5 Lovfesting av journalføringsplikten i offentlighetsloven
5.1 Gjeldende rett
Det følger av offentlighetsloven § 2 annet ledd annet punktum at forvaltningens journaler er offentlige. Offentlighetsloven har imidlertid ingen bestemmelser om journalføring og pålegger heller ikke forvaltningen noen plikt til å føre journal.
I forskrift 11. desember 1998 nr. 1193 om offentlege arkiv § 2-6 er det imidlertid fastsatt en slik plikt med nærmere bestemmelser om hvilke dokumenter som skal journalføres. I § 2-7 er det bestemmelser om hvilke opplysninger om de aktuelle dokumentene som skal føres inn i journalen, og om hvilken adgang det er til å utelate eller nøytralisere disse opplysningene i den offentlige journal. Disse bestemmelsene er gitt med hjemmel både i arkivloven (lov 4. desember 1992 nr. 126) og offentlighetsloven. Arkivloven og arkivforskriften trådte i kraft 1. januar 1999.
Etter arkivforskriften § 2-6 plikter «eit offentleg organ» å føre journal. «Offentleg organ» er definert i arkivloven § 2 bokstav g som «statleg, fylkeskommunal eller kommunal institusjon eller eining.» Det framgår av forarbeidene til arkivloven at begrepet stort sett er sammenfallende med offentlighetslovens begrep «forvaltningsorgan», se Ot.prp. nr. 77 (1991-92) s. 12. Privat rettssubjekt som treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift, som i disse sakene regnes som «forvaltningsorgan» etter offentlighetsloven, regnes imidlertid ikke som «offentleg organ» etter arkivloven. Riksarkivaren kan fastsette at slike organer helt eller delvis skal omfattes av loven, men har foreløpig ikke fattet noen slike vedtak. Det er m.a.o. en viss forskjell mellom offentlighetslovens og arkivlovens organbegrep.
5.2 St.meld. nr. 32 (1997-98) om offentlighetsprinsippet i forvaltningen
St.meld. nr. 32 (1997-98) om offentlighetsprinsippet i forvaltningen ble fremmet før arkivloven trådte i kraft og før arkivforskriften ble vedtatt. På det tidspunktet fantes det m.a.o. ikke noen lov- eller forskriftshjemlet plikt til å føre journal, og heller ikke noe samlet og fyllestgjørende regelverk om journalføring som gjaldt for hele den offentlige forvaltning. Forskrift til offentlighetsloven 14. februar 1986 nr. 351 hadde imidlertid enkelte bestemmelser om adgangen til å skjerme/nøytralisere visse opplysninger i den offentlige journal. For statsforvaltningen var det dessuten gitt bestemmelser i instruks for arkivarbeidet i statsforvaltningen, jf. kgl. res. 30. november 1984.
I St.meld. nr. 32 (1997-98) s. 53-54 ga regjeringen Bondevik uttrykk for at den ville klargjøre og samordne bestemmelsene om journalføring i ett samlet regelverk, og gjøre dette gjeldende i sin helhet for statlig, fylkeskommunal og kommunal sektor. Det ble også vurdert om reglene skulle plasseres i offentlighetsloven. Det uttales bl. a.:
«Regjeringen har vurdert om bestemmelsene om journalføring bør tas inn i offentlighetsloven, men har kommet til at dette er lite formålstjenlig. Det skyldes særlig at klarere og mer detaljerte bestemmelser om slike forhold vil kreve en tekstmengde som ville stå i et misforhold til de ellers kortfattede bestemmelsene i offentlighetsloven. Videre kan det av pedagogiske grunner og av hensyn til forvaltningens tjenestemenn være hensiktsmessig at de nærmere bestemmelsene om journalføring og posthåndtering m v samles i et felles regelverk.»
Det ble deretter pekt på at bestemmelsene om journalføring hørte hjemme som en del av den helhetlige forskriftsregulering av alle arkivmessige spørsmål som var under utarbeidelse med hjemmel i arkivloven, og at dette i seg selv ikke ville svekke journalføringsbestemmelsenes tilknytning til offentlighetsloven, fordi de kunne forankres i begge lover samtidig.
Ved behandlingen i Stortingets justiskomite var komiteens flertall (alle unntatt Fremskrittspartiet og Høyre) enig med regjeringen i at de konkrete bestemmelsene vedrørende journalføring ikke burde tas inn i offentlighetsloven. Mindretallet mente at de konkrete regler for journalføring var av så stor betydning for praktiseringen av offentlighet at disse burde forelegges Stortinget i egnet form. En samlet komite mente imidlertid at selve plikten til å føre journal burde lovfestes i offentlighetsloven, se Innst. S. nr. 21 (1998-99) s. 8.
5.3 Høringsnotatet
I høringsnotatet pekte Justisdepartementet på den sentrale betydning journalen har for praktiseringen av offentlighetsprinsippet, og foreslo at journalføringsplikten lovfestes i offentlighetsloven. Det ble ikke foreslått endringer i arkivloven eller arkivforskriften, men forutsatt at de nærmere regler om journalføring fremdeles skal fremgå av dette regelverket.
5.4 Høringsinstansenes syn
De fleste av høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet, er enig i at journalføringsplikten bør lovfestes i offentlighetsloven. Dette gjelder Nærings- og handelsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Helsetilsynet, Riksarkivaren, Statistisk sentralbyrå, Statskonsult, Statsadvokatene i Hordaland og Nordland, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Nordland, Rogaland og Vest-Agder, Kommunenes Sentralforbund, Akershus, Hordaland og Nord-Trøndelag fylkeskommune, Trondheim og Tromsø kommune, Universitetet i Bergen, NINU), Advokatforeningen, LO, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, Norske Avisers Landsforening, og Rettspolitisk forening.
Høringsinstansene peker særlig på den store betydningen journalen har for praktiseringen av offentlighetsloven, og for den pedagogiske effekt en slik lovfesting vil ha. Fra høringsuttalelsen til Kommunenes Sentralforbund siteres:
«KS er enig i at det er en pedagogisk fordel at det er lovfestet journalføringsplikt i både arkivlovens forskrifter og offentlighetsloven. Særlig gunstig er det at forslaget henviser til arkivloven med forskrifter, slik at man blir klar over at det finnes nærmere regulering av dette spørsmålet her.»
Fylkesmannen i Nord-Trøndelaguttaler:
«Fylkesmannen er enig med departementet i at regelverket for journalføring er av vesentlig betydning for praktiseringen av offentlighetsprinsippet. Journaler er et viktig hjelpemiddel for å få oversikt over hvilke saker forvaltningen til enhver tid arbeider med, og for å identifisere de saker og dokumenter en er interessert i å få innsyn i. Vi slutter oss derfor til forslaget om å lovfeste plikten til å føre journal i offentlighetsloven. Dette vil understreke og synliggjøre journalens betydning i forhold til praktiseringen av offentlighetsloven.»
Enkelte av høringsinstansene tar opp spørsmålet om journalføringspliktens virkeområde.
Statskonsult uttaler:
«Hvem som er adressat for journalføringsplikten kan derimot se ut til å være noe snevert formulert. Statskonsult mener at journalføringsplikten bør være parallell med offentlighetens innsynsrett. Av det overstående i punkt 1, følger det da at journalføringsplikten også pålegges andre offentlige virksomheter enn de ordinære forvaltningsorganene, begrenset til de oppgavene som «ikke er reelt forretningsmessig basert». Mange mer eller mindre fristilte virksomheter, som forvaltningsbedrifter, statsforetak og særlovsforetak, har sektorpolitiske oppgaver. En negativ avgrensning av journalføringsplikten for slike statlige virksomheter med «blandet portefølje» vil sikre at grunnlaget for den innsynsrett Statskonsult mener er nødvendig, bli en realitet ...... for offentligheten i dens kontrollutøvelse, og bør være tilgjengelig i alle statlige virksomheter som utøver myndighetsutøvelse, deltar i politikkutforming, fordeler statlige midler e.l..»
Samferdselsdepartementet peker på at det er visse forskjeller mellom offentlighetslovens og arkivforskriftens virkeområde. Mens offentlighetsloven gjelder for private rettssubjekter i saker hvor de treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrifter, er disse i utgangspunktet ikke omfattet av arkivforskriften, jf. arkivloven §§ 2 bokstav g og 19. Samferdselsdepartementet ber Justisdepartementet klargjøre dette spørsmålet.
Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening Norske Avisers Landsforening støtter at journalføringsplikten lovfestes i offentlighetsloven, men har innvendinger mot at denne plikten knyttes til formuleringen «...etter bestemmelsene i arkivloven med forskrifter.» Fra Norsk Presseforbunds høringsuttalelse siteres:
«Norsk Presseforbund støtter forslaget om lovfesting av journalføringsplikten. Vi vil imidlertid protestere mot at denne plikten knyttes til formuleringen «... etter bestemmelsene i arkivloven med forskrifter». Dette fordi vi mener det er sterke grunner til å spørre om den gjeldende arkivforskriften er lovgyldig, all den tid den åpner for at det enkelte forvaltningsorgan selv kan velge hvorvidt de såkalte organinterne dokumenter skal journalføres overhodet. Dette er et spørsmål som bør belyses for seg, men inntil det er avklart, bør det i hvert fall ikke vedtas lover som stadfester potensielt lovstridige forskrifter.»
Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Rikstrygdeverket, Politimesteren i Bodø og Enfo går i mot at det innføres en journalføringsplikt i offentlighetsloven. Det pekes på at journalføringsplikten framkommer i arkivforskriften og at det dermed ikke er grunn til å lovfeste dette i offentlighetsloven.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet påpeker at det som en følge av den teknologiske utvikling og organisasjonsmessige endringer i forvaltningen, vil bli andre måter å gjenfinne dokumenter på enn gjennom journalen. Justisdepartementets begrunnelse for å lovfeste journalføringsplikten i offentlighetsloven vil dermed ikke være like «relevant» som tidligere.
Kulturdepartementetgikk i høringsrunden inn for at journalføringsplikten ikke burde lovfestes i offentlighetsloven, men har p g a endringer i premissene endret standpunkt og støtter nå forslaget.
5.5 Departementets syn
Departementet vil igjen fremheve den store betydningen journalen har for praktiseringen av offentlighetsprinsippet. Journalen er et sentralt hjelpemiddel for å identifisere de saker og dokumenter som en er interessert i å få innsyn i. Dessuten vil en gjennom journalen få oversikt over hvilke saker forvaltningen til enhver tid arbeider med. Departementet mener derfor at journalføringsplikten bør framgå av offentlighetsloven.
Etter at arkivforskriften ble fastsatt med virkning fra 1. januar 1999, er det klart at forvaltningsorganer har plikt til å føre journal. Å lovfeste at forvaltningen har en slik plikt, vil dermed i første rekke synliggjøre og understreke journalføringspliktens betydning for offentlighetsprinsippet. I og med at offentlighetslovens virkeområde på enkelte punkter går lenger enn arkivlovens og arkivforskriftens virkeområde, vil en lovfesting av journalføringsplikten i offentlighetsloven dessuten sikre at organer som omfattes av offentlighetsloven og ikke av arkivloven får plikt til å journalføre sine dokumenter.
Departementet ser det som mest hensiktsmessig at den konkrete regulering av journalføringen fortsatt foretas i arkivforskriften. Departementet er ikke enig med presseorganisasjonene i at enkelte av bestemmelsene i arkivforskriften er ulovlige. Arkivforskriftens bestemmelser om journalføring har klar hjemmel i arkivloven § 12 og offentlighetsloven § 11.
Departementet vil derfor foreslå at journalføringsplikten lovfestes i offentlighetsloven, med en henvisning til arkivlovens og arkivforskriftenes regler om journalføring. Som uttalt av flere av høringsinstansene er dette en gunstig reguleringsmåte også ut fra pedagogiske hensyn.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet peker på at det i fremtiden vil være andre metoder å finne fram til dokumenter på. Justisdepartementet vil ikke tilbakevise dette, men antar at journalen også i fremtiden vil være et viktig redskap, både for å gjenfinne saker og ikke minst for å få en oversikt over hvilke saker forvaltningen til enhver tid arbeider med.