et myndighetsorgan. Dette organet skal analysere de innkomne opplysningene.

For å skape den nødvendige tilliten til systemet blant rapportørene er direktivet basert på en grunnidé om at de rapporterte opplysningene bare skal brukes til flytryggingsmessige formål. I praksis betyr dette at opplysningene skal håndteres konfidensielt, at myndighetene ikke skal kunne anlegge sivilt søksmål mot rapportøren, og at arbeidsgiveren ikke har anledning til å rette sanksjoner mot ansatte som har rapportert i henhold til regelverket.

Siden antallet luftfartshendelser i hvert enkelt land er relativt begrenset, legger direktivet opp til en utstrakt utveksling av informasjon mellom medlemsstatene. På denne måten ønsker en å muliggjøre både at de enkelte landene får et større tilfang av erfaringer å bygge sitt forebyggende arbeid på, og at forebyggende arbeid skjer i regi av EU-kommisjonen selv. En mulighet er for eksempel at det nyopprettede European Aviation Safety Agency (EASA) kan bygge sitt arbeid på rapporterte opplysninger.

Selv om enkelte av direktivets bestemmelser bærer preg av at en har forsøkt å veie motstridende interesser mot hverandre på en relativt finmasket måte, finnes det også formuleringer i forarbeidene som tyder på at direktivet først og fremst skal oppfattes som en ramme for medlemsstatenes nasjonale gjennomføringsregler. For disse delene av direktivet må det være rom for å gjennomføre regelverket på en måte som gjør at det passer sammen med tilgrensende nasjonale regler og etablerte organisatoriske løsninger.

4.2 Eurocontrols European Safety Regulatory Requirement

Eurocontrol er den europeiske organisasjonen for sikker flynavigasjon. Organisasjonen ble etablert i 1960 som et folkerettslig samarbeid og har i dag 34 medlemsland. EU trådte inn som medlem høsten 2002.

Eurocontrols mål er blant annet å utvikle en felles europeisk politikk for lufttrafikkstyring. Som ledd i dette flysikkerhetsarbeidet utvikles det felles sikkerhetskrav som vedtas av Eurocontrols Permanent Commission som Eurocontrol Safety Regulatory Requirement (ESARR). Pr. i dag er det vedtatt seks ESARR»er. Norge har en folkerettslig forpliktelse til å gjennomføre ESARR»ene som lov eller forskrift.

ESARR 2 pålegger medlemsstatene å opprette et system for rapportering og analysering av ulykker, hendelser, driftsforstyrrelser og andre irregulære forhold av betydning for flysikkerheten. Målet er at det både på nasjonalt og europeisk nivå skal finnes måter å vurdere sikkerhetsnivået i luftfarten og utviklingstrender på. Videre skal en identifisere forbedringsområder for flysikringstjenesten og fastsette kriterier som nye systemer og endringer i systemer innenfor flysikringstjenesten skal måles opp mot.

På samme måte som rapporteringsdirektivet er ESARR 2 basert på en grunntanke om at rapporteringen skal skje innenfor et ikke-straffende («non-punitivt») miljø og at mottatt informasjon skal behandles konfidensielt. Det nærmere innholdet i disse begrepene er ikke klarlagt i detalj i selve regelteksten, slik at hver medlemsstat vil ha en ikke ubetydelig frihet til å bestemme gjennomføringsmåten så lenge den er lojal mot de hovedhensynene som er nevnt ovenfor.

I motsetning til rapporteringsdirektivet legger ikke ESARR 2 opp til at selve de rapporterte opplysningene, i tilnærmet ubearbeidet form, skal utveksles mellom nasjonale luftfartsmyndigheter som jobber med å forebygge luftfartsulykker. I stedet skal hvert medlemsland sende en årlig samlerapport til Eurocontrol. Rapporten skal først og fremst gi Eurocontrol et bilde av trendene i vedkommende lands sikkerhetsnivå basert på sikkerhetsindikatorer som er angitt i veiledende minimumslister vedlagt hovedteksten.

Flere steder i fremstillingen, hvor ESARR 2 er relevant, har vi ikke sett grunn til å omtale det. Det skyldes at rapporteringsdirektivet stor sett går lenger enn ESARR 2, og i tillegg er klarere og mer utførlig formulert.

4.3 Endringer i Chicago-konvensjonens anneks 6 og 13

4.3.1 Anneks 6

Rådet i ICAO vedtok 9. mars 2001 to endringer i anneks 6 til Chicago-konvensjonen. Etter endringene lyder pkt. 3.6.3 i annekset slik:

«From 1 January 2005, an operator of an aeroplane of a maximum certificated take-off mass in excess of 27 000 kg shall establish and maintain a flight data analysis programme as part of its accident prevention and flight safety programme.»

Dette følges opp i pkt. 3.6.4 i samme anneks, som etter endringene lyder slik:

«A flight data analysis programme shall be non-punitive and contain adequate safeguards to protect the source(s) of the data.»

Siden Norge ikke har meldt avvik til ICAO på de siterte punktene, er det nødvendig å gjennomføre tilsvarende bestemmelser i det norske regelverket innen den nevnte fristen.

Bruken av ordet «programme» i disse bestemmelsene er tvetydig. Departementet legger til grunn at en dels sikter til et softwareprogram i snever teknisk forstand, og dels til en systematisk bruk av dataene som en del av selskapenes interne sikkerhetsarbeid. Uansett er det nødvendig å gi nasjonale gjennomføringsbestemmelser som uttrykkelig forbyr at de innsamlede dataene brukes som grunnlag for sanksjoner, og at dataene håndteres konfidensielt.

4.3.2 Anneks 13

ICAO har både vedtatt, og foreslått å vedta, to endringer i anneks 13 til Chicago-konvensjonen. Disse har betydning for våre nasjonale rapporteringsregler. For det førsteer det vedtatt en endring i anneksets pkt. 8. Etter endringen lyder pkt. 8.1 slik:

«A State shall establish a mandatory incident reporting system to facilitate collection of information on actual or potential safety deficiencies.»

Denne bestemmelsen omfatter ikke bare enkelte grupper innenfor luftfarten, men er ment å omfatte alle grupper som kan tenkes å sitte med relevant informasjon. Som det fremgår av kapittel 7.2.2 omfatter ikke vår gjeldende rapporteringsordning alle disse gruppene. Det er derfor ønskelig og nødvendig å foreta endringer i intern rett for å innfri våre folkerettslige forpliktelser.

Siden den siterte bestemmelsen er generelt formulert, legger departementet til grunn at det som sies nedenfor om gjennomføring av rapporteringsdirektivet samtidig fanger opp våre forpliktelser i forhold til Chicago-konvensjonens anneks 13, pkt. 8.1. Den sistnevnte bestemmelsen vil derfor ikke bli uttrykkelig omtalt i det følgende.

For det andreer det nylig foreslått en endring i pkt. 5 til anneks 13. De sentrale bestemmelsene i endringsforslagets pkt. 5.12.1 og 5.12.3 første setning lyder slik:

«The State conducting the investigation of an accident or incident shall not make the aural recording of the cockpit voice recorder available for purposes other than accident investigation.

(......)

The State conducting the investigation of an accident shall not make transcripts from the recordings of the cockpit voice recorders available for purposes other than accident or incident investigation, unless the appropriate authority for the administration of justice in that State determines that their disclosure outweighs the adverse domestic and international impact such action may have on that or any future investigations and the resulting adverse impact on flight safety.»

Til nå har anneksets pkt. 5.12 vært basert på en hovedregel om at lydbåndet i taleregistratoren, og eventuelle utskrifter av fra dette, bare skal kunne brukes i det arbeidet undersøkelsesmyndigheten er satt til å gjøre etter norsk rett. Dersom politiet eller påtalemyndigheten ønsker tilgang til lydbånd eller utskrift skal en domstol behandle begjæringen. Domstolen skal bare tillate utlevering av opplysningene dersom den finner at fordelene ved utlevering oppveier de negative virkingene den vil kunne ha på fremtidige nasjonale og internasjonale undersøkelser.

Endringsforslaget innebærer at selve lydbåndet overhodet ikke skal kunne utleveres fra undersøkelsesmyndigheten, ikke en gang etter en konkret vurdering av en domstol. For så vidt gjelder utlevering av utskrift av båndet, opprettholdes praktisk talt den samme regelen som i dag.

Endringsforslaget er ennå ikke vedtatt av ICAO, men Norge har støttet forslaget.

Gjennomføringen av disse reglene i norsk rett drøftes i punkt 7.3.2.

4.4 Jernbanesikkerhetsdirektivet

4.4.1 Bakgrunn

EU har vedtatt en såkalt «Jernbanepakke-2» 29. april 2004. I pakken ligger følgende rettsakter:

• Europaparlaments- og rådsforordning 881/2004/EF av 29. april 2004 om opprettelse av et europeisk jernbanebyrå (ERA).

• Europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/49/EF av 29. april 2004 om sikkerhet på Fellesskapets jernbaner og om endring av rådsdirektiv 95/18/EF om lisenser til jernbaneforetak og direktiv 2001/14/EF om fordeling av jernbaneinfrastrukturkapasitet, innkreving av avgifter for bruk av jernbaneinfrastruktur og sikkerhetssertifisering (jernbanesikkerhetsdirektivet).

• Europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/50/EF av 29. april 2004 om endring av rådsdirektiv 96/48/EF om samtrafikkevnen i det transeuropeiske jernbanesystem for høyhastighetstog og europaparlaments- og rådsdirektiv 2001/16/EF om samtrafikkevnen til det transeuropeiske jernbanesystem for konvensjonelle tog.

• Europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/51/EF av 29. april 2004 om endring av rådsdirektiv 91/440/EØF om utvikling av Fellesskapets jernbaner.

Med unntak av forordningen om ERA, er alle rettsaktene innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komiteens beslutning nr. 151/2004 av 29. oktober 2004 om endring av EØS-avtalens vedlegg XIII (Transport).

I jernbanesikkerhetsdirektivet ligger det bl.a. krav til at medlemsstatene skal opprette en egen uavhengig sikkerhetsmyndighet (tilsynsmyndighet) og et eget uavhengig undersøkelsesorgan på jernbaneområdet. Direktivet skal være implementert innen 30. april 2006.

I Norge har vi allerede etablert en egen sikkerhetsmyndighet gjennom opprettelsen av Statens jernbanetilsyn og et uavhengig undersøkelsesorgan gjennom Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane.

Kapitel V i sikkerhetsdirektivet omhandler undersøkelser av jernbaneulykker og hendelser. Bestemmelsene bygger på tilsvarende direktiv på luftfartsområdet, slik at det legges opp til at formålet med undersøkelsene og prosedyrereglene stort sett blir like på de to områdene.

Bakgrunnen for opprettelse av et undersøkelsesorgan for å undersøke ulykker og hendelser i jernbanesikkerhetsdirektivet fremgår av fortalen til direktivet. I uoffisiell norsk oversettelse gjengis følgende:

«Alvorlige ulykker på jernbaneområdet er sjeldne. De kan imidlertid ha katastrofale følger og skape bekymring blant offentligheten med hensyn til sikkerheten ved jernbanesystemet. Alle slike ulykker bør derfor undersøkes fra et sikkerhetsperspektiv for å hindre gjentakelse, og resultatene av undersøkelsene bør offentliggjøres. Andre ulykker og hendelser kan være viktige forløpere til alvorlige ulykker og bør også omfattes av sikkerhetsundersøkelser når det er aktuelt.

En sikkerhetsundersøkelse bør holdes atskilt fra den rettslige undersøkelsen av den samme hendelsen, og undersøkelsespersonalet bør ha tilgang til beviser og vitner. Sikkerhetsundersøkelsen bør gjennomføres av et fast organ som er uavhengig av aktørene i jernbanesektoren. Organet bør fungere på en måte som hindrer interessekonflikter og enhver innblanding i årsakene til begivenhetene som undersøkes. Særlig bør dets uavhengige virkemåte ikke bringes i fare dersom organet som følge av sin organisasjon og rettslige struktur, har en nær tilknyting til nasjonale sikkerhetsmyndigheter eller til det organ som regulerer jernbanevirksomheten. Organets undersøkelser bør gjennomføres mest mulig åpent. Undersøkelsesorganet bør for hver enkelt hendelse opprette en undersøkelsesgruppe med den nødvendige sakkunnskap som skal avdekke umiddelbare og underliggende årsaker.

Undersøkelsesrapportene og alle funn og anbefalinger utgjør viktige opplysninger med henblikk på ytterligere forbedring av jernbanesikkerheten og bør gjøres offentlig tilgjengelige på fellesskapsplan. Sikkerhetsanbefalinger bør følges opp av dem de er rettet til, og undersøkelsesorganet bør få tilbakemeldinger om tiltak.»

4.4.2 Nærmere om innholdet i jernbanesikkerhetsdirektivet for så vidt gjelder undersøkelser av ulykker og hendelser

Bestemmelsene om undersøkelse av ulykker og hendelser er tatt inn i jernbanesikkerhetsdirektivets kapittel V Undersøkelser av ulykker og hendelser.

Av artikkel 19, jf. artikkel 21 fremgår det at medlemsstatene skal opprette en undersøkelsesmyndighet som skal foreta undersøkelse etter alvorlige ulykker. Det er m.a.o. bare en obligatorisk plikt etter direktivet til å undersøke alvorlige ulykker.

Det er imidlertid lagt opp til at undersøkelsesmyndigheten også kan undersøke ulykker og hendelser som under litt andre omstendigheter kunne ha ført til alvorlige ulykker, jf. artikkel 19 nr. 2. Undersøkelsesmyndigheten avgjør selv om det skal gjennomføres en undersøkelse av en slik ulykke eller hendelse, under hensyntaken til ulykkens eller hendelsens alvor, hvorvidt den er et ledd i en rekke ulykker eller hendelser av relevans for systemet som helhet, hendelsens innvirkning på jernbanesikkerheten på fellesskapsplan, og henvendelser fra infrastrukturforvaltere, jernbanevirksomheter, sikkerhetsmyndigheter eller medlemsstatene.

Formålet med undersøkelsen er å bedre jernbanesikkerheten og å forebygge ulykker, jf. artikkel 19 nr. 1. Det legges opp til at undersøkelsesmyndigheten skal være et permanent organ som skal være uavhengig av bl.a. infrastrukturforvaltere og jernbanevirksomheter, tekniske kontrollorganer og fra andre parter som det kan oppstå interessekonflikter med. Videre skal den være uavhengig av sikkerhetsmyndigheten og fra alle organer som har ansvar for regulering av jernbaner, jf. artikkel 21 nr. 1. Undersøkelsen skal under ingen omstendigheter ta stilling til skyld eller ansvar, jf. artikkel 19 nr. 4.

I direktivet er det gitt følgende definisjoner av jernbaneulykke, alvorlig jernbaneulykke og hendelse, jf. artikkel 3 (uoffisiell norsk oversettelse):

««ulykke», en uønsket eller utilsiktet plutselig begivenhet eller en bestemt rekke av slike begivenheter, som har skadelige følger; ulykker inndeles i følgende kategorier: sammenstøt, avsporinger, ulykker ved planoverganger, personulykker forårsaket av rullende materiell i bevegelse, branner og annet,

«alvorlig ulykke», togsammenstøt eller togavsporing som fører til at minst én person blir drept eller at minst fem personer skades alvorlig, eller som fører til omfattende skade på rullende materiell, infrastruktur eller miljøet, samt andre tilsvarende ulykker med åpenbare følger for reguleringen av jernbanesikkerheten eller sikkerhetsstyringen; med «omfattende skade» menes skade som undersøkelsesorganet umiddelbart anslår at vil koste minst 2 millioner EUR i alt;

«hendelse», enhver begivenhet, unntatt ulykker eller alvorlige ulykker, som har sammenheng med togdriften og som innvirker på driftssikkerheten.»

For øvrig inneholder sikkerhetsdirektivet detaljerte regler om undersøkelsesmyndighetens arbeid, om undersøkelsesprosedyrer, om utarbeidelse av rapporter og mal for strukturen i rapportene. Det fremgår bl.a. at rapportene skal opplyse om formålet med undersøkelsen, og dersom det er formålstjenelig skal de også inneholde sikkerhetstilrådinger. Sikkerhetstilrådningene skal heller ikke inneholde en antagelse om skyld eller erstatningsansvar for en ulykke.

Det er også fastsatt regler om samarbeid mellom undersøkelsesmyndigheter i medlemslandene. Videre skal European Railway Agency (ERA), jf. forordning nr. 881/2004 av 29. april 2004 om opprettelse av et europeisk jernbanebyrå som inngår i jernbanepakke 2, varsles når en undersøkelse igangsettes og få tilsendt kopier av de endelige rapportene. ERA skal også ha en årlig rapport som redegjør for de undersøkelser som er foretatt i det foregående år. Spørsmålet om Norges deltakelse i ERA vil bli forelagt Stortinget som egen sak.

Det er lagt opp til at undersøkelsen skal foregå under størst mulig åpenhet, slik at alle parter får mulighet til å bli hørt og underrettet om resultatet. Samtidig er det forutsatt at rapportene utformes slik at omtale av vitneutsagn anonymiseres. I vedlegg V til sikkerhetsdirektivet er det foreslått en mal for hvordan rapporter skal utformes og som så vidt mulig bør følges. Rapporter skal offentliggjøres så snart som mulig og normalt senest 12 måneder etter datoen for hendelsen.

4.4.3 Forholdet mellom nasjonale regler og jernbanesikkerhetsdirektivet, samt forholdet til rapporteringsdirektivet på luftfart

Innholdet i jernbanesikkerhetsdirektivets kapittel V er stort sett i samsvar med norsk praksis.

I Norge har vi gått noe lenger når det gjelder undersøkelsesplikt for havarikommisjonen enn det som følger av jernbanesikkerhetsdirektivet. Både ulykker og alvorlige jernbanehendelser inngår i havarikommisjonens mandat, mens det kun er alvorlige ulykker som skal undersøkes i henhold til direktivet. Departementet anser imidlertid at det ikke vil være i strid med direktivet å opprettholde dagens ordning, idet kommisjonen i praksis alltid gjør en forundersøkelse når de mottar varsel eller rapport om jernbaneulykke eller alvorlig hendelse.

De nasjonale reglene som regulerer jernbaneundersøkelser etter jernbaneloven tilsvarer stort sett reglene på luftfartsområdet. På grunn av at jernbanesikkerhetsdirektivet bygger på et tilsvarende direktiv på luftfartsområdet som allerede er implementert i norsk rett, gir jernbaneloven tilstrekkelig hjemmel til å implementere jernbanesikkerhetsdirektivet. I utgangspunktet er det derfor bare behov for en modernisering og presisering av ordlyden i jernbaneloven kapittel V om undersøkelse av jernbaneulykker mv., for at de bestemmelser som i dag tilsvarer bestemmelser i luftfartsloven, blir oppdatert i tråd med de endringer som foreslås på luftfartsområdet. Når det imidlertid skal foretas en slik oppdatering av bestemmelsene, bør det samtidig også tas hensyn til ordlyden i jernbanesikkerhetsdirektivet.

Videre er det etter departementets syn også hensiktsmessig at når rapporteringsdirektivet på luftfart skal implementeres i norsk rett, å vurdere om tilsvarende regler skal innføres på jernbaneområdet. I praksis er rapporteringsreglene på de to områder i dag stort sett like, fordi reguleringen på luftfartsområdet er lagt til grunn for rapporteringsbestemmelsene på jernbaneområdet. Bestemmelser som kan øke forklarings- og rapporteringsviljen og derigjennom bidra til sikkerhetsmessige forbedringer, er etter departementets mening viktig uavhengig av transportmiddel. Det bør derfor sikres at også de som rapporterer jernbaneulykker og hendelser i størst mulig grad får de samme rammebetingelser som de som rapporterer på luftfartsområdet. Av den grunn legger departementet i hovedsak opp til tilsvarende regulering på jernbaneområdet som på luftfartsområdet når det gjelder varslings- og rapporteringsplikt, forbud mot sanksjoner fra arbeidsgiver overfor den som rapporterer, særskilte taushetspliktbestemmelser mv. Dette vil medføre at de prosessuelle reglene for havarikommisjonen og tilsynene stort sett blir like, på de områder der det ikke er særskilt grunn for å ha ulike regler. Det er også viktig å sikre at de som rapporterer innenfor jernbaneområdet får et godt vern for de opplysningene de gir.

Departementet er ikke kjent med at det for tiden foreligger planer om å regulere rapportering av ulykker og hendelser på jernbaneområdet i EU. Etter jernbanesikkerhetsdirektivet er det opp til hver enkelt medlemsstat å regulere dette nærmere.

4.5 Vegtrafikk

På vegtrafikkområdet finnes det ikke internasjonale krav som legger føringer på innholdet i og utformingen av regelverk om undersøkelser av ulykker mv. I den grad det vurderes som hensiktsmessig, bør reglene om undersøkelse av ulykker i vegtrafikken bygge på de tilsvarende reglene innenfor luftfarts- og jernbanesektoren.