9 Lovtekniske spørsmål

9.1 Samlet lov

Regjeringen har gått inn for at havarikommisjonens oppgaver utvides til også å omfatte undersøkelse av ulykker i vegtrafikken og sjøulykker. Det vises til det som er sagt om bakgrunnen for dette i kapittel 3 foran og det som er sagt i kapittel 6 i Ot.prp. nr. 78 (2003-2004) om lov om endringer i lov 24. juni 1994 nr. 39 om sjøfart (sjøloven) og enkelte andre lover.

En av målsetningene med denne proposisjonen er å sikre et mest mulig ensartet regelgrunnlag for den utvidede havarikommisjonens arbeid. Dermed er det også naturlig å spørre seg om en ikke bør vedta en felles lov for undersøkelse av ulykker og hendelser som omfatter både luftfart, jernbane, vegtrafikk og sjø. Noen av høringsinstansene har vært inne på de samme tankene.

Samferdselsdepartementet har under utarbeidelsen av proposisjonen erfart at selv de tre sektorene som ligger under departementets eget ansvarsområde foreløpig er så forskjellige at det er vanskelig å utarbeide en felles fremstilling som omfatter alle tre sektorer. Dette skyldes historiske forhold, graden av internasjonal regulering og faktiske forskjeller i måten transportvirksomheten foregår på. Departementet mener det er nødvendig å høste erfaring med de endringene som foreslås i denne proposisjonen før det er aktuelt å foreslå en felles lov. Lovforslaget innebærer uansett en vesentlig harmonisering av lovverket basert på erfaringer fra de ulike sektorene.

I det følgende kommenteres lovtekniske spørsmål som er spesielle for hvert av de tre lovforslagene denne proposisjonen omfatter.

9.2 Luftfart

Luftfartslovens kapittel XII har overskriften «Luftfartsulykker». Departementet foreslår å samle bestemmelsene som har med luftfartsulykker å gjøre i ett kapittel i større grad enn i dag. For å gjøre overskriften litt mer informativ, foreslås det å utvide den med henvisninger til noen av de viktigste temaene som behandles i kapitlet.

De bestemmelsene som finnes i kapitlet i dag videreføres, men overskrifter, paragrafnummerering og inndeling er endret. Samlet sett utvides kapitlets omfang ganske kraftig. Departementet viser til merknadene i punkt 11.2.

I mangel av en ideell systematikk er underkapitlene sortert etter en slags kronologi, med varsling, redningstjeneste og berging først, før en kommer til rapportering, undersøkelse og vern mot etterfølgende sanksjoner.

For å lette havarikommisjonens bruk av reglene, har departementet samlet de reglene dette organet skal bruke i ett underkapittel (kapittel F). Etter utkastet skal loven regulere alle de viktigste prinsippene for havarikommisjonens arbeid. Flere av disse er hentet fra undersøkelsesforskriften, noen er nye, mens atter andre er endrede utgaver av gjeldende regler.

Departementet har videre samlet de bestemmelsene som er spesielt rettet mot Luftfartstilsynet (underkapittel G). I motsetning til det som gjelder for havarikommisjonen, regulerer disse bare en liten del av Luftfartstilsynets samlede oppgaver. Felles for bestemmelsene i underkapittel G er at de gjelder lagringen og bruken av opplysninger som Luftfartstilsynet har mottatt.

Reglene om rapportering er felles for rapportering både til havarikommisjonen og til Luftfartstilsynet. Derfor er disse samlet i et eget underkapittel (kapittel E), plassert foran spesialkapitelene for de to myndighetene. I motsetning til de fleste av de øvrige bestemmelsene i kapittel XII, er dette rene hjemmelsbestemmelser.

Siden mange av de samme reglene og prinsippene gjelder for både havarikommisjonen og Luftfartstilsynet er flere av bestemmelsene i underkapittel F og G nesten identiske. På en del punkter er det nyanseforskjeller som skyldes de to myndighetenes ulike roller.

Forbudet mot at staten anlegger sivilt søksmål og forbudet mot sanksjoner fra arbeidsgiver retter seg ikke mot noen bestemt myndighet, og er derfor plassert i et eget underkapittel.

Reglene om redningstjenesten, berging og fjerning av vrakrester, er praktisk talt identiske med dagens regler.

9.3 Jernbane

9.3.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet uttalte departementet følgende:

«Undersøkelse av jernbaneulykker er inntatt i jernbaneloven kapittel V, jf. Ot.prp. nr. 73 (2000-2001). Som det fremgår her bygger bestemmelsene på tilsvarende bestemmelser på luftfartsområdet. Bestemmelsene består av 5 paragrafer. En utvidelse av bestemmelsene til å omfatte varsling og rapportering i tillegg til undersøkelse jernbaneulykker, i tråd med forslaget på luftfartsområdet, vil medføre at paragrafantallet i kapitlet eventuelt vil øke til 28. Jernbaneloven består av i alt 25 paragrafer. Det vil, dersom kapittel V i jernbaneloven skal utvides, medføre et vesentlig misforhold mellom de bestemmelser som generelt regulerer anlegg og drift av jernbane, kontra de som foreslås for varsling, rapportering og undersøkelse av jernbaneulykker.

Utkast til bestemmelser som omfatter varsling, rapportering og undersøkelse av jernbaner m.v. bryter således med jernbanelovens system, fordi de foreslåtte bestemmelser er mer detaljerte enn resten av loven som stort sett er en fullmaktslov. Det vil også være uheldig at lovens hovedtyngde blir liggende på havaribestemmelser, og ikke på det som er det primære formål med loven, nemlig regulering av anlegg og drift av jernbane, herunder sporvei, tunnelbane og forstadsbane. Det vil derfor være mest hensiktsmessig å lage en egen lov om undersøkelse av jernbaneulykker m.m. Det finnes i dag egne lover om jernbaneansvar og om internasjonal jernbanetrafikk (COTIF), slik at det ikke vil bryte med den øvrige regulering av jernbanevirksomheten å lage en egen lov om undersøkelse av jernbaneulykker m.m.

Luftfartsloven er i motsetning til jernbaneloven en lov som regulerer de fleste sidene av luftfarten. Det vil derfor ikke bryte med luftfartslovens struktur å ta inn de foreslåtte endringene i luftfartsloven kapittel XII.

På denne bakgrunn, og etter samråd med Justisdepartementet, foreslår departementet at det utarbeides en egen lov om undersøkelse av jernbaneulykker m.m. og at kapittelet i luftfartsloven om undersøkelsesmyndighet i første omgang beholdes (med en del endringer), at det arbeides separat med regler om vegtrafikkulykker, og at det eventuelt tas sikte på senere å vurdere om reglene om ulykkesundersøkelser innen luftfart, jernbane, sjøfart og eventuelt også veitrafikk bør samles i en egen lov.»

9.3.2 Høringsinstansenes syn

Statens jernbanetilsyn anfører at det som følge av at det gis en ny lov på jernbaneområdet, i tillegg til gjeldende jernbanelov, bør inntas en bestemmelse om virkeområdet, på linje med tilsvarende bestemmelse i gjeldende jernbanelov. Det vil tydeliggjøre forholdet mellom de to lovene. I tillegg anfører tilsynet følgende:

«Idet lovutkastet inneholder både regler om undersøkelser av u(l)ykker og hendelser og regler om varsling og rapportering, bør sistnevnte tema også gjenspeiles i lovens tittel.»

Jernbaneverket er enig i departementets vurdering av at hele dette regelverket ikke bør tas inn i jernbaneloven. Det heter videre:

«Jernbaneverket stiller imidlertid spørsmål ved om det ikke ville være mer hensiktsmessig å innta hoveddelen av reglene i forskrifts form. Flere av bestemmelsene er, i sin detaljgrad og innhold, mer egnet for forskrift. I tillegg vil eventuell fremtidig revisjon av regelverket forenkles.»

9.3.3 Departementets vurdering

Departementet foreslår i denne omgang en egen lov om undersøkelse av jernbaneulykker og jernbanehendelser. På sikt vil departementet likevel vurdere å samle flere av de lovene som i dag regulerer jernbanevirksomhet i en lov.

Departementet er enig i Statens jernbanetilsyns merknader vedrørende tittelen på loven og har endret forslaget slik at dette hensynet blir ivaretatt. Samtidig er det foreslått en korttittel på loven. Departementet har videre funnet det hensiktsmessig å ha en bestemmelse om virkeområdet i loven.

Departementet har også forståelse for Jernbaneverkets merknad om at detaljeringsgraden i høringsutkastet er av en slik art at det bør vurderes inntatt i forskrift. Noen bestemmelser er imidlertid av en slik karakter at de må lovreguleres, særlig der det pålegges plikter eller innføres forbud. Departementet har, i den grad det er mulig, lagt vekt på at loven skal være av en mer overordnet karakter. Departementet har samtidig lagt vekt på at bestemmelsene skal være mest mulig like de som foreslås for luftfart.

Kapittelinndelingen i lovforslaget tilsvarer i stor grad den oppbygning som er foreslått på luftfartsområdet, jf. punkt 9.2.

9.4 Vegtrafikk

9.4.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått å tilføye en ny § 12 a i lov 18. juni 1965 nr. 4 om vegtrafikk (vegtrafikkloven) for å hjemle utvidelsen av havarikommisjonens mandat til også å omfatte vegsektoren.

Forslaget til ny § 12 a var gitt en lovteknisk utforming som skilte seg fra forslagene for de andre transportsektorene, for å tilpasses gjeldende vegtrafikklov. Det var forutsatt at det skulle gis utfyllende forskriftsbestemmelser om en rekke forhold, noe som er omtalt i flere av de foregående kapitlene.

9.4.2 Høringsinstansenes syn

Justisdepartementet mener det bør vurderes om de foreslåtte reglene bør gis som et nytt kapittel VII i vegtrafikkloven, og at forslaget deles opp i flere paragrafer.

9.4.3 Departementets vurdering

Departementet har etter en fornyet vurdering funnet det nødvendig og hensiktsmessig å utdype og presisere en del av bestemmelsene om ulykkesundersøkelser på vegsektoren i forhold til forslaget i høringsnotatet. På denne bakgrunn har departementet kommet til at det er fornuftig å gi et nytt kapittel VII i vegtrafikkloven om offentlige undersøkelser av trafikkulykker mv., og dele dette inn i flere paragrafer.

Selv etter den lovtekniske endringen som nå foreslås, er det en forutsetning at det gis utfyllende forskrifter til loven.