8 Havarikommisjonens arbeidsoppgaver

8.1 Innledning

Fremstillingen i kapittel 7 omhandler behovet for at havarikommisjonen, tilsynsmyndighetene og eventuelle andre som arbeider med transportsikkerhet, skal få bedre tilgang til sikkerhetsrelevante opplysninger. Dette kapitlet omhandler havarikommisjonens arbeidsoppgaver.

For så vidt gjelder luftfart og jernbane dreier det seg om mindre justeringer i eksisterende ordninger. For vegsektoren derimot dreier det seg om helt nye regler. Departementet viser til det som er sagt om bakgrunnen for utvidelsen av havarikommisjonens arbeidsoppgaver i kapittel 3.

8.2 Havarikommisjonens plikt til å foreta undersøkelser

8.2.1 Bakgrunn

Gjeldende luftfartslov og jernbanelov med tilhørende forskrifter inneholder bestemmelser om undersøkelsesmyndighetens plikt til å undersøke ulykker og hendelser, og omfanget av disse undersøkelsene. Vegtrafikkloven har i dag ikke regler om undersøkelse av ulykker mv., men som det fremgår av kapittel 1 er et av formålene med denne proposisjonen nettopp å etablere et rettslig grunnlag for undersøkelse av ulykker mv. også innenfor denne sektoren.

Departementet mener det er en fordel at reglene om undersøkelse av ulykker og hendelser innenfor luftfart og jernbane fremgår av selve loven i større grad enn i dag. Enkelte av forslagene som gjenomgås i det følgende er derfor av mer formell enn reell karakter.

8.2.2 Luftfart

8.2.2.1 Gjeldende rett

I luftfartsloven § 12-4 er havarikommisjonen pålagt å undersøke luftfartsulykker og alvorlige luftfartshendelser, selv om det siste uttrykket ikke er brukt i lovteksten. I undersøkelsesforskriften for luftfart og det årlige tildelingsbrevet fra Samferdselsdepartementet til havarikommisjonen, er kommisjonen i tillegg pålagt å undersøke luftfartshendelser som ikke er alvorlige, jf. St.prp. nr. 33 (1991-92).

Når det gjelder omfanget og grundigheten av de undersøkelsene som skal foretas, sier luftfartsloven lite. Men loven sier blant annet at en liste av berørte personer skal underrettes om undersøkelsen og gi dem adgang til å fremkomme med det de finner påkrevd for å ivareta sitt tarv. I undersøkelsesforskriften er det tatt inn supplerende bestemmelser som regulerer omfanget av undersøkelsene, underretning til berørte, generelle krav til saksbehandlingen, offentlighet, utarbeidelse av undersøkelsesrapporter, mv.

Både luftfartsloven og undersøkelsesforskriften er et stykke på vei basert på anneks 13 i Chicago-konvensjonen og undersøkelsesdirektivet, men ingen av disse regelverkene pålegger undersøkelse av hendelser som ikke er alvorlige.

8.2.2.2 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet la departementet til grunn at havarikommisjonen fortsatt bør ha plikt til å undersøke både luftfartsulykker og luftfartshendelser (alvorlige og ikke-alvorlige). Samtidig mente departementet at denne rammen for havarikommisjonens arbeidsoppgaver er så viktig, at den bør fremgå av selve luftfartsloven.

Videre ble det foreslått nye lovbestemmelser som slår fast at havarikommisjonen straks skal ta stilling til om det er behov for å iverksette umiddelbare undersøkelser når den har mottatt varsel om luftfartsulykker. Ved varsel om luftfartshendelser mente departementet at det var tilstrekkelig at samme vurdering ble foretatt uten ugrunnet opphold.

Endelig ble det foreslått at havarikommisjonen selv skulle ta stilling til omfanget av undersøkelsen, men at det ved denne vurderingen skal legges vekt på formålet med undersøkelsesvirksomheten og hvilken lærdom den vil kunne gi med tanke på å forbedre sikkerheten.

For å fange opp de nye bestemmelsene om undersøkelsenes innhold i jernbanesikkerhetsdirektivet, for å sikre størst mulig likhet mellom luftfartsloven og jernbanelovgivningen, og for å modernisere lovteksten, ble det foreslått en ny paragraf om at de berørte skal underrettes om at undersøkelse er innledet og ha anledning til å ivareta sine interesser.

8.2.2.3 Høringsinstansenes syn

Luftfartstilsynetog Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane mener begge at det ikke er nødvendig å skille mellom luftfartsulykker og luftfartshendelser når det gjelder tidspunktet for vurdering av når undersøkelse skal iverksettes. I stedet foreslår de at tidspunktet for når denne vurderingen skal foretas bør knyttes til om havarikommisjonen blir kjent med ulykken eller hendelsen gjennom umiddelbart varsel, eller senere skriftlig rapport.

Havarikommisjonen har uttrykt bekymring for at den nye bestemmelsen om underretning til berørte vil føre til en informasjonsplikt som havarikommisjonen ikke har kapasitet til å ivareta.

8.2.2.4 Departementets vurdering

Det endelige lovforslaget viderefører havarikommisjonens plikt til å undersøke luftfartsulykker.

Når det gjelder luftfartshendelser har departementet vært noe mer i tvil, selv om problemstillingen ikke har vært drøftet av høringsinstansene. Luftfartshendelser er innbyrdes svært forskjelligartede. Ikke alle har like stor interesse i arbeidet med å forstå årsakene til luftfartsulykker. En absolutt plikt til å undersøke hendelser kan derfor føre til at ressurser blir brukt på oppgaver som i verste fall kan motvirke lovens formål. På den annen side kan dette problemet reduseres ved at kravene til undersøkelsenes omfang og grundighet gjøres fleksible.

Departementet har kommet til at havarikommisjonen selv bør avgjøre om en hendelse skal undersøkes. Forslaget til lovtekst legger opp til at det skal foretas en konkret vurdering av undersøkelsesbehovet i hvert enkelt tilfelle, og at det viktigste momentet i denne vurderingen er om undersøkelsen antas å kunne gi ny kunnskap som kan brukes til å forebygge luftfartsulykker.

Luftfartstilsynet og havarikommisjonen har kommet med forslag til presiseringer av lovteksten når det gjelder tidspunktet for vurdering av om det er behov for å iverksette umiddelbare undersøkelser. Departementet er enig i at umiddelbare undersøkelser først og fremst er aktuelt når havarikommisjonen mottar direkte varsel i medhold av de uttrykkelige varslingsreglene i lovforslaget. I andre tilfeller bør det være tilstrekkelig at behovet for undersøkelser vurderes uten ugrunnet opphold.

Havarikommisjonen bør selv avgjøre hvilket omfang undersøkelsesarbeidet skal ha, enten det dreier seg om en luftfartsulykke eller en luftfartshendelse. Også ved denne vurderingen bør det avgjørende være havarikommisjonens foreløpige antagelser om hvilken lærdom undersøkelsen kan gi med tanke på å forbedre flysikkerheten.

Departementet foreslår noen mindre endringer i bestemmelse om underretning til berørte. Blant annet skal underretningen informere de berørte om at de selv må anmode om å få seg forelagt utkast til undersøkelsesrapport. Ved utformingen av saksbehandlingsreglene er det lagt vekt på at reglene skal være mest mulig like for luftfarts-, jernbane- og sjøfartssektoren.

Endelig mener departementet at havarikommisjonen bør ha full adgang til å foreta nye undersøkelser i saker som tidligere ikke har vært undersøkt, eller hvor undersøkelsene er avsluttet.

8.2.3 Jernbane

8.2.3.1 Dagens ordning

I St.meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan 2002-2011, punkt 4.3.4 Ulykkesundersøkelser, foreslår regjeringen bl.a. å omdanne Havarikommisjonen for sivil luftfart til en havarikommisjon for luftfart og jernbane. Dette er senere fulgt opp ved nødvendige lovhjemler i jernbaneloven, jf. Ot.prp. nr. 73 (2000-2001). Fra 1. juli 2002 ble Havarikommisjonen for sivil luftfarts mandat utvidet til å undersøke jernbaneulykker og alvorlige jernbanehendelser.

Bestemmelsene om undersøkelse av jernbaneulykker og hendelser i jernbaneloven er i hovedsak utformet som de tilsvarende bestemmelsene i luftfartsloven, med unntak av der det er realitetsforskjeller som følge av at blant annet undersøkelsesobjektene er forskjellige.

Etter jernbaneloven § 17 er undersøkelsesmyndigheten pålagt å undersøke jernbaneulykker og alvorlige hendelser, selv om det siste uttrykket ikke er brukt i lovteksten.

I forskrift 29. januar 2002 om offentlige undersøkelser av jernbaneulykker og alvorlige jernbanehendelser fremgår det at jernbaneulykke og alvorlig jernbanehendelse innenfor norsk område skal undersøkes. Videre kan Samferdselsdepartementet pålegge havarikommisjonen å foreta undersøkelse av jernbaneulykker eller hendelser som faller utenfor rammen av disse bestemmelsene.

Forskriften definerer hva som faller inn under begrepene «jernbaneulykke» og «alvorlig jernbanehendelse», jf. nærmere omtale under punkt 5.3.1.

8.2.3.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet har departementet lagt opp til å videreføre dagens ordning, hvor ulykker og alvorlige hendelser skal undersøkes. Dette gjelder jernbane i tradisjonell forstand, sporvei, tunnelbane, forstadsbane og andre sporbundne transportmidler.

Av høringsnotatet fremgår det at i utkast til jernbanesikkerhetsdirektiv (som ble vedtatt 30. april 2004), er det kun alvorlige jernbaneulykker som det er en plikt å undersøke. Det heter her:

«Av utkastet fremgår det at medlemsstatene skal opprette en undersøkelsesmyndighet som skal foreta undersøkelse etter alvorlige ulykker. Undersøkelsesmyndigheten kan også få til oppgave å undersøke ulykker og hendelser som under litt andre omstendigheter kunne ha ført til alvorlige ulykker. Undersøkelsesmyndigheten avgjør selv om det skal gjennomføres en undersøkelse av en slik ulykke eller hendelse, under hensyntaken til ulykkens eller hendelsens alvor, hvorvidt den er et ledd i en rekke ulykker eller hendelser av relevans for jernbanesystemet som helhet, hendelsens innvirkning på jernbanesikkerheten i EU-sammenheng, og henvendelser fra infrastrukturforvaltere, jernbanevirksomheter, sikkerhetsmyndigheter eller medlemsstatene.

Formålet med undersøkelsen er å se på muligheten for å bedre jernbanesikkerheten og å forebygge ulykker. Det legges opp til at undersøkelsesmyndigheten skal være et permanent organ som skal være uavhengig av bl.a. infrastrukturforvaltere og jernbanevirksomheter, tekniske kontrollorganer og fra andre parter der det kan oppstå interessekonflikter. Videre skal den være uavhengig av sikkerhetsmyndigheten og fra alle organer som har ansvar for regulering av jernbaner.»

8.2.3.3 Høringsinstansenes syn

Det har ikke kommet høringsuttalelser til denne delen av forslaget, med unntak av at havarikommisjonen har de samme merknader som til det tilsvarende forslaget i luftfartsloven, jf. punkt 8.2.2.3.

8.2.3.4 Departementets vurdering

I det endelige lovforslaget viderefører departementet ordningen med at havarikommisjonen skal undersøke jernbaneulykker og alvorlige jernbanehendelser. Det er derfor ikke behov for endring av gjeldende rett på dette området. Imidlertid vil det være behov for at det i forskriftssammenheng tas stilling til hvor langt plikten til havarikommisjonen skal gå for så vidt gjelder å gjennomføre undersøkelser innenfor sitt mandat.

Etter jernbanesikkerhetsdirektivet er det kun en plikt til å undersøke alvorlige ulykker, mens undersøkelsesmyndigheten selv tar stilling til om den skal undersøke jernbaneulykke og alvorlig jernbanehendelse. Departementet kan se behovet for at havarikommisjonen selv får avgjøre om den ser det hensiktsmessig å undersøke såkalte jernbaneulykker og alvorlige jernbanehendelser, ut fra en nærmere vurdering av hva som kan forventes oppnådd ved undersøkelsen. Imidlertid foretar havarikommisjonen alltid en viss «undersøkelse» av en ulykke eller alvorlig hendelse for å se om det er grunnlag for å gjennomføre en fullstendig undersøkelse. Selv om kommisjonen i dag har en plikt til å foreta undersøkelse i slike tilfeller, anser departementet at plikten ikke rekker lenger enn til å vurdere om det er grunnlag for å starte en fullstendig undersøkelse, m.a.o. foreta en forundersøkelse. Det vises for øvrig til merknadene til lovutkastets §§ 10 og 11 under punkt 11.1.

8.2.4 Vegtrafikk

8.2.4.1 Gjeldende rett

Det finnes per i dag ingen bestemmelser om den typen offentlige undersøkelser av ulykker i vegtrafikken som nå foreslås innført.

8.2.4.2 Forslaget i høringsnotatet

Forslaget forutsatte at nærmere detaljer om undersøkelsesmyndighetens arbeidsoppgaver skulle fastsettes i forskrift til loven.

I høringsnotatet ble det ikke tatt stilling til hvilke avgrensningskriterier som skulle legges til grunn for undersøkelsesmyndighetens arbeidsoppgaver på vegsiden. Høringsnotatet redegjorde imidlertid for vurderinger gjort av en arbeidsgruppe som vurderte utvidelse av havarikommisjonens mandat til vegsektoren. Denne arbeidsgruppen kom med en del tilrådninger m.h.t. hvilke typer ulykker havarikommisjonen burde konsentrere seg om.

8.2.4.3 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsuttalelsene knytter seg til de tilrådninger som kom fra den arbeidsgruppen som vurderte utvidelsen av havarikommisjonens mandat til vegsektoren, jf. omtalen i kapittel 3.

Helsedepartementet (HD)er i utgangspunktet enig i at havarikommisjonen gis mandat til selv å avgjøre når den skal iverksette undersøkelse og omfanget av den. HD legger ellers til grunn at endringene som foreslås ikke vil innskrenke verken helse-, veg- eller politimyndighetens rettslige kompetanse når det gjelder forebyggende arbeid innen vegtrafikk og helse.

Justisdepartementet gjør i sine generelle kommentarer oppmerksom på at Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) er fagmyndighet for transport av farlig gods på veg og jernbane, og at det derfor er viktig at den kompetansen som ligger i DSB benyttes ved oppfølging av slike ulykker.

Statens vegvesen, Vegdirektoratet mener undersøkelsesmyndigheten bør ha retningslinjer for hvilke hovedkategorier ulykker deres virksomhet primært skal være rettet mot, og at dette bl.a. bør gjelde ulykker der farlig gods er involvert, tunnelulykker og bussulykker. Vegdirektoratet understreker likevel betydningen av at også andre ulykker, som kan øke kunnskapene om systemfeil, også undersøkes.

Politidirektorateter enig i at kommisjonens virksomhet primært skal rettes mot ulykker eller ulykkestilløp med stort risikopotensial og hvor undersøkelsen har en sikkerhetsgevinst.

Utrykningspolitiet mener bl.a. at det er naturlig at kommisjonens oppmerksomhet spesielt knytter seg mot de alvorligste ulykkene som møte-, utforkjørings- og fotgjengerulykker.

Norges Automobilforbund mener havarikommisjonens mandat ikke bør begrenses til større ulykker, og mener det er tiltak for å begrense antallet ulykker som har betydning for å oppnå den ønskede målsetting.

Norges Lastebileier-Forbund (NLF) mener arbeidet ikke bør begrenses til ulykker med mange omkomne eller hvor mange kunne omkommet, og viser til vegtrafikkens særtrekk med mange og relativt små ulykker. NLF påpeker imidlertid at spesielt tungbilulykker har store konsekvenser, og at det derfor er viktig å finne årsakene til slike.

Politiets fellesforbund mener man ikke bør binde havarikommisjonens mandat opp til bestemte ulykker, og viser til at årsaken til det store antallet drepte og skadde i trafikken skyldes det store antallet ulykker, ikke at det er ulykker med mange skadde eller drepte. Likevel må det foretas en streng vurdering av hvilke ulykker som skal granskes.

Oslo kommune, Samferdselsetaten støtter arbeidsgruppens anbefaling om at havarikommisjonen må fokusere på visse typer ulykker.

Motorførernes Avholdsforbund mener at alle dødsulykker og alvorlige ulykker bør følges opp av havarikommisjonen.

Opplysningsrådet for vegtrafikken ber om at ikke «hverdagsulykkene» glemmes når retningslinjene for kommisjonens arbeid med vegtrafikkulykker skal utformes, samtidig som de innser at en fullstendig granskning av alle ulykker ikke er praktisk mulig.

AS Oslo Sporveier viser til arbeidsgruppens tilrådning når det gjelder vurderingen av hvilke typer ulykker som skal undersøkes, men mener at ulykker av samme type og som forekommer ofte og til sammen tar mange liv også bør undersøkes av havarikommisjonen.

Det Norske Veritas (DNV) mener forslagets intensjon er positiv, men at fokus på storulykker alene ikke vil gi den sikkerhetsgevinsten man søker, da storulykker utgjør en svært liten del av risikobildet på norske veger. De mener derfor at havarikommisjonen bør ha et mandat som også gir mulighet til å undersøke de mindre, men hyppige ulykkene. DNV påpeker at havarikommisjonen sannsynligvis ikke vil ha kapasitet til å granske enkeltulykker, men bør ha anledning til å velge ut tema eller spesielle typer ulykker.

Transportbedriftenes Landsforening (TL) innser at undersøkelsesmyndigheten må foreta en prioritering av hvilke ulykker som skal granskes, og mener man bør prioritere ulykker/ulykkestilløp med stort risikopotensial, f.eks. ulykker med farlig gods, tunnelulykker og bussulykker. TL stiller seg tvilende til om det å «tilegne seg kunnskap man ikke allerede besitter» kan være et styrende moment for prioriteringene.

8.2.4.4 Departementets vurderinger

Departementet konstaterer at høringsinstansene har gitt uttrykk for ulike syn på om, og eventuelt etter hvilke kriterier, havarikommisjonens undersøkelsesarbeid på vegsektoren skal avgrenses.

Departementet understreker at det p.g.a. det store antallet ulykker og uhell i vegsektoren må foretas en avgrensning m.h.t. hvilke ulykker som skal undersøkes av havarikommisjonen. Det påpekes i den sammenheng at statistikk over politirapporterte ulykker de siste fem årene (1999-2003) viser et årlig gjennomsnitt på 302 omkomne og om lag 1120 hardt skadde.

Som omtalt i kapittel 3 foran, foreslo arbeidsgruppen som så på utvidelsen av havarikommisjonens mandat til vegsektoren, at undersøkelsesmyndigheten på dette området skulle gis mandat til selv å avgjøre når den skal iverksette undersøkelser og undersøkelsenes omfang. De mente imidlertid at det burde gis retningslinjer for hvilke hovedkategorier ulykker virksomheten primært skulle innrettes mot. Arbeidsgruppen tilrådde at det i vurderingen av om undersøkelsesmyndigheten skal undersøke en vegtrafikkulykke, må vektlegges om ulykken, eller ulykkestilløpet, har et risikopotensial og hvorvidt undersøkelsen kan ha en sikkerhetsgevinst. Det ble vist til at ulykkesforhold som har et stort risikopotensial kan være ulykker hvor farlig gods er involvert, ulykker i tunneler eller ulykker med buss. Arbeidsgruppen mente at undersøkelsesmyndigheten primært skulle undersøke ulykker med mange omkomne eller hvor mange kunne omkommet.

En arbeidsgruppe med deltagelse fra Politidirektoratet, Hedmark politidistrikt (Fellesoperativ enhet), havarikommisjonen, Statens vegvesen og Samferdselsdepartementet skal utarbeide forslag til forskrifter om havarikommisjonens undersøkelser på vegtrafikkområdet.

Arbeidsgruppen vil legge vekt på at de trafikkulykker som skal varsles, og dermed gi grunnlag for undersøkelser av havarikommisjonen, er av en kategori som har et stort risikopotensial, og at undersøkelser av disse vil kunne gi en sikkerhetsgevinst, jf. punkt 6.4.4 foran.

Ut fra de avgrensningskriterier for varlingsplikten som vurderes, er det klart at havarikommisjonen ikke kan gjennomføre undersøkelser av alt det som vil bli varslingspliktig. På denne bakgrunn må havarikommisjonen gis mandat til selv å avgjøre når den faktisk skal iverksette undersøkelser.

En føring for forskriftsarbeidet er for øvrig at bestemmelsene bør formuleres slik at de gir rom for en viss smidighet når det gjelder reguleringen av havarikommisjonens undersøkelsesarbeid på vegsektoren. Begrunnelsen for dette er at de erfaringer som høstes når ulykkesarbeidet i havarikommisjonen har pågått en tid, kan tilsi endringer av reglene. Slike endringer vil være av en karakter det er mer hensiktsmessig å gjennomføre ved forskriftsendringer enn ved lovendringer.

8.3 Undersøkelsesrapport

8.3.1 Luftfart

8.3.1.1 Gjeldende rett

Gjeldende luftfartslov pålegger ikke havarikommisjonen uttrykkelig å skrive offentlige rapporter fra sine undersøkelser. Strengt tatt følger plikten heller ikke av undersøkelsesforskriften, men den er likevel klart forutsatt gjennom regler om hvordan utkast til rapport skal håndteres og hva den skal inneholde. Når det gjelder offentlig innsyn i de opplysningene havarikommisjonen og Luftfartstilsynet sitter med, og offentlighet av utkast til undersøkelsesrapport, viser vi til punkt 7.7.

8.3.1.2 Forslaget i høringsnotatet

Høringsforslaget videreførte havarikommisjonens plikt til å skrive undersøkelsesrapport etter å ha undersøkt luftfartsulykker og alvorlige luftfartshendelser. Siden høringsforslaget innebar at alle luftfartshendelser skulle undersøkes, mente departementet at det ville være å gå for langt å pålegge havarikommisjonen å skrive undersøkelsesrapport i alle disse tilfellene. I stedet foreslo departementet at havarikommisjonen selv skulle avgjøre i det enkelte tilfellet om det er behov for å skrive rapport.

Det ble foreslått at alle undersøkelsesrapportene skulle gi en redegjørelse for hendelsesforløpet og havarikommisjonens forståelse av årsaksforholdene. Om nødvendig skulle rapportene også inneholde sikkerhetstilrådninger. Endelig ble det presisert at rapportene ikke skal inneholde enkeltpersoners navn og adresse.

Departementet foreslo at utkast til undersøkelsesrapport skal forelegges for de berørte i den grad det er praktisk mulig, og at disse skal få en rimelig frist til å uttale seg. Det ble presisert at Luftfartstilsynet alltid skal motta slike utkast.

8.3.1.3 Høringsinstansenes syn

Justisdepartementet påpeker at det kan tenkes ulike løsninger på de forskjellige transportområdene når det gjelder i hvilke tilfeller undersøkelsesrapport skal utarbeides. Justisdepartementet uttaler at det bør være opp til havarikommisjonen selv å vurdere hvor omfattende rapporten skal være.

Helsedepartementetmener det må stilles klare krav til utformingen av rapportene. De kan ikke se at det er nødvendig og forsvarlig å identifisere kilder til opplysninger eller hvem opplysningene referer seg til. De påpeker at det etter sakens art og lokale tilknytning kan være mer eller mindre vanskelig å identifisere hvem opplysningene gjelder.

Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane påpeker i sine generelle kommentarer at de vanskelig kan unngå å ta med i rapporten «andre opplysninger» som kan gjøre det mulig å identifisere personer, og viser bl.a. til at det er et lite miljø i luftfarten.

Luftfartstilsynet har i sine generelle kommentarer påpekt at forslaget kun legger opp til å anonymisere de som har gitt opplysninger om ulykken eller hendelsen, mens tilsynet mener det kan være minst like viktig å anonymisere de personene som har vært involvert i ulykken. Det foreslås derfor å likestille de involverte med de som har gitt opplysninger. Luftfartstilsynet påpeker at miljøet i Norge uansett er svært lite, noe som i mange tilfeller vil gjøre det mulig å identifisere hvem som har gitt opplysinger eller hvem som har vært involvert. Luftfartstilsynet foreslår derfor å ta ut formuleringen «andre opplysninger som gjør det mulig å identifisere hvem som har gitt opplysningene».

8.3.1.4 Departementets vurdering

Det endelige lovforslaget viderefører havarikommisjonens plikt til å skrive undersøkelsesrapport når den har undersøkt luftfartsulykker og alvorlige luftfartshendelser.

Som det fremgår av punkt 8.2.2.4 ønsker departementet ikke å pålegge havarikommisjonen plikt til å undersøke alle luftfartshendelser som ikke er alvorlige. Havarikommisjonen skal selv avgjøre når det er formålstjenlig å foreta undersøkelser. Dermed er spørsmålet kun om havarikommisjonen bør skrive undersøkelsesrapport i alle de tilfellene hvor den faktisk har foretatt undersøkelser av hendelser som ikke er alvorlige. Departementet har kommet til havarikommisjonen selv bør kunne bestemme om det er hensiktsmessig å bruke tid på å skrive rapport i disse tilfellene. Selv om en legger til grunn at det i utgangspunktet vil være de mest lærerike sakene som blir undersøkt, vil det ikke alltid være mulig for havarikommisjonen å si med sikkerhet om en sak er interessant på det tidspunktet undersøkelsen innledes. Nærmere undersøkelser vil kunne vise at saken ikke gir ny kunnskap.

Når det gjelder innholdet i rapportene, innebærer lovforslaget først og fremst at de prinsippene som i dag er forskriftsfestet tas inn i selve lovteksten. Alle rapporter skal redegjøre for hendelsesforløp og havarikommisjonens forståelse av årsaksforholdene. I den grad det er nødvendig, skal rapporten inneholde sikkerhetstilrådninger.

Lovforslaget presiserer at undersøkelsesrapportene ikke skal ta stilling til skyld eller erstatningsansvar.

Det foreslås at loven uttrykkelig skal forby å ta inn enkeltpersoners navn og adresse i rapportene. Forbudet omfatter både den som selv har gitt opplysningene til havarikommisjonen, og andre personer som har vært involvert. De aktuelle miljøene er ofte så små, at det likevel vil være mulig å identifisere enkeltpersoner som omtales direkte eller indirekte i rapportene. Regelverkets formål tilsier likevel at loven bør forby gjengivelse av opplysninger som ikke er av direkte relevans for forståelsen av årsaksforholdene, og særlig fordi dette kan oppleves som en stor belastning for de som omtales.

For å unngå ubegrunnede forskjeller i saksbehandlingsreglene i de tre lovforslagene som omfattes av denne proposisjonen og i de nylig vedtatte parallelle bestemmelsene i sjøloven, foreslår departementet at de berørte bare skal få seg forelagt utkast til undersøkelsesrapport dersom de selv anmoder om det. Undersøkelsesmyndigheten vil fortsatt ha rett til å forelegge utkast for flere dersom det anses som nødvendig for en forsvarlig saksforberedelse.

Etter gjeldende praksis blir utkast til undersøkelsesrapporter alltid forelagt Luftfartstilsynet, selv om det ikke er uttrykkelig sagt verken i lov eller forskrift. Departementet mener denne ordningen bør videreføres, og at den er så praktisk viktig at den bør fremgå av luftfartsloven selv.

For så vidt gjelder offentlighet for utkast til undersøkelsesrapporter, vises det til fremstillingen i punkt 7.7.

8.3.2 Jernbane

8.3.2.1 Gjeldende rett

Jernbaneloven pålegger ikke havarikommisjonen uttrykkelig å skrive offentlige rapporter fra sine undersøkelser. I forskrift 29. januar 2002 om offentlige undersøkelser av jernbaneulykker og alvorlige jernbanehendelser er det imidlertid forutsatt at rapporter skal skrives etter at undersøkelse er foretatt. Reglene tilsvarer de som er gitt på luftfartsområdet, se nærmere under punkt 8.3.1.

8.3.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotat ble det foreslått en lovbestemmelse som viderefører havarikommisjonens plikt til å skrive undersøkelsesrapport når den har undersøkt ulykker og alvorlige hendelser. Det fremgår av høringsnotatet under merknaden til paragrafen:

«Bestemmelsen er ny i lovsammenheng, men er stort sett i samsvar med gjeldende praksis. Det er i størst mulig grad lagt opp til at bestemmelsen skal ha lik ordlyd med utkast til luftfartsloven § 12-20. ...

I praksis anser departementet at rapportene i hovedsak kan bygges opp etter samme mal, men med enkelte forskjeller på grunn av at objektene som undersøkes er forskjellig og at det kan være visse føringer i utkast til sikkerhetsdirektivet som bør følges. I utkast til sikkerhetsdirektiv artikkel 23 pkt. 1 fremgår det at for en undersøkelse av ulykke eller hendelse skal utarbeides rapporter i en passende form i forhold til ulykkens eller hendelsens karakter og alvor og undersøkelsesresultatenes relevans. I rapportene skal det videre opplyses om formålet med undersøkelsen (som omhandlet i artikkel 19 pkt.1), og eventuelt anbefalinger på sikkerhetsområdet.»

I høringsnotatet er det opplyst at det på jernbaneområdet bare er ulykker og alvorlige jernbanehendelser som undersøkes. I lovforslaget tas det imidlertid også høyde for at hendelser skal kunne undersøkes, men dette vil eventuelt kreve at departementet gir forskrifter om dette. Foreløpig ser ikke departementet behov for at hendelser generelt skal undersøkes på jernbaneområdet, jf. også omtale i Ot.prp. nr. 73 (2000-2001).

For øvrig vises det til at det i jernbanesikkerhetsdirektivet fremgår at rapportene skal inneholde et sammendrag av vitneforklaringer under hensyntaken til beskyttelse av personopplysninger. Dette må tilpasses det norske systemet hvor vitner er pålagt en utvidet forklaringsplikt i forhold til andre land. Departementet forutsetter derfor at eventuelt sammendrag av vitneforklaringer kun brukes i den grad det inneholder relevante opplysninger.

8.3.2.3 Høringsinstansenes syn

Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbanehar kommet med de samme kommentarene som til tilsvarende bestemmelse på luftfartsområdet, se punkt 8.3.1.3. Videre anfører kommisjonen at det bør nevnes i forarbeidene at den rapporteringsmal som fremgår av jernbanesikkerhetsdirektivet kan tas i bruk.

Jernbaneverket anfører at hvis havarikommisjonen under en undersøkelse ikke finner grunn til å utarbeide rapport, bør den gi en skriftlig begrunnelse for dette.

8.3.2.4 Departementets vurdering

I lovforslaget videreføres havarikommisjonens plikt til å skrive undersøkelsesrapport når den har undersøkt jernbaneulykker og alvorlige jernbanehendelser. I lovforslaget er ikke havarikommisjonen pålagt å undersøke andre jernbanehendelser. Dette skiller seg fra luftfart hvor havarikommisjonen har en viss plikt til også å undersøke luftfartshendelser som ikke er alvorlige. Det er imidlertid åpnet for at departementet i forskrift kan utvide havarikommisjonens oppgave til å undersøke bl.a. vanlige hendelser. Departementet går imidlertid i denne omgang bare inn for å videreføre gjeldende ordning med undersøkelse av jernbaneulykker og alvorlige jernbanehendelser.

Etter jernbanesikkerhetsdirektivet fremgår det at det skal utarbeides rapporter i en passende form etter undersøkelse av ulykker og alvorlige hendelser. I den sammenheng skal det tas hensyn til hendelsens karakter og alvorlighetsgrad, samt undersøkelsesresultatenes relevans. I rapporten skal det opplyses om formålet med undersøkelsen, (dvs. å avdekke mulighetene for å forbedre jernbanesikkerheten og forebygge ulykker).

Etter dagens ordning foretar havarikommisjonen undersøkelse av jernbaneulykker og alvorlige hendelser, men omfanget av undersøkelsen vil variere ut fra hva som oppdages i den innledende fasen av undersøkelsen. Det kan derfor være tilfeller hvor kommisjonen, på grunnlag av den innledende undersøkelsen, ikke finner det hensiktsmessig å fortsette undersøkelsen, fordi den ikke antas å gi økt forståelse av årsakene til ulykker. I følge sikkerhetsdirektivet skal det også i slike tilfeller utarbeides «rapport» i passende form. Departementet forutsetter at omfanget av undersøkelsesrapporten tilpasses de forhold som er nevnt i jernbanesikkerhetsdirektivet.

Når det gjelder innholdet i undersøkelsesrapportene er det i tråd med sikkerhetsdirektivet tatt inn at rapporten skal gi opplysninger om formålet med undersøkelsen.

Det skal videre redegjøres for hendelsesforløp og havarikommisjonens forståelse av årsaksforholdene. Dette er i samsvar med tilsvarende bestemmelse på luftfartsområdet. I den grad det er formålstjenlig skal rapporten inneholde sikkerhetstilrådninger. I jernbanesikkerhetsdirektivet er det presisert at sikkerhetstilrådninger ikke skal ta stilling til skyld og ansvar for en ulykke eller hendelse. Departementet anser at dette allerede fremgår av formålet med undersøkelsen, slik at dette ikke er spesielt nevnt her.

For så vidt gjelder forbud mot å ta med enkeltpersoners navn og adresse i undersøkelsesrapportene, samt plikt for havarikommisjonen til å forelegge utkast til undersøkelsesrapport for berørte og for Statens jernbanetilsyn, vises det til omtale under luftfart punkt 8.3.1, da de foreslåtte bestemmelsene er identiske.

8.3.3 Vegtrafikk

8.3.3.1 Gjeldende rett

Det finnes ingen regler om dette temaet på vegtrafikkområdet i dag.

8.3.3.2 Forslaget i høringsnotatet

Forslaget i høringsnotatet forutsatte at nærmere bestemmelser om når havarikommisjonen skal utarbeide rapport, om rapportens omfang og innhold, samt om saksbehandlingen av utkast til rapport mv., skulle gis i forskrift.

8.3.3.3 Høringsinstansenes syn

Det vises til omtalen i punkt 8.3.1.3.

8.3.3.4 Departementets vurderinger

Som omtalt i punkt 6.4.4 er det nedsatt en arbeidsgruppe som skal fremlegge forslag til forskrift om havarikommisjonens undersøkelser i vegsektoren for departementet.

Departementet tar sikte på at forskriften, så langt det anses hensiktsmessig, skal bygge på de prinsipper som skal gjelde på luftfarts- og jernbaneområdet.

Forskriften skal bl.a. inneholde bestemmelser om når det skal skrives rapport, om innholdet i rapporten og saksbehandlingen av utkast til rapport. Departementet tar i utgangspunktet sikte på at havarikommisjonen skal skrive rapport når den har undersøkt alvorlige trafikkulykker, og at den selv tar stilling til om det skal utarbeides rapport i andre tilfeller.

Ved havarikommisjonens vurdering av hvilket omfang en rapport skal ha, vil departementet foreslå at kommisjonen skal ta hensyn til formålet med undersøkelsen og hvilken lærdom denne kan gi med tanke på å forbedre sikkerheten. Videre vil departementet foreslå at rapportene skal redegjøre for hendelsesforløpet og havarikommisjonens forståelse av årsaksforholdene. I den grad det er nødvendig, skal rapportene inneholde sikkerhetstilrådninger.