6 Varslingsreglene

6.1 Bakgrunn

Varsling er umiddelbar, eller raskest mulig, muntlig beskjed til offentlige myndigheter om en ulykke som har inntrådt. Formålet er først og fremst å berge liv, og begrense andre former for skade, i den grad det er mulig. Varsling har også til formål at havarikommisjonen skal kunne igangsette undersøkelse så raskt som mulig.

Rapportering er skriftlig underretning til de aktuelle myndighetene etter ulykker og hendelser. Formålet med rapporteringen er å forebygge fremtidige ulykker, jf. punkt 7.2.

6.2 Luftfart

6.2.1 Gjeldende rett

I luftfartsloven § 6-9 er fartøysjefen pålagt å varsle luftfartsmyndigheten uten opphold, om at det har inntrådt en luftfartsulykke eller enkelte typer luftfartshendelser. I samme bestemmelse er eier eller bruker pålagt en subsidiær varslingsplikt dersom fartøysjefen ikke er i stand til det.

I luftfartsloven § 12-6 er det slått fast at enhver som blir vitne til en luftfartsulykke er forpliktet til straks å melde fra til nærmeste politimyndighet eller luftfartsmyndigheten. Denne plikten gjelder likevel ikke dersom det etter forholdene er grunn til å tro at melding er unødvendig. Det samme gjelder den som finner et luftfartøy, deler av det eller andre ting, under forhold som tyder på at det har inntruffet en luftfartsulykke.

Den mest omfattende reguleringen av varslingsplikten finnes i dag i rapporteringsforskriften. Forskriften pålegger varslingsplikt for andre persongrupper, og for andre forhold, enn de som er nevnt i luftfartsloven §§ 6-9 og 12-6, og er derfor blant annet hjemlet i den generelle forskriftshjemmelen i luftfartsloven § 15-4.

Ansatte i flysikringstjenesten er i dag ikke underlagt lov- eller forskriftsbestemt varslingsplikt. Dette henger sammen med at de ansatte i Avinor AS inntil relativt nylig har vært ansatt i forvaltningsforetaket Luftfartsverket, hvor varlingsplikten var basert på instrukser.

6.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Høringsnotatet inneholdt ikke forslag til vesentlige endringer i gjeldende rett. Derimot ble det foreslått at de varslingsbestemmelsene som i dag er spredt rundt om i luftfartsloven samles i lovens kapittel XII. Dermed oppnår en også å rydde opp i bestemmelser som i dag er dårlig tilpasset lovens kapittelinndeling. For det andre ble det foreslått lovbestemmelser som gir et mer fullstendig bilde av de varslingsforpliktelsene som i dag er omhandlet i rapporteringsforskriften. Rent lovteknisk skilte lovforslaget mellom generell varslingsplikt, som er rettet til enhver borger, og varslingsplikt for særlige persongrupper, som er rettet mot de ansatte i luftfarten.

6.2.3 Høringsinstansenes syn

Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbanemener det er uhensiktsmessig å pålegge varsling direkte til havarikommisjonen, slik det var foreslått i høringsnotatet. Dette blir begrunnet med at havarikommisjonen riktignok har 24 timers vaktordning, men at denne likevel ikke kan sammenliknes med tilgjengeligheten hos politiet eller Hovedredningssentralene. For å unngå at havarikommisjonen skal bli et forsinkende ledd, foreslår havarikommisjonen selv at varsel skal gå via politi eller Hovedredningssentralene. Slike rutiner kan fastlegges i forskrift eller instruks. Havarikommisjonen er enig i at ingen bør ha varslingsplikt ved luftfartshendelser som ikke er alvorlige, og at bare særlige persongrupper bør ha varslingsplikt ved alvorlige luftfartshendelser.

Avinor AS støtter forslaget om å innføre lovfestet særlig varslingsplikt for ansatte i flysikringstjenesten. Siden flysikringstjenesten ikke omfatter bakketjenesten, spør Avinor AS seg om ikke også ansatte i bakketjenesten bør ha særlig varslingsplikt. I den forbindelse vises det til at Avinor AS også foreslår at ansatte i bakketjenesten bør ha plikt til å rapportere, jf. punkt 7.2.2.3.

Luftfartstilsynet ber også departementet vurdere om ikke bakketjenesten bør ha særskilt varslingsplikt.

6.2.4 Departementets vurdering

I det endelige lovforslaget viderefører departementet tanken om å samle alle varslingsreglene i luftfartsloven kapittel XII. Departementet støtter videre forslaget om å inkludere bakketjenesten i kretsen av de som har særlig varslingsplikt. Det er ikke usannsynlig at ansatte i bakketjenesten vil kunne være vitne til en varslingspliktig ulykke eller hendelse. Departementet har vært noe mer i tvil om det er riktig å fjerne havarikommisjonen fra listen over de organene varsel kan gis til, men har kommet til at en vil støtte havarikommisjonens eget forslag om å bli strøket fra listen. Til gjengjeld er det viktig å påse at det etableres gode rutiner for rask videreformidling av varsel fra de organene som mottar varsel direkte fra de varslingspliktige.

6.3 Jernbane

6.3.1 Gjeldende rett

Jernbaneloven § 19 har bestemmelser om meldeplikt (varslingsplikt) i forbindelse med jernbaneulykke.

Første ledd i paragrafen pålegger den som driver jernbanevirksomhet å melde fra til nærmeste politimyndighet eller undersøkelsesmyndigheten om jernbaneulykke. I tillegg skal tilsynsmyndigheten varsles. I andre ledd er også den som blir vitne til jernbaneulykke pålagt å melde fra til nærmeste politimyndighet eller undersøkelsesmyndigheten, dersom vitnet etter omstendighetene ikke har grunn til å anta at slik melding er unødvendig. Tredje ledd gir departementet hjemmel til å gi nærmere forskrifter om meldeplikten.

Bestemmelsen bygger i stor grad på tilsvarende bestemmelser innenfor luftfart, men med enkelte tilpasninger. Blant annet er bestemmelsen om at tilsynsmyndigheten også skal varsles spesiell for jernbane. Bakgrunnen for at en slik varslingsplikt ble inntatt i loven, var at tilsynet har et eget ansvar for eventuelt å iverksette strakstiltak dersom den finner at ulykken gir grunn til å komme med pålegg overfor jernbanevirksomheten.

Dagens varslingsregler fremgår av forskrift av 29. januar 2002 nr. 123 om varslings- og rapporteringsplikt i forbindelse med jernbaneulykker og jernbanehendelser. Varslingsplikten omfatter jernbaneulykker og alvorlige jernbanehendelser, og er som nevnt pålagt jernbanevirksomheten. Dette skiller seg fra ordningen som gjelder på luftfartsområdet, der varslingsplikten primært er lagt til fartøysjefen, jf. nærmere omtale under punkt 6.2 ovenfor.

Etter varslings- og rapporteringsforskriften skal jernbanevirksomheten implementere varslings- og rapporteringsordningen i sitt styringssystem. Dette innebærer at det er virksomheten selv som regulerer hvem og hvordan det skal varsles internt i virksomheten.

6.3.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet er det lagt opp til å utvide varslingsplikten til også å omfatte persongrupper hos jernbanevirksomheten for i størst mulig grad å få tilsvarende varslingsordning som den som foreslås på luftfartsområdet. I utkastet ble det derfor foreslått at i tillegg til den som driver jernbanevirksomhet, skal også visse persongrupper innen jernbanevirksomheten pålegges plikt til å varsle jernbaneulykker og alvorlige jernbanehendelser. Det ble imidlertid bedt om innspill fra høringsinstansene til hvilke persongrupper det vil være hensiktsmessig eventuelt å pålegge en slik plikt. I tillegg ble det foreslått at enhver som blir vitne til jernbaneulykke, straks skal varsle til nærmeste politimyndighet, undersøkelsesmyndighet eller Hovedredningssentralen, dersom vitnet etter omstendighetene ikke har grunn til å anta at slik varsling er unødvendig.

Nytt i forhold til dagens varslingsbestemmelser, var at det i høringsnotatet ikke ble foreslått at tilsynsmyndigheten skulle varsles. Hovedredningssentralen ble tatt inn som varslingsinstans, samt at visse persongrupper innen jernbanevirksomheten ble foreslått pålagt spesiell varslingsplikt.

I høringsnotatet ble det foreslått to separate paragrafer om varslingsplikt, en generell paragraf som gjelder enhver som blir vitne til jernbaneulykke og en paragraf som gjelder varslingsplikt av jernbaneulykker og alvorlige hendelser for jernbanevirksomheten, samt visse persongrupper innenfor virksomheten. Forslaget omfattet følgende persongrupper:

«den som utfører trafikkstyring, den som fremfører rullende materiell, den som utfører eller leder skifting, den som utfører trafikksikkerhetsoppgaver om bord i tog, herunder beredskapsoppgaver, den som har sikkerhetsansvar ved arbeid og aktivitet i og ved spor og den som utfører vedlikehold av rullende materiell eller kjørevei.»

6.3.3 Høringsinstansenes syn

Statens jernbanetilsynviser til at de i hovedsak utøver systemtilsyn av virksomhetene, ved at de baserer seg på at virksomhetene selv har kontroll på og rutiner for ivaretakelse av sikkerheten (internkontroll), inkludert varsling og rapportering internt. Ved fastsettelse av forskrifter har tilsynet tydeliggjort dette ved at det kun pålegges virksomhetene, og ikke enkeltpersoner i virksomheten plikter. Tilsynet uttaler følgende:

«Det bør fortsatt være slik at det er virksomhetene som må pålegges å ha interne systemer og rutiner som sikrer varsling/rapportering fra de ansatte og til virksomheten.»

Tilsynet forstår at det er viktig å øke varslingen og rapporteringen generelt sett, og at det derfor kan være et viktig virkemiddel å pålegge enkeltpersoner slike plikter også eksternt i forhold til myndigheter. Dersom departementet ønsker å forskriftsfeste en plikt for enkeltpersoner, forutsetter tilsynet imidlertid at de får anledning til å komme med synspunkter.

Tilsynet viser også til at jernbaneloven § 19 fastsetter at tilsynsmyndigheten skal varsles i forbindelse med jernbaneulykker, og de savner en begrunnelse for at dette ikke er videreført i forslaget i høringsnotatet. Det anføres i den forbindelse:

«Fra tilsynets side antas imidlertid at det vil være tilstrekkelig at tilsynet får informasjon om forhold knyttet til ulykker og hendelser fra undersøkelsesmyndigheten ihht utkastet § 15.» (Informasjon til tilsynsmyndigheten).

Flytoget AS mener at flytogførere og servicemedarbeidere bør konsentrere seg om andre oppgaver i forbindelse med en jernbaneulykke, enn å varsle flere instanser. Det anføres følgende:

«Vi mener at plikten til å varsle bør begrense seg til et sted, nemlig togleder.»

Connex Norge AS anser den foreslåtte opplisting av personer som kan pålegges varslingsplikt i forslaget som hensiktsmessig. Det anføres imidlertid at det bør vurderes å ta med i opplistingen også el-driftsentralen.

NSB AS mener at det ikke foreligger noen indikasjoner på at dagens system for varsling basert på interne varslingsrutiner i virksomheten, forsinker eller kompliserer varsling av ulykker til relevant myndighet. Det vises til at EUs sikkerhetsdirektiv heller ikke inneholder varslingsplikt for enkeltpersoner i virksomheten. Det konkluderes med følgende:

«Med unntak av direkte varsli(n)g fra enkeltpersoner av visse typer ulykker til politi, brannvesen, hovedredningssentralen og lignende, mener NSB at plikten til varsling av jernbaneulykker til relevant myndighet bør skje koordinert fra virksomheten.»

Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane (HSLB) anfører at ordningen med at det er jernbanevirksomheten som skal varsle, har vist seg å ha slått negativt ut. Det anføres:

«HSLB mottar ikke det varsel med innhold som er nødvendig for raskt å kunne følge opp det som har hendt.»

Kommisjonen foreslår derfor at lovbestemmelsene på jernbaneområdet blir gitt en formulering tilsvarende forslaget i luftfartsloven, og ønsker at det primært er fører av toget som skal ha plikt til å varsle, sekundært selskapet.

Jernbaneverketmener at dagens ordning med varslingsplikt på organisasjonsnivå bør videreføres, og er i sterk tvil om nytten av en slik varslingsplikt på personnivå. Det anføres følgende:

«Ifølge de interne retningslinjene, er det togledersentralen som skal varsles først, enten direkte fra de involverte personer/virksomheter (...), eller fra den myndighet/instans som er varslet. Det er bare togledersentralen som kan stoppe trafikken og sikre strekningen. Togleder varsler deretter, etter en fast liste, så raskt som mulig politiet, Hovedredningssentralen og undersøkelsesmyndigheten, med flere.

...

Jernbaneverket deler departementets ønske om å styrke arbeidet med å forebygge ulykker i jernbanesektoren og lette de ansvarlige myndighetenes tilgang til opplysninger som er nødvendig i arbeidet med å klarlegge årsakene til ulykkene. Jernbaneverket fraråder imidlertid at en slik bred gruppe av personer skal ha varslingsplikt.»

6.3.4 Departementets vurdering

Som det fremgår under punkt 6.3.3 har høringsinstansene ulike oppfatninger om hvorvidt varslingsordningen skal utvides til å gjelde visse persongrupper innen jernbanevirksomheten. Havarikommisjonen ønsker at det primært er fører av toget som skal varsle om ulykker, og sekundært virksomheten selv.

Som påpekt av bl.a. Jernbaneverket er det i dag togledersentralen (trafikkstyringsenheten), som skal varsles først ved ulykker, bl.a. fordi den kan stanse trafikken og sikre strekningen. Varsel om jernbaneulykke skal primært ha til formål å starte redningsarbeidet, og det er derfor viktig at trafikkstyringsenheten mottar umiddelbart varsel om ulykker for å kunne igangsette nødvendige tiltak og varsle nødvendige myndigheter.

Etter en nærmere vurdering har departementet kommet til at det bør skilles mellom varsling av jernbaneulykke der det faktisk er behov for å igangsette redning, og alvorlige jernbanehendelser der det bare nesten inntrådte en ulykke. Av den grunn foreslår departementet i lovforslaget å skille mellom varsling av jernbaneulykker og varsling av alvorlige jernbanehendelser. Varsling i de to tilfellene vil være ulike, fordi det ikke vil være et særskilt behov for å varsle politi eller Hovedredningssentralen i tilfeller hvor det faktisk ikke har skjedd en ulykke.

For blant annet å imøtekomme havarikommisjonens merknader, foreslår departementet at plikten til å varsle om jernbaneulykker legges på ansatte i jernbanevirksomheten som blir involvert i jernbaneulykke. Videre foreslås det at trafikkstyringsenheten (togledersentralen) blir varslingsinstans, i tillegg til politiet og Hovedredningssentralen. I tråd med dagens regler pålegges det alle som blir vitne til jernbaneulykke å varsle en av de nevnte instanser. Det legges opp til at varslingsinstansene skal varsle hverandre, samt undersøkelsesmyndigheten og tilsynsmyndigheten. Etter departementets syn vil en slik varslingsordning ved ulykker kunne bidra til en effektiv bergingsordning. Samtidig foreslås det at det kan gis nærmere forskrifter om varslingsplikt og videreformidling av varsel mellom de ulike varslingsinstansene.

Departementet har kommet til at ordningen med at tilsynsmyndigheten skal varsles bør beholdes, selv om tilsynsmyndigheten ikke har noen funksjon på selve ulykkesstedet. Det er i seg selv viktig at tilsynet er orientert om ulykker og alvorlige hendelser, siden det er tilsynet som har virkemidler til eventuelt å følge opp med pålegg overfor jernbanevirksomhetene. Det legges derfor opp til at det er de primære varslingsinstansene (dvs. trafikkstyringsenheten, politiet og Hovedredningssentralen) som skal varsle havarikommisjonen og tilsynsmyndigheten.

Ved varsling av alvorlige jernbanehendelser, foreslår departementet at det fortsatt skal være jernbanevirksomheten som pålegges en slik plikt. Imidlertid legges det opp til at departementet i forskrift kan pålegge visse persongrupper en særskilt varslingsplikt.

En innføring av en direkte varslingsplikt for ansatte må vurderes i lys av hvordan den etablerte ordningen med at virksomhetene skal ha interne rutiner for hvordan varsling skal skje, utvikler seg. Dersom det fortsatt viser seg at det ikke er tilstrekkelig at jernbanevirksomheten pålegges en slik plikt, må en utvidelse vurderes i samråd med de involverte myndigheter og virksomheter.

6.4 Vegtrafikk

6.4.1 Gjeldende rett

I vegtrafikkloven § 12 finnes det bestemmelser om at politiet skal varsles om visse typer ulykker. Da det i dag ikke eksisterer noen regulering av den typen ulykkesundersøkelser som nå foreslås innført, finnes det heller ikke regler om varsling til havarikommisjonen.

6.4.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble politiet og Statens vegvesen foreslått pålagt varslingsplikt overfor havarikommisjonen. Varslingsplikten er dermed langt snevrere på vegtrafikkområdet enn på luftfarts- og jernbaneområdet. Dette skyldes behovet for å avgrense omfanget av varsling til havarikommisjonen, gitt det store antallet ulykker og uhell i vegtrafikken, og at formålet med kommisjonens arbeid er å fokusere på enkelte kategorier av disse. Andre enn politiet og Statens vegvesen kan imidlertid også varsle havarikommisjonen om ulykker mv., selv om dette i praksis sjelden vil være aktuelt.

Forslaget i høringsnotatet forutsatte at nærmere regulering av omfanget av varslingsplikten skulle gjøres i forskrift.

6.4.3 Høringsinstansenes syn

Statens vegvesen er enig i at politiet og Statens vegvesen pålegges varslingsplikt.

Politiets fellesforbund støtter forslaget om å legge varslingsplikten til politiet og Statens vegvesen.

Riksadvokaten ser fordeler ved at man forsøker å foreta en mest mulig konkret avgrensning, ikke minst av varslingsplikten, men ser visse problemer med de avgrensningskriterier som antydes av arbeidsgruppen, bl.a. at det er svært få ulykker med fem eller flere omkomne, (jf. punkt 3.2 foran).

Norges Automobilforbund påpeker at forslaget legger opp til at politiet og Statens vegvesen selv avgjør om havarikommisjonen skal varsles eller ikke, og mener at det i forskriftene må legges opp til at enhver ulykke med personskade eller død skal varsles.

AS Oslo Sporveier mener at f.eks. busselskaper og godstransportselskaper bør få tilsvarende varslingsplikt som jernbaneforetak har.

6.4.4 Departementets vurderinger

Departementet mener at bare politiet og Statens vegvesen i denne omgang bør pålegges varslingsplikt overfor havarikommisjonen. Dersom fremtidige erfaringer fra ulykkesundersøkelser på vegsektoren tilsier noe annet, kan det vurderes om flere bør gis varslingsplikt.

Lovforslaget forutsetter at det i forskrift fastsettes nærmere kriterier for hvilke typer ulykker mv. politiet og Statens vegvesen skal varsle havarikommisjonen om.

Departementet understreker at det store antallet ulykker og uhell i vegsektoren krever en avgrensning av hvilke ulykker mv. som skal varsles, og dermed gi grunnlag for undersøkelser fra havarikommisjonens side.

Varslingsbestemmelsene vil kunne virke som en form for «siling» i forhold til havarikommisjonen, dvs. at omfanget av varslingsplikten også vil ha betydning for hvilke ulykker mv. som vil bli undersøkt. Hvilke kriterier som skal legges til grunn for en slik avgrensning er derfor en viktig problemstilling.

Av hensyn til dem som pålegges varslingsplikt, er det viktig å foreta en avgrensning i forhold til hvilke typer ulykker mv. som skal varsles.

Departementet vil søke å finne en hensiktsmessig avgrensning av varslingsplikten.

Departementet vil anta at dødsulykker og ulykker med stort risikopotensial bør varsles. Dette kan være ulykker med flere drepte eller hardt skadde, ulykker med buss og tunge kjøretøy (over 7,5 tonn), ulykker med kjøretøy som transporterer farlig gods, ulykker i tunnel mv.

Forskriftene bør formuleres slik at det gis rom for fleksibilitet når det gjelder omfanget av varslingsplikten, da man her skal regulere ulykkesundersøkelser på et område som er nytt for havarikommisjonen. De erfaringer som høstes når undersøkelsesarbeidet har pågått en tid, kan tilsi at det må gjøres endringer i varslingsreglene.

Det påpekes at det i tillegg til varslingsreglene, vurderes å gi bestemmelser i forskriftene om at politiet og Statens vegvesen skal informere/rapportere til havarikommisjonen om andre ulykker mv. enn de som blir varslingspliktige. Dette bl.a. for å gi havarikommisjonen oversikt over ulykkesbildet og ulykkesutviklingen.

En arbeidsgruppe med deltagelse fra Samferdselsdepartementet, Politidirektoratet, Hedmark politidistrikt (Fellesoperativ enhet), havarikommisjonen og Statens vegvesen skal utarbeide forslag til forskrifter om havarikommisjonens undersøkelser på vegtrafikkområdet, herunder forslag til varslingsregler.