7 Nærmere om lovforslaget. Høringsinstansenes merknader og departementets vurderinger
Årsregnskapene for de regionale helseforetakene for 2003 ble avlagt på en måte som gjør at de regionale helseforetakene fremstår med årsresultat som ikke bare er et resultat av disponeringer i driften i løpet av året, men også måten som verdsettingen av eiendelene i åpningsbalansen er foretatt på. Slike sammensatte årsresultat gjør det vanskelig å måle hvordan ressursene er forvaltet i foretaket i løpet av året i forhold til Stortingets krav til økonomisk resultat. Dette er foranledningen til forslaget om å gjøre en endring i helseforetaksloven, som er foreslått i denne proposisjonen.
Departementets utgangspunkt for å fremme dette lovforslaget, er at verdsettingen av foretakenes kapital også bør baseres på det bevilgningsnivå som er gitt av Stortinget, i tillegg til tekniske beregninger av gjenanskaffelsesverdien, jf. pkt. 4. For å få et resultatbegrep for foretakene som er i overensstemmelse med Stortingets resultatkrav, anser departementet det som mest hensiktsmessig å regulere regnskapsføringen av anleggsmidlene som foretakene overtok ved etableringen, i en forskrift. For å kunne gjøre det, trengs en forskriftshjemmel i helseforetaksloven § 43. Et alternativ til forskriften er fortsatt regnskapsavleggelse på måten regnskapene ble avlagt på for 2003. Etter departementets vurderinger vil dette vanskeliggjøre styring og oppfølgning av foretakene.
7.1 Forholdet til regnskapsloven
En rekke høringsinstanser har kommentert forslagenes forhold til regnskapsloven, blant andre de regionale helseforetakene, Norsk RegnskapsStiftelse, Den norske Revisorforening, interesseorganisasjoner, forskningsinstitusjoner og Riksrevisjonen. Merknadene knytter seg i hovedsak til intensjonen i sykehusreformen og i hvilken grad forslagene i høringsbrevet medfører at foretakene i praksis ikke lenger følger regnskapslovens bestemmelser og hvorvidt en regnskapsavleggelse etter det foreslåtte opplegget vil gi en korrekt beskrivelse av foretakenes økonomiske situasjon.
Flere høringsinstanser mener at det var en viktig forutsetning for sykehusreformen at foretakene skulle gjøres i stand til bedre å måle kostnaden ved kapitalbruk for å kunne veie bruken av ulike innsatsfaktorer opp mot hverandre, og at dette skulle gjøres ved bruk av regnskapsloven. Enkelte høringsinstanser mener også at forslaget til lovendring medfører at regnskapsloven ikke gjøres gjeldende for de anleggsmidlene som forskriften regulerer, og at verdien av å følge regnskapsloven dermed faller bort. Det hevdes at det ikke bør lages en egen forskrift som regulerer regnskapsføringen av deler av eiendelene og det uttrykkes frykt for at en forskriftshjemmel åpner for at det kan komme flere forskrifter som oppfattes som unntak fra regnskapsloven. Flere høringsinstanser ønsker at foretakene skal følge regnskapsloven i sin helhet og anser regnskapslovens prinsipper som best egnet til å verdsette anleggsmidler.
Det hevdes at opplegget for verdsetting som foreslås i forskriften, ikke er i tråd med regnskapsloven, blant annet fordi avskrivningsgrunnlaget justeres i forhold til det historiske investeringsnivå som har vært i spesialisthelsetjenesten på 1990-tallet og det nivå som er lagt til grunn i St.prp. nr. 1 (2003-2004). Helse Øst RHF påpeker imidlertid at
«På lang sikt vil avskrivninger etter regnskapsloven og etter forskriften bli de samme. Forskjellen vil reduseres etter hvert som åpningsbalansen avskrives».
Det har vært en viktig premiss for departementet i arbeidet med forslaget til lovendring og forskriftsutkast at foretakene fortsatt skal følge regnskapslovens bestemmelser. Det var et viktig element i sykehusreformen at man gjennom innføring av resultatorientert regnskap skulle få bedre oversikt over kostnadene i spesialisthelsetjenesten. Denne målsettingen endres ikke selv om foretakenes anleggsmidler verdsettes etter særbestemmelser fastsatt i forskrift. Foretakene skal fortsatt føre resultatorientert regnskap i samsvar med regnskapsloven. Forskriftsutkastets virkeområde er begrenset til foretakenes tingsinnskudd ved etableringen. Hagenutvalgets utredning, som er omtalt foran, poengterer at foretakene må ha riktige insentiver når det gjelder nyinvesteringer. I følge utvalget er det viktig at en modell for verdsetting ivaretar dette hensynet. Departementets forslag vil ivareta dette ved at forskriften ikke skal gjelde for anleggsmidler anskaffet etter 1. januar 2002. Deartementet mener derfor at hensikten med å gjøre regnskapsloven gjeldende for foretakene ivaretas.
Departementet viser til kravet i regnskapsloven § 7-1 om at det i noter til årsregnskapet skal gis opplysninger som er nødvendige for å bedømme den regnskapspliktiges eller konsernets stilling og resultat og som ikke fremgår av årsregnskapet for øvrig. Det kan etter denne bestemmelsen være nødvendig å opplyse om gjenanskaffelsesverdien til de anleggsmidler som regnskapsføres etter forskrifter gitt i medhold av den foreslåtte bestemmelsen i helseforetaksloven § 43 nytt tredje ledd.
7.2 Resultatbegrepet som mål på virksomhetens økonomiske stilling. Hvordan forslagene innebærer bedre styring og kontroll med helseforetakene.
En rekke høringsinstanser har kommentert hvordan forslagene påvirker resultatbegrepet og dets egnethet til å være et mål på virksomhetens økonomiske stilling. Dette gjelder blant andre de regionale helseforetakene, Den norske Revisorforening, NRS, arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner, interesseorganisasjoner, forskningsinstitusjonene, Konkurransetilsynet og Riksrevisjonen. Merknadene knytter seg i hovedsak til resultateffekten av forslagene, hvorvidt regnskapene, dersom de avlegges i tråd med forslagene i høringsbrevet, vil beskrive den realøkonomiske situasjonen i foretakene, metoden som er lagt til grunn for å komme frem til nivået på inntektsstrømmen til avskrivninger og at forslagene innebærer at mindre kapital kan gjenanskaffes enn i opplegget presentert i St.prp. nr. 1 (2003-2004).
Flere høringsinstanser påpeker at forslagene vil påvirke foretakenes årsresultat i årene som kommer. For eksempel mener Helse Sør RHF at forslagene
«vil bidra til å svekke verdien av helseforetakenes regnskaper på to måter: For det første vil reduserte verdier på anleggsmidlene uten basis i en verdsettelsesmodell bidra til å undervurdere verdien av den kapitalen som medgår i produksjon av helsetjenestene.(...) For det andre vil det å redusere de årlige avskrivningene gjennom å fastsette lengre avskrivningstider enn det som er anbefalt av fagmiljøene og dermed er ansett som god regnskapsskikk bidrar til å undervurdere de årlige kostnadene som knytter seg til bruken av kapitalen (kapitalslitet)».
Helse Sør RHF mener at:
«Begge disse effektene bidrar til å svekke regnskapet som informasjonskilde og styringsinstrument, og skjuler de reelle effektiviseringskravene».
Flere påpeker at regnskapene på kort sikt følgelig vil gi inntrykk av at foretakene er i en bedre økonomisk stilling enn dersom verdsettingen var gjort på en annen måte. For eksempel uttrykker Helse Vest RHF følgende:
«Etter kvart som anleggsmidla må skiftast ut, vil restverdiar i rekneskapen kunne måtte førast som tap som følgje av at levetidene som er sett, kan være lengre enn fornuftig bruk tilseier. Dette vil kunne gje utilsikta svingingar i årsresultata. Nye investeringar må førast opp til kostpris og avskrivast over økonomisk levetid. Dette vil gje høgare kostnader i rekneskapen framover. Alt anna like, vil rekneskapa gje inntrykk av at helseføretaka blir stadig dårlegare drivne utan at det er tilfellet».
Helse Øst RHF påpeker i tillegg at hvis det reelle kapitalslitet er høyere enn avskrivningene, vil dette innebære at et eventuelt underskudd skyves frem i tid. Flere høringsinstanser peker også på at regnskapenes verdi som sammenligningsgrunnlag og uttrykk for foretakenes økonomiske stilling over tid og med andre foretak, svekkes. Den norske Revisorforening mener at:
«Dersom takstene i den opprinnelige verdsettelsen gir et riktig bilde av anleggsmidlenes gjenanskaffelsesverdi, men det likevel lages regler om kun å regnskapsføre 2/3 av denne verdien, betyr dette at avskrivningene blir 1/3 for lave i forhold til hva som er den virkelige kapitalkostnaden. Dette gjør etter vårt syn regnskapet lite egnet for økonomisk måling».
Riksrevisjonen mener at avskrivingssatser og levetider i størst mulig grad bør
«reflektere realistisk slitasje på anleggsmidlene, slik at balansen gir et reelt bilde av den økonomiske situasjonen for helseforetakene. Dette er viktig for at bevilgende myndighet får et best mulig grunnlag for å vurdere bevilgningsbehovet».
Riksrevisjonen skriver at den ikke kan se at
«forslaget til forskrift vil gi Stortinget et bedre grunnlag for resultatmåling enn om regnskapslovens bestemmelser legges til grunn».
Noen høringsinstanser uttrykker imidlertid forståelse for hvorfor forslagene fremmes. Konkurransetilsynet uttaler at det
«har forståelse for at Helsedepartementet har behov for å fastsette en åpningsbalanse som tilfredsstiller behovet for at årsregnskapene skal kunne benyttes til resultatmåling i samsvar med premissene for Stortingets årlige budsjettvedtak».
Helse Nord RHF skriver at
«fordelen med forslaget er slik som vi ser det at det blir samsvar mellom økonomisk resultat og styringsmål. Dette gjør det enklere å drive økonomistyring og en unngår årlige negative oppslag knyttet til store regnskapsmessige underskudd som ikke skyldes dårlig drift, men planlagt nedbygging».
Helse Nord RHF skriver i sin styresak (vedlegg til høringsuttalelsen) at det kan være fornuftig å foreta en slik nedskrivning som det her legges opp til, i den grad foretakene ikke blir tilført økte inntekter som kan gi rom for å ta vare på den kapitalen som er overtatt:
«Siden en da vil få samsvar mellom resultat og styringsmål vil det være enklere å kommunisere at vi når våre resultater. En modell som gir planmessige underskudd i mange år fremover vil dessuten kunne virke hemmende for fokuset på økonomistyring»
Departementet mener at forskriftsutkastet gir bevilgende myndighet tilstrekkelig grunnlag til å vurdere bevilgningsbehovet til spesialisthelsetjenesten. Det innebærer at det ikke genereres underskudd i foretakene som følge av måten verdsettingen er gjort på. Som omtalt tidligere i denne proposisjonen, er det klargjort at slike underskudd ikke skal inngå som en del av kravet om økonomisk balanse. Regnskapene vil, etter departementets vurdering, gi et riktig bilde av den økonomiske situasjonen til foretakene fordi departementet legger til grunn at avskrivningsgrunnlaget skal justeres i forhold til det historiske investeringsnivå som har vært i spesialisthelsetjenesten på 1990-tallet og det nivå som er lagt til grunn i St.prp. nr. 1 (2003-2004), i tillegg til de andre elementene som er nevnt i punkt 4. Etter departementets vurderinger er den reelle kapitalkostnaden de avskrivninger som vil fremkomme når eiendelene verdsettes i tråd med forskriftsutkastet.
Dersom foretakene ønsker å gjenanskaffe anleggsmidlene raskere, eller i større omfang enn bevilgningsnivået gjør dem i stand til, representerer dette et effektiviseringskrav for virksomheten. Det bør her påpekes at dersom foretakene ikke effektiviserer og likevel gjenanskaffer mer kapital enn bevilgningsnivået setter dem i stand til, vil differansen fremkomme som et underskudd i regnskapene når disse investeringene aktiveres. Denne type underskudd er imidlertid underlagt resultatkravet om økonomisk balanse fra Stortinget, og bør dermed, etter departementets vurdering, fremgå som underskudd som foretakene må holdes ansvarlige for. Dette legger forslaget i forskriften til rette for.
Departementet mener det her også er viktig å påpeke at de to måtene å foreta den regnskapsmessige verdifastsettingen på, det vil si den måten som regnskapene ble avlagt på i 2003 og den departementet foreslår, ikke har noen realøkonomisk forskjell. Behovet for reinvesteringer er ikke påvirket av hvilke regnskapsregler som gjelder. Over tid vil dermed også verdiene av åpningsbalansene bli like, uavhengig av hvilken metode som brukes, noe Helse Øst RHF også påpeker i sin høringsuttalelse. Litt forenklet sagt innebærer forslaget til forskrift at en foretar hele verdireduksjonen ved fastsetting av åpningsbalansen, mens den måten regnskapene ble avlagt på i 2003 innebærer at det skjer en gradvis meravskrivning av balanseverdiene og det fremkommer underskudd som følge av dette.
Flere høringsinstanser mener at forslagene i forskriften medfører effektiviseringskrav som ikke vil fremgå direkte av foretakenes regnskap og at forslagene legitimerer en underfinansiering av foretakene. Det hevdes at foretakene vil bli avhengig av ekstraordinære bevilgninger fra Stortinget for å opprettholde kvalitet og omfang på tjenesten. Helse Sør RHF skriver for eksempel blant annet:
«Fremtidige kontantstrømmer endres ikke av endringer i regnskapsprinsippene. Behovet for reinvesteringer er ikke påvirket av hvilke regnskapsregler som gjelder. Bevisst underfinansiering bidrar til å svekke helseforetakenes produksjonsevne i det lange løp. God regnskapsskikk krever at en slik praksis klart fremgår av foretakenes regnskaper».
Flere av de regionale helseforetakene mener det er lite sannsynlig at de vil ha mulighet til å redusere sitt investeringsnivå vesentlig de nærmeste 10 årene. Dette blant annet fordi de mener det er nødvendig med investeringer for å ivareta sektoransvaret for å opprettholde tilfredsstillende medisinsk kapasitet og kvalitet, fordi allerede planlagte og vedtatte utbygginger vil kreve store investeringer fremover og fordi de mener de har overtatt et betydelig vedlikeholdsetterslep fra fylkeskommunene. Flere av de regionale helseforetakene peker på at dersom de skal redusere arealbruken betydelig i tiden fremover, må de gis anledning til å foreta strukturelle tilpasninger slik at det over tid kan bli reelt samsvar mellom inntekter til å dekke avskrivninger og kapitalslitet. Det påpekes også at forslagene innebærer regnskapsmessig underskudd eller store effektiviseringskrav dersom kravet om balanse opprettholdes og det ikke samtidig gis økte tilskudd til å dekke avskrivninger.
Departementet har i høringsbrevet og de forutgående omtalene for Stortinget vært tydelig på at inntektsstrømmen til avskrivninger og verdsettingen som følger av denne innebærer et effektiviseringskrav dersom foretakene vil gjenanskaffe alle bygninger og alt utstyr de har overtatt. Med den foreliggende inntektsstrømmen til avskrivninger vil effektiviseringen tilsvare om lag 1,4 milliarder kroner fordelt på de fem regionene over de neste 20-30 år, enten ved reduksjon av bygningsmassen eller ved effektivisering av øvrig drift. Dette er et vesentlig mindre effektiviseringskrav per år enn det foretakene er pålagt for å komme i balanse i 2005.
Med bakgrunn i de kritiske merknadene som er gitt til lovforslaget i høringsrunden, vil det være viktig at det enkelte års budsjettframlegg gir grunnlag for å vurdere foretakenes kapitalsituasjon både i forhold til deres kortsiktige og langsiktige evne til å yte forutsatt tjenestenivå.
Departementet har tidligere, senest i St.prp. nr. 1 (2004-2005), ment at effektiviseringskravet som blir stilt er forsvarlig. I og med at effektiviseringskravet ikke reduseres uten at Stortinget øker bevilgningene for å dekke avskrivninger til de regionale helseforetakene, vil effektiviseringskravet, gitt like levetider, være likt uansett metode for balanseføring.
Det har også vært en grunnleggende forutsetning at omlegging til et nytt regnskapsregime ikke alene skal innebære økte overføringer fra statens side.
7.3 Forholdet til private aktører
Flere høringsinstanser har merknader knyttet til hvordan forslagene i høringsbrevet vil påvirke foretakenes forhold til private aktører. Høringsinstansene som har kommentarer på dette området omfatter blant andre; Den norske lægeforening, HSH, Helse Sør RHF, Helse Øst RHF, Konkurransetilsynet, Moderniseringsdepartementet, NHH, PRISY, HEB, Riksrevisjonen og RiFo. Merknadene knytter seg i hovedsak til hvorvidt forslagene innebærer ulik behandling av private og offentlige aktører og hvordan forslagene påvirker regnskapet som sammenligningsgrunnlag mellom offentlige og private aktører.
Flere høringsinstanser mener forslagene bidrar til å skape ulike forhold for private og offentlige aktører innen spesialisthelsetjenesten, og kommenterer de negative konsekvensene av dette. PRISY mener, for eksempel, at de endringene som foreslås forsterker forskjellsbehandlingen mellom offentlige og private sykehus, og mener forslagene er i strid med ønsket om økt konkurransemessig likhet mellom statlige og private sykehus som har kommet til uttrykk både fra departementets og Stortingets side. Flere peker på at forslagene vil gi helseforetakene et fortrinn fordi de får lavere avskrivningskostnader enn slik regnskapene ble avlagt i 2003. Dette kan føre til, hevdes det, at helseforetakene fremstår som mer kostnadseffektive enn de er. Konkurransetilsynet ser imidlertid ikke vesentlige umiddelbare konkurransemessige konsekvenser av forslaget, siden det i dag ikke er tilrettelagt for direkte anbudskonkurranse mellom private aktører og helseforetak. Tilsynet peker imidlertid på at forslaget vil kunne medføre problemer dersom en åpner for slik konkurranse.
Flere instanser mener også at regnskapets verdi, som grunnlag for sammenlikning mellom offentlige og private aktører, svekkes. Det hevdes videre at dersom offentlige aktører gis anledning til å fravike regnskapsloven og til å rapportere etter egne standarder, vil dette vanskeliggjøre en reell sammenligning mellom offentlig og privat virksomhet.
Etter departementets vurdering medfører ikke forslagene i høringsbrevet en vesentlig endring i forholdet mellom helseforetak og private virksomheter i spesialisthelsetjenesten. Departementet anser at den aktuelle forskriften, i medhold av den hjemmelen som foreslås i proposisjonen her, utgjør særskilte tilpasninger i forbindelse med helseforetakenes overtakelse av sykehus mv. som ikke avviker fra regnskapslovens system på en slik måte at regnskapene til helseforetakene ikke kan sammenlignes med regnskapene til relevante private aktører. Etter departementets vurdering, skaper derfor ikke forslagene ulike rammebetingelser for private og offentlige aktører. Videre vil departementet vise til at det i dag ikke er tilrettelagt for direkte anbudskonkurranse mellom private aktører og helseforetak, noe også Konkurransetilsynet trekker frem i sitt høringssvar.