2 Bakgrunnen for lovforslaget og proposisjonen
2.1 Lov 17. juni 2005 nr. 90 om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven)
Tvisteloven inneholder alminnelige saksbehandlingsregler for sivile rettstvister i domstolene og vil avløse tvistemålsloven fra 1915. Den nye loven innebærer en betydelig reform og legger til rette for et kulturskifte i rettspleien og en tidsmessig behandling av sivile rettstvister. Hovedformålet med reformen er å gi en mer effektiv sivil rettspleie som gir raskere, billigere og riktigere tvisteløsning og bidrar til rettsavklaring. Det er et mål både at tvister om mulig blir løst utenfor domstolene, og at det blir lettere tilgang til domstolene i saker der det er behov for det. Det vises til Ot.prp. nr. 51 (2004–2005) jf. Innst. O. nr. 110 (2004–2005).
Blant virkemidlene nevnes større vekt på mekling og avklaring før eventuell sak blir reist, et proporsjonalitetsprinsipp som innebærer at omfanget av saksbehandlingen står i forhold til sakens betydning, en mer aktiv dommerstyring og en større vektlegging av saksforberedelsen. Hovedformålet med reformen er å gi en mer effektiv sivil rettspleie som gir raskere, billigere og riktigere tvisteløsning for partene og bidrar til rettsavklaring.
Det var bred oppslutning om de viktigste punktene i loven. Den bygger på Tvistemålsutvalgets utredning 2001:32 Rett på sak.
Under lovbehandlingen, jf. Ot.prp. nr. 51 (2004–2005) 27.4.2, s. 355, ble det pekt på at særlige prosessformer som skal gjelde for materielle rettsforhold regulert i flere forskjellige lover, naturlig kan få sin plass i tvistelovens åttende del. Som det mest aktuelle eksempel på dette ble nevnt skjønnsprosessen. Tvistelovens åttende del om særlige prosessformer inneholder foreløpig et kapittel om gruppesøksmål og et om saker om administrative tvangsvedtak i helse- og sosialsektoren. Ved kgl. res. 9. september 2005 ble det oppnevnt et utvalg (Skiftelovutvalget) som blant annet skal vurdere om det er behov for en egen lov om skifte på arve- og familierettens område, og om de prosessuelle reglene om slikt skifte bør tas inn i tvistelovens åttende del. Utvalget er bedt om å avgi sin utredning innen 1. juli 2007.
Selv om det ikke er endelig avklart hvor mange regelsett som bør tas inn i tvistelovens åttende del, utgjør tvisteloven en helhet. Under lovbehandlingen ble det likevel forutsatt at det må fremmes en egen proposisjon om ikraftsetting, uavhengig av om flere særlige prosessformer tas inn i tvisteloven. De viktigste grunnene for det er:
Det er behov for å tilpasse bestemmelsene om rettergang i lovgivningen ellers med reglene i tvisteloven, herunder å oppheve særlige prosessregler som kan anses som overflødige.
Forskjellene mellom de to hovedprosesslovene, straffeprosessloven og tvisteloven, bør ikke være større enn saklig nødvendig.
Det er behov for å vurdere de administrative og økonomiske forutsetningene for ikraftsetting nærmere og redegjøre for planene for innfasingen av de investeringer iverksetting av lovens opplegg for saksbehandlingen forutsetter. Behovet for en slik plan må ses på bakgrunn av at loven har innebygd en slik fleksibilitet at det ikke er nødvendig å ha gjennomført alle disse investeringene før loven trer i kraft.
2.2 Høring om ikraftsetting av tvisteloven
Departementet har sendt ut to høringsbrev.
Med det første høringsbrevet 22. desember 2005 med tittel Ikraftsetting av ny tvistelov – tilpassing av andre lover fulgte utkast til de endringer som bør gjøres i andre lover som følge av at tvisteloven vil tre i kraft. I høringsnotatet ble det redegjort for de retningslinjer departementet fulgte ved utformingen av utkastet. De gikk blant annet ut på å endre eller oppheve alle regler som henviser til tvistemålsloven, og endre de prosessregler som inneholder begreper og uttrykk som avviker fra den terminologi tvisteloven bruker. For øvrig ble det foreslått endringer i mange særregler som ikke henviser til tvistemålsloven. Det gjelder både særregler som gjentar eller bygger på regler i tvistemålsloven som ikke er videreført i tvisteloven, og særregler som er dårlig i samsvar med det tankegods som tvisteloven bygger på. I høringsnotatet er det likevel understreket en viss tilbakeholdenhet med å foreta slike endringer. Det ble påpekt at noen vil være forbundet med mye arbeid, og at tvisteloven kan lede til en mer generell revisjon av enkelte saksbehandlingsregler. En slik tilbakeholdenhet ble blant annet fulgt i forslagene til endring av skjønnsprosessloven, skifteloven og jordskifteloven.
Disse var høringsinstanser for høringsbrevet om tilpassing av andre lover:
Departementene
Høyesterett
Agder lagmannsrett
Borgarting lagmannsrett
Eidsivating lagmannsrett
Frostating lagmannsrett
Gulating lagmannsrett
Hålogaland lagmannsrett
Asker og Bærum tingrett
Bergen tingrett
Drammen tingrett
Halden tingrett
Hedemarken tingrett
Indre Finnmark tingrett
Kristiansand tingrett
Nedre Romerike tingrett
Nord-Troms tingrett
Oslo tingrett
Oslo byfogdembete
Oslo skifterett og byskriverembete
Salten tingrett
Stavanger tingrett
Sunnmøre tingrett
Trondheim tingrett
Øst-Finnmark tingrett
Arbeidsretten
Akershus og Oslo jordskifterett
Nord- og Midhordland jordskifterett
Ofoten og Sør Troms jordskifterett
Forliksrådet i Bergen
Drammen forliksråd
Forliksrådene i Oslo
Stavanger forliksråd
Tromsø forliksråd
Trondheim forliksråd
Domstoladminstrasjonen
Samarbeidsutvalget for forliksråd og hovedstevnevitner i byene (SFH)
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Politidirektoratet
Bankklagenemnda
Barneombudet
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
Brønnøysundregistrene
Forbrukerombudet
Forbrukertvistutvalget
NKK Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring
Forsikringsklagekontoret
Husleietvistutvalget
Kommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker
Kredittilsynet
Likestillingsombudet
Norges Bank
Patentstyret
Rikstrygdeverket
Skattedirektoratet
Statens Innkrevingssentral
Statens lånekasse for utdanning
Statens nærings- og distriktsutviklingsfond
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Tilsynsrådet for advokatvirksomhet
Trygderetten
Verdipapirsentralen
Aksjonærforeningen i Norge
Assuranceforeningen Gard Oslo
Debitorforeningen
Nordenfjeldske Creditreform
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Det juridiske fakultet, Bergen
Det juridiske fakultet, Oslo
Det juridiske fakultet, Tromsø
Universitetet for miljø- og biovitenskap (UMB), institutt for landskapsplanlegging
BI Handelshøyskolen, institutt for regnskap, revisjon og juss
Finansieringsselskapenes Forening
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Forbrukersamvirket – NKL
Forsvarergruppen av 1977
Fylkesnemndsledernes arbeidsutvalg
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Husbanken
Juridisk rådgivning for kvinner
Juss Hjelpa i Nord-Norge
Juss-Buss
Jussformidlingen i Bergen
Kommunalbanken AS
Kommunenes Sentralforbund
Kommuneadvokaten i Oslo
Kreditorforeningen i Oslo
Landsorganisasjonen i Norge
Mediebedriftenes landsforening
Nordisk skibsrederforening
Norges Bilbransjeforbund
Norges Eiendomsmeglerforbund
Norges Huseierforbund
Norges Juristforbund
Norges Kreditorforbund
Norges lensmanns- og politilederlag
Norges Rederiforbund
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Norsk Rikskringkasting
Norske Boligbyggelags Landsforbund
Norske Inkassobyråers Forening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Politiets Fellesforbund
Rederienes Landsforening
Rettspolitisk forening
Skattefogdenes Landsforening
Sparebankforeningen i Norge
Transportbrukernes Fellesorganisasjon
Disse instansene har uttalt at de ikke har merknader eller ikke finner grunn til å uttale seg:
Fiskeri- og kystdepartementet
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Miljøverndepartementet
Kultur- og kirkedepartementet
Utenriksdepartementet
Politidirektoratet
Brønnøysundregistrene
Forsikringsklagekontoret
Likestillingsombudet
Norges Bank
Statens Innkrevingssentral
Finansieringsselskapenes Forening
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Husbanken
Norges Rederiforbund
Transportbrukernes Fellesorganisasjon
Disse høringsinstansene har avgitt uttalelse om høringsbrevet:
Administrasjonsdepartementet
Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Barne- og likestillingsdepartementet
Finansdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Høyesterett
Borgarting lagmannsrett
Gulating lagmannsrett
Oslo skifterett og byskriverembete
Arbeidsretten
Akershus og Oslo jordskifterett
Nord- og Midhordland jordskifterett
Domstoladminstrasjonen
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Politidirektoratet
Barneombudet
Kredittilsynet
Patentstyret
Rikstrygdeverket
Skattedirektoratet
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Tilsynsrådet for advokatvirksomhet
Trygderetten
Den Norske Advokatforening
Dommerforeningens utvalg for sivilprosess
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Kommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker
Kommuneadvokaten i Oslo
Landsorganisasjonen i Norge
Norsk Redaktørforening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Dessuten har Forbrukerrådet og professor Stein Evju (tidligere formann i Arbeidsretten) avgitt uttalelse.
I høringsbrevet 24. januar 2006 med tittel Tidspunkt for ikraftsetting av ny tvistelov – faktiske forutsetninger og overgangsregler ga departementet uttrykk for synspunkter på tidspunktet for ikraftsetting, hvilke faktiske forutsetninger som bør foreligge før loven kan tre i kraft, hvilke konsekvensanalyser som bør gjennomføres, og hvilke overgangsregler som bør gjelde.
Disse var høringsinstanser for høringsbrevet om faktiske forutsetninger for ikraftsetting:
Departementene
Høyesterett
Agder lagmannsrett
Borgarting lagmannsrett
Eidsivating lagmannsrett
Frostating lagmannsrett
Gulating lagmannsrett
Hålogaland lagmannsrett
Asker og Bærum tingrett
Bergen tingrett
Drammen tingrett
Hedemarken tingrett
Kristiansand tingrett
Nedre Romerike tingrett
Nord-Troms tingrett
Oslo byfogdembete
Oslo skifterett og byskriverembete
Oslo tingrett
Salten tingrett
Stavanger tingrett
Trondheim tingrett
Arbeidsretten
Akershus og Oslo jordskifterett
Nord- og Midhordland jordskifterett
Ofoten og Sør-Troms jordskifterett
Forliksrådet i Bergen
Forliksrådene i Oslo
Stavanger forliksråd
Trondheim forliksråd
Domstoladminstrasjonen
Samarbeidsutvalget for forliksråd og namsmenn
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Politidirektoratet
Bankklagenemnda
Brønnøysundregistrene
Forbrukertvistutvalget
Forsikringsklagekontoret
Husleietvistutvalget
Kredittilsynet
Patentstyret
Skattedirektoratet
Statens Innkrevingssentral
Tilsynsrådet for advokatvirksomhet
Trygderetten
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Det juridiske fakultet, Bergen
Det juridiske fakultet, Oslo
Det juridiske fakultet, Tromsø
Universitetet for miljø- og biovitenskap (UMB), institutt for landskapsplanlegging
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Fylkesnemndsledernes arbeidsutvalg
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Kommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker
Kommuneadvokaten i Oslo
Kommunenes Sentralforbund
Landsorganisasjonen i Norge
Nordisk skibsrederforening
Norges Juristforbund
Norges lensmanns- og politilederlag
Norges Rederiforbund
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Norske Inkassobyråers Forening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Politiets Fellesforbund
Rederienes Landsforening
Sparebankforeningen i Norge
Disse instansene har uttalt at de ikke har merknader eller ikke finner grunn til å uttale seg:
Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Barne- og likestillingsdepartementet
Fiskeri- og kystdepartementet
Fornyings- og administrasjonsdepartementet (herunder Konkurransetilsynet)
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Kultur- og kirkedepartementet
Miljøverndepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Olje- og energidepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Brønnøysundregistrene
Forsikringsklagekontoret
Husleietvistutvalget
Kredittilsynet
Politidirektoratet
Riksadvokaten
Sosial- og helsedirektoratet
Trygderetten
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Landsorganisasjonen i Norge
Disse høringsinstansene har avgitt uttalelse om høringsbrevet:
Agder lagmannsrett
Asker og Bærum tingrett
Bergen tingrett
Borgarting lagmannsrett
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening, herunder Dommerforeningens utvalg for sivilprosess
Domstoladminstrasjonen, herunder Kompetanseutvalget for dommere og Kompetanseutvalget for saksbehandlere
Drammen tingrett
Kristiansand tingrett
Landbruks- og matdepartement
Nedre Romerike tingrett
Nord- og Midhordland jordskifterett
Nord-Troms tingrett
Norsk Redaktørforening
Ofoten og Sør Troms jordskifterett
Oslo byfogdembete
Oslo tingrett
Regjeringsadvokaten
Samarbeidsutvalget for forliksråd og namsmenn
Stavanger tingrett
Trondheim tingrett
Dessuten har Øvre Romerike tingrett avgitt uttalelse.
2.3 Rammer for denne proposisjonen og hvordan den er bygd opp
2.3.1 Hel eller delvis ikraftsetting
Tvisteloven § 37-1 første ledd lyder:
«Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Kongen kan bestemme at forskjellige bestemmelser skal tre i kraft til forskjellig tid.»
Spørsmålet om delt ikraftsetting har ikke vært noe tema i de høringsbrev som er sendt ut. Departementet har forutsatt at det ikke vil melde seg et slikt behov, og at delt ikraftsetting ikke vil være hensiktsmessig.
Tvisteloven vil riktignok ikke virke fullt ut etter sin hensikt før det i et visst omfang er foretatt investeringer. En redusert innsats for opplæring og utvikling av rutiner vil innebære større eller mindre gradsforskjeller i virkemåte. Fravær av IKT-investeringer vil føre til at deler av loven vil fungere annerledes enn tilsiktet. Det gjelder utstyr til lyd- og bildeoverføring, opptak av forklaringer og elektronisk overføring av prosesskriv.
Departementet har ikke funnet grunn til å ta opp til vurdering om begrensede investeringer i tilfelle burde føre til en delvis ikraftsetting av loven. Det vil nemlig være sterkt kompliserende for rettslivet om man skulle forholde seg delvis til tvisteloven av 2005 samtidig som deler av tvistemålsloven av 1915 fortsatt skulle gjelde. Tvistelovens regler om prosesskriv, rettsmøter, rettsbøker, forklaringer, bevisopptak og bevissikring er for øvrig utformet på en slik fleksibel måte at det er tatt høyde for at ønsket utstyr ikke er tilgjengelig, slik at loven også i en slik situasjon gir tilstrekkelig anvisning på hvordan dens regler skal praktiseres.
2.3.2 Om den vedtatte tvisteloven bør endres nå
Departementet uttalte dette i høringsnotatet vedlagt høringsbrevet 22. desember 2005:
«Departementet ser ikke bort fra at enkelte endringer kan gjøre harmonisering med prosessreglene i særlovgivningen enklere. Også nye vurderinger eller innspill kan vise behov for endring. Departementet er imidlertid betenkt ved å la mulige svakheter eller ulemper føre til endring av loven allerede nå. Tvistelovens bestemmelser bør under enhver omstendighet vurderes nærmere når en etter noen år ser hvordan den virker, jf. Odelstingets vedtak B om tvisteloven, der Regjeringen er bedt om å evaluere loven i løpet av tre år etter ikraftsetting. Vanskelige avveininger om hva reglene bør gå ut på, bør vente til en slik generell evaluering.
Åpenbare feil og uheldige formuleringer vil det bli fremmet forslag om å rette i ikraftsettingsproposisjonen, jf. vedlagte forslag til lovendringer.
I det vedlagte forslag til lovendringer er det også med et forslag til endring av § 29-13 femte ledd i samsvar med Stortingets vedtak C om tvisteloven vedrørende muligheten for å anke avslått henvisning til ankebehandling i lagmannsrett i saker som dreier seg om verdier over 125 000 kroner, jf. Innst. O. nr. 110 (2004–2005) 21.2, s 65–66, merknaden fra flertallet bestående av Ap, Frp og SV. Departementet har ikke vurdert de økonomiske og administrative konsekvenser av et slikt forslag og ønsker å motta synspunkter på dette.»
Stort sett har denne beskrivelsen av rammen for det som nå tas opp til vurdering, fått støtte fra høringsinstansene, og departementet står fortsatt ved sitt syn. Hvilke regler i loven som i lys av dette synspunktet bør endres, vil bli nærmere behandlet i 3.6.
2.3.3 Opplegget for den videre framstilling
I 3 vil det bli redegjort for de retningslinjer departementet har fulgt ved utformingen av forslaget om endring i andre lover. I 3.6 behandles behovet for endring av de vedtatte reglene i tvisteloven.
Konsekvensanalyser av tvisteloven blir behandlet i 4. Dette punktet omfatter både en vurdering av hvordan det bør legges til rette for å få evaluert tvisteloven, og en nærmere vurdering av de administrative og økonomiske virkninger av loven.
Hvilke forutsetninger som bør foreligge før tvisteloven trer i kraft, behandles i 5.
I 6 har departementet gitt sine merknader til de enkelte bestemmelser i lovforslaget.