6 Dokumenter utarbeidet for den interne saksforberedelsen i kommunene

6.1 Gjeldende rett

Etter alminnelig oppfatning må den enkelte kommune i utgangspunktet regnes som ett forvaltningsorgan i forhold til offentlighetsloven. Dokumenter som sendes mellom organer (enheter) i kommunen som ledd i den interne saksforberedelsen, vil dermed som hovedregel kunne unntas fra offentlighet etter offentlighetsloven § 5 første ledd, som gir hjemmel for å nekte innsyn i organinterne dokumenter.

Kommunale organer som er opprettet i medhold av annen lov enn kommuneloven (særlovorganer), er tradisjonelt oppfattet som egne organer. Dokumenter som sendes mellom et særlovorgan og et annet kommunalt organ, er det dermed ikke adgang til å unnta fra offentlighet etter offentlighetsloven § 5 første ledd. Det er også antatt at klageorganer er egne organer når de behandler og treffer avgjørelse i klagesak.

Utover dette er det mer usikkert i hvilken grad det kan gjøres unntak fra utgangspunktet om at kommunen er ett organ etter offentlighetsloven.

Ved vedtakelsen av den nye kommuneloven i 1992 ble de fleste av særlovorganene opphevet. Kommunene skulle stå friere til å organisere kommunalforvaltningen. Dette har også fått følger for innsynsspørsmålet, ved at tidligere særlovorganer nå kan opprettes etter kommuneloven og dermed anses som en del av kommunen. Dette innebærer at organenes (enhetenes) korrespondanse med andre enheter innenfor kommunen i utgangspunktet kan unntas fra offentlighet etter offentlighetsloven § 5 første ledd.

Dersom man skulle bygge på hovedregelen om unntak for organinterne dokumenter etter offentlighetsloven § 5 første ledd, ville resultatet bli at nesten all intern korrespondanse i forbindelse med saksforberedelsen i den enkelte kommune kunne unntas fra offentlighet. Offentlighetsloven § 5 tredje ledd inneholder derfor særregler som gjennom «unntak fra unntaket» skal sikre offentlighet for nærmere angitte dokumenter, nemlig innstillinger til folkevalgte organer (enheter) i kommunen. Bestemmelsen i § 5 tredje ledd lyder:

«Bestemmelsene i første og annet ledd gjelder ikke innstilling som administrasjonen gir når avgjørelse skal treffes av kommunestyre eller fylkesting eller av andre folkevalgte organer i kommunen eller fylkeskommunen. Bestemmelsene gjelder heller ikke innstilling fra folkevalgte organer når vedtak skal treffes av kommunestyre eller fylkesting.»

Særregelen i tredje ledd stammer fra revisjonen av offentlighetsloven i 1982, jf. lov 11. juni 1982 nr. 47. Utformingen av tredje ledd ble endret i forbindelse med utarbeidelsen av ny kommunelov, jf. lov 25. september 1992 nr. 107.

Bestemmelsen i § 5 tredje ledd gjelder «innstilling». Begrepet «innstilling» tar sikte på mer formelle og avsluttende redegjørelser og forslag som administrasjonen legger frem. Det er imidlertid ikke avgjørende om dokumentet munner ut i et konkret forslag til vedtak eller noen formell innstilling, jf. Ot.prp. nr. 42 (1991-92) s. 304. Derimot er det uklart om også vedleggene til innstillingen er offentlige.

Det fremgår av forarbeidene til § 5 tredje ledd at bestemmelsen bare gjelder innstillinger til et organ som skal treffe avgjørelse i saken, jf Ot.prp. nr. 4 (1981-82) s. 49. Dette er også lagt til grunn i den juridiske teori. Bestemmelsen får med andre ord ikke anvendelse på innstillinger til organer som skal innstille videre i saken.

Uttrykket «andre folkevalgte organer» omfatter både særlovorganer og organer opprettet etter kommunelovens bestemmelser. Innstillinger fra et folkevalgt organ til formannskapet eller fylkesutvalget er ikke uttrykkelig nevnt i tredje ledd. Dette skyldes at formannskapet og fylkesutvalget i proposisjon til ny kommunelov ble foreslått opphevet som obligatoriske enheter, jf. Ot.prp. nr. 42 (1991-92) s. 72. Stortinget valgte derimot å beholde den tidligere ordningen, jf. Innst. O. nr. 95 (1991-92) s. 18-19, uten at dette ga konsekvenser for de foreslåtte endringene i forvaltningsloven § 18 og offentlighetsloven § 5. Formålet med lovendringen var åpenbart ikke å innskrenke dokumentoffentligheten i kommunene.

6.2 St.meld. nr. 32 (1997-98) om offentlighetsprinsippet i forvaltningen

I St.meld. nr. 32 (1997-98) Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen s. 64-65 uttaler regjeringen Bondevik følgende om denne problemstillingen:

«Etter gjeldende rett er innstillinger fra folkevalgte organer bare offentlige dersom de er avgitt til kommunestyret, fylkestinget, formannskapet eller fylkesutvalget. Det kan imidlertid foreligge et like sterkt behov for åpenhet i sakene der avgjørelsesmyndigheten er lagt til andre organer enn de nevnte. Det er f eks vanskelig å se hvorfor offentlighetsloven § 5 tredje ledd ikke omfatter innstillinger fra et utvalg til et annet, noe som også er påpekt av Stortingets ombudsmann for forvaltningen, jf årsmeldingen 1987 s 84. Offentlighetsloven § 5 tredje ledd bør derfor for det første utvides til å omfatte alle innstillinger til endelige avgjørelser. En slik endring vil for øvrig dempe følgene for innsynsretten av at de fleste bestemmelsene om særlovorganer er blitt opphevet.

Det forekommer ofte at det utarbeides innstillinger i flere ledd. Etter gjeldende rett er det kun innstillingen til organet som skal avgjøre saken som er offentlig. Konsekvensen av denne regelen er for det første at allmennheten ofte får kort tid på seg til å ta stilling til saken. Dessuten kan det underveis i prosessen ha skjedd en samordning med synspunkter og interesser i de øvrige kommunale enhetene, slik at viktige premisser som er fastlagt på et tidlig tidspunkt av saksbehandlingen, ikke kommer klart til uttrykk i den endelige innstillingen. Uansett kan det praktisk sett være vanskelig for det besluttende organet å ta hensyn til innvendinger som blir reist på et sent tidspunkt i en større beslutningsprosess. Etter regjeringens syn bør derfor innstillinger være offentlige uten hensyn til om mottakerorganet skal avgjøre saken eller bare innstille videre.

Regjeringen vil i tillegg vurdere om det bør lovfestes at også vedleggene til innstillingene er offentlige.»

En samlet justiskomite støtter regjeringens betraktninger på dette punktet, jf. Innst. S. nr. 21 (1998-99) s. 11.

6.3 Høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo Justisdepartementet å utvide § 5 tredje ledd til å omfatte alle innstillinger med vedlegg som administrasjonen gir til et folkevalgt organ og som et folkevalgt organ gir til et annet folkevalgt organ. I tillegg ble det foreslått å lovfeste at også vedlegg til innstillingene omfattes av bestemmelsen. Samme endring ble foreslått i forvaltningsloven § 18 som gir bestemmelser om partsoffentlighet.

6.4 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, er enig i at § 5 tredje ledd skal utvides slik departementet foreslår. Dette gjelder både statlige høringsinstanser, fylkeskommunale og kommunale høringsinstanser og ikke-offentlige organisasjoner. Det pekes på at denne endringen er i tråd med ønsket om økt åpenhet, og at det er viktig for publikum å få innsyn i sakene på et så tidlig tidspunkt som mulig. Fra Nærings- og handelsdepartementetshøringsuttalelse siteres:

«Vi støtter forslaget da dette etter vårt syn kan bidra til å synliggjøre de kommunale beslutningsprosesser og styrke lokaldemokratiet. I.o.m. at kommunale vedtak i mange tilfeller vil ha mer direkte og umiddelbar betydning for borgerne enn statlige vedtak, er dette viktig.»

En del av høringsinstansene har merknader til ordlyden i bestemmelsen. Det pekes særlig på at ordet «innstilling» er uklart og bør erstattes med «saksframlegg». Kommunenes Sentralforbund kommer med følgende forslag:

«Etter at Offentlighetsmeldinga forelå har vi fra KS sin side, via våre kurs, forsøkt å kartlegge om det foreligger en ensartet oppfatning av hva som ligger i uttrykket «innstilling». De svar vi har fått tyder på at så ikke er tilfelle, og at de fleste faktisk regner en innstilling for å være noe langt mindre enn saksframlegg/saksutredning som vi oppfatter at departementet gjerne vil at uttrykket skal forstås som, faktisk forstår svært mange det slik at det bare er selve forslaget til vedtak som er offentlig. Selv om de problemer som nå blir løst med innstillinger til innstillende organ og vedlegg blir presisert i forarbeidene vil det være en fare for at dette ikke når frem til brukerne av loven. Vi foreslår derfor å bytte ut innstilling med saksframlegg. I tillegg til dette foreslår vi noen språklige endringer som forenkler regelen.

Vårt forslag blir etter dette:

«Bestemmelsene i første og andre ledd gjelder ikke saksframlegg med vedlegg som blir gitt til et kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalgt organ».»

Norske Avisers Landsforeningpåpeker at også innstilling fra folkevalgt organ til administrasjonen bør omfattes av offentlighetsloven § 5 tredje ledd, dersom slike innstillinger forekommer i praksis.

6.5 Departementets syn

Departementet vil foreslå at offentlighetsloven § 5 tredje ledd utvides, slik som foreslått i høringsnotatet. Kommunenes Sentralforbund og en rekke kommuner har imidlertid pekt på at ordet «innstilling» ikke er klart og at en heller bør bruke ordet «saksframlegg». Departementet er enig i dette. Departementet er også enig i den forenklingen av ordlyden som Kommunenes Sentralforbund foreslår, jf. sitatet fra høringsuttalelsen ovenfor.

Norske Avisers Landsforeningpåpeker at også innstilling fra folkevalgt organ til administrasjonen bør omfattes av offentlighetsloven § 5 tredje ledd, dersom slike innstillinger forekommer i praksis. Departementet er ikke kjent med at dette forekommer.

Forvaltningsloven § 18 fjerde ledd har samme formulering som offentlighetsloven § 5 tredje ledd. Forvaltningslovens regler om partsoffentlighet bør ikke være snevrere enn offentlighetslovens regler. Departementet foreslår derfor at forvaltningsloven § 18 fjerde ledd endres på samme måte som offentlighetsloven § 5 tredje ledd.

I arkivforskriften § 2-6 framgår det at «Innstillingar som nemnde i § 5 tredje ledd i offentlegheitslova skal likevel alltid journalførast.» Ordet «Innstillingar» vil bli endret.