2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 EØS-regler
2.1.1 Prospektdirektivet (direktiv 2003/71/EF)
Direktiv 2003/71/EF om prospekt som skal offentliggjøres når verdipapirer legges ut til offentlig tegning eller opptas til omsetning og om endring av direktiv 2001/34/EF ble vedtatt i EU 15. juli 2003 (prospektdirektivet). Prospektdirektivet vil erstatte rådsdirektiv 89/298/EØF om samordning av kravene til utforming, kontroll og distribusjon av prospekt ved offentlige tilbud av verdipapirer, jf. prospektdirektivet art. 28. I tillegg vil det erstatte bestemmelser som gjelder prospekt i Europaparlaments- og rådsdirektiv 2001/34/EF om vilkår for opptak av verdipapirer til offisiell notering på en fondsbørs og opplysninger som skal offentliggjøres om disse verdipapirene (børsdirektivet), jf. prospektdirektivet art. 27.
Prospektdirektivet er en del av EUs «Handlingsplan for finansielle tjenester» («Financial Services Action Plan», FSAP) av 1999. Planen inneholder en rekke tiltak som skal gjennomføres for å skape et reelt indre marked for finansielle tjenester.
Formålet med prospektdirektivet er å harmonisere kravene til utarbeidelse, godkjennelse og annonsering av prospekt som skal offentliggjøres når verdipapirer tilbys til offentligheten eller opptas til handel på et regulert marked. Felles regler for utforming av og kontroll med prospekter som gjelder tilbud eller søknad om notering på regulert marked, anses viktig for å bidra til et felles europeisk finansmarked. Målet er at omsettelige verdipapirer skal kunne tilbys i samtlige medlemsstater ved bruk av ett og samme prospekt. Dette antas å fremme markedets effektivitet og bidra til at kostnadene ved å innhente kapital reduseres. Hensynet til investorbeskyttelse i form av å sikre at investorene får den informasjon som er nødvendig for å foreta en velfundert investeringsbeslutning er også et sentralt mål med reglene.
Prospektdirektivets mest sentrale bestemmelser inneholder regler om i hvilke tilfelle det skal utstedes prospekt, om utformingen av dette og om kontroll med prospekter. Prospekt som er godkjent etter direktivet i en medlemsstat (hjemstaten) skal kunne brukes i forbindelse med offentlig tilbud eller søknad om notering av verdipapirene på en regulert markedsplass i et annet medlemsland innenfor en gyldighetsperiode som hovedregel varer i 12 måneder. Gjennom dette begrenses muligheten for stater som ikke er hjemstater for prospektet til å kreve hele prospektet oversatt til eget språk. Et sammendrag av prospektet vil imidlertid alltid kunne kreves oversatt til språket i den stat tilbudet rettes mot eller hvor verdipapirene tas opp til handel. I direktivet er det videre gitt regler om hvordan prospekt skal offentliggjøres og annonseres. Etter direktivet skal ett sentralt myndighetsorgan utpekes som ansvarlig for å godkjenne prospekt samt føre tilsyn med at bestemmelsene i direktivet overholdes. Formålet med bestemmelsen er bl.a. å redusere kostnader knyttet til det å ha flere godkjenningsinstanser og overlappende ansvarsområder. Direktivet inneholder også regler om hvilke virkemidler og sanksjonsmyndighet disse myndigheter skal ha.
Prospektdirektivet er et rammedirektiv, som forutsettes utfylt gjennom regelverk fastsatt ved såkalte komitologiprosedyrer. Med komitologiprosedyrer siktes til regelverksprosessen der Kommisjonen får kompetanse til å fastsette nærmere regler gjennom kommisjonsdirektiver eller kommisjonsforordninger i samarbeid med komiteer der medlemsstatene er representert. Det vises til nærmere omtale av den såkalte Lamfalussy-prosessen i Ot.prp. nr. 12 (2003-2004) kapittel 2.
Prospektdirektivet ble tatt inn EØS-avtalen ved EØS-komiteens beslutning nr. 73/2004 av 8. juni 2004, jf. EØS-avtalen vedlegg IX nytt punkt 29b. Stortinget ga 9. november 2004 sitt samtykke til EØS-komiteens beslutning, jf. St.prp. nr. 80 (2003-2004) og Innst. S. nr. 19 (2004-2005).
Medlemslandene i EU har frist for gjennomføring av direktivet 1. juli 2005. Det samme vil gjelde for EØS/EFTA-landene forutsatt at Island har meddelt gjennomføring av forfatningsrettslige krav innen utløpet av mai 2005.
Direktivet og forordningen foreligger pr. 1. mars 2005 ikke i offisiell norsk oversettelse. Der det er funnet hensiktsmessig, er det vist til den engelske versjonen av rettsaktene.
2.1.2 Kommisjonsforordningen (forordning nr. 809/2004)
EU-kommisjonen vedtok etter komitologiprosedyrer 29. april 2004 forordning nr. 809/2004 om gjennomføring av direktiv 2003/71 hva gjelder opplysninger i prospekt, prospektformat, inkorporering ved henvisning, offentliggjøring av prospekter samt annonsering (kommisjonsforordningen).
I kommisjonsforordningen kapittel I er det gitt nærmere bestemmelser om anvendelsesområdet for forordningen og definisjoner brukt i forordningen utover de som fremgår av prospektdirektivet. Kapittel II inneholder bestemmelser om minstekrav til opplysninger som skal inngå i prospekt. Det er bl.a. ulike informasjonskrav for utsteder/tilbyder avhengig av typer verdipapir som tilbys (f. eks. aksjer eller obligasjoner) og hvem som er utsteder/tilbyder (f.eks. særskilt regulering for kredittinstitusjoner). Kapittel III inneholder bestemmelser om utforming av prospekt, grunnprospekt og tillegg til prospekt. Kapittel IV inneholder utfyllende bestemmelser om hvordan utsteder av prospekt med noterte verdipapirer årlig skal oppdatere informasjon, og hvilke opplysninger som skal anses som en del av et prospekt ved at det i prospektet henvises til andre dokumenter. Kapittel V inneholder utfyllende bestemmelser om offentliggjøring av prospekt og annonsering av tilbud/opptak til notering. Kapittel VI angir bl.a. overgangsbestemmelser.
I EU trer forordningen i kraft 1. juli 2005, dvs. samtidig med prospektdirektivet. I EØS/EFTA-landene vil ikrafttredelsen av forordningen avhenge av tidspunktet for EØS-komitébeslutningen om innlemmelse og meddelelse mht. forfatningsrettslige krav etter EØS-avtalen artikkel 103.
2.1.3 Retningslinjer og standarder mv. utarbeidet av CESR
Som ledd i regelverksprosessen på verdipapirområdet, utarbeider en komité bestående av EØS-medlemslandenes tilsynsmyndigheter (Committee of European Securities Regulators - CESR) standarder og anbefalinger på områder som ikke er direkte eller uttømmende regulert i EU-lovgivningen. Dette er ett ledd (nivå 3) i den såkalte Lamfalussy-prosessen, jf. omtale i Ot.prp. nr. 12 (2004-2005) punkt 2.1.3. Slike retningslinjer mv. skal bidra til en enhetlig gjennomføring og håndheving av prospektreglene på EØS-nivå. Disse anses som ikke-bindende på EØS-rettsnivå, men vil tillegges stor vekt av nasjonale tilsynsmyndigheter.
2.2 Arbeidsgruppens oppnevnelse, sammensetning og mandat
Finansdepartementet ba i brev 10. november 2003 Kredittilsynet om å oppnevne en arbeidsgruppe med det formål å utarbeide et høringsnotat i forbindelse med gjennomføringen av prospektdirektivet i norsk rett. Kredittilsynet nedsatte i november 2003 en arbeidsgruppe som fikk følgende mandat:
«Arbeidsgruppens mandat er å foreslå nødvendige regelverksendringer for å gjennomføre Europaparlaments- og rådsdirektiv 2003/71/EF, med tilhørende utfyllende bestemmelser, om offentliggjøring av prospekter ved offentlige tilbud av omsettelige verdipapirer, samt ved opptak til omsetning på regulert marked og om endring av direktiv 2001/34/EF. Det tilligger også arbeidsgruppen å foreslå endringer av særlover samt om nye bestemmelser skal hjemles i lov og/eller forskrift.
I den grad direktivet gir medlemsstatene valgmulighet, skal arbeidsgruppen ta stilling til ulike alternativer. Nødvendige regelverksendringer for prospekter som faller utenfor direktivet må det også tas stilling til.
Arbeidsgruppen skal avgi rapporten til Kredittilsynet innen 1. juni 2004.»
Arbeidsgruppen har hatt følgende medlemmer (titler og arbeidsgiver er angitt ved oppnevnelsestidspunktet):
Advokat Cecilie Ask, leder (Arntzen de Besche Advokatfirma)
Rådgiver Jorunn Blindheim Øystese (Finansdepartementet)
Administrerende direktør Per Broch Mathisen (Norges Fondsmeglerforbund)
Juridisk direktør Atle Degré (Oslo Børs)
Christian Åbyholm (Næringslivets Hovedorganisasjon)
Ingunn Gurvin (Finansnæringens Hovedorganisasjon)
Egil Haaland (Norsk Finansanalytikeres Forening) har deltatt på enkelte av arbeidsgruppens møter. Seniorrådgiver Angela Nygaard (Kredittilsynet) har vært sekretær for arbeidsgruppen.
2.3 Arbeidsgruppens rapport (høringsnotatet)
Arbeidsgruppen avga i tråd med mandatet 1. juni 2004 en rapport med forslag til nye regler om prospekt ved offentlig tilbud om tegning og kjøp av omsettelige verdipapirer og ved opptak til notering av disse på børs eller autorisert markedsplass (heretter benevnt «rapporten»). Rapporten inneholder en gjennomgang av bestemmelsene i direktivet med utfyllende regler, samt arbeidsgruppens vurderinger og forslag til gjennomføring i norsk rett. Arbeidsgruppen foreslår å gjennomføre bestemmelsene i prospektdirektivet ved endringer i kapittel 5 i verdipapirhandelloven med utfyllende bestemmelser i forskrift. Arbeidsgruppen foreslår at EU-forordningens krav til opplysninger i prospekt gis direkte anvendelse for tilbud/noteringer som faller inn under direktivets anvendelsesområde. I rapporten punkt 1.1 fremgår at Kredittilsynet muntlig har presisert at mandatet ikke omfatter organisatoriske spørsmål om hvem som skal være kontrollmyndighet og eventuell delegasjon av oppgaver. Det nærmere innholdet i de konkrete forslaget i rapporten omtales nedenfor.
2.4 Høringen
Ved brev 2. juli 2004 sendte Finansdepartementet rapporten på høring med høringsfrist 13. september 2004. Kredittilsynets brev 24. juni 2004 til Finansdepartementet vedrørende spørsmålet om hvilken myndighet i Norge som skal ha ansvaret for prospektkontrollen fulgte vedlagt. Departementet ba i høringsbrevet om høringsinstansenes merknader også til dette spørsmålet.
Høringsbrevet med vedlegg ble sendt til følgende instanser:
Aksjonærforeningen i Norge
Alle departementene
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Den Norske Advokatforening
Den norske Revisorforening
Det juridiske Fakultet, Universitetet i Bergen
Det juridiske Fakultet, Universitetet i Oslo
Det juridiske Fakultet, Universitetet i Tromsø
Finansieringsselskapenes forening
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Folketrygdfondet
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Handels- og Servicenæringenes Hovedorganisasjon
Handelshøyskolen BI
Konkurransetilsynet
Kredittilsynet
Landslaget for Regnskapskonsulenter (nå Økonomiforbundet)
Landsorganisasjonen i Norge
Nord Pool ASA
Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening
Norges Bank
Norges Fondsmeglerforbund
Norges Handelshøyskole
Norges Juristforbund
Norges Kommunerevisorforening
Norges Rederiforbund
Norges Røde Kors
Norsk Bedriftsforbund
Norsk Investorforum
Norsk Tillitsmann ASA
Norske Finansanalytikeres Forening
Norske Finansmegleres Forening
Norske Siviløkonomers Forening
NOS Clearing ASA
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oljeindustriens Landsforening
Oslo Børs
Regjeringsadvokaten
Skattedirektoratet
Sparebankforeningen i Norge
Statistisk Sentralbyrå
Verdipapirfondenes Forening
Verdipapirsentralen
ØKOKRIM
Følgende instanser har avgitt merknader:
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Den Norske Advokatforening
Den norske Revisorforening
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Kredittilsynet
Norges Bank
Norges Fondsmeglerforbund
Norsk Tillitsmann ASA
Norske Finansanalytikeres Forening
Nærings- og Handelsdepartementet
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oslo Børs
Skattedirektoratet
Sparebankforeningen i Norge
Statistisk Sentralbyrå
Følgende instanser har opplyst at de ikke har merknader:
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Barne- og familiedepartementet
Bedriftsforbundet, Forbrukerrådet
Forsvarsdepartementet
Handels- og Servicenæringenes Hovedorganisasjon
Justis- og politidepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Konkurransetilsynet
Landbruksdepartementet
Landsorganisasjonen i Norge
Olje- og energidepartementet
Regjeringsadvokaten
Utdannings- og forskningsdepartementet
Utenriksdepartementet
Landslaget for Regnskapskonsulenter (nå Økonomiforbundet)