6 Om kvalifiseringsprogram

6.1 Innledning

Regjeringen legger i stortingsmeldingen til grunn at det er behov for en forsterket innsats overfor personer som i dagens system blir avhengige av økonomisk sosialhjelp over lengre tid. I utgangspunktet gjøres det mye godt arbeid for å hjelpe mottakere av økonomisk sosialhjelp til arbeid eller annen aktivisering, men det er behov for å gjøre dette mer generelt, systematisk og forpliktende både for stønadsmottakerne og tjenesteapparatet. Flere studier og forsøk peker på at de med størst avstand til arbeidsmarkedet kan ha nytte av ulike kvalifiserings-, aktiviserings- og behandlingsprogram før eller samtidig med at arbeidsmarkedstiltak prøves. Omfanget av målrettede arbeidsmarkedstiltak og sosialfaglige forsøksordninger rettet blant annet mot denne gruppen, er trappet opp de siste årene. Det er imidlertid behov for å styrke innsatsen ytterligere.

Formålet med kvalifiseringsprogrammet er å bidra til at flere i målgruppen slik den er beskrevet nedenfor, kommer i arbeid. Tilbudet er ment for personer i målgruppen som vurderes å ha en mulighet for å komme i arbeid gjennom en tettere og mer forpliktende bistand og oppfølging. Alle vil ikke nå målet om å komme i arbeid, men deltakelse i programmet vil likevel kunne bidra til bedret livskvalitet og bedre funksjonsevne.

Målgruppen omfatter personer i yrkesaktiv alder med vesentlig nedsatt arbeidsevne og ingen eller svært begrensede ytelser i folketrygden eller arbeidsmarkedsloven og som er i, eller står i fare for å komme i, en passiv situasjon preget av inntektsfattigdom. Personer i målgruppen vil også ofte ha andre levekårsproblemer av helsemessig og/eller sosial karakter. Dette handler i stor utstrekning, men ikke utelukkende, om personer som i dagens system er avhengige av økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde over lengre perioder. Som hovedregel vil ordningen gjelde for personer som ikke har folketrygdytelser, men for ikke å utelukke personer med svært lave folketrygdytelser, og som ellers oppfyller kriteriene, er ordlyden «ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold» valgt i loven. Personer som i dag mottar stønad til livsopphold etter forskrift om arbeidsmarkedstiltak av 20.12.2001 (individstønad) eller svært lave dagpenger vil dermed kunne være aktuelle for ordningen. Personer med helserelatert inntektssikring som attføringspenger og rehabiliteringspenger vil derimot ikke komme inn under ordningen etter forslaget.

Kvalifiseringsprogrammet er ment for personer som vurderes å ha en mulighet for å komme i arbeid gjennom å få tettere og mer forpliktende bistand og oppfølging, også i tilfeller der veien fram kan være relativt lang og usikker. Ungdom som i dag følger ordinære utdanningsløp, vil ikke tilhøre målgruppen for ordningen. Målgruppen omfatter heller ikke nyankomne innvandrere som har rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram etter introduksjonsloven, eller nyankomne innvandrere som etter introduksjonsloven § 3 tredje ledd har fått tilbud om å delta, eller er deltakere i dette programmet.

Kvalifiseringsprogrammet med stønad representerer omfattende tiltak for å hjelpe en person til å komme i arbeid. Når en deltaker likevel ikke kommer i arbeid etter avsluttet program, kan det bety at arbeids- og velferdsforvaltningen i neste omgang må forsøke andre tiltak.

6.2 Høringsnotatet

6.2.1 Om rett og plikt til deltakelse

I høringsnotatet foreslås det at det etableres en rett til kvalifiseringsprogram for de som oppfyller vilkårene slik de er utformet i § 5A-1 i lovutkastet. Det er lagt vekt på at rettighetsfesting vil styrke den enkeltes rettssikkerhet, bidra til å sikre likebehandling og gi større grad av forutberegnelighet for den enkelte samtidig som kommunene vil ha muligheter for å finne lokalt tilpassede og effektive løsninger innenfor rammen av et program. Rettighetsfesting vil innebære en plikt for kommunen til å tilby programmet, noe som også vil bidra til sikre tilgjengeligheten til ordningen.

Det vil kunne innvendes at de skjønnsmessige vilkårene for kvalifiseringsprogrammet svekker karakteren av rettighet. Det vil høre inn under forvaltningens frie skjønn å avgjøre om det for den enkelte søker vil være hensiktsmessig og nødvendig med deltakelse i kvalifiseringsprogrammet for å styrke vedkommendes muligheter for å komme i arbeid. Dette vil blant annet bety at fylkesmannen etter en eventuell klage vil ha begrenset adgang til å endre vedtaket, jf. sosialtjenesteloven § 8-7 første ledd. På samme måte vil domstolens prøvelsesadgang være begrenset. Departementet har vurdert det slik at kriteriene må gi rom for skjønnsmessige vurderinger for å effektivt kunne treffe den målgruppen som programmet tar sikte på. Departementet vil i denne sammenheng vurdere om det vil bli behov for å gi nærmere retningslinjer for det kommunale skjønnet i forskrift og/eller rundskriv, både med hensyn til hva som skal regnes som vesentlig nedsatt arbeidsevne, kriterier for når kvalifiseringsprogram vil være nødvendig og hensiktsmessig og om bruken av arbeidsevnevurderinger.

Kvalifiseringsprogrammet foreslås innført gradvis som en konsekvens av at det foreslås lagt til NAV-kontorer. I perioden 2007-2009 vil derfor rett til kvalifiseringsprogram være betinget av at søker bor i en kommune med NAV-kontor. Målet er at ordningen skal gjelde i alle kommuner fra 1. januar 2010, da NAV-reformen skal være gjennomført.

Det foreslås ikke å lovfeste en plikt til å delta i kvalifiseringsprogrammet. Lovutkastet bygger imidlertid på prinsippet i dagens sosialtjenestelov om at den enkelte skal utnytte alle muligheter til å forsørge seg selv, ved arbeid, trygderettigheter osv., før det kan tildeles økonomisk sosialhjelp. Deltakelse i kvalifiseringsprogram vil representere en slik inntektsmulighet for personer i målgruppen.

For å få rett til kvalifiseringsstønad vil den enkelte ha plikt til å følge opp et individuelt tilpasset kvalifiseringsprogram.

6.2.2 Vilkår for deltakelse

Høringsnotatets forslag til inngangkriterier til ordningen er langt på vei bestemt av formålet med den foreslåtte ordningen og målgruppen for denne. Det vises til § 5A-1 første og annet ledd i lovutkastet.

Deltakere i kvalifiseringsprogrammet skal være i yrkesaktiv alder, ha vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ha ingen eller svært begrensede ytelser i folketrygden. Deltakere vil måtte gjennomgå en arbeidsevnevurdering og kommunen må vurdere det som nødvendig og hensiktsmessig med en tett og forpliktende oppfølging over noe tid, for at den aktuelle personen skal ha mulighet til å komme i arbeid. Det pekes på at arbeids- og inntektsevne ikke bare er et mål på den enkeltes ressurser og muligheter, men at denne også vil være påvirket av arbeidslivets krav og forventninger.

Retten til deltakelse forutsetter at NAV-kontoret kan tilby et individuelt tilpasset program. Arbeids- og velferdsforvaltningen (det vil si kommunen og Arbeids- og velferdsetaten) får et ansvar for å utvikle og tilpasse tiltak som dekker målgruppens behov. Det vil imidlertid være kommunen som etter en samlet vurdering tar stilling til om den enkelte søkers behov kan dekkes med de virkemidler kontoret har til rådighet. Finner kommunen at et tilpasset program ikke kan tilbys, vil dette måtte begrunnes i et vedtak. Vedtaket vil kunne påklages til fylkesmannen.

Retten til kvalifiseringsprogram vil måtte baseres på skjønnsmessige kriterier. Objektive kriterier uten rom for skjønn vil kunne regulere antallet deltakere, men ikke nødvendigvis bidra til treffsikkerhet i forhold til den målgruppen programmet tar sikte på. En vesentlig del av målgruppen er personer som i dagens system er langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp. Lengre perioder på økonomisk sosialhjelp vil i seg selv kunne virke begrensende for mulighetene til å komme i arbeid. Det foreslås derfor ikke å stille krav om langtidsmottak av økonomisk sosialhjelp for å få rett til program og stønad.

Det har vært vurdert hvorvidt det skal legges inn et krav om at deltakere i programmet skal ha vært uten arbeidsmarkedstilknytning, dvs. uten inntektsgivende arbeid og aktivitet over en bestemt periode. Normalt vil dette være situasjonen for søkerne. Det antas likevel at et krav om en bestemt periode uten inntekt/arbeid og aktivitet vil være vanskelig for kommunen å håndtere på en god og rettferdig måte i forhold til søkerne. Det kan f. eks. være slik at en søker som ellers fyller vilkårene, har en helt ubetydelig inntekt i et kortvarig arbeidsforhold som det etter forholdene ikke er rimelig å legge vekt på fordi søker ellers oppfyller vilkårene.

Vilkåret «vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne», vil ikke alene være tilstrekkelig til å regulere rekrutteringen til ordningen. Dette vilkåret definerer kun hvem som befinner seg i en situasjon hvor avstanden til arbeid er tilstrekkelig stor. I tillegg vil vilkåret om at virkemidlene skal være «hensiktsmessige og nødvendige» i forhold til den enkelte søker måtte vektlegges. Disse vilkårene innebærer en avgrensing mot brukere som ikke har behov for, eller ikke er i stand til å nyttiggjøre seg aktive virkemidler som kan føre til arbeid. Programdeltakelse forutsetter aktivitet og krav om aktiv jobbsøking i løpet av programmet.

Lovforslaget er utformet med sikte på at kvalifiseringsprogrammet med tilhørende kvalifiseringsstønad skal være et godt og riktig tilbud, tilgjengelig for målgruppen, samtidig som det avgrenses i forhold til personer som ikke har behov for en slik tett og koordinert bistand og oppfølging fra et NAV-kontor. Ungdom som har forutsetning for å kunne gjennomføre ordinære utdanningsløp, skal ikke trekkes inn i en stønadskarriere. Det vil være uheldig og bidra til å redusere de mulige samfunnsøkonomiske gevinstene ved innføringen av ordningen. Tilsvarende vil det være uheldig at arbeidssøkere som bør kunne komme i arbeid ved egen innsats, eller ved en mindre ressurskrevende innsats fra forvaltningen enn den som ligger i programmet, skal delta i ordningen.

Det legges opp til at departementet i forskrift skal kunne gi nærmere bestemmelser om retten til kvalifiseringsprogram.

Personer som på grunn av omfattende og sammensatte problemer ikke oppfyller vilkårene for kvalifiseringsprogrammet ved første vurdering, vil kunne vurderes på nytt etter en innledende periode med tiltak i form av behandling, boligtiltak, opptrening mv.

6.2.3 Kartlegging og avklaring

Departementet viser i høringsnotatet til at både retten til deltakelse i et kvalifiseringsprogram (se § 5A-1) og innholdet i programmet (se § 5A-2) vil måtte bygge på skjønn. Kommunens skjønnsutøvelse må ta utgangspunkt i en kartlegging og avklaring av søkers behov, og denne vurderingen må skje i NAV-kontoret i tett samarbeid mellom kommunen og Arbeids- og velferdsetaten. Deltakelse i programmet forutsettes å gjelde for en målgruppe som gjennom tett og koordinert oppfølging må kunne forventes å ha nytte av programmet.

Brukere som er aktuelle for kvalifiseringsprogrammet skal bistås av NAV-kontoret gjennom det samme metodiske rammeverket som øvrige brukere av kontoret. Dette vil innebære følgende oppfølgingsområder for kommunen:

• Søknad: Brukeren angir et behov for bistand utover ordinær arbeidssøkerbistand. Dette kan skje gjennom en direkte søknad til kommunen om kvalifiseringsprogram, men vanligvis ved at det avdekkes behov for slik bistand underveis, f. eks. der bruker har satt fram krav om yrkesrettet attføring eller tilsvarende, men ikke fyller vilkårene for slik bistand. Bistandsbehovet kan også avdekkes ved søknad om økonomisk stønad eller ved at økonomisk stønad ser ut til å bli langvarig.

• Kartlegging: Kartleggingen skal synliggjøre de faktorene som påvirker den enkeltes arbeids- og funksjonsevne, herunder kompetanse, erfaring, interesser, ønsker, helse, sosiale forhold, hjelpebehov, evnenivå, lese- og skriveferdigheter, arbeidsmuligheter lokalt og nasjonalt. Kartleggingen for brukere som er aktuelle for kvalifiseringsprogrammet vil i stor grad tilsvare den kartleggingen som er aktuell for de helserelaterte folketrygdytelsene og for langtidsmottakere av sosialhjelp.

• Arbeidsevne- og funksjonsevnevurderinger: Brukerens reelle muligheter til å skaffe seg arbeid eller å øke sin allmenne funksjonsevne vurderes. Det handler om en skjønnsmessig vurdering basert på de faktorene som er kartlagt og skjer i samarbeid med brukeren. Normalt vil en arbeidsevne- eller funksjonsevnevurdering metodisk kunne utføres ved NAV-kontoret ved hjelp av standardiserte verktøy, men for enkelte brukere vil vurderingen også måtte skje i samråd med Arbeids- og velferdsetatens spesialenheter, eksempelvis arbeidspsykologisk rådgivning. Arbeidsevne- og funksjonsevnevurderingen danner grunnlag for en vurdering av vilkåret om vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne.

• Kvalifiseringsprogram: Kommunen vil være ansvarlig for at det i samarbeid med Arbeids- og velferdsetaten blir utarbeidet et kvalifiseringsprogram som er arbeidsrettet og inneholder tiltak som faller inn under § 5A-2 i lovutkastet.

• Individuell plan: Det utarbeides en individuell plan i samarbeid med brukeren, jf. også arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 15 som bestemmer at NAV-kontoret skal samarbeide med andre tjenesteytere om planen for å bidra til et helhetlig tilbud for den det gjelder. Kvalifiseringsprogrammets enkelte deler vil også inngå i individuell plan sammen med andre tjenester og tiltak som helsehjelp, opptrening, egenaktivitet og lignende.

6.2.4 Individuell plan og medvirkning

6.2.4.1 Individuell plan

Individuell plan er et viktig redskap for å sikre helhetlige og samordnede tjenester til personer med behov for bistand fra ulike deler av forvaltningen. Rett til individuell plan er i dag hjemlet i sosialtjenesteloven § 4-3a og arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 15 (som gjelder for NAV-kontoret) og retten gjelder for de som har behov for langvarige og koordinerte tjenester.

I høringsnotatet ble det foreslått å gjøre individuell plan obligatorisk for deltakerne i kvalifiseringsprogrammet, begrunnet med hensynet til målgruppen for programmet og den betydning individuell plan vil ha for samordning av tiltak og behandling i og utenfor kvalifiseringsprogrammet.

6.2.4.2 Medvirkning

Sosialtjenesteloven § 8-4 pålegger kommunen en plikt til å samarbeide med brukeren om utforming av tjenestetilbudet. Dette vil også gjelde ved utforming av kvalifiseringsprogram og individuell plan.

Det vil være en forutsetning for måloppnåelse at den som skal gjennomføre programmet deltar i utformingen. Motivasjon og individuelt tilpassede tiltak er avgjørende for å lykkes. I tillegg må kommunen i hvert enkelt tilfelle vurdere om arbeids- og velferdsforvaltningen kan tilby et tilpasset program som kan bidra til at vedkommende søker kan komme i arbeid.

6.2.5 Om ansvar og samarbeid i NAV-­kontoret

6.2.5.1 Innledning

Samarbeidet med og integreringen av kommunale tjenester i det felles kontoret er en sentral del av NAV-reformen, jf. Ot.prp. 47 (2005-2006) Om lov om arbeids- og velferdsforvaltningen, Kapittel 6 Felles førstelinjekontorer mellom stat og kommune. Selv om både staten og kommunen beholder sitt ansvar for de oppgaver de har etter respektive lover, skal det utvikles samarbeid og samordningsstrukturer som legger til rette for at arbeids- og velferdsforvaltningens samlede virkemidler kan brukes i NAV-kontoret. Kontoret skal avklare brukerens behov og tilby tjenester uavhengig av hvilke deler av arbeids- og velferdsforvaltningen som har ansvaret etter lovgivningen.

6.2.5.2 Om NAV- kontoret

Arbeids- og velferdsforvaltningsloven lovfester samarbeidet mellom statsetaten og kommunene. NAV-kontoret består av statlig virksomhet og kommunal virksomhet med hver sine ansvarsområder og oppgaver. Et av hovedmålene med den organisatoriske reformen er å legge til rette for en helhetlig og samordnet arbeids- og velferdsforvaltning. Den nye organiseringen vil gi større kraft til arbeidet med å få flere i arbeid, støtte opp under arbeidet med et inkluderende arbeidsliv og ivareta brukernes og arbeidslivets behov på en bedre måte enn i dag. Helhetsperspektivet ved reformen er viktig.

6.2.5.3 Om ansvar og samarbeid

Utkastet til et nytt kapittel i sosialtjenesteloven medfører at kommunen får en ny oppgave og et særskilt koordineringsansvar. Det vises til gjennomgangen av kvalifiseringsprogrammets innhold under punkt 6.2.6 nedenfor. Programmet skal utformes individuelt, og kan bestå av tiltak både fra kommunen, fylkeskommunen, Arbeids- og velferdsetaten, andre statlige myndigheter, frivillige organisasjoner og private bedrifter mv. Tilrettelegging av program og utbetaling av stønad kan derfor kreve samordning av tiltak og tjenester fra mange tjenesteytere. Kommunen vil ha et hovedansvar for å følge opp deltakerne, påse at programmet følges mv.

Lovforslaget regulerer ikke kommunens organisering av oppgavene utover at de er lagt til NAV-kontoret. Som nevnt innledningsvis beholder kommunen sin myndighet og sine oppgaver i en ny organisatorisk ramme. Departementet vil gi Sosial- og helsedirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet i oppdrag å vurdere behovet for nærmere retningslinjer for samarbeidet i NAV-kontorene om kvalifiseringsprogrammet.

I høringsnotatet ble det ved en inkurie foreslått en endring av § 4-2 første ledd i sosialtjenesteloven ved å føye til en ny bokstav f slik at kvalifiseringsprogram etter kapittel 5A ville inngå i opplistingen av de sosiale tjenester kommunen skal tilby. Dette forslaget følges ikke opp.

6.2.6 Om kvalifiseringsprogrammets ­innhold

6.2.6.1 Innledning

Det vises innledningsvis til sosialtjenesteloven § 8-4 om brukermedvirkning og forslaget i lovutkastets § 5A-5 om individuell plan. Det vises også til sosialtjenesteloven § 3-2 og kommunens plikt til å samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer og til arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 15 om samarbeid og individuell plan. Disse bestemmelsene vil også gjelde for foreslått nytt kapittel i sosialtjenesteloven.

6.2.6.2 Tiltak i programmet

Programmet skal motivere til at personer i målgruppen finner det attraktivt å delta i programmet og det skal samtidig fremme overgangen til arbeid. Dette betyr at programmet må være arbeidsrettet og bestå av tiltak som støtter opp under og forbereder overgang til arbeid. I lovutkastet § 5A-2 første ledd foreslås det derfor en bestemmelse om at programmet skal inneholde arbeidsrettede tiltak og at det kan inneholde andre tiltak. I høringsnotatets forslag til §5A-2 annet ledd nevnes eksempler på hva programmet samlet kan bestå av, nemlig arbeidsmarkedstiltak, opplæring, arbeidstrening, motivasjons- og mestringstrening mv. Opplæringstiltak bør være aktuelt der manglende eller mangelfull opplæring antas å være en viktig årsak til at programdeltakeren har vanskeligheter med å få arbeid. Det skal settes av tid til aktiv arbeidssøking, særlig mot slutten av programmet. Det foreslås også at det kan settes av tid i programmet til helsehjelp, opptrening og egenaktivitet, herunder jobbsøking.

Kvalifiseringsprogrammet er rettet mot mennesker i ulike livssituasjoner med ulike behov for bistand for å styrke sine muligheter for å komme i arbeid. Dette tilsier at programmet nettopp ikke kan gis et standardisert innhold, men vil måtte tilpasses individuelt, se utkastets § 5A-2 tredje ledd. Det legges opp til at programmet skal ha faste rammer, selv om innholdet vil variere. Programmet kan bestå av tiltak både fra kommunen, fylkeskommunen, Arbeids- og velferdsetaten, andre statlige myndigheter, frivillige organisasjoner og private bedrifter. Programmet vil blant annet kunne inkludere eksisterende tiltak i form av Arbeids- og velferdsetatens tiltak for sosialt yrkeshemmede og andre målrettede arbeidsmarkedstiltak, samt arbeidsrettede tiltak i kommunene.

Utformingen av foreslått § 5A-2 skal fange opp at forholdet til annen lovgivning innenfor helsesektoren mv. kan tilsi at enkelte tjenester (behandling mv.) ikke inngår i kvalifiseringsprogrammet som sådant. Slike tjenester kan likevel støtte opp under programmet og inngå i individuell plan.

Det legges til grunn at personer som har jobbsøking på egen hånd som en vesentlig del av sin aktivitet ikke fyller inngangsvilkårene. For personer med mindre bistandsbehov, kan NAV-kontoret tilby en rekke kortere tiltak og tjenester som er mer egnet til å føre personer over i arbeid. Personer som er uten eller har svært begrensede rettigheter til dagpenger eller andre ytelser fra folketrygden, kan om nødvendig søke om økonomisk stønad til livsopphold i en overgangsperiode. Det ble i forslaget som ble sendt på høring ikke lagt opp til at egenaktivitet i form av jobbsøking skulle inngå i selve programmet, men at skulle settes av tid til dette på et egnet tidspunkt, og særlig når deltakeren har gått på programmet i en viss tid.

6.2.6.3 Helårig program på fulltid

I høringsnotatet er det lagt til grunn at kvalifiseringsprogrammet i utgangspunktet skal være en fulltidsaktivitet for deltakerne, jf. tilsvarende ordning for deltakerne i introduksjonsprogrammet.

Innholdet i kvalifiseringsprogrammet skal fremme formålet med ordningen og må samtidig tilpasses deltakernes behov og forutsetninger.

Kravet om full tid er begrunnet i hensynet til et effektivt kvalifiseringsløp og overgang til arbeidsliv eller utdanning så snart som mulig. Begrunnelsen er videre at programmet skal ha et omfang som er tilnærmet normal arbeidstid. Dette bidrar til å motvirke passivisering. Programmet vil imidlertid være rettet mot en målgruppe som kan ha svært ulike forutsetninger og behov for bistand. På samme måte som denne situasjonen vil påvirke utformingen av tiltak i programmet, vil den måtte påvirke omfanget av tid som skal settes av til de ulike tiltakene.

Det legges opp til at det kan settes av tid til aktiviteter som ikke inngår i selve programmet. Dette vil for eksempel kunne være helsehjelp, opptrening eller ulike egenaktiviteter.

Departementet viser til utkastets § 5A-2 fjerde ledd om at programmet skal være helårig og på full tid. Deltakelse i programmet gir rett til kvalifiseringsstønad, se utkastets § 5A-1 tredje ledd og kapittel 7 nedenfor.

I utkastets § 5A-2 sjuende ledd foreslås det en hjemmel for departementet til å gi nærmere bestemmelser om kvalifiseringsprogrammets innhold. Det vises til at erfaringer med ordningen kan avdekke behov for å gi slike bestemmelser, både av hensyn til deltakerne og NAV-kontorene.

6.2.6.4 Iverksetting av programmet

Bestemmelser om iverksetting av programmet skal ivareta flere hensyn. For det første skal det gi søkerne en sikkerhet for at søknaden skal bli behandlet og eventuelt program iverksatt innenfor rimelig tid. For det andre vil kommunen trenge en rimelig tid til arbeidsevnevurderingen og den skjønnsmessige vurderingen, og til utarbeiding av program. Kommunen skal samarbeide med andre tjenesteytere om programmet. Det skal eventuelt utarbeides en individuell plan, som etter forholdene også kan forutsette samordning med flere tjenesteytere som for eksempel helsetjeneste og private og/eller frivillige tjenesteytere.

Det som særlig kan medføre behov for en viss tid før iverksetting, er gjennomføringen av arbeidsevnevurderingen og den skjønnsmessige vurderingen som kommunen må foreta med hensyn til om deltakelse i programmet vil være nødvendig og hensiktsmessig i forhold til den enkelte søker. Denne perioden er i stortingsmeldingen kapittel 13.6.3 omtalt som ventetid. Det vises her til at det kan være usikkerhet knyttet til denne vurderingen, og det pekes videre på at det vil være store samfunnsøkonomiske kostnader knyttet til å ta en person som ellers ville komme i ordinært arbeid, inn i et relativt langvarig program.

På bakgrunn av disse hensynene forslås det at et program skal iverksettes fra det tidspunkt programmet angir, men senest innen seks måneder etter søknad om deltakelse. Det ble også i høringsnotatet foreslått at fristen ikke skulle gjelde ved ny søknad etter avbrutt programdeltakelse, noe som ville innebære at retten til program kun ville gjelde en gang.

Den foreslåtte bestemmelsen skal gi søker sikkerhet for at søknaden behandles innenfor rimelig tid og kommunen får nødvendig tid til sin saksbehandling. Den åpner dessuten for fleksibilitet, idet kommunen kan iverksette et program på ethvert tidspunkt innenfor seks måneders fristen. Ved løslatelse fra fengsel, utskriving fra institusjon eller en lang periode med økonomisk sosialhjelp kan det for eksempel både være behov for og mulig å sette programmet i gang raskt.

I stortingsmeldingen uttales det videre at det i en eventuell venteperiode bør stilles krav om at søkeren gjennomfører hensiktsmessige tiltak, for eksempel arbeidssøking, behandling, tiltak for å få orden på økonomi og boligsituasjon mv. Kommunen kan avtale hensiktsmessige tiltak med søker i perioden før ikraftsetting av program, og det legges til grunn at en søker som tilhører målgruppen for ordningen vil samarbeide med kommunen om gjennomføring av tiltak. Det vurderes imidlertid ikke som hensiktsmessig å lovhjemle en adgang for kommunen til å pålegge søker å gjennomføre ulike tiltak i denne perioden. Det påpekes likevel at de fleste søkerne til programmet må antas å ha økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde i dag, og at det kan stilles vilkår fra kommunens side for tildeling av økonomisk sosialhjelp.

6.2.6.5 Varighet

Erfaringer fra bruk av arbeidsmarkedstiltak generelt viser at klare varighetsbegrensninger på tiltak er viktig for å stimulere til overgang til arbeid. Erfaringene kan ikke overføres direkte til enkelt­personene i målgruppen for kvalifiserings­programmet. Det anses likevel viktig at kvalifi­seringsprogrammet gis for en spesifisert periode, slik at de som har mulighet til det, stimuleres til å gå over til arbeid. Samtidig er det vanskelig å vurdere med sikkerhet i forkant av et program hvor lang varighet som vil være hensiktsmessig. Dersom det underveis i programmet vurderes som uheldig å avbryte tiltakene på fastlagt tidspunkt, kan det derfor fattes vedtak om nye perioder.

I høringsnotatet ble det foreslått at kvalifi­seringsprogrammet kan gis for en periode på inntil ett år, og slik at det etter en særskilt vurdering kan gis for inntil to år. Ulike behov og forutsetninger blant deltakerne tilsier at varigheten bør fastsettes av kommunen innenfor disse rammene som en hovedregel.

I tillegg ble det forelått at kommunen etter en individuell vurdering kunne forlenge programmet med inntil seks måneder dersom det ble vurdert som svært sannsynlig at deltakeren kunne komme i arbeid i løpet av denne perioden. Deltakernes situasjon og mulighet for å komme i arbeid, bistandsbehov og motivasjon for fortsatt programdeltakelse ville være momenter i denne vurderingen. I tillegg ble det åpnet for at programmet kunne forlenges ytterligere ut over to år og seks måneder.

Gjennomføring av et program vil ikke i alle tilfeller føre til at en deltaker kommer direkte over i arbeid. Departementet mener likevel at en deltaker som hovedregel vil ha forbedret sine muligheter for å få arbeid betydelig og at den kontakten som vil være etablert mellom deltakeren og NAV-kontoret, vil legge til rette for oppfølging og bistand videre når det er nødvendig.

6.2.6.6 Opphør av programmet for den enkelte

Kommunen vil kunne ha behov for å stanse gjennomføringen av et program og utbetaling av kvalifiseringsstønad dersom det er saklig begrunnet i den enkelte deltakers forhold. Det klareste eksemplet på et slikt forhold vil være at en deltaker har fått tilbud om arbeid slik at formålet med programmet er oppnådd.

I utkastets § 5A-6 foreslår departementet til­svarende hjemmel som i introduksjonsloven § 7. Bestemmelsen åpner for at programmet kan stanses midlertidig eller permanent. Vedtak om stans innebærer at personen ikke lenger er å anse som deltaker, og personen har derfor ikke lenger rett på kvalifiseringsstønad.

Saklige grunner for å avvikle programmet kan for eksempel være at deltakeren har vesentlig eller gjentatt fravær. Hvorvidt programmet skal avvikles på grunn av omfattende fravær, og da særlig illegitimt fravær, må vurderes ut fra hensynet til hvor lenge vedkommende har deltatt i programmet, progresjon i programmet og fraværsgrunn. For å avgjøre om fraværet har vært legitimt eller ikke, må kommunen vurdere fraværet opp mot reglene i forskrift som skal gis om fravær og permisjon, jf. kapittel 7.2.2 nedenfor. Det kan videre være aktuelt å stanse programmet fordi deltakeren ikke lenger kan nyttiggjøre seg det, for eksempel på grunn av langvarig eller alvorlig sykdom. Et annet eksempel kan være at vedkommendes atferd vanskeliggjør programgjennomføringen for de øvrige deltakerne.

Ettersom deltakelse i kvalifiseringspro­grammet ikke i utgangspunktet er en plikt for den enkelte, kan deltakeren selv velge å avslutte programmet. Potensielle deltakere i kvalifiseringsprogrammet kan imidlertid i utgangspunktet ikke velge bort programmet til fordel for økonomisk stønad som livsoppholdsytelse. Dette følger av det forhold at økonomisk stønad etter loven er en subsidiær ytelse. En person som søker om økonomisk stønad til livsopphold og som nekter å søke om kvalifiseringsprogram til tross for at kommunen anser vedkommende som en aktuell deltaker, vil kunne få den økonomiske stønaden redusert. Det vises til at retten til økonomisk stønad er subsidiær, dvs. at muligheter for selvforsørgelse må være prøvd.

Et vedtak om stansing av programmet er en inngripende avgjørelse og det skal på samme måte som for introduksjonsprogrammet regnes som enkeltvedtak, og det kan påklages til fylkesmannen. I denne sammenhengen viser departementet til reglene i forvaltningsloven om forhåndsvarsling og kravene til utrednings- og informasjonsplikt.

6.2.7 Internkontroll og tilsyn

Kommunene har etter sosialtjenesteloven en plikt til å utøve internkontroll på virksomhetsområdene etter kapitlene 4, 4A, 6 og 7. På forvaltningsom­rådet økonomisk stønad (kapittel 5) gjelder ikke internkontrollkravet, og det føres heller ikke tilsyn på området. Departementet foreslår i hørings­notatet ikke at det skal gjelde et interkontrollkrav eller føres tilsyn med nytt kapittel 5A. Statens helse­tilsyn har imidlertid et overordnet tilsynsansvar med sosialtjenesteloven kapittel 5, og dette overordnede tilsynsansvaret vil også gjelde for nytt kapittel 5A, jf. § 2-7.

Departementet viser til at det vil bli arbeidet videre med spørsmålet om internkontrollplikt og tilsyn i lys av den nye organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen, jf. Ot.prp. nr. 47 (2005-2006) Om lov om arbeids- og velferdsforvaltningen. Det vises også til Ot.prp. nr. 97 (2005-2006) Om lov om endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (statlig tilsyn med kommunesektoren).

6.3 Høringsinstansenes syn

6.3.1 Om rett og plikt til deltakelse

En overvekt av høringsinstansene, herunder Norsk Tjenestemannslag, Kirkens Bymisjon Oslo, Helse- og omsorgsdepartementet, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Sosial- og helsedirektoratet, Statens helsetilsyn, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Vestfold, Bærum kommune, Vefsn kommune, Vardø kommune og Oslo kommune, understreker at den foreslåtte rettighetsbestemmelsen i 5A-1 innebærer en svak rettighet. Det vises til at inngangsvilkårene er utpreget skjønnsmessige, og at de skjønnsmessige vurderingene stiller betydelige krav til kommunenes kompetanse. Når det dessuten legges opp til at det kan gis avslag fordi arbeids- og velferdsetaten ikke kan tilby et tilpasset program, jf. § 5A-1 bokstav c, svekkes karakteren av rettighet. I tillegg påpekes det at klageinstansen har begrenset overprøvingsmyndighet.

Fylkesmannen i Nordland tilrår at det gis nærmere bestemmelser om de formelle rammene for ordningen i et rundskriv.

Flere av høringsinstansene støtter departementets forslag om å ikke lovfeste en plikt til del­takelse i kvalifiseringsprogrammet.

Oslo kommune går imidlertid inn for at det også etableres en lovfestet plikt for brukeren til å delta i kvalifiseringsprogrammet ettersom det vil være et nødvendig virkemiddel for å sikre at færrest mulig vil velge sosialhjelp framfor kvalifisering.

Fylkesmannen i Rogaland påpeker at sosialtjenestelovens subsidiære karakter kan medføre en reell plikt til deltakelse i kvalifiseringsprogrammet, og at det er behov for en klargjøring av dette.

6.3.2 Vilkår for deltakelse

De fleste av høringsinstansenes som har uttalt seg om vilkårene for deltakelse støtter departementets forslag. Det framkommer imidlertid at de skjønnspregede vilkårene skaper uklarhet om hvem som inngår i målgruppen for kvalifiseringsprogrammet.

Arbeids- og velferdsdirektoratet gir på mange måter en representativ uttalelse i forhold til vil­kåret «svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven» da direktoratet viser til at det er uklart hva vilkåret inneholder og hvordan det skal operasjonaliseres. Etter direktoratets oppfatning kan en rimelig tolkning være at kriteriet er oppfylt dersom nivået på ytelsen er lavere enn kvalifiseringsstønaden.

Sosial- og helsedirektoratet viser til at det er uklart hva som omfattes av vilkåret «vesentlig nedsatt» arbeidsevne. Etter direktoratets oppfatning må vilkåret sammenlignes med kravene i folketrygdlovens bestemmelser om rett til tidsbe­grenset uførestønad og uførepensjon, samt vil­kårene for tildeling av ytelser under medisinsk rehabili­tering og ytelser under yrkesrettet att­føring. Direktoratet viser til at det kan oppstå uklare grensesnitt mellom retten til kvalifiseringsprogram og de nevnte stønader etter folketrygd­loven.

Flere av høringsinstansene argumenterer for at det bør være mulig å prøve på nytt etter å ha falt ut av programmet. Høringsinstansene, herunder Fylkesmannen i Hedmark, Fylkesmannen i Buskerud, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Vestfold, Sosial- og helsedirektoratet, Nedre Eiker kommune og Kristiansand kommune, argumenterer med at målgruppen er svak og at det ikke bør settes en absolutt grense med en gangs deltakelse. At en deltaker kan falle fra kan også skyldes mangelfull kompetanse i arbeids- og velferdsforvaltningen, særlig i forbindelse med innføringen av sosialtjenesteloven kap 5A.

6.3.3 Kartlegging og avklaring

De fleste av høringsinstansene som har kommentert departementets forslag om krav til kartlegging og avklaring av arbeidsevne slutter seg til for­slaget, men understreker behovet for at det utarbeides en nasjonal, felles kompetanseplattform og et felles metodisk verktøy for å utføre arbeidsevnevurderingen.

Arbeids- og velferdsdirektoratet understreker viktigheten av at det ikke utvikler seg ulike metoder for samme vurdering i de lokale NAV-kontorene.

Sosial- og helsedirektoratet viser til at man med arbeidsevnevurdering som forutsetning for kvali­fiseringsprogram og kvalifiseringsstønad for første gang innfører en lovbestemt arbeidsmetodikk for den kommunale sosialtjenesten. I påvente av en nasjonal metodisk plattform for arbeidsevnevurderinger foreslår Sosial- og helsedirektoratet at Kartlegging i sosialtjenesten (KIS) fungerer som anbefalt arbeidsevnevurderingsverktøy.

6.3.4 Individuell plan

Kongsvinger kommune og Moss kommune støtter departementets forslag om å lovfeste en plikt til å utarbeide individuelle planer for deltakere i kvali­fiseringsprogrammet. Det vises til at individuelle planer er en grunnleggende forutsetning for å lykkes med den fortløpende evaluering og oppfølging av den enkelte deltaker som kvalifiserings­programmet forutsetter.

En overvekt av høringsinstansene er uenige i at individuell plan gjøres obligatorisk for personer på kvalifiseringsprogram.

Helse- og omsorgsdepartementet, Justisdepartementet, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Sosial- og helsedirektoratet, Statens helsetilsyn, Fylkesmannen i Hordaland, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Vest-Agder, NAV Asker, Stavanger kommune og Oslo kommune argumenterer med at for alle andre grupper, også personer under tvunget psykisk helsevern, er individuell plan er frivillig ordning og at frivillighet er et sentralt premiss for en vellykket plan. Samtidig understrekes det at en obligatorisk plan vil kunne bli problematisk å samordne med helse- og sosialtjenesten, ettersom lovgivningen på de fagområdene forutsetter samtykke.

Arbeids- og velferdsdirektoratet, Sosial- og helsedirektoratet, Datatilsynet og Statens helsetilsyn fremhever at hensynet til brukernes personlige integritet og at utveksling av taushetsbelagte opplysninger må baseres på informert samtykke, gjør det lite hensiktsmessig å innføre individuell plan som plikt.

6.3.5 Om kvalifiseringsprogrammets innhold

6.3.5.1 Tiltak i programmet

En overvekt av høringsinstansene støtter departementets forslag om at programmet skal være arbeidsrettet på en slik måte at det også omfatter tiltak som støtter opp om arbeidslinjen.

KS gir en representativ uttalelse der det heter at det allerede fra og med 2008 vil kreve en betydelig forsterket satsing på meningsfull aktivitet og kvalifisering gjennom statlige arbeidsmarkedstiltak og kommunale tiltaksplasser. KS mener det derfor er viktig at tilbudene ikke gis standardiserte innhold, men blir mer differensierte og individtilpasset, siden deltakernes forutsetninger og behov vil være ulike . KS støtter derfor at programmet bør åpne for at kommunen fritt kan bruke ulike operatører fra kommune, fylkeskommune, staten, frivillige organisasjoner og private bedrifter.

Noen høringsinstanser, så som Fylkesmannen i Oppland, Fylkesmannen i Vest-Agder v/ Helse- og omsorgsavdelingen, Akershus fylkeskommune, Nordland fylkeskommune og Hamarøy kommune, understreker viktigheten av å inkludere helsetiltak som en naturlig del av tiltakspakken, herunder tiltak under Partnerskap for Folkehelse.

Sosial- og helsedirektoratet understreker at til­takene for den enkelte må tilpasses lokale forhold i arbeidsmarkedet. I tillegg peker Sosial- og helse­direktoratet på at økonomisk rådgivning kan være et viktig tiltak for enkelte i målgruppen.

6.3.5.2 Helårig program på full tid

En rekke høringsinstanser sier seg enig i at et utgangspunkt om et helårig program på fulltid er positivt for å oppnå målsetningen om at flere skal kvalifiseres til deltakelse i ordinært arbeid. Samtidig understreker høringsinstanser som Likestillings- og diskrimineringsombudet,Sosial- og helsedirekto­ratet, Fylkesmannen i Rogaland, Norsk Tjenestemannslag, Forum for Arbeid med Bistand, Fylkesmannen i Vestfold, NAV Asker og Narvik kommune at det er en fare for at fulltid blir et mål i seg selv på bekostning av faglige gode tiltak for en målgruppe som vil ha svært individuelle behov.

Fylkesmannen i Rogaland har en representativ uttalelse der det heter at med utgangspunkt i den målgruppen som programmet er ment for, er det lite realistisk å legge opp til et program som er ment som en fulltidsaktivitet for deltakerne. Det vil her være snakk om brukere som i mange tilfeller er langt unna et vanlig arbeid, og som har ingen eller lite arbeidserfaring. Flere vil ha bruk for motivasjonstrening, tett oppfølging og ulike tiltak over tid før de kan nærme seg arbeidsmarkedet.

Attføringsbedriftene peker på vekstbedriftene som en naturlig ressurs kommunene burde benytte i den kommende storsatsingen på arbeid overfor målgruppen.

6.3.5.3 Varighet

En rekke høringsinstanser som har kommentert forslaget til programmets varighet, herunder Att­føringsbedriftene, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Fylkesmannen i Aust-Agder og Fylkes­mannen i Hedmark, uttrykker at departementets lovforslag ivaretar nødvendig fleksibilitet.

Noen høringsinstanser så som Fellesorganisasjonen påpeker likevel at lovforslaget inneholder unødvendige prosedyrer og betingelser for å kunne forlenge programmet.

Flere av høringsinstansene, blant andre Bergen kommune, viser dessuten til at et kvalifiseringsløp på to år erfaringsmessig ikke er tilstrekkelig for deler av målgruppen.

6.3.5.4 Opphør av programmet for den enkelte

De fleste høringsinstansene som har kommentert forslagets regulering på dette punktet støtter departementets forslag. Noen høringsinstanser påpeker imidlertid at kommunen ikke vil ha hjemmel for å stanse vedtak om statlige tiltak i programmet.

6.4 Departementets vurdering og ­forslag

6.4.1 Rett og plikt til deltakelse i kvalifiseringsprogrammet

En overvekt av høringsinstansene bemerker at kvalifiseringsprogrammet er en svak rettighet, gitt de skjønnsmessige inngangvilkårene i lovforslaget. Når de skjønnsmessige vilkårene «vesentlig nedsatt arbeids- og inntekstevne» og (at) «tett og koordinert bistand gjennom programmet vurderes som hensiktsmessig og nødvendig» likevel foreslås, er det fordi programmet tar sikte på deltakere fra en personkrets med stor avstand til arbeidsmarkedet, men der noen likevel vil kunne klare seg med mindre omfattende oppfølging, mens det for andre ikke vil være realistisk å klare de kravene programmet stiller til egeninnsats. Noen vil trenge forberedende tiltak fra arbeids- og velferdsforvaltningen for å kunne oppfylle vilkårene for deltakelse i programmet. Det er departementets vurdering at et effektivt kvalifiseringsprogram vil kreve skjønn ved behandling av inngangsvilkårene.

Vilkårene for deltakelse stiller krav til forvaltningens skjønnsutøvelse og kompetansehevende tiltak i NAV-kontoret vil således bidra til å styrke rettsikkerheten for søkerne til kvalifiseringsprogrammet. Departementet vil og vurdere å gi nærmere retningslinjer for skjønnet i en forskrift.

Når deltakelse i henhold til lovforslaget er en rettighet, vil det innebære at kvalifiseringsprogram med stønad skal være et obligatorisk tilbud i NAV-kontoret. Når vilkårene i § 5A-1 er oppfylt vil arbeids- og velferdsforvaltningen måtte oppfylle retten til program.

Det foreslås ikke å lovfeste en plikt til deltakelse. Gjennomføring vil forutsette motiverte deltakere. Kommunen vil ved søknad om økonomisk stønad kunne henvise til kvalifiseringsprogrammet og kvalifiseringsstønaden som en mulighet for selvforsørgelse. Dette følger av at økonomisk stønad etter § 5-1 er en subsidiær ytelse, og at retten til stønad gjelder for personer som ikke kan forsørge seg selv. For noen vil kvalifiseringsprogrammet representere en mulighet for selvforsørgelse. Det er den økonomiske stønadens subsidiære karakter som kan styre deltakere til kvalifiseringsprogrammet. Hvis en person nekter å søke om kvalifiseringsprogram, vil kommunen kunne møte dette med sanksjoner i form av reduserte ytelser etter kapittel 5.

Departementet foreslår at deltakelse i kvalifiseringsprogram blir en rett, men ikke en plikt for den enkelte. Det vises til § 5A-1.

6.4.2 Vilkår for rett til kvalifiseringsprogram

Departementet legger opp til at det ved søknad om kvalifiseringsprogram foretas en vurdering av skjønnsmessige vilkår som har nær sammenheng med hverandre. Med «vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne» menes at evnen til inntektsgivende arbeid er nedsatt med minst halvparten. Kommunen vil her kunne dra nytte av den kompetanse som vil finnes i NAV-kontoret med hensyn til denne type vurderinger. Det understrekes at det er uten betydning hva som er årsaken til at arbeids- og inntekstevnen er redusert. Det stilles ikke krav om medisinsk diagnose. Ordningen tar sikte på å få personer i arbeid og fokuset vil være rettet mot personer som er falt ut av arbeidsmarkedet eller aldri har vært i inntektsgivende arbeid, men som vil kunne utvikle sin arbeidsevne gitt individuelt tilpasset bistand over tid. Målet vil være å kunne forsørge seg selv og sin familie ved arbeid.

Målgruppen for kvalifiseringsprogrammet er personer som er avhengige av økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven og som vil kunne bli værende i denne situasjonen over lengre tid. Et inngangsvilkår er derfor at deltakerne har «ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdeloven eller arbeidsmarkedsloven». For å oppfylle det økonomiske vilkåret for rett til kvalifiseringsprogram vil en person måtte ha, eller ha rett til, økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven § 5-1 som hovedkilde til sitt livsopphold.

For å ha rett til kvalifiseringsprogram stilles det krav om at tett og koordinert bistand gjennom deltakelse i programmet vurderes som hensiktsmessig og nødvendig for å styrke vedkommendes muligheter for deltakelse i arbeidslivet. Departementet viser igjen til at de skjønnsmessige vilkårene for deltakelse har nær sammenheng med hverandre. Vilkårene er kumulative og vil samlet treffe en målgruppe for programmet som er særlig avhengig av individuelt tilpassede tiltak og som ikke får tilstrekkelig hjelp av eksisterende tilbud.

Departementet har, på bakgrunn av merknader fra en del høringsinstanser, funnet å åpne for at personer som har avbrutt kvalifiseringsprogrammet vil kunne prøve på nytt.

Når forslaget er endret med hensyn til reinntak i programmet, er det lagt vekt på at vurderingene knyttet til et hensiktsmessig starttidspunkt for den enkelte deltaker vil måtte bygge på til dels usikre forutsetninger, og at avbrudd vil kunne skje som følge av dette. Departementet har også tatt hensyn til argumenter fra høringsinstansene om at målgruppens ulike forutsetninger også gjør at avbrudd vil forekomme, og at det bør være mulig å prøve igjen når forutsetningene for gjennomføring er bedret. Lovforslaget setter imidlertid en grense for hvor lang tid en person vil kunne være på kvalifiseringsprogram, og denne grensen er den samme enten vedkommende deltar en eller flere ganger. Det vises til kap. 6.4.8 og til § 5A-4.

Det legges ikke opp til at personer som har avbrutt programmet skal ha kortere vei inn igjen i et program. Det forutsettes at vedkommende søker på nytt. Hvis vilkårene for kvalifiseringsprogram fortsatt anses oppfylt, vil det ved valg av hensiktsmessig starttidspunkt eventuelt kunne tas hensyn til at vedkommende skal inn igjen i et avbrutt program.

Det vil etter denne endringen i prinsippet også være mulig for en person å gjennomføre flere kvalifiseringsprogram. Hovedregelen vil imidlertid være en gangs deltakelse. Det vises til formålet med kvalifiseringsprogrammet og til de kumulative vilkårene for deltakelse. Hvis en person har fullført programmet uten at dette har gitt et ønsket resultat, vil kommunen måtte ta dette i betraktning ved den hensiktsmessighetsvurderingen som skal foretas etter § 5A-1.

Departementet foreslår på bakgrunn av det ovennevnte en rett til kvalifiseringsprogram for personer i yrkesaktiv alder med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven. Retten forutsetter at søkeren har gjennomgått en arbeidsevnevurdering, at tett og koordinert bistand gjennom deltakelse i programmet vurderes som hensiktsmessig og nødvendig for å styrke vedkommendes deltakelse i arbeidslivet og at arbeids- og velferdsforvaltningen kan tilby et tilpasset program. Det vises til § 5A-1.

Departementet foreslår at rett til kvalifiseringsprogram også skal gjelde for personer som har avbrutt eller tidligere gjennomført et program, såfremt grensene for programmets varighet som angitt i § 5A-4 ikke overskrides.

6.4.3 Kartlegging og avklaring

Det arbeides med å utvikle felles arbeids- og funksjonsevnevurderinger for arbeids- og velferdsforvaltningen. Gode metoder, utviklet på erfaringsbasert kunnskap, er viktig for å oppnå målsettingen for kvalifiseringsprogrammet, noe flere høringsinstanser også påpeker.

Den kartlegging og avklaring som vil være nødvendig for søkere til kvalifiseringsprogrammet, bygger på den kompetanse som sosialtjenesten i kommunene og Arbeids- og velferdsetaten samlet besitter. Departementet er opptatt av at de skjønnsmessige vilkårene stiller krav til faglig kompetanse og vil følge opp dette området.

6.4.4 Individuell plan

Departementet har merket seg at et flertall av høringsinstansene går imot forslaget om at individuell plan (IP) skal være obligatorisk for personer på kvalifiseringsprogram.

Det er departementets vurdering at langt de fleste personer på kvalifiseringsprogram vil ha nytte av en individuell plan. Kvalifiseringsprogrammet vil i seg selv kunne sammenlignes med en individuell plan med begrenset målsetting, nemlig forberedelse til arbeidsdeltakelse. Innenfor kvalifiseringsprogrammet vil det kunne settes av tid til tiltak og aktiviteter som ikke er en del av programmet, men som deltakeren trenger. Et eksempel på dette vil være helsehjelp. Det er dokumentert stor sykelighet i målgruppen. En individuell plan vil omfatte tiltakene i kvalifiseringsprogrammet og disse tilgrensende tiltakene, og vil sikre koordinering og samordning. Departementet legger til grunn at de fleste på kvalifiseringsprogrammet også vil se behovet for og ønske en individuell plan. Departementet har imidlertid forståelse for argumentet fra høringen om at det ikke bør innføres krav om individuell plan for en gruppe, og at individuell plan bør være frivillig for å virke etter intensjonene. Det vil kunne tenkes personer på kvalifiseringsprogrammet som enten ikke har behov for en individuell plan eller som av ulike grunner ikke ønsker dette.

Departementet foreslår på denne bakgrunn en bestemmelse som gjør individuell plan til en rettighet for alle på kvalifiseringsprogram. Individuell plan skal etter dette ikke være obligatorisk, men frivillig.

Til grunn for departementets forslag til bestemmelse ligger en vurdering av at de fleste på kvalifiseringsprogram også vil ha nytte av en individuell plan. Kommunen vil imidlertid måtte samordne kvalifiseringsprogrammet med andre tiltak det er satt av tid til innenfor kvalifiseringsprogrammets tidsramme, selv om deltakeren ikke har en individuell plan. Samordning som forutsetter kontakt og informasjonsutveksling med for eksempel spesialisthelsetjenesten, vil i slike tilfeller kreve samtykke fra programdeltakeren. Departementet antar at personer som ikke ønsker en individuell plan likevel vil kunne se behovet for samordning i forhold til enkeltstående tiltak og bidra til dette med et samtykke som muliggjør dette. Departementet legger til grunn at kommunene har erfaring med denne type tverretatlig samarbeid.

Det foreslås at deltakerne i kvalifiseringsprogram får rett til individuell plan. Det vises til § 5A-5.

6.4.5 Ansvar og samarbeid

Departementet har vurdert merknaden fra høringsinstansene om at samarbeidet i NAV-kontoret om utarbeidelsen og oppfølgingen av kvalifiseringsprogrammet bør lovfestes, men har ikke funnet å foreslå endinger på dette punktet. Arbeids- og velferdsetaten vil være ansvarlig for å medvirke til kvalifiseringsprogrammet og departementet viser til intensjonen med NAV-reformen og til arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 8 som pålegger stat og kommune i NAV-kontoret å samarbeide i saker som gjelder den enkelte brukeren. Som et ledd i NAV-reformen utvikles samarbeidsstrukturer og samarbeidsrutiner i det felles lokale kontoret. Det er ikke vurdert som hensiktsmessig å lovfeste en særskilt plikt til samarbeid knyttet til personer på kvalifiseringsprogram, idet målgruppen under enhver omstendighet vil være felles for kontoret og gitt de rammene som reformen har lagt for samarbeidet i enkeltsaker.

Enkelte høringsinstanser påpeker at det vil være nødvendig at Arbeids- og velferdsetaten organiseres slik at det vil være beslutningskompetanse i NAV-kontoret til å kunne bidra med nødvendige tiltak inn i kvalifiseringsprogrammet. Departementet påpeker at NAV-kontorene i dag har kompetanse til å beslutte hvem som skal delta på arbeidsmarkedstiltak, selv om innkjøp av kurs og tiltak mange steder er sentralisert. Innkjøpene er basert på innspill fra NAV- kontorene.

6.4.6 Tiltak i programmet

På bakgrunn av høringsrunden er departementet kommet til at § 5A-2 om kvalifiseringsprogrammets innhold i høringsnotatet ikke var tilstrekkelig presis med hensyn til å skille mellom hvilke tiltak programmet skal inneholde (arbeidsrettede tiltak) og tiltak programmet kan inneholde (tiltak som støtter opp under og forbereder overgang til arbeid). Departementet har endret bestemmelsen etter høringen ved at arbeidssøking er gjort til en obligatorisk aktivitet i programmet. Dette fremgår av bestemmelsens første ledd. Departementet antar at arbeidssøking for de fleste deltakerne vil være en naturlig aktivitet mot slutten av programforløpet.

Departementet har videre utformet bestemmelsens annet ledd slik at denne nå gir en presiserende oppregning av hva som menes med tiltak som kan tas inn i programmet. Det fremgår av ordlyden at oppregningen ikke er uttømmende.

Prinsippet om individuell utforming av programmet er grunnleggende. Bestemmelsen om kvalifiseringsprogrammets innhold skal gi rom for et mangfold av tiltak. Målgruppen vil ha svært ulike forutsetninger og store variasjoner når det gjelder behov for bistand. Når høringsinstansene påpeker målgruppens behov for økonomisk rådgivning og for fysisk fostring, er det en illustrasjon på dette. Dette er da også eksempler på tiltak som vil kunne tas inn i et kvalifiseringsprogram eller som det vil kunne settes av tid til. Det vises til bestemmelsens første og annet ledd. Det er departementets vurdering at ordlyden i den foreslåtte bestemmelsen om tiltak i programmet ivaretar behovet for individuell tilpasning.

Departementet foreslår at programmet skal inneholde arbeidsrettede tiltak og kan inneholde andre tiltak som kan være med på å støtte opp under og forberede overgang til arbeid. Det vises til § 5A-2.

6.4.7 Helårig program på full tid

Høringen har vist at det er behov for å utdype hva som ligger i «full tid». Igjen vil departementet vise til målgruppens ulike forutsetninger og prinsippet om individuell utforming av programmet. Kravet til full tid innebærer at forvaltningen ved utforming av programmet i utgangspunket skal disponere over 37,5 timer pr. uke. Dette er også den tiden en deltaker skal stille til disposisjon. Programmet vil så bli satt sammen av arbeidsrettede og andre hensiktsmessige tiltak (jf. § 5A-2 første til tredje ledd). I tillegg vil det kunne settes av tid innenfor tidsrammen til behandling, opptrening og egenaktivitet m.v. som kan støtte opp under og forberede overgangen til jobb. Det vil for eksempel kunne være hensiktsmessig i en startfase å legge inn egenaktiviteter som ulike former for fysisk trening, men det vil også innenfor bestemmelsens ordlyd være rom for nødvendige pauser mellom aktiviteter og tiltak.

Departementet foreslår at kvalifiseringsprogrammet skal være helårig og på full tid. Det vises til § 5A-2.

6.4.8 Varighet

Departementet har på bakgrunn av høringen endret bestemmelsen om programmets varighet, jf. § 5A-4. Kvalifiseringsprogrammet kan gis for en periode på totalt to år. En forlengelse av programmets varighet utover ett år forutsetter imidlertid en ny vurdering. Programmet kan etter en særskilt vurdering også forlenges utover to år. Innenfor tidsrammen i bestemmelsen kan kommunen etter en individuell vurdering bestemme lengden på programmet. Den individuelle vurderingen av programmets varighet skal være i samsvar med lovens formål og målsettingen for den enkeltes deltakelse i programmet.

Dersom programmets varighet skal overskride to år kreves det en særskilt vurdering. Med dette menes at det må foreligge særlig grunner for å forlenge programmet utover to år. Momenter i vurderingen av om det foreligger særlige grunner til forlengelse vil kunne være deltakernes progresjon i programmet og utsiktene til arbeid, vedkommendes bistandsbehov og motivasjon for fortsatt programdeltakelse.

Departementet forslår at kvalifiseringsprogram kan gis for en periode på inntil ett år og etter en ny vurdering forlenges med inntil ett år. Programmet kan etter en særskilt vurdering forlenges utover to år. Det vises til § 5A-4. Det foreslås også at det skal være mulig å få ett nytt forsøk etter å ha avbrutt et program forutsatt at tidsrammen på to år ikke er overskredet.

6.4.9 Opphør av programmet for den enkelte

Departementet vil presisere at når kommunen vedtar å stanse et program, vil det ikke medføre at enkeltvedtak om tiltak i programmet automatisk blir ugyldig.

Vedtak eller beslutninger om tiltak fra andre bidragsytere i programmet, som for eksempel Arbeids- og velferdsetaten, vil måtte vurderes i lys av den situasjonen som er oppstått. I prinsippet vil vedkommende kunne fortsette i disse tiltakene, men uten den ekstra oppfølgingen som kvalifiseringsprogrammet innebærer. Kvalifiseringsstønaden vil også bortfalle ved opphør av programmet.

Departementet foreslår at kommunen kan stanse programmet for den enkelte dersom det er saklig begrunnet i den enkeltes forhold, herunder om deltakeren har tilbud om høvelig arbeid.