9 Saksbehandling
9.1 Innledning og gjeldende rett
9.1.1 Forholdet til forvaltningsloven
Forvaltningsloven av 10. februar 1967 regulerer behandlingsmåten i forvaltningssaker. Etter forvaltningslovens innledende bestemmelser kommer den til anvendelse på alle saker som behandles av et organ for stat eller kommune, med mindre annet er bestemt i eller i medhold av lov. Dette kapitlet handler særlig om saksbehandlingen knyttet til nytt kapittel 5A i sosialtjenesteloven.
9.1.2 Enkeltvedtak
Forvaltningsloven gjelder fullt ut for saker som behandles etter sosialtjenesteloven, jf. § 8-1 annet ledd som bestemmer at avgjørelser om tildeling av sosiale tjenester skal regnes som enkeltvedtak.
9.1.3 Klage
Etter forvaltningsloven § 28 kan enkeltvedtak påklages av en part eller en annen med rettslig klageinteresse i saken, til det forvaltningsorgan (klageinstansen) som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen).
Etter forvaltningsloven § 34 kan klageinstansen prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Klageinstansen er således gitt kompetanse til å overprøve så vel skjønnsutøvelse som lovanvendelse og saksbehandling. Når statlig organ er klageinstans for vedtak truffet av en kommune eller fylkeskommune, skal klageinstansen legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn.
I en del tilfeller er kompetansen til den overordnete instans imidlertid begrenset i forhold til kommunale vedtak. Dette gjelder blant annet ved klage etter sosialtjenesteloven, hvor fylkesmannen er klageinstans og det kommunale skjønn bare kan overprøves dersom skjønnet er åpenbart urimelig, jf. sosialtjenesteloven §§ 8-6 og 8-7. Tilsvarende gjelder for introduksjonsordningen, jf. § 22 i loven.
Etableringen av arbeids- og velferdsforvaltningen har medført at det innenfor det lokale felles NAV-kontoret vil være et tosporet klagesystem. Systemet for Arbeids- og velferdsetaten er klage til overordnet instans og anke til Trygderetten for saker etter folketrygdloven, og klage til overordnet organ etter arbeidsmarkedsloven. For begge saksområder kan alle sider av en sak prøves, inkludert skjønnsutøvelsen.
Departementet vil vise til at det i St.prp. nr. 46 (2004-2005) er uttalt:
«For å ivareta intensjonene om helhetlig brukertilnærming og en felles førstelinjetjeneste mellom stat og kommune vil departementet vurdere å sette i gang en særskilt utredning av et framtidig klage- og ankesystem i en reformert og samordnet arbeids- og velferdsforvaltning. Dette vil være et langsiktig og mer grunnleggende arbeid der målet bør være et klage- og ankesystem som bygger på mest mulig felles prinsipper og som er organisert på en mer enhetlig måte enn dagens system. »
I Ot.prp. nr. 47 (2005-2006) Om lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (arbeids- og velferdsforvaltningsloven) uttales det som oppfølging av tidligere uttalelse:
«Etter departementets syn bør en eventuell utredning av en klage- og ankeordning som også skal omfatte den kommunale sosialtjenesten utstå til det er klart hvilket standpunkt Regjeringen tar til forslaget i NOU 2004:18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenestene (Bernt-utvalget) om en samordning av den kommunale sosial- og helselovgivningen.»
Departementet tar sikte på å komme tilbake til spørsmålet om å utrede en eventuell felles klage- og ankeordning på et senere tidspunkt.
9.2 Høringsnotatet
9.2.1 Om enkeltvedtak etter kapittel 5A
Det vil være kommunen som fatter beslutning om tildeling av kvalifiseringsprogram og stønad i form av enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Det er kommunens beslutning om at søkeren tildeles eller avslås kvalifiseringsprogram og stønad som utgjør enkeltvedtaket. Et avslag vil kunne påklages. Selve kvalifiseringsprogrammet vil utarbeides samtidig med vedtaket og følge dette, enten innarbeidet i samme dokument eller som et vedlegg.
9.2.2 Særlig om forholdet mellom enkeltvedtak om tildeling av program og programmets innhold
Kvalifiseringsprogrammet vil kunne bestå av tiltak fra kommune, stat, offentlige og private arbeidsgivere, frivillige organisasjoner m.fl. Avhengig av regelverket for saksbehandling hos den enkelte bidragsyter til programmet, vil vedtaket om tildeling av kvalifiseringsprogram bli fulgt opp ved og supplert med enkeltvedtak eller andre typer beslutninger.
Kvalifiseringsprogrammet vil ikke bare måtte følges opp med forpliktende beslutninger av hver bidragsyter; de enkelte bidragsyterne vil også måtte inngå et utvidet samarbeid med andre deler av forvaltningen eller hjelpeapparatet om oppfølging av den enkelte deltaker.
Lovforslaget om et kvalifiseringsprogram med stønad baserer seg på at den enkelte deltaker skal ha anledning til å medvirke ved utformingen av programmet og innholdet i programmet skal tilpasses den enkeltes behov og forutsetninger. Med den vekt som lovforslaget legger på brukermedvirkning, nærmer man seg her en avtalesituasjon.
Det legges til grunn at kvalifiseringsprogrammet vil bli revidert ved behov. Vedtak om stansing av programmet må regnes som enkeltvedtak. Deltakere i programmet vil kunne få permisjon og det vil i forskrifts form bli gitt permisjonsregler. Departementet forutsetter at avgjørelser om permisjon betraktes som enkeltvedtak.
I høringsnotatet foreslås det at utbetaling av kvalifiseringsstønaden skal skje etterskuddsvis. Dette innebærer at det i forkant av hver utbetaling vil måtte skje en utmåling av stønaden, normalt en eller to ganger i måneden. Etter departementets vurdering vil beregningen i seg selv ikke være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven.
I kommunens vedtak om å tildele kvalifiseringsstønad i henhold til loven, bør det fremgå at illegitimt fravær, jf. § 5A-8, vil føre til redusert kvalifiseringsstønad. Dersom kommunen ved illegitimt fravær foretar en reduksjon av kvalifiseringsstønaden, vil det bare være en gjennomføring av det opprinnelige vedtaket, og ikke noe nytt vedtak. Dersom tildelingsvedtaket ikke inneholder bestemmelser som tar forbehold om illegitimt fravær, vil trekk i stønaden være et enkeltvedtak.
9.2.3 Om klage
Det er ikke foreslått nye regler om klage for nytt kapittel 5A. Dette betyr at enkeltvedtak etter nytt kapittel 5A kan påklages til fylkesmannen. Fylkesmannen kan prøve alle sider av vedtaket. Når det gjelder prøvingen av det frie skjønn, kan fylkesmannen likevel bare endre vedtaket når skjønnet er åpenbart urimelig.
9.3 Høringsinstansenes syn
Bare et fåtall av høringsinstansene har uttalt seg om de foreslåtte saksbehandlingsreglene. Justisdepartementet og Fylkesmannen i Troms uttaler imidlertid at departementet bør gi retningslinjer som definerer hva som skal regnes som enkeltvedtak. Det pekes på muligheten for at sosialtjenesteloven kapittel 5A i likhet med introduksjonsloven § 21 bør inneholde særregler om dette, eventuelt bør slike retningslinjer uttrykkes i rundskriv.
Fylkesmannen i Rogaland bemerker at hva som er gjenstand for klage ikke framgår klart og stiller spørsmål om det skal være adgang til å klage over innholdet i programmet.
Likestillingsombudet understreker at langvarige ytelser tilsier full overprøvingskompetanse ved klage og at det derfor bør lovfestes et unntak fra fylkesmannens kompetanse til å overprøve sosialtjenestens skjønnsutøvelse etter sosialtjenesteloven § 8-7.
Sosial- og helsedirektoratet mener at reduksjon av stønaden vil være en endring av vedtaket og at det vil måtte fattes vedtak om dette. Direktoratet viser dessuten til merknader i rundskriv I-34/2001 til sosialtjenesteloven kap. 5 pkt. 5.3.7 der det heter at en beslutning om reduksjon eller stansing av stønaden må fattes i form av et enkeltvedtak som kan påklages i medhold av sosialtjenesteloven § 8-6.
9.4 Departementets vurdering og forslag
Da kapittel 5A om kvalifiseringsprogram skal inngå i sosialtjenesteloven, vurderer departementet at det ikke vil være hensiktsmessig å utforme en egen bestemmelse i innledningen av kapittelet om hva som regnes som et enkeltvedtak. Kapitlet vil følge samme system som lovens øvrige kapitler. Hva som regnes som et enkeltvedtak følger av forvaltningslovens bestemmelser og sosialtjenesteloven § 8-1.
Som nevnt i kap. 9.2.1 vil kommunens beslutning om å innvilge eller avslå en søknad om kvalifiseringsprogram og stønad være et enkeltvedtak. Det samme vil gjelde beslutning om forlengelse av programmet jf. § 5A-4.
Et avslag på en søknad om kvalifiseringsprogram vil kunne påklages.
Selve kvalifiseringsprogrammet vil bli utarbeidet samtidig med vedtaket og følge dette, men vil ikke være et enkeltvedtak i seg selv. Det vises til kap. 9.2.2 om forholdet mellom enkeltvedtak om tildeling av program og programmets innhold.
Departementet forutsetter at innholdet i programmet revideres med jevne mellomrom i programperioden. Revidering og justering av programmet vil være nødvendig for å sikre en effektiv, hensiktsmessig og individuell kvalifisering. Departementet understreker at endringer i programmet vil måtte gjøres i samarbeid med den enkelte deltaker. Slike revideringer er ikke å anse som enkeltvedtak og berører i utgangspunktet ikke det allerede fattede vedtaket om tildeling av kvalifiseringsprogram. I den grad man i forbindelse med revisjonen ønsker å legge inn nye, fjerne eller endre allerede iverksatte tiltak i programmet, vil imidlertid de ønskede endringene i programinnholdet måtte følges opp med enkeltvedtak eller andre typer beslutninger avhengig av saksbehandlingsreglene hos den enkelte bidragsyter til programmet. Det vises også til § 5A-2 om hvilke tiltak et kvalifiseringsprogram skal og kan inneholde.
Deltakere i kvalifiseringsprogram vil kunne få permisjon fra programmet etter nærmere retningslinjer. En avgjørelse om permisjon vil være et enkeltvedtak. Ved illegitimt fravær vil det kunne foretas trekk i kvalifiseringsstønaden jf. § 5A-8. Etter departementets vurdering vil det være upraktisk dersom forvaltningslovens regler om enkeltvedtak, herunder reglene om klage, skal anvendes når kommunen foretar trekk i kvalifiseringsstønaden som følge av illegitimt fravær. Til forskjell fra ordningen i introduksjonsloven vil heller ikke en reduksjon av stønaden pga illegitimt fravær som utgjør 50 % eller mer av den enkelte utbetaling anses som et enkeltvedtak. Departementets begrunnelsen for dette er at deltakelse i kvalifiseringsprogram, i større grad enn ordningen med introduksjonsprogram, er basert på frivillighet. Dersom den enkeltes illegitime fravær innebærer en så vesentlig reduksjon av kvalifiseringsstønadsutbetalingen som 50 % eller mer må det kunne stilles spørsmål ved om fortsatt deltakelse i programmet er hensiktsmessig jf § 5A-1. Et vedtak om stansing av programmet vil imidlertid være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, som kan påklages.
Departementets forslag innebærer at fylkesmannens kompetanse som klageinstans begrenses mht til overprøving av det frie skjønn, i tråd med det foreliggende forslaget og § 8-7 i sosialtjenesteloven. Avgjørelser om tildeling av programmet vil forutsette utstrakt skjønn fra kommunen der kommunen bla vil kunne vektlegge lokale forhold og individuelle forhold ved den enkelte. Etter departementets mening er det ikke gode grunner for at fylkesmannens kompetanse til å overprøve kommunens skjønnsmessige vurderinger i forhold til kapittel 5A bør være videre enn på sosialtjenestelovens øvrige tjenesteområder. Dette innebærer at fylkesmannens overprøvingsadgang i klagesaker etter kap. 5A i forhold til det frie skjønn, begrenses til tilfeller der det er tatt utenforliggende hensyn, det foreligger andre tilfeller av myndighetsmisbruk eller når vedtaket er åpenbart urimelig.