3 Velferdslovgivningens tilbud til personer uten arbeid, inntekt eller trygderettigheter (gjeldende rett)

3.1 Innledning

Om lag 700 000 personer i yrkesaktiv alder er til enhver tid borte fra arbeidslivet og mottar livsoppholdsytelser fra det offentlige på grunn av sykdom, arbeidsledighet eller andre forhold. Ved utgangen av april 2007 var det om lag 49 500 registrerte arbeidsledige, eller 2,1% av arbeidsstyrken.

En spesiell utfordring er knyttet til de som har ingen eller svært begrensede ytelser i folketrygden, og står i fare for å komme i en passiv situasjon preget av inntektsfattigdom kombinert med andre levekårsproblemer av helsemessig og/ eller sosial karakter. Det er behov for en forsterket innsats overfor personer med svak tilknytning til arbeidsmarkedet. Dette handler i stor grad om personer som i dag er avhengige av økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde i lengre perioder. Av 129 300 sosialhjelpsmottakere i 2004, hadde 67 800 personer i løpet av årene 1998-2004 en sammenhengende stønadsperiode av minst seks måneders varighet. Blant langtidsmottakerne hadde om lag halvparten sosialhjelp som hovedinntektskilde. Langtidsmottakere av sosialhjelp har i gjennomsnitt lavere utdanning og svakere arbeidsmarkedstilknytning enn befolkningen for øvrig. Relativt sett oppgir de også å ha svak helse, spesielt når det gjelder psykiske plager, og det er flere med rusmiddelproblemer i denne gruppen enn i befolkningen for øvrig.

Dette kapitlet inneholder en gjennomgang av de tilbud dagens velferdslovgivning har til personer i målgruppen for ordningen med kvalifiseringsprogram.

3.2 Statlige velferdsordninger og ­stønader

3.2.1 Arbeids- og velferdsforvaltningsloven

Regjeringen fremmet 7. april 2006 Ot.prp. nr. 47 (2005-2006) Om lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (arbeids- og velferdsforvaltningsloven). Loven trådte i kraft 1. juli 2006. Formålet med loven er å understøtte de overordnede målene om å få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad, tilpasse forvaltningen til brukernes behov og skape en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning.

Arbeids- og velferdsforvaltningsloven inneholder bestemmelser om organisering av Arbeids- og velferdsetaten og bestemmelser om etatens hovedoppgaver. Arbeids- og velferdsetaten er tillagt alle de oppgavene som Aetat og trygdeetaten hadde inntil 1. juli 2006: det vil si ansvar for gjennomføringen av arbeidsmarkeds-, trygde- og pensjonspolitikken. Etaten skal forvalte arbeidsmarkedsloven, folketrygdloven og andre lover hvor oppgaver er lagt til etaten.

Etaten skal motivere og bistå den enkelte stønadsmottakeren til arbeidsaktivitet der dette er mulig, og gi råd og veiledning til arbeidsgivere og arbeidstakere for å hindre sykefravær og utstøting fra arbeidslivet m.v.

Loven åpner for at departementet kan gi forskrift om i særlige tilfeller å overføre ansvaret for statlige arbeidsmarkedstiltak til kommuner. Videre gis det i loven hjemmel for at stat og kommune vil kunne utføre oppgaver på hverandres vegne i NAV-kontoret. Rammen for delegasjon er regulert i Forskrift om delegasjon av myndighet mellom stat og kommune i arbeids- og velferdsforvaltningen som ble vedtatt 26. januar 2007 og trådte i kraft samme dag.

NAV-kontoret vil utgjøre en felles førstelinje for statsetaten og kommunen. Det lokale kontoret skal ivareta oppgaver for etaten og de deler av kommunens tjenester som partene blir enige om skal legges til kontoret. Det er et lovkrav at dette som et minimum skal gjelde sosialtjenestelovens kapittel 5 om økonomisk sosialhjelp. Der kommunen etter avtale med Arbeids- og velferdsetaten legger andre oppgaver til kontoret, vil disse også være en del av arbeids- og velferdsforvaltningen lokalt.

Kommunenes organisering av ansvarsområder og oppgaver varierer sterkt. Kommunens ansvar for økonomisk sosialhjelp organiseres på ulike måter tett sammen med andre av kommunenes oppgaver, for eksempel rusmiddelarbeid, oppgaver knyttet til kapittel 4 i sosialtjenesteloven og oppgaver knyttet til Husbankens støtteordninger. Det er viktig å sikre at NAV-reformen ikke leder til en fragmentert og mindre tilgjengelig tjeneste for de mest utsatte og vanskeligst stilte sosialhjelpsmottakerne, som for eksempel personer med rusproblemer og mennesker med sosiale og psykiske vansker. De samme hensynene kan gjøre seg gjeldende overfor innvandrere og flyktninger. Slike hensyn, sammen med hensynet til det kommunale selvstyret, ble vektlagt når det i arbeids- og velferdsforvaltningsloven ikke trekkes snevre grenser for hvilke kommunale tjenester som kan legges til kontorene. Minimumsløsningen er ikke å oppfatte som en norm, men som et absolutt minimum.

Ved søknad om økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven kapittel 5 vil en sentral del av sosialtjenestens oppgave være å gi opplysninger, råd og veiledning (sosialtjenesteloven § 4-1) om økonomiske spørsmål. Videre vil et hensiktsmessig arbeidsredskap i mange saker være bruk av individuell plan (sosialtjenesteloven § 4-3a). Slik veiledning og bruk av individuell plan bør være en del av oppgavene til det felles lokale kontoret. Dette framgår også av arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 15 om behovsavklaring, samarbeid med brukerne og individuell plan.

Loven stiller krav til helhetlig behovsavklaring, brukermedvirkning og bruk av individuell plan for brukere med behov for sammensatte og koordinerte tjenester. Personer som av ulike årsaker har falt ut av eller ikke er kommet inn på arbeidsmarkedet, skal møte et offentlig tjenestetilbud som kan yte rask og individuell tilpasset bistand. Det følger av loven at kontoret skal samarbeide med andre tjenesteytere om planen.

Personopplysninger ved felleskontorene likestilles rettslig sett med organinterne opplysninger i forvaltningsloven. Loven går noe lengre i å tillate utveksling av personopplysninger enn det lovgivningen, inntil vedtakelsen av arbeids- og velferdsforvaltningsloven, ga adgang til. Den gir adgang for Arbeids- og velferdsetaten og kommunen til å opprette felles arkiv og saksbehandlingssystem til tross for at felles lokale kontorer formelt omfatter to atskilte organer i forvaltningslovens forstand.

Statens helsetilsyn har det overordnede tilsynsansvaret i forhold til sosialtjenesteloven kap. 5 jf. lovens § 2-7. Fylkesmennene plikter å føre tilsyn med kommunenes virksomheter etter sosialtjenesteloven kap. 4, 4A, 6 og 7 jf sosialtjenesteloven § 2-6. Ansvaret omfatter ikke sosialtjenesteloven kap.5. Departementet vil arbeide videre med spørsmålet om internkontrollplikt og tilsyn også i forhold til kommunens virksomhet etter sosialtjenesteloven kap. 5 jf. Ot.prp nr. 47( 2005-2006) s. 45-47.

3.2.2 Arbeidsmarkedsloven

3.2.2.1 Kontantytelser i kombinasjon med ­arbeidsmarkedstiltak

Lov av 10. desember 2004 nr. 76 om arbeidsmarkedstjenester skal bidra til å oppnå et inkluderende arbeidsliv gjennom et velfungerende arbeidsmarked med høy yrkesdeltakelse og lav arbeidsledighet. Loven har blant annet bestemmelser som omhandler arbeidsmarkedstiltak, jf. lovens kapittel 5. Arbeidsmarkedstiltakene skal utformes og organiseres i samsvar med lovens formål, de mål og retningslinjer som ligger til grunn for Stortingets bevilgninger samt tildelingsbrev fra departementet og forskrifter.

Arbeids- og velferdsetaten har et bredt og variert virkemiddelapparat. Deltakere på kvalifiseringsprogram vil få tilgang til hele spekteret av tiltak på lik linje med andre arbeidssøkere. Tildeling av tiltak skjer på bakgrunn av en vurdering av den enkelte arbeidssøkers forutsetninger og behov, og i lys av situasjonen på arbeidsmarkedet. Målet er å få til en raskere overgang til jobb.

Tiltakene omfatter blant annet arbeidspraksis, som gir mulighet for å prøve ut og styrke den enkeltes muligheter på arbeidsmarkedet, og opplæring som skal bidra til at arbeidssøkere kvalifiseres til ledige jobber. Videre tilbys avklarings- og oppfølgingstjenester.

Tiltaket lønnstilskudd innebærer at arbeidsgiver tilbys en prosentvis lønnsrefusjon i en begrenset del av ansettelsestiden, og skal bidra til at arbeidssøker ansettes på ordinære lønns- og arbeidsvilkår. En total oversikt over de eksisterende arbeidsmarkedstiltakene finnes i Forskrift om arbeidsmarkedstiltak av 20. desember 2001 nr. 1544. Som oppfølging av St.meld. nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering vil det bli etablert nye avklarings- og oppfølgingstiltak.

I regjeringens satsing på målrettede arbeidsmarkedstiltak i forbindelse med Handlingsplan mot fattigdom, er langtidsmottakere av sosialhjelp blant de sentrale målgruppene. De tiltak som er mest benyttet i fattigdomssatsingen er arbeidspraksis og opplæring. Lønnstilskudd og Arbeid med bistand benyttes også i en viss utstrekning, mens andre tiltak brukes i mindre grad.

Til tiltaksdeltakere som ikke mottar lønn fra arbeidsgiver, ytes stønad til livsopphold.

3.2.2.2 Individstønad til tiltaksdeltakere

Stønad til livsopphold til tiltaksdeltakere (individstønad) er i dag regulert i forskrift om arbeidsmarkedstiltak, og skal bidra til å dekke utgifter til livsopphold for tiltaksdeltakere som ikke har rett til ytelser etter folketrygdloven. Ytelsen kan gis til ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere som deltar i arbeidsmarkedstiltakene avklaring, arbeidspraksis, opplæring og arbeid med bistand, til deltakere fra Norge som deltar i godkjente felles nordiske arbeidsmarkedstiltak i de øvrige nordiske land og til yrkeshemmede som tar utdanning som ledd i yrkesrettet attføring og ikke fyller vilkårene for attføringspenger. Individstønad gis så lenge tiltaksdeltaker deltar i arbeidsmarkedstiltak eller tar utdanning, og ellers fyller vilkårene for ytelsen.

På årsbasis utgjør stønaden fra 1. januar 2006 om lag 1,1 ganger folketrygdens grunnbeløp for deltakere over 19 år, og 0,8 ganger grunnbeløpet for yngre deltakere. Med forbehold om at Stortinget slutter seg til den enigheten som ble oppnådd i trygdeoppgjøret er folketrygdens grunnbeløp (G) pr. 1. mai 2007 66 812 NOK. Dette nivået for G legges til grunn i fortsettelsen. Ytelsen er skattefri. Personer som mottar individstønad kan ha lønnet arbeid utenom tiltakstiden uten av ytelsen reduseres, dersom dette ikke er til hinder for deltakelse i tiltaket. Det gis barnetillegg på 30 kroner pr. dag for fem dager pr. uke for hvert barn under 16 år som mottaker forsørger. Dersom begge foreldrene mottar stønad samtidig gis tillegget bare til den ene av dem.

Stønadsmottaker har en plikt til å delta på arbeidsmarkedstiltak. Videre må vedkommende melde seg til Arbeids- og velferdsetaten hver fjortende dag. Retten til stønaden faller bort den perioden vedkommende ikke overholder meldeplikten. Urettmessig fravær fra arbeidsmarkedstiltaket, fører til reduksjon av stønaden. På disse punktene utgjorde individstønaden i sin tid en slags modell for introduksjonsstønaden for flyktninger.

Antall mottakere av individstønad var i gjennomsnitt 9 034 personer i 2005, av disse var 2 271 yrkeshemmede. De fleste som mottar individstønad er under 25 år.

3.2.3 Dagpenger ved arbeidsløshet

For å få rett til dagpenger må medlemmet ha tapt arbeidsinntekt som arbeidstaker på grunn av arbeidsløshet (kvalifikasjonsgrunnlaget). Den trygdede må ha fått utbetalt en lønnsinntekt på minst 1,5 G (NOK 100 218) i det siste avsluttede kalenderåret eller på minst 3 G (NOK 200 436) i løpet av de tre siste avsluttede kalenderårene.

For å ha rett til dagpenger må arbeidsledigheten utgjøre et tap i arbeidstid på minst 50 prosent sammenlignet med arbeidet tid forut for ledigheten.

Dagpenger under arbeidsløshet, sykepenger, omsorgspenger, pleiepenger, opplæringspenger, fødselspenger, svangerskapspenger og adopsjonspenger tas med i dagpengegrunnlaget når rett til stønad er opptjent som arbeidstaker.

Beregningsgrunnlaget kan maksimalt være 6 G (NOK 400 872). Dagpenger utgjør 0,24% av beregningsgrunnlaget per dag og utbetales for fem dager i uken. Kompensasjonsgraden utgjør om lag 62,4% av beregningsgrunnlaget.

Personer som har mottatt dagpenger i minst åtte uker det foregående året gis et ferietillegg på 9,5 prosent av utbetalte dagpenger. I tillegg ytes et barnetillegg på NOK 17 per dag for hvert forsørget barn under 18 år.

Den trygdede må være reell arbeidssøker, dvs. være arbeidsfør, stå registrert som arbeidssøker og raskt kunne tiltre ethvert heltids- eller deltidsarbeid som han/hun er fysisk og psykisk skikket til å ta. Som hovedregel stilles også krav til full geografisk mobilitet. Det kan lempes på disse kravene dersom sosiale hensyn som høy alder, svekket helse eller omsorgsansvar tilsier det.

Dagpenger utbetales når vedkommende har vært arbeidsledig og stått registrert som arbeidssøker i fire av de siste femten dager.

Stønadsperiodens lengde varierer avhengig av størrelsen på tidligere arbeidsinntekt. En arbeidsinntekt på minst 2 G (NOK 133 624) gir en stønadsperiode på 104 uker (2 år). En arbeidsinntekt på under 2 G gir en stønadsperiode på 52 uker (1 år).

Både arbeidsledige arbeidstakere og selvstendige næringsdrivende over 64 år, har rett til et minste dagpengegrunnlag på 3 G (NOK 200 436) og kan motta dagpenger uten tidsbegrensning inntil de fyller 67 år.

3.3 Kommunale velferdsordninger og stønader

3.3.1 Kommuneloven og interkommunalt samarbeid

Kommuneloven av 25. september 1992 nr. 107 angir det rettslige rammeverket for organisering av all kommunal virksomhet. En lang rekke særlover angir hvilke oppgaver kommunene skal utføre (kommuneplikter). Norske kommuner kan i tillegg påta seg enhver form for oppgave, så sant denne ikke eksplisitt er lagt til andre ved lov (kommunenes såkalte negative kompetanse). Dette innebærer bl.a. at den enkelte kommune i utgangspunktet står fritt til å påta seg oppgaver ved å inngå avtaler med enhver – også med statlige myndigheter.

Kommunene er selvstendige rettssubjekter og kan ikke pålegges å utføre en oppgave med mindre dette er fastsatt i lov. Retningslinjer gitt av regjeringen 2. september 2002 innebærer at pålegg om bestemt organisering i kommunene (politisk og administrativt) ikke skal finne sted – med mindre en klar og særskilt begrunnelse kan angis. Det er et grunnleggende prinsipp at den enkelte kommune skal bestemme egnet organisasjonsmodell ut fra lokale forhold.

Stortinget vedtok høsten 2006 nye regler for interkommunalt samarbeid. Endringene i loven bygger på forslag fra departementet i Ot.prp. nr. 95 (2005 – 2006) om lov om endringer i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (interkommunalt samarbeid endringer i kommuneloven).

Kommuneloven kapittel 5 har fått nye bestemmelser om vertskommunesamarbeid. De nye bestemmelsene, som trådte i kraft 1. januar 2007, er tatt inn i §§ 28a– 28k i loven. De nye reglene om vertskommunesamarbeid etablerer en mer hensiktsmessig lovregulering av interkommunalt samarbeid om kommunale kjerneoppgaver. Et hovedsiktemål har vært at den lovregulerte vertskommunemodellen skal gjøre det forsvarlig å overføre beslutningsmyndighet også når det gjelder offentlig myndighetsutøvelse. Bakgrunnen for dette er særlig å gjøre det mulig å bygge opp velfungerende fagmiljøer i områder av landet hvor den enkelte kommune hver for seg har vanskelig for å etablere den type kompetanse som kreves for å utføre hele registeret av kommunale oppgaver.

Vertskommunesamarbeid innebærer at det overlates beslutningsmyndighet til en annen kommune (vertskommunen). De øvrige kommuner i samarbeidet betegnes som «samarbeidskommuner». Som en fellesbetegnelse på alle kommuner som deltar i samarbeidet brukes «deltakerkommunene».

Det er lagt til grunn at den enkelte kommune fortsatt skal beholde det formelle ansvaret for lovpålagte oppgaver, også der beslutningsmyndighet er overført til en vertskommune.

Hittil har spørsmålet om hvorvidt en kommune kan overlate offentlig myndighetsutøvelse (jf. forvaltningsloven § 2) til andre enn kommunen selv, vært avhengig av om det finnes hjemmel for det i den lov som legger vedtakskompetansen til kommunen. Det er nå tatt inn en ny bestemmelse i kommuneloven for å gjøre rettstilstanden enklere og mer oversiktlig på dette området. Det er gitt en generell hjemmel til å overlate utførelsen av lovpålagte oppgaver og delegere offentlig myndighetsutøvelse til andre kommuner i et vertskommunesamarbeid (§ 28 a), med mindre den enkelte særlov avskjærer det.

Bestemmelsen i § 28 a gir imidlertid bare hjemmel til å overlate lovpålagte oppgaver og delegere offentlig myndighetsutøvelse til en vertskommune i et vertskommunesamarbeid som er etablert og organisert slik kommuneloven kapittel 5 §§ 28 a til 28 k gir anvisning på. Bestemmelsen gir ikke hjemmel til å delegere myndighet til andre former for interkommunalt samarbeid. Adgangen til delegasjon av myndighet i andre former for samarbeid må fortsatt vurderes i forhold til rettstilstanden slik den var før 1. januar 2007. Det innebærer blant annet at spørsmålet om hvorvidt det kan delegeres offentlig myndighetsutøvelse til andre interkommunale samarbeidsenheter enn en vertskommune etablert etter kommuneloven kap. 5 – for eksempel interkommunale selskaper (IKS) - vil avhenge av om den enkelte særlov gir hjemmel til det.

Arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 14 regulerer samarbeid og oppgavedeling mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunen i NAV-kontoret, og i bestemmelsens tredje ledd gis det hjemmel for at avtale om oppretting av det felles kontoret kan inngås med et interkommunalt organ eller en vertskommune.

3.3.2 Sosialtjenesteloven

Lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. (sosialtjenesteloven) legger hovedansvaret for sosiale tjenester og økonomisk sosialhjelp til kommunene.

Sosialtjenestens generelle oppgaver

Etter lovens kapittel 3 har kommunen blant annet ansvar for å drive forebyggende arbeid når det gjelde sosiale problemer og ansvar for å medvirke til at sosiale hensyn blir ivaretatt, herunder samarbeid med andre deler av forvaltningen og frivillige organisasjoner for å løse oppgaver som er pålagt etter loven. Videre er kommunen pålagt å medvirke til å skaffe boliger for vanskeligstilte, gi informasjon om sosialtjenestens tilbud og sosiale forhold i kommunen og utarbeide beredskapsplan for sin sosialtjeneste.

Sosiale tjenester

Kommunen er videre pålagt å etablere bestemte sosiale tjenester, jf. sosialtjenesteloven §§ 4-1 og 4-2. Den skal ha en sosialtjeneste som kan gi opplysninger, råd og veiledning til den enkelte som har behov for det for å bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer, jf. sosialtjenesteloven § 4-1. De sosiale tjenestene skal videre omfatte

1. praktisk bistand og opplæring, herunder brukerstyrt personlig assistanse, til dem som har et særlig hjelpebehov på grunn av sykdom, funksjonshemming, alder eller av andre årsaker,

2. avlastningstiltak for personer og familier som har et særlig tyngende omsorgsarbeid,

3. støttekontakt for personer og familier som har behov for dette på grunn av funksjonshemming, alder eller sosiale problemer,

4. plass i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester til dem som har behov for det på grunn av funksjonshemming, alder eller av andre årsaker og

5. lønn til personer som har et særlig tyngende omsorgsarbeid.

Bokstav d omfatter plass i institusjoner innen rusomsorgen, jf. lovens kap. 6, og å sørge for plass i aldershjem, privatforpleining eller bolig for barn og unge under 18 år som bor utenfor foreldrehjemmet som følge av behov for særlig omsorg, herunder avlastingsboliger, jf. kap. 7 i forskrift til sosialtjenesteloven.

Det følger av § 4–3 at de som ikke kan dra omsorg for seg selv, eller som er helt avhengig av praktisk og personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål, har krav på hjelp etter § 4-2 bokstav a-d. Kommunen har plikt til å finne midlertidig husvære for dem som ikke klarer det selv, jf. § 4–5.

Økonomisk stønad

Sosialtjenesten skal sørge for økonomisk stønad til den som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter, jf. § 5–1. Stønaden bør ta sikte på å gjøre vedkommende selvhjulpen, jf. § 5-1 andre ledd.

Bestemmelsenes primære mål er å sikre alle som oppholder seg i Norge tilstrekkelige midler til et forsvarlig livsopphold. Utgangspunktet er at den enkelte først skal utnytte egne muligheter eller andre hjelpeordninger for å kunne forsørge seg selv. Først når alle aktuelle muligheter er utnyttet fullt ut, men ikke strekker til, har den som ikke kan sørge for sitt livsopphold krav på økonomisk stønad.

Sosialtjenesten kan etter lovens § 5-2, selv om vilkårene i § 5-1 ikke er til stede, også yte økonomisk stønad til personer som trenger det for å kunne overvinne eller tilpasse seg en vanskelig livssituasjon. Bestemmelsen i § 5-2 gir vide rammer for når hjelp kan gis. Selv om hjelp etter bestemmelsen ikke er en pliktmessig ytelse, kan det i det konkrete tilfellet være åpenbart urimelig ikke å yte hjelp, slik at vedtaket vil kunne omgjøres av klageinstansen. Når det gis avslag på en søknad om stønad etter sosialtjenesteloven § 5-1, skal det foretas en vurdering av søknaden etter sosialtjenesteloven § 5-2.

Økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven er en skjønnsmessig ytelse. Dette innebærer at sosialtjenesten må foreta en konkret vurdering av den enkeltes hjelpebehov. I tillegg til inntekts-, utgifts- og formuesforhold, kan sosialtjenesten ta hensyn til søkerens helsemessige og sosiale situasjon og andre forhold som ledd i en helhetsvurdering.

Nivået på hjelpen skal være forsvarlig. Staten har gitt retningslinjer for stønadsnivået, jf. § 5-1 tredje ledd. Disse retningslinjene kan bidra til å redusere forskjeller i stønadsnivået mellom kommuner når forskjellene ikke har sammenheng med den enkelte søkers individuelle behov, eller reelle kostnadsforskjeller mellom kommunene. De statlige retningslinjene er ment som et praktisk redskap for kommunenes beregninger, og kan ikke erstatte den individuelle vurdering.

Satsene i de statlige veiledende retningslinjene for utmåling av stønad til livsopphold etter sosialtjenesteloven ble med virkning fra 1. januar 2007 økt med ordinær prisjustering, og deretter 5 pst. utover dette. (Rundskriv A-16 2006).

Forholdet mellom individuell behovsprøving, kommunale normer og statlige veiledende retningslinjer er nærmere kommenter i rundskriv til sosialtjenesteloven.

Sosialtjenesteloven § 5-3 gir kommunene adgang til å sette vilkår for tildeling av økonomisk sosialhjelp. § 5-3 i sosialtjenesteloven stiller krav om at vilkåret må ha nær sammenheng med vedtaket, ikke urimelig begrense stønadsmottakerens handle- eller valgfrihet, og ikke være i strid med andre bestemmelser i sosialtjenesteloven eller i andre lover. Vilkåret skal sees i sammenheng med formålet i loven om hjelp til selvhjelp, og skal være et virkemiddel fram mot alternative måter å løse forsørgelsesproblemet på. Vilkåret skal fremme sosial rehabilitering, og det bør inngå i en større helhet av tiltak som til sammen virker rehabiliterende og kvalifiserende for brukeren. Bruk av vilkår skal bidra til å gjøre stønadsmottakeren i stand til å sørge for sitt livsopphold på annen måte enn ved økonomisk stønad. I følge bestemmelsen kan det stilles vilkår om at mottakeren skal utføre passende arbeidsoppgaver i bostedskommunen så lenge stønaden oppebæres. Det er lagt til grunn at arbeidsoppgavene skal være tilrettelagt av den kommunen som yter hjelpen, og at det er sosialtjenesten som skal stå for organiseringen av arbeidsoppgavene. Arbeidsoppgavene skal være passende for den enkelte. Undersøkelser 1 har imidlertid vist at arbeid for sosialhjelp benyttes i relativt liten grad, i hovedsak på grunn av manglende tilgang på relevante arbeidsoppgaver og manglende ressurser til oppfølging.

Vilkårsbrudd kan medføre reduksjon av den økonomiske stønaden. Stønaden til livsopphold vil ikke kunne falle bort eller stanses helt så lenge vedkommende ikke har andre kilder til livsopphold. Den vil heller ikke kunne reduseres til under det som må regnes som forsvarlig livsoppholdsnivå tatt i betraktning varigheten av reduksjonen. En reduksjon av stønaden begrunnet med brudd på lovlig satte vilkår, vil måtte fastsettes i et enkeltvedtak. Dette vedtaket vil kunne påklages på vanlig måte.

Det fremgår av rundskriv I-34/2001, Sosialtjenesteloven kapittel 5, på s. 43, at stønaden helt eller delvis kan falle bort som en konsekvens av brudd på vilkår. Det er behov for å presisere at dette må leses i sammenheng med omtalen av rett til nødhjelp på samme side i rundskrivet. Departementet er kjent med at regelverket praktiseres ulikt på dette punkt, og finner det derfor nødvendig å presisere at riktig lovforståelse er at stønaden bare vil kunne falle bort i sin helhet dersom mottakeren har andre muligheter for forsørgelse.

Dette innebærer at en stønadsmottaker som for eksempel ikke møter til avtaler med kommunen vil kunne miste stønaden, men da på grunnlag av at vedkommende ikke (lenger) sannsynliggjør et behov for stønad. Kommunen vil da kunne legge til grunn at vilkårene for hjelp ikke lenger er oppfylt, og vil måtte forhåndsvarsle vedtak om stans i stønadsutbetalingen, jf. forvaltningsloven § 16.

I følge sosialtjenesteloven § 5-4 kan økonomisk stønad gis som bidrag, lån, garanti for lån, eller varer og tjenester. Det må fattes særlig vedtak ved bruk av stønadsformen varer og tjenester da kontanthjelp er lovens hovedregel. Stønad gitt i form av varer og tjenester jf. § 5-4 skal bidra til å sikre et forsvarlig livsopphold for søkere som av ulike grunner ikke klarer å disponere et kontantbeløp som forutsatt.

Særlige tiltak overfor rusmiddelmisbrukere

Sosialtjenesteloven kapittel 6 understreker kommunenes ansvar for tiltak overfor rusmiddelmisbrukere. Rusmiddelmisbrukere vil være målgruppe også for tiltak etter kapitlene 3, 4 og 5. Rusmiddelmisbruk er imidlertid et problem som kan kreve særlige hjelpetiltak, tiltak spesielt innrettet på å hjelpe vedkommende bort fra rusmiddelmisbruket. Det er slike regler som er samlet i kap. 6. Kapitlet har bestemmelser om etablering av behandlingsopplegg og regler for bruk av tvang ved innleggelse og opphold i behandlingsinstitusjon m.v.

Saksbehandling og klage

Enkeltvedtak som den kommunale sosialtjenesten treffer kan påklages. Fylkesmannen er klageinstans. Fylkesmannen fører tilsyn med kommunens virksomhet etter kapitlene 4, 4A og 6, mens det ikke er regulert tilsyn for fylkesmannen i forhold til kap.5. Statens helsetilsyn har det overordnete faglige tilsynet med sosialtjenesten i landet.

3.3.3 Introduksjonsloven

Formålet med introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere er å styrke nyankomne innvandreres deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og styrke deres økonomiske selvstendighet. Dette kommer til uttrykk i formålsbestemmelsen i introduksjonsloven § 1. Det er et viktig mål at introduksjonsordningen dekker deltakernes behov for grunnleggende kvalifisering, herunder språkopplæring, innsikt i norske samfunnsforhold og forberedelse til yrkesliv og/eller utdanning. Ordningen skal være en effektiv og hensiktsmessig overgang til videre deltakelse i samfunnslivet i bred forstand.

Introduksjonsloven (lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere) trådte i kraft som en frivillig ordning for kommunene 1. september 2003. Fra 1. september 2004 gjelder loven alle landets kommuner og omfatter de personene loven gjelder for som er bosatt etter 1. september 2003. Ved lov om endringer i introduksjonsloven mv. vedtatt 2. desember 2004 ble loven utvidet til å også omfatte rett og plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap for alle utlendinger mellom 16 og 55 år med oppholds- eller arbeidstillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse (herunder også familiegjenforente med norske og nordiske statsborgere). Endringen trådte i kraft 1. september 2005, og gjelder alle utlendinger som etter 1. september 2005 har fått innvilget tillatelser som nevnt i loven § 17. Det vises til Ot.prp. nr. 50 (2003-2004).

Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram gjelder for nyankomne utlendinger mellom 18 og 55 år som har behov for grunnleggende kvalifisering og som har fått asyl, oppholds- eller arbeidstillatelse som overføringsflyktning, opphold på humanitært grunnlag, kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon, eller er familiegjenforente til ovennevnte grupper. Den enkeltes plikt til deltakelse innebærer at vedkommende må delta i introduksjonsprogrammet. Programmet skal settes i gang så snart som mulig og innen tre måneder etter bosetting i kommunen eller at krav om deltakelse blir framsatt. Programmet er helårig og på full tid, og det skal minst inneholde norskopplæring, samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til arbeidslivet. På bakgrunn av en kartlegging av den enkeltes opplæringsbehov og hvilke tiltak vedkommende kan nyttiggjøre seg, skal det utformes en individuell plan. Planen skal minst inneholde programmets start og tidsfaser og en angivelse av tiltakene i programmet. Planen skal utarbeides i samråd med vedkommende, og den skal tas opp til vurdering med jevne mellomrom og ved vesentlig endring i vedkommendes livssituasjon. Programmet kan vare i inntil to år, med tillegg av godkjent permisjonstid. Når særlige grunner taler for det kan programmet vare inntil tre år. Ved avsluttet eller fullført program skal det utstedes et deltakerbevis.

Deltagelse i ordningen utløser rett til introduksjonsstønad. For den tiden en person deltar i introduksjonsprogram har vedkommende krav på introduksjonsstønad på årsbasis lik to ganger folketrygdens grunnbeløp. Deltakere mellom 18 og 25 år får 2/3 stønad. Dersom stønaden ikke er tilstrekkelig til å dekke den enkeltes utgifter til livsopphold kan det innvilges supplerende sosialhjelp.

Kommunen er gitt ansvaret for å tilrettelegge introduksjonsordningen for den enkelte, og er tillagt et særskilt koordineringsansvar. Tilrettelegging av program og utbetaling av stønad fordrer samordning av tiltak og tjenester både mellom statlige aktører og ulike kommunal og fylkeskommunale etater. Kommunenes hovedansvar innebærer å samordne og målrette gjeldende ordninger og tiltak for kvalifisering av målgruppen. Loven regulerer ikke kommunens organisering av arbeidet, dette overlates til kommunenes skjønn og lokale tilpasninger. Kommunen kan også velge å inngå i interkommunale samarbeid, eller benytte private aktører til gjennomføring av deler av eller hele introduksjonsordningen. Arbeid med introduksjonsordningen er et eksempel på oppgaver som kan legges til det nye NAV kontoret.