4 Utvidelse av dokumentbegrepet

4.1 Dokumentbegrepet - gjeldende rett

Innsynsretten etter hovedregelen i offentlighetsloven § 2 første ledd gjelder «forvaltningens saksdokumenter». Etter loven § 3 første ledd omfatter dette begrepet «dokumenter som er utferdiget av et forvaltningsorgan, og dokumenter som er kommet inn til eller lagt frem for et slikt organ». Dokumentbegrepet omfatter ikke bare skrevne tekster på papir, som f. eks. inngående og utgående brev og interne notater, men er tolket vidt, slik at også kart og skisser, modeller og fotografier omfattes. Også dokumenter som er basert på elektroniske databærere, omfattes av offentlighetsprinsippet på grunnlag av en egen forskrift, jf. EDB-forskriften (fastsatt ved kgl. res. 19. desember 1986). Utenfor dokumentbegrepets ordlyd faller imidlertid lydbånd, film, videofilm og andre audiovisuelle bærere av saksopplysninger, jf. Offentlighetsutvalgets innstilling (1967) s. 89 - 90.

Forvaltningsloven §§ 18 flg. regulerer partenes rett til innsyn i dokumenter i saker som gjelder enkeltvedtak. EDB-forskriften gjelder imidlertid ikke for begjæringer om innsyn etter forvaltningsloven. Trolig har dette lite praktisk betydning. Selv om elektroniske dokumenter ikke omfattes av innsynsretten etter forvaltningsloven § 18, anses forvaltningen pliktig til å vurdere om parten har rett til dokumentinnsyn etter offentlighetslovens regler, se rundskriv G-28/98. Etter offentlighetsloven § 2 tredje ledd plikter forvaltningen å vurdere meroffentlighet, dvs. om det skal gis innsyn i dokumentet selv om det er hjemmel for å unnta dokumentet. Meroffentlighet bør utvises dersom det ikke foreligger et reelt og saklig behov for unntak. Det vil neppe foreligge et reelt og saklig behov for å nekte innsyn i et elektronisk dokument, dersom det ville blitt gitt innsyn i papirutgaven av det samme.

Også ellers i forvaltningsloven brukes begrepet «dokument». Det vises bl. a. til § 13 c om oppbevaring av dokumenter som inneholder taushetsbelagte opplysninger, § 25 om grunngiingsplikt og § 33 om oversending av sakens dokumenter til klageinstansen.

Lov 4. desember 1992 nr. 126 om arkiv (arkivlova) § 2 bokstav a definerer «dokument» som «medium som lagrar informasjon for seinare lesing, lyding, framsyning eller overføring».

4.2 Dokumentbegrepet - fremmed rett

4.2.1 Nordisk rett

De øvrige nordiske landene benytter et dokumentbegrep som er videre enn det som følger av den norske offentlighetsloven og forvaltningsloven. Hovedregelen om dokumentoffentlighet i Sverige fremgår av tryckfrihetsförordningen (TF) 2 kap 1 § som slår fast at enhver har rett til innsyn i «allmänna handlingar». Begrepet «handling» omfatter fremstilling i skrift eller bilde, og opptegnelse som kan leses, avlyttes eller på annen måte oppfattes ved hjelp av teknisk hjelpemiddel, jf. TF 2 kap 3 §. Også i Danmark favner dokumentbegrepet videre enn i Norge. Begrepet er ikke nærmere definert i lov 19. desember 1985 om offentlighed i forvaltningen, men anses å omfatte i tillegg til papirdokumenter tegninger, kort og fotografier samt materiale som trer i stedet for dette, som f. eks. modeller, lydbånd, film, videoopptak, mikrofilm etc. I Finland følger det av lag om allmänna handlingars offentlighet 2 § 2 mom. at begrepet «allmänn handling» omfatter både papirdokumenter, opplysninger tatt opp på lydbånd o.l., og dokumenter som er lagret med EDB eller som ellers bare kan avleses ved hjelp av tekniske hjelpemidler. Det samme gjelder for Island, jf. lov 17. mai 1996 om offentlighet i forvaltningen § 3.

4.2.2 Dokumentbegrepet i internasjonale regelverk om rett til miljøinformasjon

I den senere tid har offentlighetsprinsippet fått økt oppmerksomhet internasjonalt, og både EU og Europarådet arbeider med å utvikle eller videreutvikle internasjonale instrumenter om dette. Ministerkomiteen i Europarådet vedtok allerede i 1981 en rekommandasjon om tilgang til offentlig informasjon. Begrepet «informasjon» defineres imidlertid ikke nærmere. Denne rekommandasjonen er nå under revisjon.

Justisdepartementet kjenner ikke til at det foreligger noen bindende folkerettslige instrumenter som regulerer offentlighetsprinsippet på generell basis. Derimot er det utviklet bindende regelverk om offentlighetens tilgang til miljøinformasjon.

I rådsdirektiv 90/313 om tilgang til miljøinformasjon, som er innlemmet i EØS-avtalen, gis enhver rett til innsyn i miljøinformasjon som er lagret som skrift, bilde, lyd eller elektronisk, jf. artikkel 2 (a).

I regi av Economic Commission for Europe (ECE), som er en regional del av FN-systemet og omfatter bl. a. alle statene i Europa og i det tidligere Sovjetunionen, ble det 25. juni 1998 vedtatt en konvensjon som gir tilgang til miljøinformasjon, allmenn deltakelse i beslutningsprosesser og tilgang til rettsmidler i saker vedrørende miljø («Århus-konvensjonen»). Konvensjonen skal bl. a. sikre borgerne rett til å kreve tilgang til miljøinformasjon («environmental information») som staten besitter. I konvensjonen, som Norge har undertegnet men ikke ratifisert ennå, er definisjonen av miljøinformasjon utformet slik at retten til informasjon gjelder uansett hvilken ytre lagringsmåte som er nyttet. Konvensjonen har ennå ikke trådt i kraft.

4.3 St.meld. nr. 32 (1997-98) om offentlighetsprinsippet forvaltningen

I St.meld. nr. 32 (1997-98) om offentlighetsprinsippet i forvaltningen s. 89 første spalte uttalte regjeringen Bondevik følgende om dokumentbegrepet:

«Selv om loven suppleres av EDB-forskriften ... som bl a gir innsyn i dokumentlignende elektroniske enheter, gir ikke dagens dokumentbegrep noen fullgod løsning. Begrepet er bl a teknologiavhengig, slik at f eks lydbånd og audiovisuelle informasjonsbærere ikke omfattes av innsynsretten. For å gjøre lovreguleringen mer teknologinøytral vil regjeringen foreslå å harmonisere dokumentbegrepet med definisjonen i arkivloven § 4 1 (der dokument defineres som «[m]edium som lagrar informasjon for seinare lesing, lyding, framsyning eller overføring»).»

En enstemmig justiskomite støttet at loven skal være teknologinøytral, jf. Innst. S. nr. 21 (1998-99) s. 16.

4.4 Høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo Justisdepartementet å utvide dokumentbegrepet slik at innsynsretten vil gjelde uavhengig av hva slags medium som nyttes til å oppbevare opplysningene som har tilknytning til behandlingen av en forvaltningssak.

Endringen ble foreslått gjennomført ved at offentlighetsloven § 3 tredje ledd og forvaltningsloven § 18 første ledd nytt annet og tredje punktum ble utformet i tråd med arkivlovens dokumentdefinisjon, jf. lov 4. desember 1992 nr. 126 om arkiv § 2 bokstav a. Den nærmere avgrensingen av hva som skulle anses som ett dokument, ble foreslått regulert i forskrift.

I høringsnotatet tok Justisdepartementet også opp spørsmålet om det bør gis adgang til å ta gebyr for kopiering av audiovisuelle hjelpemidler. Etter offentlighetsloven § 8 skal forvaltningsorganet «i rimelig utstrekning etter anmodning gi avskrift, utskrift eller kopi av dokument». Det følger av § 8 tredje ledd at dette i utgangspunktet skal gjøres vederlagsfritt, men at Kongen kan gi forskrift om betaling. Kopiering av audiovisuelle medier vil være mer kostbart enn papirkopier. Det er heller ikke slik i dag at alle forvaltningsorganer har kopieringsutstyr for audiovisuelle medier. Justisdepartementet vil derfor foreslå at det fastsettes regler for betaling for slike kopier. De fleste høringsinstansene støtter dette.

Slike regler kan fastsettes i forskrift, og vil bli behandlet i egen sak. Justisdepartementet vil imidlertid bare legge opp til at forvaltningsorganene kan ta betalt for de direkte kostnadene slik kopiering medfører for forvaltningsorganet.

4.5 Høringsinstansenes syn

De aller fleste høringsinstanser som uttaler seg om spørsmålet, støtter Justisdepartementet i at dokumentbegrepet bør utvides nå, slik at begrepet blir teknologinøytralt. Dette gjelder Finansdepartementet, Fiskeridepartementet, Forsvarsdepartementet, Kulturdepartementet, Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Utenriksdepartementet, Datatilsynet, Riksarkivaren, Rikstrygdeverket, Statens Helsetilsyn, Statistisk Sentralbyrå, Norges Bank, Statsadvokatene i Nordland, Fylkesmennene i Nordland, Nord-Trøndelag, Rogaland og Vest-Agder, Akershus, Hordaland, Nord-Trøndelag og Vestfold fylkeskommune, Kommunenes sentralforbund, Kristiansand kommune, Oslo kommune, Trondheim kommune, Tromsø kommune, Universitetet i Bergen, NTNU, Advokatforeningen, Akademikerne, Enfo, FOI, LO, NHO, Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund, NorskRredaktørforening, Norske Avisers Landsforening og Rettspolitisk forening.

Høringsinstansene argumenterer med at man ved en slik endring bedrer tilpasningen til dagens virkelighet, at det er en fordel at begrepet harmoniseres med arkivlovens dokumentbegrep, og at norsk lov bør bringes mer på linje med rettstilstanden i de øvrige nordiske land og de internasjonale reglene om tilgang til miljøinformasjon.

Advokatforeningenuttaler dette slik:

«For det første sikrer man med denne endringen at offentlighetsloven tilpasses dagens tekniske virkelighet. Det er i den forbindelse et selvstendig poeng at offentlighetslovens dokumentbegrep harmoniseres med tilsvarende begrep i den nye arkivloven. Med et teknologinøytralt dokumentbegrep vil det kunne begjæres innsyn i opplysninger uansett lagringsmetode; tekst, lyd eller bilde - eller kombinasjoner av disse. Dette er essensielt med tanke på at forvaltningen formodentlig i stadig større grad selv vil produsere - og motta fra andre - saksmateriale som ikke er lagret som tekst på papir. Dersom loven blir «hengende etter» i utviklingen på dette området, vil det i realiteten innebære en begrensning i allmennhetens rett til innsyn i den virksomhet som bedrives i kommunal og statlig forvaltning.

Videre er det et ikke ubetydelig poeng at en lovendring i tråd med det foreslåtte bringer det norske lovgrunnlaget nærmere på linje med rettstilstanden i de øvrige nordiske land. Samtidig sørger man for at dokumentbegrepet bringes i overensstemmelse med begrepsbruken i Rådsdirektiv 90/313 om tilgang til miljøinformasjon. Det understrekes at det er viktig at de nordiske land har en bredest mulig felles plattform når det gjelder offentlighet i forvaltningen. Dette er av særlig betydning i forhold til målet om stadig større åpenhet også i EU- og EØS-sammenheng, hvor de nordiske land opptrer samlet som en pådriver i retning av utvidet transparens.»

Miljøverndepartementetuttaler:

«Vi støtter JDs forslag om utvidelse av dokumentbegrepet, og vil understreke den betydning en slik utvidelse har for at vårt lovverk skal være tidsmessig, for at det skal komme på linje med lovverket i andre land. Endringer vil sikre en forsvarlig oppfyllelse av våre forpliktelser i henhold til Rådsdirektiv 90/313 om tilgang til miljøinformasjon og Århus-konvensjonen om bl. a. adgang til miljøinformasjon.»

Arbeids- og administrasjonsdepartementeter i prinsippet for en utvidelse av dokumentbegrepet, men mener at en endring bør være mer gjennomgripende og underlegges en mer inngående vurdering enn Justisdepartementet har lagt opp til. Fra høringsuttalelsen siteres:

«Offentlighetsloven skal være en enkel og anvendelig lov som forventes brukt av presse og publikum, samt den enkelte saksbehandler. AAD mener derfor det er vesentlig at man i utforming og endring av loven baserer seg på det alminnelige meningsinnholdet i norske ord, og søker å finne nye vel egnede ord for å beskrive et nytt innhold, snarere enn å legge nytt meningsinnhold i allerede eksisterende ord. Vi er derfor av den oppfatning at mer teknologinøytrale ord som opplysninger eller data ville være mer dekkende i dette tilfelle. Da har man også tatt høyde for eventuelle senere utvidelser som kan gi rett til innsyn i registre eller databaser. Et annet argument er at et mer omfattende begrep allerede er tatt i bruk gjennom forvaltningslovens bestemmelse om rett til innsyn i faktiske opplysninger, jf. fvl. § 18, tredje ledd.

En utvidelse av dokumentbegrepet er en enkel måte å etterkomme Stortingets ønske om en teknologinøytral lov på. Vi ser at det forslaget vi argumenterer for innebærer et langt mer krevende og omfattende endringsarbeid. Flere paragrafer må endres i offentlighetsloven, og tilsvarende må det også gjøres endringer i andre lover som f.eks. arkivloven. Vi mener imidlertid at det på lang sikt vil være nødvendig å erstatte dokumentbegrepet i loven.

AAD vil derfor foreslå at denne endringen ikke gjøres nå, men overlates til det utvalget som får i oppdrag å utrede de øvrige forslagene i offentlighetsmeldingen.»

Enkelte av høringsuttalelsene påpeker noen praktiske konsekvenser som de mener er uheldige og som bør avhjelpes.

Kulturdepartementet og Statens filmtilsyn peker på problemer som kan oppstå ved at det gis innsyn i film og videogrammer som Statens filmtilsyn besitter. Fra Kulturdepartementetshøringsuttalelse siteres:

«Som følge av Statens filmtilsyns kontrolloppgaver vil film eller videogram som kommer inn til Filmtilsynet typisk inneholde materiale i strid med straffelovens regler om pornografi (§ 211) og voldsskildringer (§ 382). Selv om det kan være positivt med offentlig innsyn i - og kontroll av - Filmtilsynets sensuravgjørelser, ville en rett til offentlig innsyn i slikt materiale kunne undergrave hensikten med et offentlig kontrollsystem for film og video. Særlig gjelder dette dersom enhver skulle ha rett til kopier av slike dokumenter, jf. lovens § 8. Slike kopier ville i tilfelle kunne brukes til videre omsetning, noe som ville åpne for en ukontrollert spredning av ulovlig materiale.

Filmer og videogram vil dessuten ha en aldersgrense, enten satt av distributøren eller av Statens filmtilsyn ved forhåndskontroll. Ifølge film- og videogramlovens § 2 (tilføyet i 1998) er det ulovlig for videoforhandlere å omsette videogram til personer som ikke har nådd den aldersgrensen som er satt for videogrammet. Offentlighetsloven bør ikke forplikte Statens filmtilsyn til eventuelt å gi en mindreårig innsyn i materiale som det ville være forbudt for en videoforhandler å omsette til vedkommende.»

Kulturdepartementet påpeker dessuten at det vil være svært ressurskrevende å spille av og kopiere film (celluloid), og at rett til å få kopier av film eller video vil kunne undergrave næringsgrunnlaget for omsetning av videogram.

Datatilsyneter bekymret for at den økte tilgjengelighet av opplysninger som blir gjort tilgjengelig for allmennheten medfører en økende trussel for personvernet. Fra høringsuttalelsen siteres:

«Det er positivt at man har klargjort innholdet av dokumentbegrepet for å etablere et medium-uavhengig begrep som fokuserer på et dokument som en bærer av informasjon. Dette vil imidlertid også føre med seg en økning av materiale som blir gjort tilgjengelig for allmennheten - noe som igjen medfører en større trussel for enkeltindividet. Dette vil etter vår oppfatning bli et større problem fordi rettstilstanden gjennom denne kodifiseringen blir klarere og dermed i praksis vil føre til at innsynsretten blir brukt i større grad. Det vil i neste omgang føre til at man på en enkel måte får tilgang til mange opplysninger som kan knyttes opp mot en enkeltperson og skape en profil av denne personen.

Denne lovendringsprosessen bør derfor ta nærmere opp til vurdering om dokumentbegrepet nå er så vidt at man må foreta begrensninger i innsynsretten eksplisitt av hensyn til personvernet. Det presiseres at Datatilsynet ikke mener at løsningen ligger i å begrense innsynsretten gjennom en tolkning av dokumentbegrepet, men at dokumentbegrepet og bruken av informasjonsteknologi fordrer en begrensning av tilgangen til opplysningene.»

Samferdselsdepartementetog Havarikommisjonen for Sivil Luftfartpåpeker i sin høringsuttalelse visse problemstillinger knyttet til opptak av vitneforklaringer på lydbånd. Fra høringsuttalelsen til Samferdselsdepartementet siteres:

«Justisdepartementet foreslår at dokumentbegrepet utvides, slik at innsynsretten gjelder uavhengig av hva slags medium som nyttes til å oppbevare opplysningene til behandlingen av en forvaltningssak.

I henhold til luftfartsloven § 12-5 om undersøkelsesmyndighetenes rettigheter plikter enhver «på forlangende å gi undersøkelsesmyndigheten (dvs. Havarikommisjonen for Sivil Luftfart) de opplysninger han sitter inne med om forhold som kan være av betydning for undersøkelsen. Dette gjelder uten hensyn til taushetsplikt som ellers påhviler vedkommende.» Forklaringsplikten er med andre ord utvidet i forhold til andre områder.

HSL har praktisert å ta opp samtaler med vitner på lydbånd. En utvidelse av dokumentbegrepet vil innebære at enhver kan be om innsyn i disse opplysningene. Den utvidede forklaringsplikten er et nyttig verktøy i HSLs arbeid for å forbedre sikkerheten innen luftfarten. Imidlertid kan den blant annet medføre at berørte personer blottlegger forhold som er negative for seg selv, medarbeidere eller selskapet. For å beholde tillit og lojalitet fra luftfartsmiljøet er det viktig at den eller de som avgir forklaring kan påregne at innsyn i denne informasjonen ikke finner sted. Dette har til nå latt seg gjøre ved at forklaringene har vært lagret på et medium som ikke var definert som et dokument i henhold til offentlighetsloven..

Vi kan ikke se at slike opplysninger som hovedregel kan unntas i henhold til bestemmelser i dagens lovverk. Da vi anser det som svært viktig at vitneavhør i forbindelse med luftfartsulykker kan unntas offentlighet ber vi om at denne informasjonen ikke blir omfattet av offentlighetsloven. En løsning kan være å endre luftfartsloven for å ivareta dette forholdet.»

Samferdselsdepartementet og Luftfartsverket peker videre på behovet for å kunne unnta kontinuerlig båndopptak. Fra høringsuttalelsen til Samferdselsdepartementetsiteres:

«Luftfartsverket legger til grunn at det utvidede dokumentbegrep ikke omfatter de kontinuerlige opptak som foretas av radaropplysninger som presenteres for flygeledere samt opptak av radio- og telefonkorrespondanse i lufttrafikktjenesten. Båndopptakene foretas kontinuerlig som del av den daglige operative drift og kan karakteriseres som et register eller database og utgjør for så vidt ikke en naturlig avgrenset enhet. Luftfartsverket viser til i sitt brev at båndopptak som HSL legger beslag i med sikte på granskning eller etterforskning vil bli avgrenset og trolig omfattet av offentlighetsloven. Imidlertid mener de at dette kan unntas etter offentlighetsloven § 5, 1. ledd. Hvis materialet ansees å være utarbeidet av Luftfartsverket må man eventuelt benytte unntaket i 2. ledd b).

Også i forhold til disse opplysningene er det hensynet til ulykkesforebyggende tiltak som gjør seg gjeldende, se Luftfartsverkets brev med redegjørelse om dette.»

Rikstrygdeverket peker på at det kan være praktisk vanskelig å unnta deler av et dokument som er lagret på et audiovisuelt medium. Fra høringsuttalelsen siteres:

«Videre savner vi en drøftelse i forhold til reglene om begrenset innsyn. Vi viser i denne forbindelse til reglene i offentlighetsloven § 5a annet ledd og forvaltningsloven § 19 andre ledd bokstav a. Rent praktisk kan det bli svært vanskelig å skjerme taushetsbelagte opplysninger tilstrekkelig ved innsyn i nevnte media, og det bør derfor vurderes om det i slike saker bør være en utvidet adgang til å nekte innsyn i hele «dokumentet».»

Flere av høringsinstansene har merknader til den konkrete formuleringen av lov- og forskriftstekst og foreslår alternative formuleringer. Det pekes særlig på at definisjonen av «dokument» er upresis, at definisjonen bør knyttes til innhold framfor lagringsmediet og at forskriftshjemmelen er for vid. Enkelte høringsinstanser peker også på at innsynsrettens omfang bør framgå direkte av loven framfor av forskriften.

4.6 Departementets merknader

Justisdepartementet foreslår at dokumentbegrepet i offentlighetsloven og forvaltningsloven utvides slik at det blir teknologinøytralt. I likhet med høringsinstansene ser Justisdepartementet ingen rasjonell begrunnelse for at innsynsretten skal variere etter hvilket lagringsmedium informasjonen er lagret på. En endring som foreslått vil også føre til at det norske dokumentbegrepet kommer på linje med det tilsvarende begrepet i de øvrige nordiske landene, og blir i samsvar med den teknologinøytrale tilnærmingen i de internasjonale regelverkene om miljøinformasjon.

Det inngår i Offentlighetslovutvalgets mandat at dette skal vurdere om den teknologiske utvikling nødvendiggjør endringer i offentlighetsloven. Det skal særlig vurdere om begrepene «sak» og «dokument» fremdeles er hensiktsmessige kriterier for å angi innsynsrettens virkeområde. Gjennom dette arbeidet vil det bli foretatt en inngående vurdering av begrepsbruken, og regjering og Storting vil få et godt grunnlag for å vurdere om og eventuelt hvordan en ønsker å endre kriteriene for hva det kan kreves innsyn i. Offentlighetslovutvalget har frist til 1. juli 2002 med å avgi sin utredning om dette. Erfaringsmessig vil det ta minst ett år fra utredningen er avlevert til proposisjon kan fremmes. Etter Justisdepartementets syn bør en imidlertid allerede nå sørge for at loven blir teknologinøytral, og departementet fremmer derfor forslag om endring i dokumentbegrepet nå. Dersom man på bakgrunn av Offentlighetslovutvalgets utredning kommer til at andre avgrensingskriterier er mer hensiktsmessige, vil det bli fremmet lovforslag om dette senere.

Mange høringsinstanser har hatt innvendinger mot ordlyden i bestemmelsene slik de var foreslått i høringsnotatet. Departementet er enig i at den ordlyden som ble foreslått i høringsbrevet kan forbedres, og vil foreslå at innsynsretten i dokumenter som ikke består av papir framgår direkte av loven, i stedet for av forskrift slik som foreslått i høringsnotatet. Departementet vil foreslå at en inntar en fullstendig definisjon av «dokument» i loven. En slik lovregulering vil likestille alle type «dokumenter», både papirdokumenter, elektroniske dokumenter og dokumenter som er lagret på annen måte.

Lovendringen vil medføre at dokumentbegrepet og dermed innsynsretten også omfatter elektroniske dokumenter som består av en kombinasjon av tekst, lyd og bilde (såkalte multimediadokumenter) og audiovisuelle informasjonsbærere som f. eks. videofilm og lydbånd. Lovendringen vil ikke medføre endringer i adgangen til å få innsyn i elektronisk lagret tekst. Slik innsynsrett er i dag hjemlet i EDB-forskriften, og at dokumentdefinisjonen nå fastsettes direkte i loven, vil ikke medføre at den utvides. Departementet vil særlig peke på at det fremdeles ikke vil være rett til innsyn i hele registre eller hele databaser. Det framgår som nevnt av Offentlighetslovutvalgets mandat at utvalget skal vurdere denne problemstillingen.

Departementet viser til Datatilsynets høringsuttalelse om forholdet mellom offentlighet og personvern som er sitert ovenfor. Etter departementets syn er personvernproblematikken særlig knyttet til innsyn i elektronisk lagrede dokumenter, hvor en på en enkel måte kan sammenstille opplysninger knyttet til enkeltpersoner. Personvernspørsmålene vil ikke på samme måte komme på spissen når det gjelder innsyn i audiovisuelle medier.

Forslaget om å utvide dokumentbegrepet vil ikke endre gjeldende rett når det gjelder offentlig innsyn i elektroniske lagrede dokumenter. Departementet er imidlertid enig i at det er nødvendig å se på forholdet mellom personvern og offentlighet, og vil vise til at dette inngår som en del av Offentlighetslovutvalgets mandat. Det vises også til drøftelsen om personovervåking nedenfor.

Også i forvaltningsloven finner man begrepet «dokument» i flere bestemmelser. Særlig viktig i denne sammenheng er bestemmelsene i §§ 18 flg. som gir parter i saker som gjelder enkeltvedtak rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter. Etter departementets syn er det ingen grunn til at dokumentbegrepet i forvaltningsloven skal være snevrere enn etter offentlighetsloven. Departementet vil derfor foreslå at det fastsettes en definisjon av «dokument» i forvaltningsloven § 2. Definisjonen bør være lik offentlighetslovens definisjon.

Arkivloven § 2 bokstav a definerer «dokument» som «medium som lagrar informasjon for seinare lesing, lyding, framsyning eller overføring. På grunn av den nære sammenhengen mellom arkivloven og offentlighetsloven, legger departementet stor vekt på at definisjonene i de to lovene i størst mulig grad skal være sammenfallende. Dette var også grunnen til at høringsnotatets definisjon tilsvarte definisjonen i arkivloven. Når det nå foreslås en annen definisjon av dokument i offentlighetsloven, vil departementet foreslå at tilsvarende definisjon tas inn i arkivloven.

Den foreslåtte endringen i arkivloven var ikke foreslått i høringsnotatet. Ordlyden i den felles dokumentdefinisjonen som nå foreslås for offentlighetsloven, forvaltningsloven og arkivloven, er imidlertid i samsvar med forslag i Riksarkivarens høringsuttalelse, og endringen støttes av Kulturdepartementet.

Når dokumentbegrepet fastsettes direkte i loven vil forskrift 19. desember 1986 nr. 2202 om offentlighetslovens anvendelse på EDB-materiale pkt. I vil kunne oppheves. Departementet har overveid om også forskriften del II bør oppheves, men har kommet til at den bør gjelde inntil videre. I forskriften gis det nærmere bestemmelser om forvaltningens veiledningsplikt, og om adgangen til å henvise til å benytte EDB-systemer slik de ordinært tilbys i markedet dersom det begjæres innsyn i EDB-register som drives av andre enn det organet henvender seg til.

Denne delen av forskriften kan gis med hjemmel i lovens § 11. Departementet vil derfor foreslå at § 3 tredje ledd oppheves.

Statens filmtilsyn og Kulturdepartementet har pekt på at utvidelsen av dokumentbegrepet vil få betydning for innsynsretten i filmer og videogrammer som omfattes av Statens filmtilsyns kontrollmyndighet. Det vises til Kulturdepartementets høringsuttalelse som er sitert ovenfor.

Alle filmer/videogrammer som skal vises i næring, skal forhåndskontrolleres av Statens filmtilsyn, jf. lov 15. mai 1987 nr. 21 om film og videogram § 4. Videogrammer som skal omsettes i næring må være registrert. Før slik registrering skjer kan Statens filmtilsyn vurdere videogrammet, og nekte registrering dersom videogrammet er i strid med straffeloven § 211 (pornografi) eller har et innhold som virker forrående eller moralsk nedbrytende.

Filmer som skal forhåndskontrolleres etter § 4, blir sendt tilbake til distributøren etter at den er vist for de sakkyndige. Disse filmene vil m.a.o. bare være oppbevart hos Filmtilsynet fra de er mottatt av distributøren og til de er kontrollert.

Det følger av film- og videogramloven § 7 tredje ledd at en kopi av videogrammer som har vært vurdert av Filmtilsynet, skal arkiveres. Det samme gjelder videogrammer som etter dom eller vedtatt forelegg er funnet rettsstridig og inndratt. I dag er disse filmene/videogrammene ikke omfattet av offentlighetslovens dokumentbegrep, og man har dermed ikke noe krav på innsyn i disse.

Etter departementets syn foreligger det et reelt og saklig behov for at filmer eller videogrammer mottatt til forhåndskontroll hos Statens filmtilsyn fortsatt skal kunne unntas fra offentlighet. Det samme gjelder for videogrammer som er lagret etter lovens § 7 tredje ledd og har et innhold som er i strid med straffeloven § 211 om pornografi eller § 382 om voldsskildringer. Etter Justisdepartementets syn vil imidlertid offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 2 bokstav c gi hjemmel for å nekte innsyn i filmer/videogrammer som ikke har blitt kontrollert eller filmer/videogrammer som er kontrollert og som har et ulovlig innhold. Innsyn i disse filmene/videogrammer vil kunne motvirke kontrolltiltakets effektivitet, og undergrave hensikten med et offentlig kontrollsystem. Det anses derfor ikke nødvendig med særlige unntak for denne virksomheten.

Departementet vil videre peke på at hvordan innsyn skal gis, reguleres av offentlighetsloven § 8. Det følger av denne bestemmelsen at det er forvaltningsorganet som ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling som bestemmer hvordan et dokument skal gjøres kjent for den som har begjært innsyn i dokumentet. Forvaltningen skal i rimelig utstrekning etter anmodning gi avskrift, utskrift eller kopi av dokumentet.

Den som begjærer innsyn har m.a.o. ikke et ubetinget krav på kopi eller utskrift at et dokument. Dette vil det være opp til forvaltningen å avgjøre ut fra hensynene til forsvarlig saksbehandling og under hensyn til at kopi eller avskrift skal gis i rimelig utstrekning. I denne vurderingen vil det være legitimt å legge vekt på både kostnadene og arbeidet ved kopiering, om dokumentet er allment tilgjengelig andre steder, og om det f. eks. knytter seg opphavsrettslige problemstillinger til utlevering av kopi.

Departementet viser også til at det vil bli vurdert å fastsette regler for betaling for kopier av dokumenter som er lagret på audiovisuelle medier.

Samferdselsdepartementetog Havarikommisjonen for Sivil Luftfart har påpekt at lydbåndopptak av vitneforklaringer fortsatt bør kunne unntas fra offentlighet. Det vises til sitatet fra Samferdselsdepartementet ovenfor.

Departementet vil vise til at slike opptak vil måtte anses som organinterne dokumenter så lenge de ikke sendes ut av kommisjonen. De vil da kunne unntas fra offentlighet med hjemmel i § 5 første ledd. Opptak av forklaring på lydbånd fra de involverte krever samtykke fra den avhørte, og muligheten for utlevering av slike båndopptak kan svekke den nødvendige tillit og åpenhet fra personer involvert i ulykker og hendelser. Slik tillit vil kunne være nødvendig for at havarikommisjonen kan få tilstrekkelig grunnlag for å ivareta sine oppgaver på en tilfredsstillende måte. Disse hensyn gjør at det bør utvises varsomhet ved praktisering av meroffentlighet.

Luftfartsverket og Samferdselsdepartementet har videre pekt på at kontinuerlige opptak av radaropplysninger og radio- og telefonkorrespondanse fortsatt bør kunne unntas fra offentlighet. Departementet anser dette som en generell problemstilling. All informasjon som er innhentet ved vedvarende eller regelmessig gjentatt overvåking, og deretter lagret, bør underlegges de samme regler.

Departementet er enig med Samferdselsdepartementet i at mye taler for at et bånd eller annet lagringsmedium som lagrer opplysninger innhentet ved vedvarende eller regelmessig gjentatt overvåkning ikke kan anses som et saksdokument, men heller bør likestilles med et register eller database. Derimot vil en nærmere definert og avgrenset del av båndet, eller annet lagringsmedium, måtte anses som et dokument.

Etter departementets syn foreligger det klare personvernmessige hensyn som tilsier at informasjon som er innhentet ved vedvarende eller regelmessig gjentatt overvåking skal kunne unntas fra offentlighet. Det vises de drøftelsen av de personvernmessige betenkeligheter knyttet til fjernsynsovervåking i Ot. prp. nr. 92 (1998-99) s. 68-70, og til § 39 i lov 14 april 2000 nr 31 om behandling av personopplysninger, som forutsetter at utlevering av billedopptak gjort ved fjernsynsovervåking skal være begrenset. Denne loven har ennå ikke trådt i kraft.

Departementet vil derfor foreslå at det fastsettes en bestemmelse som gir forvaltningen adgang til å unnta denne type dokumenter. En slik bestemmelse vil tematisk passe som et nytt nummer i § 6 første ledd.

Bestemmelsen gir forvaltningen en adgang, men ingen plikt, til å unnta dokumentene fra offentlighet. Forvaltningen vil dermed ha en plikt etter offentlighetsloven § 2 tredje ledd til å vurdere om dokumentet likevel skal gjøres kjent. Departementet vil anta at det relativt sjelden vil være aktuelt å utvise meroffentlighet i disse tilfellene, men vil ikke utelukke at det kan være tilfeller hvor det kan forekomme.

Rikstrygdeverket tar opp spørsmålet om det er praktisk mulig å skjerme opplysninger som er lagret på audiovisuelle medier og om ikke adgangen til unnta hele dokumentet bør utvides. Det vises til sitatet fra Rikstrygdeverkets høringsuttalelse ovenfor.

Etter departementets syn vil det neppe medføre praktiske problemer å skjerme taushetsbelagte opplysninger dersom det gis innsyn på stedet. De delene av dokumentet som inneholder taushetsbelagte opplysninger, vil da kunne spoles forbi, eller på annen måte forbigås, manuelt.

Dersom det skulle være praktisk umulig eller svært arbeids- eller kostnadskrevende å skjerme disse opplysningene ved kopiering, vil dette kunne tas i betraktning i vurderingen av om det skal gis kopi av dokumentet. Det vil ikke være «rimelig» å gi kopi av dokumentet dersom det ikke er mulig å skjerme de taushetsbelagte opplysningene i dokumentet. Departementet viser også til at det vil vurdert å fastsette bestemmelser om gebyr ved kopiering av dokumenter lagret på audiovisuelle medier.