1 Innledning

1.1 Proposisjonens hovedinnhold

I proposisjonen foreslås det endringer i barneloven i kapitlene 2 til 4 om farskap, i kapittel 5 om foreldreansvaret og i kapittel 6 om samværsrett mv. Det blir også foreslått et nytt kapittel om morskap (kap 1a).

Endringene tar sikte på å gi barn så like vilkår som mulig - uavhengig av foreldrendes sivilstatus og samlivsstuasjon. Endringene må også sees i lys av at ny teknologi gjør det enkelt å fastslå farskap med stor sikkerhet. Videre er det et mål å likestille mor og far i forhold til det å bli foreldre, og med hensyn til regelverk om foreldreansvar, samvær mv.

Det har vært omfattende endringer i familiemønstret de siste 20 årene. Flertallet av de som i dag etablerer familie velger samboerforhold som samlivsform. I l995 skjedde 48% av alle barnefødsler utenfor ekteskap, men likevel slik at de aller fleste av foreldrene til disse barna bodde sammen ved barnets fødsel. Samboerpar med felles barn er den husholdstypen som i dag øker mest. Det er også langt flere samlivsbrudd i dag enn for 20 år siden, og som medfører at så mange som ca 20 prosent av alle barn ikke bor sammen med begge biologiske foreldre hele barndommen. Dette stiller krav til endringer i familielovgivningen.

Departementet likevel funnet det riktig å opprettholde det eksisterende skillet mellom barn født i og utenfor ekteskap som følger av dagens lov når det gjelder fastsettelse av farskap, og hvem som har foreldreansvaret. Man ikke har funnet det ønskelig å endre på etablering av farskapet for foreldre som når bor sammen i ekteskap. At foreldrene ikke er gift på fødselstidspunktet derimot, gir i dag liten informasjon om forholdet dem i mellom og forholdet til barnet. Dette betyr at lovens regel om at den moren er gift med ved barnets fødsel skal regnes som barnets far (den såkalte pater est-regelen) i hovedsak opprettholdes. Derfor opprettholdes også regelen om at foreldreansvaret er felles dersom foreldrene er gift, men må avtales dersom foreldrene ikke er gift med hverandre.

Departementet foreslår at det lovfestes et prinsipp som kan virke selvfølgelig for de fleste, men som i lys av teknologien kan være svar på en aktuell problemstilling: Som mor skal regnes den kvinne som føder barnet. I tilknytning til dette foreslår departementet at enhver avtale som en kvinne gjør om å bære frem barn for en annen kvinne, ikke er juridisk bindende.

En følge av pater est-regelen, er at ektemannen automatisk blir regnet som far også for barn som blir født etter at partene er separert. Dette har åpenbare uheldige følger der hvor kvinnen får barn med en annen mann etter at hun er separert. Departementet foreslår derfor at pater est-regelen ikke skal gjelde etter at partene er formelt separert.

Det offentlige skal fortsatt ha ansvaret for å fastsette farskap. Partene gis en subsidiær søksmålsadgang for de få tilfellene hvor trygdeetaten henlegger saken.

Etter dagens regler er det mor, far og barnet, eventuelt ved det offentlige, som kan gå til sak om farskapet. Også arvinger etter en avdød ektemann kan i en viss utstrekning gå til sak, dersom de har utsikt til en arv eller større arv hvis ektemannen ikke er barnets far. Departementet foreslår at arvingenes adgang til å gå til sak om andres farskap faller bort.

Sentralt står vurderingen av om den som påstår å være barnets biologiske far skal få anledning til å gå til sak om farskapet når barnet allerede har en far. Departementet foreslår at den som mener han er far til et barn, skal få anledning til å bringe saken inn for retten, selv om barnet allerede har en juridisk far. Sak må reises innen ett år fra han får kjennskap til opplysninger som tyder på at han kan være far til barnet, men med en øvre grense på 3 år fra barnets fødsel. I en overgangsperiode på ett år fra lovens ikrafttredelse kan sak reises uavhengig av barnets alder og når den påståtte faren fikk kjennskap til at han kan være far til barnet.

Barnelovens frister for saksanlegg varierer i dag etter om farskapet følger av pater est-regelen eller etter vedgåing. Departementet foreslår at fristen skal være den samme både der farskap følger av ekteskap og etter vedgåing. Utgangspunktet skal være tidspunktet vedkommende ble kjent med opplysninger som tyder på at en annen kan være far til barnet. Fristen foreslås satt til ett år fra dette tidspunkt.

Når et eksisterende farskap oppheves, vil DNA-testene redusere betydningen av domstolsbehandling. Departementet har derfor vurdert reglene om domstolenes rolle ved tvist om farskap på nytt. Dette gjelder også spørsmål om hvilket organ som skal kunne pålegge blodprøver, hva slags prøver som skal kunne tas, og hvem som skal kunne pålegges å fremstille seg for prøver for å få vurdert farskapet. Vilkårene for å idømme farskap, samt å få opphevet et farskap, er i dag utformet med sikte på det svakere bevismateriale som forelå tidligere.

Etter en nøye vurdering har departementet imidlertid kommet til at dagens regler om hvilke organer som skal behandle farskapssaker bør beholdes. Dette betyr at trygdeetaten normalt behandler farskapssakene, men at adgangen til å få farskapet overprøvet av domstolene beholdes. Hvis farskapet til tross for positiv test benektes, skal retten avgjøre saken. Dette er i samsvar med dagens lovgivning. Det foreslås imidlertid at retten i disse sakene gis en adgang til forenklet saksbehandling. Trygdeetaten beholder adgangen til å pålegge blodprøver, mens retten pålegger blodprøver der hvor retten behandler sakene.

I dagens Norge fødes 4 av 10 barn utenfor ekteskap. Den største andelen av disse bor likevel sammen med begge foreldrene. Når foreldrene ikke er gift, har mor foreldreansvaret alene dersom foreldrene ikke har avtalt noe annet. Departementet foreslår å lage en ny blankett for farskapserkjennelse som også omfatter avtale om felles foreldreansvar for foreldre som ikke er gift. Ugifte foreldre må da eksplisitt ta stilling til spørsmålet om de skal ha felles foreldreansvar eller om en av dem skal ha foreldreansvaret alene, og avtalen vil sendes til folkeregisteret sammen med farskapserkjennelsen.

Departementet mener at lovens utgangspunkt bør være at barnet skal vokse opp hos den ene eller begge foreldrene. Dersom foreldrene har foreldreansvaret sammen, og den ene av dem dør, bør barnet flyttes til den andre uten at det foretas noen domstolsprøving av spørsmålet. Hvis andre ønsker å overta foreldreansvaret og bo sammen med barnet, må vedkommende reise sak for retten og godtgjøre at en slik løsning vil være vesentlig bedre for barnet. Slike situasjoner kan oppstå f eks der hvor barnet er etablert i en familiesituasjon med ny sosial forelder og halvsøsken. I de tilfellene der flere krever å få foreldreansvaret, innebærer forslaget at retten skal legge selvstendig vekt på den biologiske tilknytningen mellom forelder og barn.

Det er en økende tendens til at fedrene ønsker at barna skal bo like mye hos dem som hos mødrene etter et samlivsbrudd. Retten eller fylkesmannen har i dag ikke anledning til å pålegge foreldrene at de skal dele den daglige omsorgen/barnets faste bosted, med de beføyelsene som følger med dette. Retten eller fylkesmannen kan i praksis fastsette samvær opp til 50% av tiden. Departementet går inn for at foreldrene ikke skal kunne pålegges å dele de beføyelsene som følger av barnets faste bosted, dvs ikke kunne pålegge delt omsorg, men at samvær opp til 50% av tiden kan fastsettes av domstolen eller fylkesmannen, som i dag, selv om foreldrene ikke er enige.

Den av foreldrene som bor fast sammen med barnet skal ha det avgjørende ordet i de avgjørelsene som ikke følger av foreldreansvaret eller det å være sammen med barnet. Departementet foreslår å lage en tydeligere systematikk i loven, slik at det blant annet fremgår hvilke avgjørelser samværsforelderen kan treffe. Retten eller fylkesmannen vil kunne fastsette samvær helt opp til halvparten av tiden dersom dette er til barnets beste, men likevel slik at barnet formelt sett har bosted hos den ene av foreldrene.

Departementet har også vurdert problemstillingene omkring tvangsgjennomføring av avgjørelser om hvor barnet skal bo fast og samværsrett. Det foreslås ikke endringer på dette området, bortsett fra at reglene om at det offentlige skal inndrive tvangsbøter etter begjæring fra den berettigede gjeninnføres. Det foreslås imidlertid at foreldre som er enige, kan bringe sak om samvær eller hvor barnet skal bo fast inn for fylkesmannen for stadfestelse av avtalen, slik at denne kan tvangsgjennomføres. Fylkesmannen må prøve om foreldrenes avtale er til barnets beste før det fattes vedtak.

Departementet drøfter om en samværsordning fastsatt av domstolen eller fylkesmannen bør kunne tvangsgjennomføres dersom forelderen ikke stiller opp frivillig. Det er imidlertid tvilsomt om et slikt samvær vil være til barnets beste. Departementet går derfor inn for at samværsplikten verken skal kunne gjennomføres med tvang eller andre sanksjonsmidler, som for eksempel bøter.

Når foreldre flytter fra hverandre, vil kontakten mellom barna og besteforeldrene kunne bli mindre eller forsvinne helt. Etter dagens lovgivning kan man bare få fastsatt samværsrett for besteforeldre i saker hvor en eller begge av barnets foreldre er døde. Departementet har etter grundige overveielser kommet fram til at så lenge begge foreldrene lever, må det være deres ansvar å sørge for kontakt mellom barn og besteforeldre. Foreldrene bestemmer selv omfanget av dette samværet.

Imidlertid foreslås det en hjemmel for å fastsette samvær for besteforeldre etter en individuell vurdering i saker hvor barnets far eller mor er nektet samvær. Grunnen er at foreldrene i disse sakene ikke kan fungere som «formidler» av kontakt mellom barn og besteforeldre. Besteforeldrene får i disse tilfellene ikke noen selvstendig adgang til å gå til sak, og samværsrett kan bare fastsettes dersom den vil være til beste for barnet.

1.2 Høringen

Høsten 1993 satte Barne- og familiedepartementet ned en referansegruppe som skulle se på og komme med forslag til endringer i barneloven. Arbeidsgruppen bestod av representanter fra Justisdepartementet, Sosialdepartementet, Rikstrygdeverket, Dommerforeningen, Advokatforeningen, Barneombudet, Universitetet i Oslo og i Tromsø, en psykiater med erfaring fra området og en mannsforsker, foruten representanter fra Barne- og familiedepartementet. Med utgangspunkt i referansegruppens drøftelser og forslag til endringer la Barne- og familiedepartementet 25. oktober 1995 frem høringsnotat med forslag til endringer i barnelovens kapitler om farskap, foreldreansvar og samværsrett.

Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:

Alle domstoler

Alle fylkesmenn

Rikstrygdeverket

Universitetene i Oslo, Trondheim, Bergen og Tromsø

Den norske Advokatforening

Den norske Dommerforening

Kvinnelige juristers forening

Rettspolitisk Forening

Norges Juristforbund

Lensmannslaget

Politimestrene

Overformynderiene

Landsorganisasjonen i Norge

Akademikernes fellesorganisasjon

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Norske kommuners Sentralforbund

Norges Hovedorganisasjon

Landsforeningen for

Norske Ungdomsorganisasjoner

Landsforeningen for lesbisk og homofil frigjøring

Juridisk rådgivning for kvinner

Norsk Studentunion

Jussformidlingen i Bergen

Jusshjelpa i Tromsø

Juss-Buss, Oslo

Senter for kvinneforskning

Rettsmedisinsk Institutt

Norsk kvinnesaksforening

Kvinnefronten

Internasjonal Kvinnegruppe

Norges Husmorforbund

Norges Bondekvinnelag

Norske kvinners sanitetsforening

Biskopene i den norske Kirke

Bondelaget

Norges Småbrukarlag

Kyrkjerådet

Kirkens familierådgivning

Offentlige familievernkontorers organisasjon

Krise- og rådgivningstelefonen for menn

Krisesenterbevegelsen i Norge

Kirkens Nødhjelp

Norsk Folkehjelp

Norges Røde Kors

Norsk Sosionomforbund

Norsk barnevernssamband

Norsk Barnevernpedagogforbund

Norsk Psykologforening

Norsk Lægeforening

Den norske jordmorforening

Norges Handikapforbund

Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

Mental Barnehjelp

Redd Barna

Alene-foreldre-foreningen

Foreningen 2 Foreldre

Mannsforbundet

Kontaktutvalget mellom innvandrere

og norske myndigheter

Mira-senteret

Landsforbundet mot stoffmisbruk

Barneombudet

Likestillingsrådet

Likestillingsombudet

Regjeringsadvokaten

Datatilsynet

Statistisk Sentralbyrå

Sentralkontoret for folkeregistrering

Aksjonsgruppen for barns rett til samvær med besteforeldre

Departementene fikk høringsnotatet til orientering, iht utredningsinstruksen pkt 4.1.2

Høringsfristen var satt til 1. februar 1996.

Følgende organisasjoner mm har avgitt realitetsuttalelse:

Borgarting lagmannsrett

Bergen byfogdembete

Oslo byfogdembete

Oslo byrett

Eidsvoll sorenskriverembete

Den norske Advokatforening

Norges Juristforbund - Den norske Dommerforening

Politimesteren i Haugesund

Asker og Bærum politikammer

Juridisk rådgivning for kvinner

Juss Hjelpa i Nord-Norge

Fylkesmannsembetene i Oslo og Akershus, Østfold, Hedmark, Oppland, Sør-Trøndelag, Nord-Trøndelag, Nordland, Troms, Finnmark, Buskerud, Telemark, Aust-Agder, Vest-Agder, Rogaland, Sogn- og Fjordane, Hordaland og Møre og Romsdal

Rikstrygdeverket

Likestillingsrådet

Likestillingsombudet

Datatilsynet

Statistisk Sentralbyrå

Rettsmedisinsk Institutt

Statens senter for barne- og ungdomspsykiatri

Statens Institutt for Folkehelse

Statens Helsetilsyn

Landsorganisasjonen i Norge

Mental Barnehjelp

Redd Barna

Barneombudet

Universitet i Bergen - Senter for videreutdanning i barnevern

Norsk kvinnesaksforening

Kvinnefronten

Norges Husmorforbund

Norges Bondekvinnelag

Fylkesnemnda for sosiale saker - Østfold

Offentlige familievernkontorers organisasjon

Kirkens familierådgivning

Følgende familievernkontorer: Eilert Sundtsgate, Molde, Stavanger, Mo, Otta og Asker og Bærum

Kirkerådet

Møre og Tunsberg bispedømmer

Den Norske Kirkes Presteforening

Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, Sosionomer og vernepleiere

Norsk Psykologforening

Den Norske Jordmorforening

Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndigheter

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

Krise- og rådgivningstelefonen for menn

Aleneforeldreforeningen

Foreningen 2 Foreldre

Forbundet 2 Foreldre

Forum 2 Foreldre

Det norske mannsforbundet

Aksjonsgruppa for barns rett til samvær med besteforeldre

Landsforeningen for voldsofre mot vold

Landsforeningen for lesbisk og homofil frigjøring

Adopsjonsforum, InorAdopt og Verdens Barn

Statens adopsjonskontor

Oslo kommune - Etat for barn og familier

Drammen kommune - Overformynderiet

Froland kommune - Overformynderiet

Molde kommune - Likestillingsutvalget

Masfjorden kommune - Helse- og sosialetaten

Øvre Eiker kommune - kommunestyret

Bergen Høyre

Framfylkingen

Aust-Agder Arbeiderparti - kvinnepolitisk utvalg

Mandal Arbeiderparti - kvinnepolitisk utvalg

Hordaland Arbeiderparti - kvinnepolitisk utvalg

Akershus Arbeiderparti - kvinnepolitisk utvalg

Telemark Arbeiderparti - kvinnepolitisk utvalg

Totalt kom det inn 382 høringsuttalelser. Snaue 100 av disse kommer fra organisasjoner, offentlige organer ol, mens resten kommer fra privatpersoner.

Gjennomgangen av høringsuttalelsene fra de ordinære høringsinstansene viser stor grad av tilslutning til forslagene. En del områder har likevel skilt seg ut som omstridte, slik at enkelte forslag ikke er fulgt opp i denne proposisjonen. Dette gjelder forslagene om «samboer-pater est» (kap 4 pkt 4.2.2) og felles foreldreansvar for samboere (kap 5 pkt 5.2.1). Heller ikke forslaget om å begrense klageadgangen i saker som behandles av fylkesmannen er fulgt opp (kap 9 pkt 9.2.3). Det vises til redegjørelsen under de enkelte punktene senere i proposisjonen.

For å nå ut til langt flere enkeltpersoner enn gjennom det ordinære høringsapparatet, ble det bestemt at høringsnotatet skulle sendes på «folkehøring» slik at flest mulig skulle få anledning til å si sin mening om forslagene.

1.3 Folkehøringen

Lovforslaget ble bredt lansert i media, både gjennom intervjuer med statsråden og i medias generelle omtale av spørsmålene, f eks i debattprogrammer på TV. Departementet rykket samtidig inn annonser i alle landets aviser hvor privatpersoner ble oppfordret til å bestille et eksemplar av høringsnotatet, samt invitert til å skrive inn sin mening om saken. Enkelte aviser/tidsskrifter hadde egne annonser - VG og Barn og Foreldre - hvor man kunne fylle ut en kupong og på denne måten si sin mening om «den nye barneloven» til statsråden.

En slik «folkehøring» har ikke vært forsøkt tidligere i forbindelse med et lovendringsforslag. Formålet med folkehøringen var i første rekke å invitere vanlige mennesker til å si sin mening. Svært mange kommer en eller flere ganger i situasjoner eller konflikter som reguleres av barneloven. Disse konfliktene kjennetegnes gjerne ved at partene er sterkt følelsesmessig involvert, samt at de har sterke og ofte uforsonlige synspunkter, som gjerne er direkte relatert til deres egen personlige erfaringer f eks i en aktuell barnefordelingssak. Av disse grunner antok man at det ville være særlig interessant å høre folks synspunkter på lovforslaget.

Et annet viktig formål med folkehøringen var å spre kunnskap om gjeldende rett på området. Høringsnotatet er bygget opp slik at gjeldende rett presenteres før de aktuelle lovendringsforslagene. Uansett utfallet av forslagene, ville en slik høring skape interesse for, og kunnskap om, bestemmelser i lovverket med direkte relevans og viktighet for de fleste som har eller venter barn.

Responsen på oppfordringen om å få tilsendt høringsnotatet var stor. Ca 6 000 høringsnotater ble sendt ut. Av mottakerne var det imidlertid ikke flere enn ca 280 som formidlet sine synspunkter ved brev til departementet. En vesentlig del av disse svarene er i større eller mindre grad negative til deler av lovforslaget. Uttalelsene er kommet dels som generelle synspunkter, men også for en stor del som personlige beretninger forankret i den enkeltes mer eller mindre vanskelige livssituasjon. På grunn av den lave svarprosenten er det vanskelig for departementet å trekke konklusjoner om hvor representative de private uttalelsene var for det brede lag av befolkningen.

Den vesentlige del av høringsuttalelsene berører spørsmålene i høringsnotatet kapittel 5 - 7, om foreldreansvar, hvor barnet skal bo fast og samvær. Noe mindre interesse var det å spore for kapittel 3 og 4 om farskap og morskap. Dette har sammenheng med at det er i spørsmålene om samvær, daglig omsorg og foreldreansvar at de personlige erfaringene og konfliktene er størst.

Det var generelt stor tilslutning til tanken bak likestilling mellom foreldrene. For enkelte av kapitlene er det klare tendenser i de private høringsuttalelsene, mens uttalelsene for andre deler av forslaget spriker etter kjønn og livssituasjon hos avsenderen.

Det er mange som uttaler seg om spørsmålet om delt daglig omsorg som hovedregel, til tross for at dette ikke er tatt opp spesielt i høringsnotatet. En majoritet - ca 120 - uttaler at delt daglig omsorg bør være utgangspunktet eller hovedregelen ved samlivsbrudd, og at domstolene bør kunne pålegge dette. Tatt i betraktning den massive støtte forslaget om at delt daglig omsorg ikke skal være hovedregel har fått fra de ordinære høringsinstansene (kap 6), er det etter departementets oppfatning sannsynlig at uttalelsene ikke er representative på dette området. Et annet forhold som gjør det vanskelig å forholde seg til høringsuttalelsene her, er at det framgår av uttalelsene at det er en viss forvirring i hva begrepet «delt daglig omsorg» innebærer, særlig i forhold til felles foreldreansvar som hovedregel.

Også i spørsmålene vedrørende felles foreldreansvar og foreldreansvar ved dødsfall er det vanskelig å trekke slutninger fra folkehøringen. Meningene dekker hele spekteret, alt fra de som mener det må være en selvfølge med felles foreldreansvar for alle uansett, til de som er bekymret for eventuelt å måtte dele en søskenflokk der den av foreldrene som barnet bor hos dør. Det er i og for seg ikke vesentlige motforestillinger mot at samboende får felles foreldreansvar i kraft av erklæringen om samboerskap. Noen mener imidlertid at man ikke går langt nok, og at felles foreldreansvar i utgangspunktet bør gjelde for alle. Andre mener at mor bør ha foreldreansvaret alene også der partene bor sammen.

Det er relativt få uttalelser vedrørende spørsmålet om farskap i kraft av samboerskap - samboer-pater est. Enkelte mener imidlertid at farskap bør fastsettes ved vedtagelse eller eventuelt DNA-test i alle tilfeller, også der foreldrene er gift. Flere er det som har meninger om hvorvidt den som påstår å være biologisk far bør kunne gå til sakom dette. Svarene her består for en stor del av personlige beretninger om tragiske samlivsforhold. Som ellers er meningene delte i dette spørsmålet. En del mener at en slik søksmålsadgang vil være en stor trussel mot familien som etablert enhet, og vanskelig for barnet som eventuelt må forholde seg til flere fedre. Andre mener med styrke at det må være en selvfølge at man må få kunne prøvet den biologiske tilknytningen mellom far og barn, også der far er «utenforstående». Dette bør være et eksempel på reell likestilling mellom mann og kvinne, ikke minst sett i forhold til den moderne mann som ønsker å ta ansvar for sitt barn. Det er praktisk talt ingen uttalelser som knytter seg til kapitlet om morskap. Problemstillingen er neppe aktuell for mange.

Som en konklusjon eller oppsummering av folkehøringen generelt kan departementet konstatere at uttalelsene som er innkommet etter folkehøringen er sprikende i alle retninger, men at det for visse problemområder er stor grad av samsvarende meninger hos de som uttaler seg. Det er imidlertid vanskelig å si noe om representativiteten i svarene. Departementet har på denne bakgrunn valgt å legge hovedvekten på de ordinære høringsinstansenes uttalelser, men folkehøringen har gitt en bredere forståelse av de komplekse livsforhold barneloven regulerer.