4 Konsekvensanalyser

4.1 Innledning

I Ot. prp. nr. 51 (2004–2005) 28.1 (s. 356) er det varslet at departementet vil komme tilbake til spørsmålet om administrative og økonomiske konsekvenser i denne proposisjonen, særlig med hensyn til IKT, og i 28.9 (s. 362) at det her vil bli redegjort for den planlagte innfasing av bevilgninger til iverksetting av tvistelovreformen. Departementet vil komme nærmere tilbake til dette i samband med departementets budsjettforslag.

I Innst. O. nr. 110 (2004–2005) 1.2, s. 8, har justiskomiteen påpekt at de tilsiktede endringer ved loven ikke vil kunne inntre kun ved lovforslaget. Effekten vil også være avhengig av andre faktorer, blant annet ressurser, kunnskaper og arbeidskultur i domstolene. På denne bakgrunn fattet Stortinget dette vedtaket:

«Stortinget ber Regjeringen om å evaluere tvisteloven i løpet av tre år etter at loven er trådt i kraft.»

På denne bakgrunn har departementet konsentrert oppmerksomheten i denne proposisjonen om hvilke opplegg for evaluering av loven som det tas sikte på, jf. 4, og hvilke forutsetninger som bør foreligge for at loven kan tre i kraft, jf. 5.

I høringsbrev 24. januar 2006 har departementet skrevet dette om konsekvensanalyser:

«I ikraftsettingsproposisjonen vil departementet forsøke å beskrive forventet gevinstrealisering mer konkret. Uansett tas det sikte på en redegjørelse for hvordan departementet tar sikte på at resultatene av reformen skal bli målt, jf. Stortingets vedtak 13. juni 2005 om at Regjeringen bes om å evaluere tvisteloven i løpet av tre år etter at loven er trådt i kraft.

Det er vanskelig å tallfeste de forventede endringer i domstolenes årlige ressursbehov som følge av tvisteloven. Det skyldes særlig to forhold:

• Det er uklart om loven vil føre til endring av sakstilfanget. På den ene side legger loven økt vekt på mekling og avklaring før saker bringes inn for tingretten. På den annen side legger loven opp til at det skal bli mindre kostnadskrevende å føre saker for domstolene, dels ved de nye generelle saksbehandlingsprinsippene, dels ved innføringen av småkravprosess.

• Det er vanskelig å forutse i hvilken grad sakene vil bli mer arbeidskrevende som følge av at den materielle lovgivningen gradvis er blitt mer kompleks.

Selv om det ses bort fra disse to forhold, vil det være vanskelig å beregne årlige innsparinger som følge av tvisteloven.

På denne bakgrunn antar departementet at en plan for gevinstrealisering i hovedtrekk bare bør utgjøre tallfesting av de mål tvistelovens nye regler tar sikte på. Her skisseres bare de viktigste målene som ønskes oppnådd ved loven. Ved utformingen er det tatt utgangspunkt i domstoler hvor effektiviteten i saksbehandlingen bare i liten utstrekning er blitt bedret som følge av Tvistemålsutvalgets utredning og den etterfølgende lovbehandling. Videre er målene formulert ut fra den tenkte forutsetning at sakenes art og kompleksitet i hovedtrekk forblir tilsvarende som i dag:

• Når det ses bort fra saker som vil gå etter småkravprosessen, bør partenes faktiske sakskostnader i gjennomsnitt bli redusert med 20, 30 eller 40 prosent.

• Et gjennomsnittlig dommerårsverk bør gjennomføre to eller tre ganger så mange saker etter småkravprosessen som det i dag gjennomfører saker som behandles etter tvistemålsloven.

• Når det ses bort fra saker som vil gå etter småkravprosessen, skal hovedforhandling og ankeforhandling i gjennomsnitt ta 30 eller 40 prosent kortere tid enn i dag.

• Når det ses bort fra saker som vil gå etter småkravprosessen, bør et gjennomsnittelig dommerårsverk gjennomføre 20 prosent flere saker enn i dag.

Høringsinstansene bes særlig vurdere i hvilken grad disse måltallene er realistiske, og om eventuell oppfylling av målene er avhengig av spesielle forutsetninger.»

4.2 Høringsinstansenes syn

Det er delte oppfatninger om departementets synspunkter i høringsbrevet, særlig om de måltall som er gitt i slutten av sitatet foran. Regjeringsadvokaten gir i hovedtrekk sin støtte til synspunktene:

«Regjeringsadvokaten kan i hovedsak slutte seg til det som her er fremholdt. Det er et viktig poeng at det [er] vanskelig å forutsi [i] hvilken grad saker vil bli mer arbeidskrevende som følge av at materiell lovgivning gradvis er blitt mer komplisert. På en annen side er det også et siktemål med den nye tvisteloven å hindre at saker «svulmer opp». Utover å påpeke denne usikkerhetsfaktoren, vil det være vanskelig å anslå hvordan dette skal hensyntas ved evalueringen.

Regjeringsadvokaten vil tilføye at de målene som er formulert i høringsbrevet side 6, synes relativt ambisiøse, men det synes likevel riktig å legge listen slik.»

Advokatforeningen mener måltallene i høringsbrevet er ambisiøse og fortsetter:

«Det er vanskelig for Advokatforeningen å uttale noe om realismen i disse måltallene. Måltallene anskueliggjør imidlertid den «kulturrevolusjon» som ligger i den nye loven. Måltallene understreker også behovet for opplæring og bruk av ressurser under en implementeringsfase. Det blir også sentralt å evaluere lovens virkninger løpende, og sette inn tiltak dersom den faktiske utvikling viser andre tendenser.

Den konsentrerte hovedforhandlingen har selvsagt sammenheng med det økte fokuset på saksforberedelsen. For at den samlede prosess skal bli vellykket, er det overmåte viktig at den aktive saksforberedelsen faktisk gjennomføres etter lovens intensjoner. Dersom dette skulle svikte, enten på grunn av manglende opplæring eller manglende ressurser, vil resultatet kunne bli en beskåret hovedforhandling uten en tilstrekkelig styrket saksforberedelse. For Advokatforeningen er det viktig å peke på at et slikt scenario i verste fall kan representere et tilbakeskritt for det rettssøkende publikum.»

Ofoten og Sør-Troms jordskifterett påpeker usikkerheten ved konsekvensene:

«Jordskifteretten har ulike typer saker med ulik saksbehandlingstid. Saksbehandlingstiden kan gå over år før saken avsluttes. Det vil derfor være vanskelig å si hvilke konsekvenser tvisteloven vil få i forhold til gevinst i form av arbeidsbesparelser og behandlingstid på saker i jordskifteretten.»

De fleste høringsinstansene som har uttalt seg om synspunktene i høringsbrevet, har i varierende grad gitt uttrykk for oppfatninger som avviker fra synspunktene i høringsbrevet. Et kortfattet konsentrat av denne skepsis framkommer i en felles uttalelse fra Asker og Bærum tingrett, Bergen tingrett, Drammen tingrett, Kristiansand tingrett, Nord-Troms tingrett, Oslo tingrett, Stavanger ting­rett,Trondheim tingrett og Oslo byfogdembete :

«Hovedtanken bak lovreformen er at prosessen for domstolen skal bli mindre kostbar for partene. Arbeidet med saken må ses i forhold til tvistegjenstandens verdi, det såkalte proporsjonalitetsprinsppet. Dette betyr ikke at rettergangen totalt sett også vil bli mindre arbeidskrevende for domstolene. Gjennom kravene til aktiv saksstyring og den nye småkravsprosessen pålegges dommerne betydelig merarbeid under saksforberedelsen og til dels overføres ansvar og arbeid fra advokatene over på dommerne.

Vi er på denne bakgrunn bekymret når det gjelder de mål som er formulert i høringsnotatet når det gjelder mulige innsparinger i domstolene. Målformuleringene bygger så vidt en kan forstå ikke på utredninger og er meget kort begrunnet. Det er svært mange usikkerhetsfaktorer med hensyn til hvordan den nye loven vil virke og ikke minst hvor mange småkravssaker som vil bli reist uten prosessfullmektiger. Det er tatt lite hensyn til de forhold som fører til merarbeid. Vi mener at det er uheldig at det skapes urealistiske forventninger til domstolene.»

Fire av disse tingrettene har også avgitt separate uttalelser om disse spørsmålene. Lengst i sin skepsis går Stavanger tingrett , som mener at dommernes arbeidsbyrde trolig vil øke i både omfang og intensitet i forhold til dagens ordning:

«Dette vil særlig gjøre seg gjeldende i den overgangsfasen som vil foreligge i forbindelse med lovens innføring. En viser her særlig til de opplæringstiltak som må iverksettes og den tid dommerne vil måtte bruke på å bli fortrolig med det forestående paradigmeskiftet. Dette argument styrkes ytterligere ved at det tilsynelatende legges opp til en ordning hvoretter domstolene ikke tilførers de nødvendige tekniske hjelpemidler/infrastruktur.

Selv om det er vanskelig å se for seg hvordan den nye loven vil fungere i praksis og hvilke utslag den vil gi i dommernes arbeidshverdag, kan imidlertid Stavanger tingrett vanskelig se for seg at den gevinstrealisering som forespeiles er realistisk særlig hensett til den aktive rolle dommerne skal ha i saksforberedelsen. En kan her trekke en parallell til erfaringer etter innføringen av de nye reglene i barnefordelingssaker hvor muntlig saksforberedelse benyttes i stor grad. Denne ordning, selv om den fungerer meget godt for partene og de involverte barn, har etter Stavanger tingsretts oppfatning medført en betydelig økning i dommernes arbeidsbyrde og tidsbruk.»

Asker og Bærum tingrett uttaler at målformuleringer raskt blir allmenngyldige, og at de vil skape forventninger også i forhold til de domstoler som i lang tid har vært opptatt av den effektivitetstenkning som er påvirket av Tvistemålsutvalgets arbeid, og fortsetter:

«Vi vil anta at dette gjelder en god del både store og små domstoler. Dette tilsier forsiktighet ved utformingen av de svært usikre konsekvensanalysene.»

Asker og Bærum tingrett mener det ikke er grunnlag for en forventning om at dommerne vil gjennomføre tre ganger så mange saker etter småkravprosessen som de i dag gjennomfører saker som behandles etter tvistemålsloven. En fordobling vil være mer realistisk. Dette er i hovedtrekk grunngitt slik:

«Når det gjelder småkravsprosessen bemerkes at vi også i dag har saker hvor det kun utveksles stevning og tilsvar og evt et kort prosesskrift samt avvikling av hovedforhandlingen på en kort dag. Disse sakene krever lite dommerarbeid under saksforberedelsen. Det er rimelig å anta at det vil bli flere saker hvor partene ikke har prosessfullmektig. Arbeidet med hjelp og veiledning til to parter hver for seg vil da komme i tillegg og ofte atskillig arbeid. Ut fra vår erfaring med slikt arbeid anser vi at det i dagens situasjon ikke for forsvarlig å overlate dette arbeidet til saksbehandlere slik som antydet i Ot.prp.nr 51, eller at det gis en rent summarisk veiledning.

[...]

Småkravssakene må antas å variere betydelig i omfang og kompleksitet. Det dreier seg også om kompliserte saker på forskjellige rettsområder som vil kreve vanskelige juridiske vurderinger. I den forbindelse nevnes også at i den grad det vil bli saker uten prosessfullmektiger vil ikke sakens juridiske sider være forberedt på samme måte. Med den beløpsgrense som vil gjelde, vil sakene kunne ha stor betydning for den enkelte part. Det må også i disse sakene stilles kvalitetskrav til våre avgjørelser ikke minst fordi disse sakene vanligvis vil få sin endelige avgjørelse i tingrettene.

Vi nevner også at det i småkravssaker uten prosessfullmektig kan være grunn til å anta at forliksprosenten før rettsmøte vil kunne bli lavere i småkravsprosessen enn i allmennprosessen. I slike saker vil retten også bli påført merarbeid i form av innstevning av vitner og innkreving av forskudd på gebyr m.v.»

Om hovedforhandlingene vil bli avviklet på 30 eller 40 % kortere tid enn i dag, uttales:

«Vi tar som utgangspunkt at temaene i hovedforhandlingen kan bli noe redusert gjennom en aktiv dommerstyring under saksforberedelsen og at planleggingen av hovedforhandlingen kan bli strammere. Det siste har imidlertid mange dommere vært opptatt av i lang tid. Det er ellers først og fremst innledningsforedragene som skal reduseres. Parts- og vitneforklaringer bør fortsatt få rimelig plass. Det må anses usikkert om en reduksjon på 30% er realistisk og bør uansett anses som et maksimum snitt.»

Når det ses bort fra saker som vil gå etter småkravprosessen, bør det ikke forventes at dommerne gjennomfører flere saker enn i dag. Asker og Bærum tingrett har i hovedtrekk grunngitt dette slik:

«Aktiv saksstyring fra dommernes side er et av de viktigste tiltak for å få til en billigere prosess for partene. Den saksstyring som pålegges dommerne i kap.11 i tvisteloven innebærer til dels overføring av arbeid fra advokatene til dommerne, og vil kreve atskillig merarbeid under saksforberedelsen. Dommeren må sette seg inn i saken på en grundigere måte enn i dag og må være oppdatert i forskjellige faser av saksforberedelsen for å kunne treffe adekvate avgjørelser. Flere av oss har i noen saker arbeidet ut fra en slik forutsetning og erfaringen er at dette krever betydelig merarbeid ofte en halv til en dag og i større saker enda mer.

[...]

Den innsparing som kan forventes når det gjelder hovedforhandlingen vil bli mer enn spist opp av merarbeidet under saksforberedelsen. Det må i totalvurderingen også tas hensyn til at et betydelig antall saker i dag løses før hovedforhandling slik at innsparingen bare gjør seg gjeldende i en del av sakene. I Asker og Bærum tingrett ble det i 2005 avsagt realitetsavgjørelse i 35% av de sivile sakene (39% dersom mortifikasjonssakene holdes utenfor).»

Bergen tingrett mener det samlet er vanskelig å angi den samlede tidsbesparelse som følger av de trekk ved loven som vil effektivisere saksgangen, og oppsummerer sine synspunkter slik:

«En forutsetning for en mer effektiv sakshåndtering vil i tilfelle være at flere saker blir avgjort med rettsmekling. Dette er imidlertid et tilbud domstolen allerede har i dag, og det vil neppe medføre noen drastiske forskjeller i antall forlikte saker etter innføring av den nye loven. Småkravsprosessen vil medføre en rasjonaliseringsgevinst, men det er usikkert hvor mye denne vil utgjøre.

Selv om det er vanskelig å på forhånd tallfeste rasjonaliseringsgevinsten, finner vi måltallene lite realistiske.»

Oslo tingrett slutter seg i det vesentlige til uttalelsen fra Asker og Bærum tingrett og uttaler at anslagene fra departementet om forventede gevinster ved småkravprosessen «som overdrevent optimistiske».

Domstoladministrasjonen (DA) har innledningsvis sagt seg enig i at det er vanskelig å tallfeste de forventede endringer i domstolenes årlige ressursbehov. DA uttaler videre:

«Tvisteloven medfører en til dels betydelig endring av dommerrollen. For mange dommere vil dette medføre forandringer i tilvante arbeidsvaner og tradisjoner. Dette må forventes å ta tid, og endringene vil derfor ikke nødvendigvis komme før det er gått noe tid etter ikraftsettingen. [...] På den annen side er det flere domstoler som alt i dag arbeider etter de prinsipper som ligger til grunn for den nye loven.»

DA har påpekt merarbeidet for domstolene knyttet til flere selvprosederende parter og uttaler videre:

«En økt andel selvprosederende parter kan også gjøre det vanskeligere å begrense omfanget av saksbehandlingen enn der det på begge sider opptrer advokater som kjenner systemet og bidrar til at lovens intensjon om en enklere saksbehandling i småkravsprosessen oppfylles.»

Om virkningene av loven ellers uttaler DA blant annet:

«Domstoladministrasjonen ser heller ikke bort fra at advokatutgiftene vil øke som følge av mer aktivitet i saksforberedelsen, også fra advokatenes side.

Vi vil understreke at det er nødvendig å vinne erfaringer med den nye loven før det kan gis realistiske måltall over mulige ressursendringer. Tvisteloven medfører i første rekke en kvalitetsreform. Det er ikke derved gitt at loven vil medføre ressursbesparelser i domstolene.

[...]

Saker hos jordskifterettene behandles i hovedsak etter prosessreglene i jordskifteloven og tvistemålsloven. [...] Jordskiftedommerne har lang tradisjon for aktiv saksstyring, selvprosederende parter og megling i jordskiftesaker, noe som blant annet gjenspeiles i stor andel forlikte saker.

[...] Ettersom endringene ved innføring av tvisteloven oppfattes som marginale for jordskifterettene, legger Domstoladministrasjonen til grunn at ny tvistelov ikke vil medføre konsekvenser av særlig betydning for behandlingen av saker i jordskifterettene.»

Om mulighetene for evaluering av loven har DA blant annet uttalt:

«I forbindelse med Domstoladministrasjonens arbeid med ny belastningsmodell for domstolene utføres nå en tidsstudie i 25 domstoler. Disse domstolene er valgt ut slik at de har ulik størrelse og geografisk spredning. Etter at tvisteloven har virket en tid kan det gjennomføres en tilsvarende studie med et relevant utvalg av domstoler. Det vil ikke være mulig å plukke ut domstoler som ikke allerede nå har effekt av tankegodset bak tvisteloven. Det er ikke gitt at et godt resultat på produksjonsstatistikken i dag skyldes denne type tiltak, eller at et dårlig resultat skyldes mangel på slike tiltak. Det vil også kunne være ulikheter mellom dommerne i de enkelte domstoler.»

I høringssvaret har DA også vist til uttalelse til departementet 6. mai 2005 om anslag over innsparinger som følge av tvisteloven, men har vist til at de er gjort under forutsetning av en helhetlig innføring av loven, nemlig at alle de tiltak som loven legger opp til er tilgjengelig ved ikraftsettingen. Ellers vil effekten komme etter hvert, i takt med innføringen av tiltakene:

«Effekten av de enkelte tiltak som elektronisk kommunikasjon, overføring av og opptak av lyd og bilde, lar seg ikke beregne konkret. Allikevel er disse elementer lagt inn i bakgrunnen for de anslag som er gjort. Av disse tiltakene er det antakelig elektronisk kommunikasjon som vil få størst betydning for domstolenes effektivitet.»

De viktigste utgiftsøkninger og innsparinger som DA under disse forutsetninger anslo i sitt brev 6. mai 2005, var disse:

• Småkravprosessen vil øke det totale sakstallet med 2 000, slik at drøye 10 000 saker føres etter allmennprosessen og ca. 5 000 etter småkravprosessen, noe som vil øke det totale ressursbehovet med 9–10 dommerårsverk.

• Begrensninger i adgangen til å overprøve skjønnsmessige saksbehandlingsavgjørelser vil føre til at 15 % (drøye 200) av nåværende kjæremål vil bortfalle, noe som vil redusere ressursbehovet med snaue to dommerårsverk.

• Heving av kravet til ankesum og den nye silingsregelen vil samlet føre til reduksjon av ressursbehovet med ca. ti dommerårsverk, hvorav den vesentligste delen knytter seg til heving av ankesummen.

• Innsparingen ved fjernavhør av vitner vil årlig kunne beløpe seg til opp til kr 2 000 000 og gjelde opp til ca. 1 000 vitner. Anslaget er basert på antallet vitner i dag. Økt aktivitet fra dommerne under saksforberedelsen vil trolig føre til at det blir ført færre vitner, slik at besparelsen trolig blir tilsvarende mindre. På den annen side kan utgiftene bli redusert ved at flere fjernavhør vil føre til færre bevisopptak. – Fjernavhør av sakkyndige vil føre til kostnadsreduksjoner på ca. kr 1 000 000. – Disse besparelsene er mer en virkning av nytt utstyr til bedre overføring av lyd og overføring av bilde enn til lovens nye vilkår for fjernavhør. Dersom slikt utstyr blir anskaffet, vil også straffesakskostnadene bli redusert.

• Opptak av forklaringer ved bevisopptak vil redusere ressursbruken ved slike, og opptak under hovedforhandlingen vil redusere behovet for bevisopptak under ankebehandlingen. Under gitte forutsetninger vil dette redusere ressursbehovet i domstolene med ca. ett til to dommerårsverk.

I samme brev antok DA at lovens nye regler om mekling og avklaring ikke ville føre til reduksjon av inntaket saker til tingretten «i særlig grad», og at det er usikkert om de nye sentrale bestemmelsene om saksbehandling vil føre til at domstolene får mindre arbeid med sakene. Det ble vist til at det allerede i dag er utstrakt kontakt mellom partene, og at dommerne vil bruke mer tid på saksforberedelsen.

4.3 Departementets vurdering

4.3.1 Konsekvensanalyser

Bakgrunnen for at departementet har skilt ut temaet konsekvensanalyser som eget kapittel i denne proposisjonen, er at det nå framstår som svært vanskelig å anslå de økonomiske og administrative virkninger for domstolene av loven. Viktige faktorer som peker i ulik retning, framgår av det som er sitert fra høringsbrevet i 4.1. Det er særlig usikkert om etterspørselen etter domstolenes tjenester vil øke, men også i hvilken grad domstolene vil øke sin effektivitet. Departementet vil i 4.3.2 trekke noen konklusjoner om lovens virkninger som bare er generell og vage.

På denne bakgrunn bør det utgjøre en viktig forutsetning for ikraftsetting at det i tilstrekkelig grad er lagt til rette for en analyse av om sentrale mål ved loven blir oppnådd. Gjennomføringen må skje i nært samarbeid med DA, som allerede er i gang med tidsstudier som kan brukes som sammenligningsgrunnlag når tilsvarende studier kan bli gjort etter lovens ikraftsetting, jf. nest siste sitat fra høringsuttalelsen derfra i 4.2. Analysene som her omtales, vil ha en betydelig grenseflate til den informasjon det vil være naturlig for domstolledere og DA å innhente for å vinne erfaringer med hvordan lovens mange skjønnsmessige regler om dommerstyring slår ut, særlig dersom det viser seg å bli betydelige variasjoner mellom dommernes eller domstolenes praksis. En sentralisert opplæring vil neppe hindre slike ulikheter. I den første tiden etter ikraftsetting vil det neppe heller være noe mål. Erfaringsutveksling vil i denne perioden kunne bidra til å utvikle den beste praksisen.

I domstolenes saksbehandlingssystem blir det i dag nedtegnet mange opplysninger knyttet til hver enkelt sak. Teknisk sett er det ikke vanskelig å nedtegne andre opplysninger av betydelig interesse for hvordan tvisteloven vil virke. Men det er ikke alle disse opplysningene som vil ha særlig interesse for domstollederen eller den som skal behandle saken. Saksbehandlingssystemet skal primært være et redskap for disse, og det bør derfor være grenser for hvor mye tid de ansatte i domstolene bruker på å nedtegne slike.

Departementet tar sikte på at det om alle saker – både før og etter ikraftsetting – blir nedtegnet opplysninger om tvistesum og sakstype, og om saken er forsøkt løst i minnelighet på noen av de tre måtene som er oppregnet i tvisteloven § 5-4, det vil si i forliksråd, ved utenrettslig mekling eller i utenrettslig tvisteløsningsnemnd. Registrering av sakstype bør ikke gjøres komplisert, dels for å oppnå lik forståelse av begrepene, dels for at det ikke skal brukes mye tid på det. Det er neppe særlig stort behov for annen oppdeling enn at visse sakstyper blir skilt ut, for eksempel saker etter barneloven, der særlige hensyn og regler ved saksbehandlingen gjør seg gjeldende. Varigheten på de ulike typer rettsmøter og størrelsen på de sakskostnader som blir krevd erstattet av motparten, bør også nedtegnes. Allerede i dag registreres tidspunktet for inntreden av flere milepeler under saksbehandlingen, blant annet mottak av stevning, start på hovedforhandling og avslutning av saken. Det gjelder også om parten har prosessfullmektig.

Videre bør idømte sakskostnader registreres i et representativt utvalg av forliksrådsdommer som ikke er uteblivelses-/fraværsdommer.

Som nå bør det registreres antall saker som avvises og hvor mange som henholdsvis heves, avsluttes ved rettsforlik og ved dom. De ulike prosessformer og typer rettsmøter bør registreres. Det vil gi informasjon om antall saker etter småkravprosess, antall rettsmeklinger og antall saker behandlet etter forenklet domsbehandling, skriftlig behandling, delvis skriftlig behandling og med hovedforhandling.

Samlet sett vil slike registreringer gi verdifulle indikasjoner på om de viktigste mål med loven blir nådd, om flere tvister blir løst uten at det tas ut søksmål, om småkravprosessen har senket domstolsterskelen, om partenes sakskostnader blir redusert, og om prosessen blir raskere gjennomført.

Partenes kostnader til rettshjelp bør også undersøkes ved bruk av spørreskjema til et utvalg parter og/eller advokater for å få avklart i hvilken grad det er ulikhet mellom det parten faktisk blir avkrevd av advokaten, og det som blir krevd erstattet av motparten. Her er det trolig avvik begge veier. Noen parter regner med at de betaler prosessfullmektigen mer enn det er rimelig å kreve erstattet av motparten, og noen parter blir avkrevd et lavere salær når de taper en sak enn de ville ha blitt om de hadde vunnet.

Uten bruk av nevneverdige ressurser bør det også være mulig å hente ut verdifull kunnskap fra domstolenes saksbehandlingssystem om hvordan andre av de nye reglene slår ut, for eksempel om økt grad av skriftlighet og mindre umiddelbar bevisførsel. For alle saker bør det derfor nedtegnes opplysninger om antall skriftlige redegjørelser, framstillinger eller innlegg som er gitt etter reglene i §§ 9-9, 29-16 eller 30-10, om antall skriftlige forklaringer som bevis, og om antall parter, vitner, sakkyndige som forklarer seg, herunder hvor mange av dem ved fjernavhør.

Ressursbruken per behandlet sak er avhengig av flere andre faktorer enn de som er nevnt foran, særlig av sakenes kompleksitet, men også av domstolsstrukturen, som vil endre seg noe i de første årene etter ikraftsetting. Når forannevnte data sammenholdes med den type tidsstudier av dommerne som DA har gjennomført i 2005–2006, og som vil kunne gjentas noen år etter ikraftsetting, vil en likevel ha et rimelig godt grunnlag for å anslå i hvilken grad loven har ført til produktivitetsvekst.

En billigere og mer effektiv tvistebehandling er ikke bare et mål i seg selv, men skal også fremme det mer overordnede mål om lettere tilgang til domstolene når det er behov for slik tvisteløsning. Dette er i sin tur en forutsetning for at den materielle rett i størst mulig grad skal slå gjennom. For at evalueringen av loven også skal kunne si noe om disse målene blir nådd, vil det blant annet være aktuelt å bygge på erfaringer som forbrukerorganisasjoner og lavterskeltilbud for rettshjelp gjør etter at loven trer i kraft. Men det dreier seg her om effekter som er vanskelige å måle, blant annet hvordan ressursulikhet mellom parter slår ut i ulike forhandlingssituasjoner, og hvordan risikoen for å svare for sakskostnader slår ut for viljen til å inngå forlik. Økt innsikt i slike komplekse spørsmål kan vanskelig nås uten at det blir gjort mer omfattende og vitenskapelige undersøkelser.

En evaluering av loven kan ikke bare konsentreres om tvistebehandling er blitt billigere og mer kostnadseffektiv. Loven skal også legge til rette for en rettferdig, forsvarlig og tillitskapende behandling av rettstvister, jf. § 1-1 første ledd. Kvaliteten på domstolenes arbeid kan tenkes målt på ulike måter. Én mulighet er å sammenholde ankehyppigheten med hvor ofte den påankede avgjørelsen blir opphevet eller ankeinstansen kommer til et annet resultat. En slik undersøkelse må baseres på et relativt stort tallmateriale, og den vil være beheftet med betydelige feilkilder. En annen mulighet er at det før og etter ikraftsetting blir delt ut spørreskjemaer til aktørene i et utvalg saker. Dette for å få belyst hvordan dommere, advokater og parter opplever kvaliteten på prosessen og sin rolle under denne. Utfyllingen fra de to sistnevnte gruppene vil gi best informasjon dersom den skjer før de er kjent med resultatet av en eventuell dom. Slike undersøkelser kan også avdekke at aktørene på ulike steder har ulike måter å oppfatte sin rolle på. Det er data som kan holdes opp mot indikatorene på effektivitet og på kvalitet.

Loven inneholder ellers en lang rekke nye ordninger som bør analyseres særskilt med bakgrunn i et utvalg av saker. Her nevnes for eksempel opptak av forklaringer. Der nødvendig utstyr ikke er tilgjengelig, kan det etter ikraftsetting undersøkes hvor mye tid som går med til å føre forklaringer inn i rettsboka, og hvor mye tid som går med til å gå gjennom disse innføringene når de skal brukes. Når opptaksutstyr er tilgjengelig, kan det undersøkes hvor mye tid som går med til opptak og innføringer og til å gå gjennom disse når de skal brukes, hvor ofte de blir lånt ut, og hvor ofte de blir påberopt i ankeinstansen.

Departementet vil forberede en evaluering med bakgrunn i de momenter som er nevnt foran.

Helt forenklet kan disse momentene framstilles slik:

4.3.2 Administrative og økonomiske ­virkninger

Departementet har fortsatt ikke grunnlag for å angi forventet endring i sakstilgangen på en måte som gir et brukbart grunnlag for at det i budsjettsammenheng blir forutsatt endringer i domstolenes ressursbehov. Det samme gjelder for gebyrinngangen, som også er avhengig av sakstilgangen. Med domstolenes ressursbehov tenkes her bare på de løpende driftsutgifter etter at loven har trådt i kraft, slik at det ses bort fra de investeringsbehov som vil være knyttet til iverksettingen. Om disse vises til 5 nedenfor.

Det er så betydelig usikkerhet knyttet til det framtidige ressursbehovet at departementet ikke finner det faglig forsvarlig å anslå noen økonomiske gevinster. DA har anslått at lovens viktigste økonomiske virkninger for domstolene vil gå ut på at behovet for dommerårsverk i lagmannsrettene vil bli redusert med om lag det samme som behovet for dommerårsverk i tingretten vil øke. Anslaget går ut på at reduksjonen er noe større enn økingen. DA’s overslag er ikke svært ulike dem som ble gjort av Tvistemålsutvalget.

Departementet må på denne bakgrunn fastslå at det iallfall ikke er grunnlag for å frykte noen vesentlig øking av domstolenes løpende driftsutgifter på grunn lovens iverksetting.

Før det er vunnet erfaringer med loven, ser departementet heller ikke grunn til å vente noen reduksjon av driftsutgiftene. Det er riktignok flere elementer ved loven som i liten eller ingen grad synes hensyntatt av DA og høringsinstansene i de uttalelser som er gjengitt i 4.2.

• Det gjelder særlig effekten av proporsjonalitetsprinsippet, som etter departementets mening ikke bare vil få effekt for saker som vil bli behandlet etter småkravprosessen.

• Det gjelder også effekten av en lov som er lettere å tilegne seg og finne fram i. Gjeldende rett er gjennom lovregler blitt mer dekkende gjengitt enn i nåværende lov, og de vurderingspregede normene er bedre tilpasset de utfordringer rettspleien står overfor i vårt samfunn. Den nye loven bør derved være et bedre bidrag til en effektiv rettspleie.

• Departementet vil også framheve at loven legger opp til mer aktive dommere, særlig gjennom saksstyring, men også gjennom veiledning, slik at partene bedre får konsentrert tvisten om avgjørende forhold det er uenighet om. Dette merarbeidet bør ikke bare gi seg utslag i mindre tid til hovedforhandlingene, slik høringsinstansene har påpekt. Det bør også kunne lede til at saksforberedelsen blir mer målrettet og leder inn i færre «sidespor» som ikke bør forfølges videre. En bedre konsentrasjon av tvisten bør ellers lede til bruk av mindre tid til domsskriving.

• Det må også tas i betraktning at loven har flere enkeltbestemmelser som hver for seg antas å føre til mer beskjedne reduksjoner i domstolenes budsjettbehov, men som samlet vil ha en vesentlig effekt. Her nevnes noen: Forenklet domsbehandling, større adgang til å behandle flere krav i samme sak og en viss lemping av kravene til avgjørelsesgrunner.

Til tross for disse trekk ved loven som peker i retning av en reduksjon av domstolenes driftsutgifter, bør de ikke på det nåværende tidspunkt regnes med ved utarbeidelsen av domstolenes framtidige budsjetter. Det skyldes forhold som også flere høringsinstanser har påpekt:

• Til en viss grad er det mange av domstolene som i sin saksbehandling har forsøkt å tilpasse seg de tanker tvisteloven hviler på.

• I en kortere overgangsfase vil aktørene bruke lenger tid på saksbehandlingen fordi de vil trenge tid til å lære seg den beste måte å tilpasse seg loven.

• Endelig må det tas i betraktning at det er et økende antall saker som må løses på grunnlag av rettskilder som er komplekse og har internasjonalt opphav. Det vil – uansett tvistelovreformen – bidra til at sakene blir mer arbeidskrevende for domstolene.

Selv om det ikke er grunnlag for å fastslå reduksjon i domstolenes driftsutgifter som følge av loven, gir høringsinstansenes svar grunnlag for en antakelse om at loven vil føre til en bedret produktivitet i domstolene, i den forstand at gjennomsnittskostnaden per sak vil bli redusert. Det vises til det forhold at saker etter småkravprosessen kanskje vil utgjøre om lag en tredel av sakene for tingretten. Departementet antar også at loven vil føre til bedret produktivitet ved at den i mange saker vil lede til sikrere og bedre avgjørelsesgrunnlag, særlig ved at det muntlige under hovedforhandlingen kan bli supplert med skriftlige framstillinger, utredninger og forklaringer.

Departementet er enig med Advokatforeningen i at det er lite ønskelig at loven skal føre til kortere hovedforhandlinger uten at dommerne legger ned nødvendig arbeid i forberedelsen. Det er imidlertid ikke noe i lovens regler og oppbygging som tilsier en slik virkning. Flere av de sentrale bestemmelsene om hvor grundig spørsmålene i saken skal behandles, gir riktignok rom for skjønn. Samtidig er det et uttalt mål ved loven at sakene skal behandles hurtig. Utfallet av de avveininger som grunner seg i disse reglene, vil nok i praksis kunne bli noe påvirket av domstolens samlede arbeidsmengde, selv om punktet om proporsjonalitet mellom saksbehandlingen og domstolens samlede ressurser ble tatt ut av lovens formålsparagraf. Det er likevel ikke tvilsomt at loven angir en nedre grense for forsvarlig saksbehandling. Når denne minstestandarden for forsvarlighet ikke kan oppnås ved slike strukturelle tiltak i domstolene som tar sikte på en bedre utnytting av ressursene, vil det være nødvendig å la restansene øke, slik at saksforberedelsen og hovedforhandlingen samlet sett kan oppfylle minstestandarden. Normalt antas det også i en slik situasjon å vise seg rasjonelt å vektlegge saksforberedelsen i større grad enn i dag for å oppnå en mest mulig effektiv behandling av saken.

Høringsinstansene har ikke tatt uttrykkelig stilling til i hvilken grad partenes kostnader med tvisteløsning vil bli betydelig redusert, slik det er antydet i sitatet i 4.1 fra høringsbrevets avsnitt om måltall. Flere domstoler synes likevel forutsetningsvis å slutte seg til en slik konklusjon. Departementet mener en ganske betydelig reduksjon er en sannsynlig virkning av loven, men antakelsen er usikker. I tråd med dette antar departementet at loven vil bidra til at den materielle rett oftere slår gjennom.

4.3.3 Måltall

I høringsbrevet er det satt opp noen måltall. Det er den videre utvikling som vil vise realismen i disse. Som det framgår av 4.3.2 har ikke departementet ment at slike tall nå skal danne grunnlag for domstolenes budsjett. Det er særlig høringsbrevets mål for økt effektivitet i saker som ikke blir behandlet etter småkravprosessen, som har fått kraftig motbør fra domstolene.

Departementet fastholder at det er behov for å utvikle måltall for hvordan loven skal virke. De synliggjør for aktørene i hvilken grad det tas sikte på endring. Departementet er ikke enig i at tvistelovreformen bare tar sikte på en kostnadsreduksjon for partene, og at den ikke tar sikte på at gjennomføringen av allmennprosessen skal innebære en effektivisering av domstolenes drift, slik flere av høringsuttalelsene tenderer mot å mene.

På denne bakgrunn er departementet kommet til at det foreløpig bør settes disse måltallene:

• Når det ses bort fra saker som vil gå etter småkravprosessen, bør partenes faktiske sakskostnader i gjennomsnitt bli redusert med 30 prosent.

• Et gjennomsnittlig dommerårsverk bør gjennomføre to og en halv ganger så mange saker etter småkravprosessen som det i dag gjennomfører saker som behandles etter tvistemålsloven.

• Når det ses bort fra saker som vil gå etter småkravprosessen, skal hovedforhandling og ankeforhandling i gjennomsnitt ta 30 prosent kortere tid enn i dag.

• Når det ses bort fra saker som vil gå etter småkravprosessen, bør et gjennomsnittelig dommerårsverk gjennomføre 15 prosent flere saker enn i dag.

Ved fastsettingen av disse tallene er det lagt vekt på de innspill som er kommet fra høringsinstansene, samtidig som departementet ikke ser betenkeligheter ved at det settes ambisiøse måltall. Uansett vil en etterfølgende analyse gi verdifull kunnskap om hvilke faktorer som har bidradd til at målene eventuelt ikke er blitt nådd. Departementet finner grunn til å understreke at måloppnåelsen i en viss utstrekning vil avhenge av domstolenes budsjettmessige situasjon. En gevinstrealisering vil for eksempel svekkes om det ikke er rom for ønskede investeringer i opplæring, utvikling av maler, utstyr til fjernavhør og fjernmøter mv.

Det kan også være aktuelt at det i samråd med DA blir formulert flere mål som kan være egnet til å bli tallfestet og etterprøvd.