7 Søkerlister

7.1 Gjeldende rett

Offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 4 første punktum bestemmer at dokumenter i saker om ansettelse eller forfremmelse i offentlig tjeneste kan unntas fra offentlighet. I annet og tredje punktum er dette unntaket begrenset slik:

«Unntaket gjelder ikke søkerliste. Søkerliste skal settes opp snarest etter søknadsfristens utløp og skal foruten søkernes navn inneholde deres alder, stilling eller yrkestittel og bosteds- eller arbeidskommune.»

Bestemmelsen fastsetter at søkerlisten er offentlig, og utgjør en særregel i forhold til lovens system for øvrig. Ved at forvaltningen pålegges å utarbeide et dokument. Loven gir ellers bare rett til innsyn i dokumenter som allerede foreligger.

Lovens bestemmelse om offentlig søkerliste må ses i sammenheng med den generelle regel i norsk forvaltning om at før noen ansettes i en offentlig stilling, skal stillingen utlyses og besettes etter konkurranse, se f. eks. tjenestemannsloven § 2.

Det er bare ansettelsesforhold som faller inn under bestemmelsen. Utvalgsoppdrag, styreverv, tillitsverv osv. faller utenfor. Enkelte stillingstyper besettes uten søknad, f. eks. stillingen som statssekretær. I slike tilfeller er det heller ingen søkerliste å utarbeide.

Det er etter hvert blitt forholdsvis vanlig at offentlige organer søker bistand fra private konsulentfirmaer når ledere og annet nøkkelpersonell skal ansettes. Bestemmelsen om offentlig søkerliste gjelder også der vedkommende forvaltningsorgan nytter slik bistand. Etter at søknadsfristen er utløpt, må søkerliste settes opp i samsvar med offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 4 tredje punktum og gjøres offentlig tilgjengelig. Dersom søknadene skal sendes til firmaet, kan det gjøres enten ved å sette vilkår overfor vedkommende firma om at offentligheten skal få innsyn der, eller ved at firmaet forplikter seg til snarest etter søknadsfristens utløp å stille til rådighet for forvaltningsorganet alle opplysninger som er nødvendige for å kunne sette opp søkerliste.

Søkerlisten skal etter loven settes opp så snart søknadsfristen har gått ut. I en uttalelse (sak 95-1535) har Sivilombudsmannen lagt til grunn at søkerliste normalt bør foreligge ca. 2 - 3 virkedager etter søknadsfristens utløp. Særlige forhold, f. eks. stor søknadsmasse til vedkommende stilling, kan imidlertid medføre at akseptabel frist for utarbeidelse av søkerliste kan bli noen dager lenger.

Allmennheten har ikke krav på å få se hvem som har søkt etter hvert som søknadene kommer inn. Søknader som kommer inn etter utløpet av søknadsfristen, må imidlertid føyes til søkerlisten.

Søkerlisten skal inneholde navnene på alle søkerne. Forvaltningsorganet kan ikke unnlate å føre et navn opp på søkerlisten f. eks. fordi vedkommende har anmodet om at hans eller hennes navn ikke blir offentliggjort. En slik henstilling kan - og bør - vedkommende forvaltningsorgan gjøre kjent for dem som begjærer innsyn, i første rekke pressen, slik at henstillingen kan bli respektert. Ofte vil pressen respektere slike henstillinger.

7.2 Rettstilstanden i Danmark og Sverige

Etter den danske offentlighetslov gjelder det ingen rett til innsyn i saker om ansettelse eller forfremmelse i det offentliges tjeneste, heller ikke i søkerlisten. Spørsmålet om hvorvidt ansettelsessaker bør omfattes av innsynsretten, har vært drøftet flere ganger i Danmark, bl. a. i forbindelse med vedtakelsen av den nye offentlighetsloven (1985), der det opprinnelig var foreslått en viss utvidelse av offentlighetens adgang til innsyn gjennom en ordning med offentlige søkerlister. Forslaget ble imidlertid ikke vedtatt, idet man fryktet at en ordning med offentlige søkerlister ville avholde kvalifiserte søkere fra å søke offentlige stillinger. Derimot er det i den danske tjenestemannslov bestemmelser om innsyn i søkerlister. Denne innsynsretten er forbeholdt søkerne til stillingen og «organisationer, hvis medlemmer er naturlige ansøgere til stillingen».

Etter svensk rett er det ikke adgang til å nekte innsyn i opplysninger om hvem som har søkt stilling i den offentlige forvaltning.

7.3 St.meld. nr. 32 (1997-98) om offentlighetsprinsippet i forvaltningen

I stortingsmeldingen redegjøres det for historien bak bestemmelsen og for tidligere endringsforslag. Deretter gis det en redegjørelse for de kryssende hensyn som gjør seg gjeldende i dette spørsmålet. Fra meldingen siteres (s. 80-81):

«Ved vurderingen av om det bør være innsyn i søkerlister gjør det seg gjeldende ulike kryssende hensyn. Det som taler for innsynsrett, er at dette gir allmennheten mulighet til å kontrollere at det ikke tas utenforliggende eller usaklige hensyn ved ansettelser i det offentlige, og at det ikke tas urimelige avgjørelser. Retten til innsyn i søkerlister er på mange måter en konsekvens av at stillinger i offentlig forvaltning skal utlyses offentlig. Det er hevdet at det « å søke offentlig stilling ikke er noen privatsak», jf Innst O nr XIV (1969-70). Man har pekt på at offentlighet bør gjelde for å sikre allmennhetens adgang til på forhånd å engasjere seg i en meningsutveksling om ansettelsessaker med utgangspunkt i kjennskap til hvilke søkere som har meldt sin interesse. Forvaltningens ansatte skal på vegne av fellesskapet forvalte fellesskapets verdier og ressurser. Det er ikke likegyldig hvilke personer som får slike oppgaver, og det er viktig at allmennheten har anledning til å kontrollere at forvaltningen ansetter de best egnete personene. Dersom allmennheten ikke har en rett til å få innsyn i hvem som faktisk har søkt offentlige stillinger, fratas den en viktig kontrollmulighet.

Rett nok ivaretas kontrollhensynet i noen grad av den formelle kontrollen som Stortinget utøver etter Grunnloven § 75 bokstav f. Viktigere i denne sammenheng er likevel den retten parten har til innsyn i ansettelsessaker. Etter forskrift 21 november 1980 nr 13 om partsoffentlighet i saker om tilsetting i den offentlige forvaltning (fastsatt i medhold av forvaltningsloven § 3 andre ledd første punktum og § 19 tredje ledd) har parten (søkeren) rett til å gjøre seg kjent med samtlige øvrige søkeres navn og alder og fullstendige opplysninger om deres utdanning og praksis i offentlig og privat virksomhet. Videre har en part blant annet rett til å gjøre seg kjent med søknadene fra søkere som er innstilt til eller tilsatt i stillingen, og vedlegg til disse søknadene. Gjennom de opplysningene en part kan kreve innsyn i, vil han eller hun normalt ha et godt grunnlag for å ivareta sine interesser, eventuelt også gjennom debatt i pressen eller ved sak for domstolene. På den annen side er det ikke gitt at partene (søkerne) er i en slik situasjon at de finner dette ønskelig. I slike tilfeller har allmennhetens behov for innsyn og kontroll selvstendig betydning. Ikke minst kan allmennheten særlig ha en oppgave når det gjelder å føre kontroll med at f eks offentlig likestillingspolitikk følges, at det ikke tas partipolitiske hensyn (hindre «partiansettelser») osv.

Det er særlig to hensyn som taler mot innsynsrett i søkerlister:

For det første er det hensynet til den enkelte søker (personvernhensyn). For enkelte mulige søkere til offentlige stillinger, spesielt fra privat virksomhet, vil det kunne være et problem dersom det blir kjent at de søker ny stilling. Det er blant annet blitt pekt på at offentliggjøring kan ha uheldige følger for selvstendig næringsdrivende. Offentliggjøring kan føre til redusert tilgang på oppdrag, fordi kunder eller klienter på bakgrunn av kjennskap til offentlige søkerlister vil anta at vedkommende i nær framtid ville slutte sin virksomhet. Det kan også tenkes at offentliggjøring kan redusere omdømmet for en som ved gjentatte anledninger søker offentlige stillinger uten å få dem.

For det andre er det hensynet til en mest mulig effektiv forvaltning. Det kan være grunn til å frykte at en del av dem som kjenner regelen om offentlighet for søkerlister på forhånd, avstår fra å søke, selv om de kunne være interessert i stillingen. Regelen om offentlighet for søkerlister kan således utgjøre en konkurransemessig ulempe for det offentlige når det gjelder å trekke til seg arbeidskraft. Man er særlig bekymret for at dagens regler fører til at det offentlige taper kampen om den høyest kvalifiserte arbeidskraften til ledende stillinger.

Erfaringene med dagens ordning kan tyde på at det i stadig større grad gjøres forsøk på å unngå regelen om offentliggjøring av søkerlister, blant annet gjennom bruk av private konsulentfirmaer og ved underhåndsbeskjeder til søkere om at de ikke er aktuelle, slik at de trekker søknaden før søkerlisten settes opp. Man bør være oppmerksom på det signal om misnøye med gjeldende rettstilstand som dette innebærer. Det er også en viss tendens til at enkelte søkere først søker etter søknadsfristen, for på denne måten å unngå å bli tatt med på den søkerlisten som settes opp ved fristens utløp.

Dagens ordning kan også føre til et press fra potensielle, dyktige søkere for å få klare signaler om hvordan de ligger an til ansettelse. Selv om formelle forhåndsvurderinger ikke foretas, er det likevel en risiko for at man på en uheldig måte bevisst eller ubevisst binder seg til bestemte løsninger allerede tidlig i ansettelsesprosessen.»

Regjeringen Bondevik tok ikke stilling til om innsynsretten i søkerlister skulle begrenses.

En samlet justiskomite gikk inn for at søkere til en stilling kunne reservere seg mot å stå på den offentlige søkerlisten. Det vises til Innst. S. nr. 21 (1998-99) s. 15 hvor komiteen uttaler:

«Komiteen mener at det bør være mulighet for enkeltpersoner til på eget initiativ å reservere seg fra offentlighet. Komiteen viser til at de nåværende reglene om søkerlister kan virke ekskluderende for en del søkere til offentlige stillinger, ikke minst lederstillinger. Dette er klart uheldig for rekrutteringen til viktige stillinger i offentlig sektor. Komiteen peker videre på at det ligger en betydelig kontrolleffekt i reglene om partsinnsyn i ansettelsessaker. Disse reglene vil fortsatt gi en god kontroll av at det ikke foretas utenforliggende eller usaklige hensyn ved ansettelser i det offentlige, selv om allmennhetens innsyn i søkerlister begrenses noe.»

Under stortingsdebatten gikk Venstre og SV (som ikke har medlemmer i justiskomiteen) imot dette synspunktet.

7.4 Høringsnotatet

I høringsnotatet gjorde Justisdepartementet rede for de kryssende hensyn som gjør seg gjeldende i dette spørsmålet. På bakgrunn av Justiskomiteens enstemmige innstilling og behandlingen av dette spørsmålet i Stortinget foreslo Justisdepartementet et nytt tredje punktum i offentlighetsloven § 6 nr. 4 som lød: «En søker kan kreve at det ikke gis innsyn i hans eller hennes navn og andre individualiserende kjennetegn.»

7.5 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstanser er positive til Justisdepartementets forslag. Dette gjelder: Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Finansdepartementet, Fiskeridepartementet, Kulturdepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Borgarting Lagmannsrett, Havarikommisjonen for Sivil Luftfart, Konkurransetilsynet, Luftfartsverket, Statens Helsetilsyn, Statistisk Sentralbyrå, Norges Bank, Riksadvokaten, Statsadvokatene i Hordaland, Politimesteren i Bodø, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Nordland, Rogaland og Vest-Agder, Kommunenes Sentralforbund, Akershus fylkeskommune, Finnmark fylkeskommune, Hordaland fylkeskommune, Nord-Trøndelag fylkeskommune, Kristiansand kommune, Oslo kommune, Tromsø kommune, Trondheim kommune, og Vefsn kommune, Norges Landbrukshøgskole, NTNU, Advokatforeningen, Akademikerne, Enfo, Forum for offentlig informasjon, NH og, Rettspolitisk forening.

Disse høringsinstansene legger avgjørende vekt på personvernhensyn samt forvaltningens mulighet til å rekruttere godt kvalifisert arbeidskraft. Det legges også vekt på at kontrollen med at det ikke tas usaklige hensyn ved ansettelser ivaretas gjennom partsoffentligheten. Fra høringsuttalelsen til Statens helsetilsynsiteres:

«Det er en risiko for at begrenset innsynsrett i søkerlistene kan skape forestillinger hos allmennheten om at det foregår skjulte prosesser som ikke lar seg kontrollere og at det tas utenforliggende hensyn i tilsettingssaker. En søkerliste som bare er delvis offentlig gir heller ikke et riktig bilde av den samlede søkermasse og hindrer allmennheten i å etterprøve hvorvidt den beste kandidat har fått stillingen. Offentlige søkerlister og innsyn i disse er blant de elementer som bidrar til å opprettholde legitimitet og tiltro til forvaltningens beslutningsprosesser.

På den annen side er det erfaring som tilsier at fullt innsyn i søkerlister kan medføre en begrensning i antall søkere til offentlige stillinger, og dermed innebære at forvaltningen ikke nødvendigvis klarer å rekruttere arbeidskraft med tiltrengt kompetanse. Det er også reelt at offentlige søkerlister kan medføre uheldige konsekvenser for den enkelte søker og i noen tilfeller gå ut over personvernet. Selv om allmennhetens og medias interesse for søkerlister til offentlige stillinger etter alt å dømme er begrenset til et mindre antall ledende stillinger, er de anførte forhold likevel av en slik art at de må vektlegges.»

Fra Arbeids- og administrasjonsdepartementets høringsuttalelse siteres:

«Slik reglene er i dag taper staten ofte kampen om høyt kvalifisert arbeidskraft, blant annet som følge av at potensielle søkere ikke ønsker sitt navn offentliggjort, og dermed unnlater å søke. Ønske om ikke å få sitt navn offentliggjort skyldes ofte frykt for at ens posisjon hos nåværende arbeidsgiver vil bli svekket. Det samme gjelder i forhold til eventuell egen kunde-, pasient- eller klientmasse. Et slik ønske kan også skyldes frykt for redusert omdømme dersom man ikke får stillingen, osv.

AAD har erfart at enkelte søkere, som følge av någjeldende regler, i stedet for å søke formelt, kun tar telefonisk kontakt med virksomheten, eller sender inn CV uten formell søknad. Vedkommende avventer deretter en eventuell oppfordring om å søke. Dersom virksomheten går ut med en slik oppfordring, kan dette ubevisst virke mer bindende enn det som bør være tilfelle i en tilsettingsprosess. En slik praksis er etter AADs oppfatning uheldig både i forhold til staten som arbeidsgiver, i forhold til øvrige søkere, og i forhold til vedkommende som eventuelt oppfordres til å søke, men likevel kanskje ikke får stillingen.»

Forum of offentlig informasjon (FOI)legger vekt på at offentlige organer allerede i dag omgår bestemmelsen om krav til offentliggjøring av søkerlister. FOI uttaler:

«Ved en rekke anledninger har det vist seg at ulike offentlige organer bevisst forsøker å omgå begrensningene i unntaket i offentlighetslovens § 6 om offentliggjøring av søkerlisten. Dette er forståelig fordi man ønsker en bredest mulig søkermasse å velge fra. Så lenge denne praksisen kun medfører negativ omtale i massemedia for forvaltningsorganet, vil man fortsette med å bryte loven. En slik uthuling av loven er ingen tjent med, og en eventuell innskjerping i form av straffetiltak overfor offentlige organer som unnlater å offentliggjøre søkerlisten vil være direkte uheldig! FOI mener at partsinnsyn og arbeidstakerorganisasjonenes medbestemmelsesrett fører til at allmennhetens tarv vil bli ivaretatt.»

Advokatforeningen legger særlig vekt på den ulempe det kan ha for søkere fra det private næringsliv at søkerlistene er offentlige. Fra høringsuttalelsene siteres:

«Offentliggjøring av navn på søkere til stillinger i det offentlige vil dessuten åpenbart oppleves som særlig problematisk for personer som på søknadstidspunktet er beskjeftiget i privat virksomhet. Et nærliggende eksempel er privatpraktiserende advokater. Dersom det blir kjent at en advokat søker seg over i f eks en dommerstilling, vil dette kunne gi negative signaler til den aktuelle advokats klientmasse. Søknaden vil skape usikkerhet rundt advokatens fortsatte virksomhet, og kan medføre risiko for redusert oppdragstilfang. En slik risiko kan i seg selv være nok til å få advokaten til å avstå fra å søke den offentlige stillingen.»

Enkelte høringsinstanser går mot forslaget om å la søkere få adgang til å reservere seg mot å stå på den offentlige søkerlisten. Dette gjelder Nærings- og handelsdepartementet, NRK, LO, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norske Avisers Landsforening.

Disse høringsinstansene finner at hensynet til at offentligheten skal ha innsyn i offentlige prosesser veier tyngre enn de ulemper offentliggjøring av søkerlister kan ha. NRKuttaler:

«Departementet vektlegger særlig personvernhensyn som begrunnelse for den foreslåtte endring. Det er NRKs oppfatning at det å søke en offentlig stilling er en offentlig handling hvor hensynet til den enkeltes personvern må vike for offentlighetens behov for åpenhet omkring søkerne. Det anføres videre av departementet er bekymret forat det offentlige vil kunne tape i kampen om høyt kvalifisert arbeidskraft fordi enkelte av frykt for offentlighet omkring søkerlisten unnlater å søke. Dersom det er riktig at det offentlige taper i kampen om slik arbeidskraft må det antas mer nærliggende å vurdere det offentliges personalpolitikk og lønnsbetingelser enn å endre reglene for offentlighet omkring søkerlistene.

I høringsbrevet siteres det fra St meld nr 32 (1997-98) hvor argumentene for full offentlighet omkring søkerlister gjengis. Etter NRKs oppfatning er argumentene for offentlighet omkring søkerlistene mer tungtveiende enn de argumenter som angis som begrunnelse for det foreslåtte unntaket. Det vises særlig til hva som anføres om at det offentlige forvalter fellesskapets ressurser og verdier og offentlighetens behov for innsyn i de prosesser som fører frem til hvilke personer som gis slike oppgaver.»

Fra Norske Avisers Landsforeningss høringsuttalelse siteres:

«NAL er uenige i at det bør innføres en slik reservasjonsrett. Slik vi ser det er innsynsretten i søkerlister av vesentlig betydning for allmennhetens mulighet til å kontrollere at det ikke tas utenforliggende eller urimelige hensyn ved offentlige ansettelser. Offentliggjøring av søkerlister er også et viktig virkemiddel til å engasjere allmennheten i viktige spørsmål, som for eksempel om hva slags kompetanse man ønsker hos de eller den som skal forvalte våre verdier og ressurser. Det er etter vårt syn ikke nok at andre søkere har innsyn i søkerlisten. Det er lett å tenke seg at en som selv har søkt, og føler seg urettmessig forbigått ikke nødvendigvis ønsker offentlighet rundt saken. Vi er derfor ikke enige i at det ligger betydelig kontrolleffekt i reglene om partsinnsyn.»

Enkelte av høringsinstansene stiller spørsmål ved om plikten til å utarbeide offentlige søkerlister bør opprettholdes. De framhever at verdien av disse listene blir vesentlig redusert når det innføres en adgang til å reservere seg mot å stå på listen.

Fra høringsuttalelsen til Statistisk sentralbyråsiteres:

«Vi ser positivt på at det åpnes for at en søker til offentlig stilling kan reservere seg mot at det gis innsyn i navn eller andre individualiserende kjennetegn. Vi tror imidlertid at denne lovendring vil undergrave hensynet til offentlighet i slike saker ved at det kan utvikle seg en praksis hvor unntaket er at navn på søkere til viktige stillinger er offentlig tilgjengelig. En søkerliste vil da ha liten eller ingen verdi, og et generelt unntak for søkerlister synes da å være en bedre valgt løsning.»

7.6 Departementets syn

I likhet med de fleste høringsinstansene finner departementet at de hensyn som taler for en reservasjonsadgang veier tyngre enn de hensyn som taler mot. (Det vises til pkt. 7.3 ovenfor for en nærmere drøftelse av disse hensynene.) Departementet legger for sin del særlig vekt på hensynet til personvernet. Det bør være anledning til å søke en offentlig stilling uten at det skal ha negative konsekvenser for ens videre karriere i det private næringsliv at en ikke får stillingen. Departementet legger også vekt på at det er viktig å få så mange gode søkere som mulig til offentlige stillinger, og at bestemmelsen om offentlige søkerlister kan være en medvirkende årsak til at enkelte ikke søker slike stillinger.

I lovforslaget som ble sendt på høring, var det uklart om det skulle foreligge en plikt for forvaltningen til å unnta opplysningene om en søker fra offentlighet eller om det bare skulle være en adgang for forvaltningen til å gjøre dette. Etter departementets syn bør bestemmelsen utformes slik at forvaltningen bare har en adgang, men ingen plikt, til å unnta disse opplysningene fra offentlighet. Dette stiller opplysningene som inngår i søkerlisten, på samme linje som andre dokumenter som ikke inneholder taushetsbelagte opplysninger i en sak om ansettelse eller forfremmelse i offentlig tjeneste, jf. offentlighetsloven § 6 nr. 4 første punktum. Det at en person har søkt en stilling, kan ikke anses som et personlig forhold som er taushetsbelagt etter forvaltningsloven § 13.

Ved at forvaltningen kan unnta disse opplysningene fra offentlighet, vil forvaltningen ha plikt til å vurdere meroffentlighet etter offentlighetsloven § 2 tredje ledd. Departementet antar det sjelden vil være aktuelt å utvise meroffentlighet i disse opplysningene. Men om det likevel skulle være ønskelig, for eksempel fordi det dreier seg om en stilling som har særlig stor offentlig interesse, tilsier god forvaltningsskikk at søkerne gjøres oppmerksom på dette før søknadsfristen går ut, f. eks. ved at det nevnes i utlysningsteksten at søkerlisten vil bli offentliggjort.

I høringsnotatet foreslo Justisdepartementet at navn og andre individualiserende kjennetegn skulle kunne unntas fra offentlighet dersom søkeren krevde dette. En slik bestemmelse vil være vanskelig å praktisere. Hva som er individualiserende kjennetegn kan være vanskelig å avgjøre, og vil kunne variere fra stilling til stilling og fra søker til søker. Ved utlysing av en underordnet stilling i Oslo vil det sannsynligvis være tilstrekkelig å sladde navnet for å anonymisere vedkommende. Gjelder det en overordnet stilling i en mindre kommune, vil nærmest enhver opplysning være egnet til å identifisere en søker. For å unngå vanskelige avgrensingsproblemer foreslår departementet at alle opplysninger om en søker skal kunne unntas fra offentlighet dersom søkeren ber om dette. Det bør imidlertid framgå av søkerlisten hvor mange søkere det har vært til stillingen og hvilket kjønn disse har.

Enkelte av høringsinstansene har hevdet at dersom det innføres en reservasjonsadgang, vil søkerlistene ha så liten verdi at det ikke bør være noen plikt til å sette opp offentlig søkerliste i det hele tatt. Departementet er enig i at søkerlistens verdi vil bli vesentlig redusert ved innføringen av en reservasjonsadgang. En delvis sladdet søkerliste vil likevel ha en viss verdi. Det vil for det første gå fram hvor mange søkere det har vært til stillingen, og hvilket kjønn disse har. I tillegg er det grunn til å tro at en del søkere ikke ønsker å reservere seg. Dessuten vil forvaltningsorganene ha adgang til å utøve meroffentlighet, slik at også opplysninger om de personer som har reservert seg, kan offentliggjøres dersom særlige hensyn tilsier dette. P.g.a. reglene om partsoffentlighet vil forvaltningen i alle tilfelle ha plikt til å sette opp søkerliste. Det vil altså ikke medføre merarbeid for forvaltningen at bestemmelsen om offentlige søkerlister opprettholdes. Departementet mener etter dette at bestemmelsen om plikt til å sette opp offentlige søkerlister bør opprettholdes.