Merknader til endringer i forvaltningsloven

Til § 2

Endringen tilsvarer endringen som er gjort i offentlighetslovens og arkivlovens definisjon av dokumentbegrepet. Det vises til kapittel 4 og merknaden til offentlighetsloven § 3 for en nærmere gjennomgang av denne.

Til § 18

Disse endringene tilsvarer endringene i offentlighetsloven § 5 tredje ledd. Det vises til merknadene til denne bestemmelsen og til kapittel 6.

Merknader til endringer i offentlighetsloven

Til § 1

Lovendringen er bare av opplysende karakter. Det vil nå gå fram av offentlighetsloven at det finnes regler om dokumentoffentlighet også for Stortinget og dets organer.

Til § 2

Det vises til kap. 5 for en nærmere gjennomgang av bakgrunnen for denne bestemmelsen.

Det framgår av arkivforskriften at offentlige organer har plikt til å føre journal. Endringen i § 2 har derfor i første rekke en pedagogisk hensikt, ved at den synliggjør i offentlighetsloven at forvaltningsorganer har journalføringsplikt. Offentlighetsloven har imidlertid et noe videre anvendelsesområde enn arkivloven med forskrifter. I den grad et organ er omfattet av offentlighetsloven, men ikke av arkivloven, vil det nå følge av offentlighetsloven § 2 at også disse organene har plikt til å føre journal etter arkivlovens regler. Arkivlovens og arkivforskriftens øvrige bestemmelser om offentlige arkiver vil imidlertid ikke komme til anvendelse.

De nærmere bestemmelsene om journalføring framgår i første rekke av arkivforskriften kapittel II B, jf. særlig §§ 2-6 og 2-7.

Til § 3

Det vises til kap. 4 for en nærmere gjennomgang av lovendringen.

I § 3 første ledd nytt annet punktum defineres «dokument». Definisjonen utvider dokumentbegrepet i forhold til tidligere. Nå vil også elektroniske dokumenter som består av en kombinasjon av tekst, lyd og bilde (såkalte multimediadokumenter) og audiovisuelle informasjonsbærere som f. eks. videofilm og lydbånd være omfattet av definisjonen.

Lovendringen vil ikke medføre noen endring i adgangen til å få innsyn i elektroniske lagrede dokumenter som i dag er hjemlet i EDB-forskriften. Departementet vil særlig peke på at innsynsretten fremdeles ikke vil gi rett til innsyn i hele registre eller databaser.

Til § 5 tredje ledd

Det vises til kap. 6 for en nærmere gjennomgang av denne bestemmelsen.

Utvidelsen i § 5 tredje ledd medfører at saksframlegg som går fra administrasjonen til folkevalgte organer, ikke kan anses som interne dokumenter og unntas med hjemmel i § 5 første eller annet ledd. Også saksframlegg som gis til folkevalgte organer som skal innstille videre, vil være omfattet av bestemmelsen. Det samme vil gjelde for saksframlegg som gis fra et folkevalgt organ til et annet folkevalgt organ.

Det framgår av § 5 tredje ledd at den bare gjør unntak fra unntaket i § 5 første og annet ledd. Dette betyr at det vil være adgang eller plikt til å unnta hele eller deler av denne type dokumenter etter andre bestemmelser i offentlighetsloven. Dersom et saksframlegg inneholder personopplysninger som er taushetsbelagt etter forvaltningsloven § 13 eller andre taushetspliktsbestemmelser, vil det foreligge en plikt til å unnta disse opplysningene fra offentlighet, jf. offentlighetsloven § 5 a. Dersom saksframlegget har et innhold som faller inn under en av unntaksbestemmelsene i § 6, vil det være adgang til å unnta dokumentet fra offentlighet.

Til § 6 første ledd nr. 4 nytt fjerde og femte punktum

Offentlighetsloven § 6 nr. 4 nytt fjerde og femte punktum gir forvaltningsorganer adgang til å unnta opplysninger om søkere fra den offentlige søkerlisten, dersom søkeren selv anmoder om dette. Det skal fremdeles gå fram av den offentlige søkerlisten hvor mange som har søkt, samt hvilket kjønn disse har.

Forvaltningsorganene vil bare ha en adgang, men ingen plikt, til å unnta disse opplysningene fra offentlighet. Dette stiller opplysningene som inngår i søkerlisten på samme linje som andre dokumenter i en sak om ansettelse eller forfremmelse i offentlig tjeneste, jf. offentlighetsloven § 6 nr. 4 første punktum.

Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 pålegger taushetsplikt for personlige forhold. Slike opplysninger vil ofte kunne forekomme i dokumenter i sak om ansettelse eller forfremmelse. Disse opplysningene skal da unntas med hjemmel i offentlighetsloven § 5 a, og det vil være straffbart å utlevere disse. Departementet vil imidlertid påpeke at det at en person har søkt en offentlig stilling samt de opplysninger som skal framgå av søkerlisten, ikke vil være underlagt taushetsplikt.

I og med at forvaltningen kan unnta disse opplysningene fra offentlighet, vil forvaltningen ha plikt til å vurdere meroffentlighet etter offentlighetsloven § 2 tredje ledd. Departementet vil anta at det relativt sjelden vil være aktuelt å utvise meroffentlighet for disse opplysningene. Departementet vil imidlertid ikke utelukke at enkelte forvaltningsorganer vil ønske å utvise slik meroffentlighet. Meroffentlighet kan videre være aktuelt for enkelte typer stillinger som har særlig stor offentlig interesse. For å sikre søkernes forutberegnelighet tilsier god forvaltningsskikk at søkerne gjøres oppmerksom på dette før søknadsfristen går ut, f. eks. ved at dette gjøres kjent i utlysningsteksten.

Til § 6 første ledd nytt nr. 9

Bestemmelsen er en følge av utvidelsen av dokumentbegrepet, jf. kap. 4 hvor også forslaget om denne bestemmelsen er nærmere beskrevet.

Bestemmelsen fastsetter at dokumenter som inneholder opplysninger som er innhentet ved vedvarende eller regelmessig gjentatt overvåking, kan unntas fra offentlighet. Ordlyden er inspirert av § 36 i personopplysningsloven som definerer fjernsynsovervåking. Mens personopplysningsloven kapittel VII bare gjelder fjernsynsovervåking, vil offentlighetsloven § 6 første ledd nytt nr. 9 regulere dokumenter som inneholder opplysninger som er innhentet også ved annen type personovervåking. Slik overvåking kan f. eks. skje ved lydopptak, registrering gjennom sensorer osv.

For at unntaksbestemmelsen skal kunne anvendes, må det foreligge personovervåking. Det må altså være mulig å identifisere personene ut fra opplysningene i dokumentet. Det må videre foreligge vedvarende eller regelmessig gjentatt personovervåking. Typiske eksempler vil være videoovervåking av et område hvor personer ferdes, eller kontinuerlig lydbåndopptak av samtaler. Lyd- eller bildedokumenter som omfatter identifiserbare personer, men som ikke foretas vedvarende eller gjentatt regelmessig vil ikke kunne unntas med hjemmel i denne bestemmelsen.

Bestemmelsen gir forvaltningen en adgang, men ingen plikt, til å unnta dokumentene fra offentlighet. Forvaltningen vil dermed ha en plikt etter offentlighetsloven § 2 tredje ledd til å vurdere om dokumentet likevel skal gjøres kjent. Departementet vil anta at det relativt sjelden vil være aktuelt å utvise meroffentlighet i disse tilfellene, men vil ikke utelukke at det kan være tilfeller hvor dette kan være aktuelt. Personopplysningsloven § 39 fastsetter at opplysninger som er innsamlet ved billedopptak gjort ved fjernsynsovervåking ikke kan utleveres til andre enn den behandlingsansvarlige dersom ikke den avbildede samtykker eller utleveringsadgangen følger av lov. Denne bestemmelsen er ikke til hinder for at det utvises meroffentlighet, da det følger av offentlighetsloven at det er adgang til å utlevere disse dokumentene.

Til ny § 6 a

Bestemmelsen er utformet etter mønster av § 6 første ledd nr. 2 bokstav c, og den tolkningspraksis som har utviklet seg rundt denne bestemmelsen vil være relevant for tolkningen av denne bestemmelsen. I motsetning til § 6 første ledd nr. 2 bokstav c gir imidlertid § 6 a bare adgang til å unnta opplysninger fra offentlighet, og ikke dokumentet som sådan. De delene av dokumentet som det ikke er påkrevd å nekte innsyn i pga. at innsyn vil lette straffbare handlinger, er dermed i utgangspunktet offentlige. Dersom hele dokumentet skal unntas fra offentlighet må dette hjemles i annet ledd, eller i andre unntaksbestemmelser.

Kjerneområdet for bestemmelsen vil være opplysninger om konkrete sikkerhetstiltak, eller andre konkrete opplysninger som vil gjøre det vesentlig enklere å gjennomføre en straffbar handling, f. eks. detaljert informasjon om vaktrutiner, alarmanlegg og systemer for adgangskontroll eller opplysninger om fraktruten og tidspunktet for en pengetransport. Generelle og nøytrale opplysninger om en bygning - f. eks. om byggematerialer, størrelse, rominndeling, grunnforhold osv - vil derimot falle utenfor bestemmelsens anvendelsesområde, selv om det er tenkelig at informasjonen kan brukes til kriminelle formål. I en slags mellomstilling kommer detaljerte arkitekttegninger ol. Hvorvidt bestemmelsen hjemler adgang til å unnta disse dokumentene, vil avhenge av hva slags bygning de detaljerte tegningene gjelder. F. eks. vil det være liten grunn til å unnta detaljerte arkitekttegninger av et kontorbygg, mens det kan være grunn til å unnta detaljerte arkitekttegninger av et bygg som inneholder store verdier eller som kan være utsatt for sabotasje.

Detaljerte opplysninger om sikring av informasjonssystemer på forvaltningens IKT-anlegg vil også etter omstendighetene kunne unntas etter denne bestemmelsen.

Bestemmelsen åpner også for unntak dersom opplysningene vil gjøre utenforstående oppmerksom på muligheten for å utføre en straffbar handling. Etter forholdene kan det eksempelvis være adgang til å unnta detaljerte oversikter over forekomsten av sjeldne fuglearter i et område, fordi informasjonen kan legge til rette for faunakriminalitet. Detaljerte opplysninger om hvor det finnes våpen, kan også tenkes unntatt med hjemmel i denne bestemmelsen, da slike opplysninger kan oppfordre til innbrudd.

Kravet om at «offentlighet» vil lette gjennomføringen av straffbare handlinger, vil ikke være oppfylt dersom informasjonen i dokumentene er tilgjengelig fra andre og like pålitelige kilder. I så fall må informasjonen regnes som offentlig allerede. Det kan ikke være avgjørende at det er enklere å skaffe seg tilgang til opplysningene gjennom dokumentinnsyn.

Her som ellers må spørsmålet om offentlighet vurderes på det tidspunkt det kommer et krav om innsyn. Det vil f. eks. ikke kunne nektes innsyn i et dokument om kontrollrutiner etter at kontrollrutinene er endret slik at opplysningene er foreldet, med mindre dette er en opplysning som kan gi indikasjon om eksisterende kontrollrutiner og dermed lette gjennomføringen av en straffbar handling.

Annet ledd er likelydende med § 5 a andre ledd. Den tolkningspraksis som har utviklet seg rundt § 5 a andre ledd vil dermed være relevant for tolkningen av § 6 a annet ledd.

Merknader til endringer i forbrukertvistloven

Det vises til kapittel 11 for en nærmere drøftelse av denne problemstillingen.

Endringene i loven gjør ingen endring i gjeldende rettstilstand. Disse dokumentene kan i dag unntas etter forskrift 22. desember 1978 nr. 4 om Markedsrådets og Forbrukerrådets behandling av forbrukerkjøpstvister mv. § 12 første ledd og § 17 andre ledd.

Det framgår av bestemmelsene at dokumentene i klagesaker for Forbrukerrådet eller Forbrukertvistutvalget først blir offentlige etter offentlighetsloven når klagebehandlingen er endelig avsluttet. Dette vil i første rekke gjelde for disse organene selv. I den grad dokumenter i saken sendes til andre forvaltningsorganer, vil imidlertid også disse organene kunne unnta dokumentene med hjemmel i denne bestemmelsen inntil klagesaksbehandlingen er avsluttet.

Bestemmelsene gir forvaltningsorganer en adgang, men ingen plikt til å unnta dokumentene fra offentlighet. Ut fra forutberegnelighetshensyn for partene anser imidlertid departementet at det relativt sjelden vil være aktuelt å utvise meroffentlighet i disse tilfellene.

Når klagesaksbehandlingen er avsluttet, gjelder offentlighetslovens alminnelige regler. Dokumentene vil da bli offentlige, med mindre de helt eller delvis kan eller skal unntas med hjemmel i offentlighetslovens unntaksbestemmelser.

Merknader til endringen i SND-loven § 6

I § 2 første punktum fastslås det at offentlighetsloven gjelder for fondet. Dette medfører at alle dokumenter er offentlige med mindre det finnes annen lovhjemmel for å unnta dokumentene. Dette vil også medføre at SND har plikt til å føre journal etter arkivforskriftens regler og at journalen i utgangspunktet er offentlig.

I annet til fjerde punktum fastsettes det unntak fra denne hovedregelen. Alle dokumenter knyttet til søknader om lån, garantier eller tilskudd kan unntas fra offentlighet, dog slik at positive avgjørelser er offentlige. Med positive avgjørelser menes både tilsagnsbrevet og eventuelle underliggende låne- garanti- eller tilskuddsavtaler. Dersom hele eller deler av slike dokumenter skal unntas fra offentlighet må en hjemle dette i offentlighetslovens alminnelig unntaksregler.

Alle avgjørelser hvor det gis finansiering vil måtte anses som positive avgjørelser. Dette gjelder også om en får et mindre beløp enn det man har søkt om.

Det følger av tredje punktum at også journalinnførsler om dokumenter knyttet til konkrete søknader kan unntas fra offentlighet, dog slik at journalinnførslen om dokumentet som inneholder den positive avgjørelsen skal være offentlig. Journalinnførsler om andre dokumenter, dvs. korrespondanse med departementet eller med andre som ikke er knyttet til enkeltsøknader om finansiering, er i utgangspunktet offentlig. Eventuell skjerming eller nøytralisering av opplysninger om disse dokumentene må skje etter bestemmelsene i arkivforskriften § 2-7.

Femte punktum må anses som et unntak fra unntakene i annet og tredje punktum. Offentlighetsspørsmålet om dokumenter og journalinnførsler i saker som gjelder søknader om bygdeutviklingsmidler følger de alminnelige regler i offentlighetsloven og arkivforskriften. Dersom en i samme søknad søker både om BU-midler og om et lån på forretningsmessige vilkår, vil dokumentet følge reglene for søknader om BU-midler.

Skjerming av journalinnførsler kan enten gjennomføres ved at det føres en lukket og en åpen journal, eller ved at alt føres i samme journal og journalinnførslene om søknadsdokumentene sladdes.

Merknader til endringen i arkivloven

Endringen tilsvarer endringen som er gjort i offentlighetslovens og forvaltningslovens definisjon av dokumentbegrepet. Det vises til kapittel 4 og merknaden til offentlighetsloven § 3 for en nærmere gjennomgang av denne.

Til ikrafttredelsesbestemmelsen

De fleste av lovendringene vil kunne tre i kraft straks. Før endringen i dokumentbegrepet settes i kraft, bør det være fastsatt forskrifter om adgang til å ta gebyr for kopier. Bestemmelsen fastsetter derfor at loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer og at de forskjellig bestemmelser kan tre i kraft på forskjellig tidspunkt.