15 Utvisning

15.1 Gjeldende rett

15.1.1 Innledning

Et vedtak om utvisning er en forvaltningsmessig reaksjon som innebærer en plikt til å forlate landet. Samtidig gis det et varig eller tidsbegrenset forbud mot senere innreise. Som hovedregel vil et utvisningsvedtak fra norske utlendingsmyndigheter også innebære innreiseforbud i hele Schengen-området.

Utvisning av utlendinger som ikke er omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen er regulert i utlendingsloven §§ 29 og 30. Utlendinger som har bosettingstillatelse, eller fyller vilkårene for å få slik tillatelse, kan bare utvises dersom de strengere vilkårene i utlendingsloven § 30 er oppfylt. Det er gitt utfyllende regler om utvisning i utlendingsforskriften og i rundskriv.

15.1.2 Objektive vilkår for utvisning

Etter utlendingsloven § 29 første ledd bokstav a kan en utlending utvises på bakgrunn av grove eller gjentatte brudd på utlendingsloven. Det er ikke et vilkår for utvisning at utlendingen er straffet for overtredelsen. Hvilke overtredelser som skal anses som grove, beror på en konkret vurdering. UDI har i Rundskriv UDI 2003-025 SODA nærmere regulert hva som skal anses som en grov overtredelse av utlendingsloven og når det som regel bør reageres med utvisning. For eksempel vil ulovlig opphold på inntil én måned føre til at det vurderes utvisning med ett års innreiseforbud, men ved 100 prosent overskridelse av tiden i et utstedt visum vurderes to års innreiseforbud. Ved ulovlig opphold på inntil ett år vurderes også to års innreiseforbud, ved ulovlig opphold på inntil to år vurderes fem års innreiseforbud og ved lengre tids ulovlig opphold vurderes varig utvisning. Det er strengere praksis dersom det også foreligger ulovlig innreise. Tilsvarende er det i rundskrivet gitt retningslinjer for utvisning ved ulovlig arbeid. Uriktige opplysninger av vesentlig betydning for vedtak om asyl eller opphold, for eksempel om identitet eller beskyttelsesanførsler, kan også gi grunnlag for utvisning. Det skal legges vekt på hvilke virkemidler som er benyttet for å gi uriktige opplysninger, hvorvidt de er gjentatt under sakens gang, om de fremstår som en bevisst, planlagt forledelse av myndighetene, mv.

Også overtredelser som ikke er grove hver for seg, men som samlet kan betraktes som et grovt forhold, rammes.

Utlendingsloven § 29 første ledd bokstav b åpner for utvisning av utlending som «for mindre enn fem år siden i utlandet har sonet eller er ilagt straff for et forhold som etter norsk lov kan føre til fengselsstraff i mer enn tre måneder». Tilsvarende gjelder ved «ilagt særreaksjon som følge av straffbart forhold som nevnt».

En utlending som er ilagt straff eller særreaksjon i Norge, kan utvises etter utlendingsloven § 29 første ledd bokstav c. Vilkåret er at forholdet har en strafferamme på mer enn tre måneder, eller at utlendingen flere ganger i løpet av de siste tre årene er ilagt fengselsstraff.

Utvisning kan også vedtas når «hensynet til rikets sikkerhet gjør det nødvendig», jf. utlendingsloven § 29 første ledd bokstav d. Det er ikke noe krav om at utlendingen skal være straffet.

Utlendingsloven § 29 første ledd bokstav e gir grunnlag for utvisning når utlendingen har overtrådt straffeloven §§ 147a (terrorhandlinger) eller 147b (økonomisk støtte til terrorhandlinger), eller har gitt trygt tilholdssted til noen som utlendingen kjenner til at har begått en slik forbrytelse. Det er ikke et vilkår at utlendingen er straffet, jf. utvalgets innstilling kapittel 12.3.1.1.

Utlendingsloven § 29 første ledd bokstav f gir hjemmel for utvisning i de tilfeller hvor en utlending er bortvist eller utvist fra et annet land i Schen­gen-samarbeidet.

Utlending som har arbeids- eller oppholdstillatelse er gitt et utvidet vern mot utvisning, jf. utlendingsloven § 29 tredje ledd. For at vedkommende skal kunne utvises på grunn av et straffbart forhold, må forholdet enten kunne føre til fengselsstraff i mer enn ett år, eller gjelde overtredelse av straffeloven § 228 første ledd, § 237, § 342 første ledd bokstav b og c, § 352a, § 384 eller § 385.

Utlendingsloven § 30 annet ledd gir et særlig vern mot utvisning for utlending som fyller kravene for bosettingstillatelse. Utvisning kan skje

• når hensynet til rikets sikkerhet gjør det nødvendig, jf. bokstav a,

• når utlendingen har sonet eller er ilagt straff eller særreaksjon for et lovbrudd som kan føre til straff i to år eller mer. For at soning/domfellelse utenlands skal kunne danne grunnlag for utvisning, må det treffes vedtak innen fem år, mens fristen er ett år dersom utlendingen sonet eller ble domfelt i Norge, jf. bokstav b,

• når utlendingen har overtrådt terrorbestemmelsen i straffeloven §§ 147a eller 147b, eller har gitt trygt tilholdssted til noen som utlendingen kjenner til at har begått en slik forbrytelse, jf. bokstav c.

Norske borgere kan ikke utvises fra Norge. Det er heller ikke adgang til å utvise utenlandske borgere som er født i Norge og som senere uavbrutt har hatt fast bopel her, jf. utlendingsloven § 30 første ledd.

I utlendingsloven § 15 er det gitt et vern mot utvisning for utlending som har krav på beskyttelse i henhold til Norges internasjonale forpliktelser. Unntak fra dette vernet er fastsatt i § 15 tredje ledd:

«Vernet [ ] gjelder ikke utlending som med rimelig grunn anses som en fare for rikets sikkerhet eller som har fått endelig dom for en særlig alvorlig forbrytelse og som av denne grunn utgjør en fare for samfunnet. Vernet gjelder heller ikke når det foreligger omstendigheter som angitt i flyktningkonvensjonen art. 1F.»

Selv om det kan fattes vedtak om utvisning av utlending som faller inn under § 15 tredje ledd, kan ikke vedkommende pålegges å forlate riket så lenge det foreligger et vern mot retur i henhold til folkeretten.

15.1.3 Forholdsmessighetsvurderingen

Når det er slått fast at de objektive kriteriene for utvisning er til stede, må det foretas en vurdering av om utlendingen likevel ikke bør utvises. Utvisning skal ikke besluttes dersom det i betraktning av forholdets alvor og utlendingens tilknytning til riket vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmene, jf. § 29 annet ledd og § 30 tredje ledd. Hvorvidt utvisning er et uforholdsmessig tiltak, beror på en sammensatt vurdering. Viktige momenter her er blant annet

• forbrytelsens art,

• den utmålte straffen,

• straffebudets øvre strafferamme,

• ved overtredelse av utlendingsloven; i hvilken grad utlendingen selv kan bebreides eller om det forelå aktsom god tro,

• utlendingens tilknytning til Norge vurdert i forhold til tilknytningen til hjemlandet, der momenter som botid og slektninger i hhv. Norge og hjemlandet, alder ved ankomst til Norge, grunnlaget for oppholdet i Norge, reiser til hjemlandet og lengden av eventuelle opphold der, språkferdigheter mv. er relevant,

• om utlendingen har familie og eventuelt mindreårige barn i Norge, og hensynet til dem, herunder om utlendingen bor sammen med sin familie, har omsorgsansvar for barn mv.,

• hvorvidt familielivet ble etablert før eller etter at utlendingen burde forstått at utvisning kunne være aktuelt,

• muligheten for fortsettelse av familieliv i hjemlandet,

• utlendingens eller familiemedlemmenes helsetilstand og konsekvenser ved utvisning av denne grunn,

• graden av integrering gjennom blant annet utdannelse og arbeid.

Forholdsmessighetsvurderingen kan prøves av domstolene. For utlending som er straffedømt og hvor utvisningsvedtaket ikke er iverksatt innen ett år fra det ble truffet, skal UDI vurdere forholdsmessigheten på nytt før iverksettelse, jf. utlendingsforskriften § 126.

Kravet til å foreta en forholdsmessighetsvurdering gjelder ikke utvisning som er begrunnet i at hensynet til rikets sikkerhet gjør det nødvendig.

15.1.4 Innreiseforbudets varighet mv.

Vedtak om utvisning innebærer et fremtidig innreiseforbud. Dette kan være tidsbegrenset eller varig. Som hovedregel skal innreiseforbudet gjøres varig. Hvis det gjøres tidsbegrenset, skal det ifølge utlendingsloven § 29 fjerde ledd annet punktum som hovedregel settes til minst to år. Ved vurderingen skal det blant annet legges vekt på utlendingens personlige og familiemessige forhold. Også forholdets alvor og tilknytningen til riket for øvrig vurderes. Etter fast praksis stilles det strenge krav til forholdets alvor for at utlendinger som har barn i Norge, skal utvises. Overtredelse av innreiseforbudet er straffbart, jf. utlendingsloven § 47 første ledd bokstav a og straffeloven § 342 første ledd bokstav a.

Utviste utlendinger uten statsborgerskap eller gyldig oppholdstillatelse i et annet Schengen- eller EU-land skal registreres i Schengen Informasjonssystemer (SIS) med sikte på å nekte innreise på Schengen-territoriet, jf. Schengen-konvensjonen. Utlendinger som har gyldig oppholdstillatelse i annet Schengen-land vil bli innmeldt i SIS. I etterkant vil staten som har utstedt tillatelsen bli kontaktet av norske myndigheter med forespørsel om de vil tilbakekalle utlendingens tillatelse. Dersom oppholdsstaten ikke vil trekke tilbake utlendingens tillatelse, vil innmeldingen i SIS bli slettet. Konvensjonen er implementert i norsk rett gjennom lov 16. juli 1999 nr. 66 om Schengen informasjonssystem (SIS). Konsekvensen av en innmelding i SIS er at vedkommende utlending vil bli nektet adgang til alle land på territoriet for den tid meldingen ligger inne. Det enkelte land kan tillate vedkommende å reise inn på sitt territorium, men utlendingen vil ikke kunne reise til andre land i konvensjonsområdet.

15.1.5 Nøkkeltall

I 2006 ble nær 1400 personer fra 111 land utvist fra Norge. Det var 100 personer flere enn i 2005. I alt 57 prosent ble utvist etter brudd på utlendingsloven, og denne grunnen sto for mer enn 90 prosent av økningen fra 2005. Nær 40 prosent ble utvist på grunn av brudd på straffeloven og 3 prosent av andre grunner.

15.2 Utenlandsk rett

15.2.1 Svensk rett

Etter den svenske utlendingsloven kan en utlending utvises dersom han eller hun oppholder seg i landet uten gyldig pass eller nødvendig tillatelse. Videre kan en utlending utvises dersom vedkommende er dømt for en forbrytelse som kan lede til fengselsstraff eller dersom en domstol «undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn som utlänningen har dömts till och dömer till annan påföljd». Utvisning etter denne bestemmelsen kan bare finne sted dersom vedkommende er dømt til strengere straff enn bøter og det på grunn av forholdets beskaffenhet og øvrige omstendigheter er fare for gjentakelse, eller om forbrytelsens alvor tilsier det. Når utvisning vurderes, skal det tas hensyn til utlendingens tilknytning til Sverige. Utlendinger som er bosatt i Sverige er gitt et utvidet vern mot utvisning. Et absolutt vern mot utvisning på grunn av kriminalitet er gitt til utlendinger som er kommet til landet før fylte 15 år, og som siden har oppholdt seg i landet i minst fem år. I lag (1991: 572) om särskild utlänningskontroll er det gitt egne regler om utvisning av hensyn til rikets sikkerhet og på grunn av terrorvirksomhet. Det er domstolene som treffer avgjørelse om utvisning på grunn av kriminalitet. Utvisningsvedtaket kan kombineres med et midlertidig eller permanent innreiseforbud.

15.2.2 Dansk rett

I Danmark kan en utlending i hovedsak utvises på grunn av kriminalitet, av hensyn til statens sikkerhet, som følge av visse ordensmessige hensyn, eller hvis utlendingen oppholder seg i landet uten nødvendig tillatelse. Visse former for kriminalitet gir utvidet adgang til utvisning, som for eksempel narkotikaforbrytelser og menneskesmugling. For flere av utvisningsgrunnene er lengden på det forutgående oppholdet i Danmark av betydning. Hvorvidt utvisning skal finne sted, beror på en konkret vurdering. Det skal tas hensyn til utlendingens tilknytning til det danske samfunn, samt en rekke momenter som kan antas å gjøre en utvisning særlig belastende (alder, helsetilstand, personlig eller familiemessig tilknytning til herboende personer, konsekvenser for herboende familie osv.). Kompetanse til å treffe avgjørelse om utvisning på grunn av kriminalitet er lagt til domstolene, mens det ellers er opp til Udlændingeservicen å beslutte utvisning. En beslutning om utvisning kombineres med et tidsbegrenset eller varig innreiseforbud.

15.2.3 Finsk rett

Også etter finsk rett kan en utlending som har hatt oppholdstillatelse utvises om han eller hun oppholder seg i landet uten nødvendig tillatelse. En utlending kan også utvises dersom vedkommende har gjort seg skyldig i en forbrytelse med øvre strafferamme på fengsel i minst ett år, eller ved gjentatte forbrytelser. Videre kan det fattes vedtak om utvisning på grunn av opptreden som viser at utlendingen er farlig for andres sikkerhet, eller ved sabotasje, spionasje eller annen virksomhet som setter den nasjonale sikkerheten eller Finlands forhold til en fremmed stat på spill. Beslutning om utvisning fattes på bakgrunn av en helhetsvurdering, der det særlig skal tas hensyn til barnets beste og vern om familielivet. Beslutning om utvisning treffes som en administrativ avgjørelse av Utlänningsverket. Det kan gis innreiseforbud for høyst fem år eller «tills vidare» i samband med et vedtak om utvisning.

15.3 Internasjonale forpliktelser

I folkeretten eksisterer det ulike forbud mot at en utlending returneres til områder der han eller hun risikerer å bli utsatt for visse former for alvorlige overgrep, jf. blant annet flyktningkonvensjonen artikkel 33, den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 3, den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 7 og FNs torturkonvensjon artikkel 3. Disse bestemmelsene innebærer en skranke for hvilke områder man kan utvises til. Det vises til kapittel 5 ovenfor for en nærmere omtale av disse bestemmelsene og det såkalte non refoulement-prinsippet.

Videre fastslår EMK artikkel 8 nr. 1 at den enkelte har rett til respekt for familieliv og privatliv. Bestemmelsen kan etter omstendighetene begrense myndighetenes adgang til å utvise utlendinger. Et vedtak om utvisning kan medføre at den utviste og vedkommendes familie splittes. Inngrep i retten til familieliv er bare tillatt dersom nærmere fastsatte vilkår er oppfylt, jf. artikkel 8 nr. 2. Utvisningen må være i samsvar med lov og være nødvendig i et demokratisk samfunn «av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter». Ved spørsmålet om den enkelte utvisning er «nødvendig», er statene av menneskerettighetsdomstolen tillagt en skjønnsmargin, «a margin of appreciation». Høyesterett har tolket dette slik at det «avgjørende er om utvisningen på det grunnlag den har, står i et rimelig forhold til de negative virkninger den har for familieliv og privatliv», jf. Rt. 1996 s. 551. Vurderingen av om utvisning er «nødvendig» etter artikkel 8 nr. 2 faller i stor grad sammen med den forholdsmessighetsvurderingen som skal foretas etter § 29 annet ledd og § 30 tredje ledd i utlendingsloven, jf. ovenfor under kapittel 15.1. Det må foretas en avveining av de interesser staten har i å forebygge uorden og kriminalitet mv., og de problemer en utvisning medfører for utlendingen selv og vedkommendes familie.

Kollektiv utvisning av utlendinger er forbudt etter EMK protokoll 4 artikkel 4. Bestemmelsen innebærer at det må foretas en individuell vurdering av hver enkelt sak.

EMK protokoll 7 artikkel 1 inneholder prosessuelle rettigheter i forbindelse med utvisning. Bestemmelsen gjelder utlendinger med lovlig opphold. Utlendingen kan bare utvises i henhold til en avgjørelse truffet i medhold av lov, og vedkommende skal ha rett til å bli hørt og rett til å legge fram de grunner som taler mot utvisning. Han eller hun har også rett til å få sin sak prøvet på ny, men ingen rett til at klagen gis oppsettende virkning. Rettighetene etter bestemmelsen kan fravikes dersom det er nødvendig for å ivareta den offentlige orden eller vedtaket er begrunnet med hensynet til nasjonal sikkerhet. SP artikkel 13 samsvarer i høy grad med EMK protokoll 7 artikkel 1.

Flyktningkonvensjonen artikkel 32 fastsetter at en flyktning ikke kan utvises med mindre det skjer av hensyn til den nasjonale sikkerhet eller den offentlige orden. Dersom en utlending som har blitt anerkjent som flyktning skal kunne utvises av andre grunner, må det derfor være grunnlag for å tilbakekalle vedkommendes flyktningstatus.

FNs barnekonvensjon, som siden 2003 gjelder som norsk lov, jf. menneskerettsloven § 2 nr. 4, kan på ulike måter få betydning i utvisningssaker som berører barn. I en sak hvor ektefellen til en utvist fyller vilkårene for fortsatt opphold og ikke ønsker å forlate landet sammen med den utviste, vil vedtaket om utvisning få konsekvenser for barnets samvær med en av foreldrene. I saker hvor ektefellen til den utviste også må, eller velger å forlate landet, vil som oftest også barnet måtte reise. I prinsippet er det heller ikke noe i veien for å utvise en utlending som er mindreårig. I alle disse tilfellene skal barnets beste være et grunnleggende hensyn ved vurderingen av om utvisning er et uforholdsmessig tiltak, jf. artikkel 3. Ingen av bestemmelsene i barnekonvensjonen er imidlertid i seg selv til hinder for at det treffes vedtak om utvisning. Artikkel 9 nr. 4 forutsetter at statene kan treffe vedtak om utvisning selv om det skulle innebære at et barn blir atskilt fra en forelder:

«Dersom [ ] atskillelse skyldes handling som er iverksatt av en part, slik som en eller begge foreldres eller barnets pågripelse, fengsling, eksil, deportasjon, eller død (herunder død av en hvilken som helst årsak mens vedkommende er i dette lands varetekt), skal denne part etter anmodning gi foreldrene, barnet, eller, hvor det er formålstjenlig, et annet familiemedlem de nødvendige opplysninger om det (de) fraværende familiemedlem(mers) oppholdssted, med mindre dette er til skade for barnet. [ ]»

FNs Sikkerhetsråds resolusjon 1373 punkt 2 bokstav c påbyr statene å sørge for at staten ikke utgjør eller tilbyr trygt tilholdssted for personer som finansierer, planlegger, støtter eller utfører terrorhandlinger eller som gir trygt tilholdssted til disse.

15.4 Utvalgets forslag

Utvisning behandles i utvalgets utredning kapittel 12.3. Innledningsvis konstaterer utvalget at de beste grunner taler for å videreføre dagens ordning, hvor utvisning ikke klassifiseres som straff. Likeledes anbefaler utvalget å beholde ordningen med at vedtak om utvisning fattes som administrative avgjørelser av utlendingsmyndighetene, med mulighet for etterfølgende domstolskontroll.

Utvalget foreslår å videreføre ordningen med at det er strafferammen i det aktuelle straffebud som er grunnvilkåret for om utvisning kan være aktuelt. Utvalget foreslår også å videreføre de krav til strafferammen som i dag gjelder.

Når det gjelder adgangen til å utvise utlendinger med permanent oppholdstillatelse, foreslås en endring ved at utlendingen faktisk må ha fått innvilget permanent oppholdstillatelse før det utvidede utvisningsvernet kan påberopes, jf. utvalgets lovutkast § 79. I dag gjelder det et utvidet utvisningsvern for den som oppfyller vilkårene for å få innvilget permanent oppholdstillatelse.

Med hensyn til den forholdsmessighetsvurderingen som alltid skal foretas, foreslår utvalget å fastsette i utlendingsloven at hensynet til barnets beste skal tillegges vekt som et grunnleggende hensyn i saker som berører barn, jf. lovutkastet § 81. Det forutsettes imidlertid at det fortsatt skal kunne fattes vedtak om utvisning i alvorlige tilfeller, selv om dette kan innebære at familier blir splittet.

Utvalget har ikke foreslått noe unntak fra kravet til en forholdsmessighetsvurdering i saker som gjelder grunnleggende nasjonale interesser. Utvalget skriver følgende om dette:

«Etter utvalgets vurdering er det ingen grunn til at det ikke skal gjelde en plikt til å vurdere forholdsmessigheten av et utvisningsvedtak også i de tilfeller hvor utvisningen har sitt grunnlag i hensynet til rikets sikkerhet, eller grunnleggende nasjonale interesser som utvalget foreslår som nytt begrep (jf. kapittel 13.5.6.1). Det ligger i sakens natur at et utvisningsvedtak må innebære et svært alvorlig inngrep dersom det skal kunne anses uforholdsmessig i forhold til å ivareta hensynet til grunnleggende nasjonale interesser. I denne sammenheng er det grunn til å påpeke at det uansett vil gjelde enkelte absolutte skranker mot utvisning, jf. kapittel 12.3.1.5 og 12.3.3.9. Utvalget foreslår derfor at plikten til å vurdere om utvisning vil være et uforholdsmessig tiltak også skal gjelde når grunnlaget for vedtaket er hensynet til å ivareta grunnleggende nasjonale interesser.»

Utlendingslovutvalget foreslår ikke noe absolutt hinder mot utvisning av utlendinger som kom til Norge i ung alder eller som har spesielt lang botid. Utvalget bemerker at også andre forhold enn botid er av betydning for å vurdere utlendingens tilknytning til riket, herunder forhold som gjelder ekteskap, barn, annen familietilknytning og integrasjon i det norske samfunns- og arbeidsliv. Utvalget viser til at det er miljøer i Norge hvor tilknytningen til hjemlandet fremdeles er sterk og vedlikeholdes ved hyppige og til dels langvarige reiser, og hvor deltakelsen i, og tilknytningen til det norske samfunn, er forholdsvis svak. Utvalget henviser som eksempel til en sak fra Rt. 1998 s. 1795, som gjaldt en utlending som kom til Norge som 13-åring og som hadde bodd 17 år i Norge da han ble besluttet utvist. Høyesterett la vekt på at utlendingen hadde ektefelle og barn i hjemlandet, samt annen familie. Han hadde også oppholdt seg i hjemlandet i lengre perioder. Vedtaket ble ikke ansett uforholdsmessig.

Etter utvalgets syn vil det kunne oppstå situasjoner hvor det for mange vil virke støtende at en utlending som har begått en alvorlig straffbar handling, ikke skal kunne utvises på grunn av lang botid i Norge. Utvalget mener at hensynet til lang botid og ankomst i ung alder i tilstrekkelig grad blir ivaretatt gjennom forholdsmessighetsvurderingen.

Videre mener utvalget at heller ikke utlendinger som begår straffbare handlinger før de fyller 18 år bør gis et absolutt vern mot utvisning.

Utvalget foreslår å videreføre gjeldende regler om at innreiseforbudet gjøres varig eller tidsbegrenset, men med den endring at innreiseforbud ikke kan gis med kortere varighet enn to år, jf. lovutkastet § 82. Utvalget bemerker i denne sammenheng følgende:

«Utvisning er, og skal være, en alvorlig reaksjon. Hvis myndighetene mener det ikke bør reageres med utvisning på minimum to år, bør utvisnings unnlates.»

Utvalget har også vurdert gjennomføring av direktiv 2001/40/EF om gjensidig anerkjennelse av avgjørelser om utsendelse av tredjelandsborgere (utsendingsdirektivet). Direktivet utgjør en videreutvikling av Schengenregelverket. Direktivet skal motvirke at en tredjelandsborger som er bortvist eller utvist fra en medlemsstat, skal kunne unndra seg effektuering ved å forflytte seg til en annen medlemsstat.

Direktivet er delvis implementert i norsk rett gjennom utlendingsloven § 29 første ledd bokstav f. Utvalget viser i denne sammenheng til Ot.prp. nr. 49 (2002-2003) og Innst. O. nr. 97 (2002-2003). Det ble overlatt til utvalget å vurdere om Norge på bakgrunn av direktivets artikkel 3 nr. 1 annet alternativ er forpliktet til å gjøre endringer i utvisningsreglene. Problemstillingen er om Norge er forpliktet til å ha regler om utvisning for tilfeller hvor utlendingen er bortvist eller utvist fra et annet Schengenland begrunnet i at «det foreligger alvorlig grunner til å anta at tredjelandsborgeren har begått alvorlige straffbare handlinger, eller det foreligger konkrete indisier for at vedkommende har til hensikt å begå slike handlinger på et medlemsstats territorium.» Det er altså ikke et krav om at utlendingen er funnet skyldig og ilagt straff for det aktuelle straffbare forholdet. Utvalget foreslår å gjennomføre nevnte bestemmelse i direktivet som en hjemmel for bortvisning av utlendinger som befinner seg i Norge uten oppholdstillatelse, jf. utvalgets lovutkast § 17 første ledd bokstav h. For utlendinger som har oppholdstillatelse i Norge og som dermed ikke kan bortvises, mener utvalget at det ikke er påkrevd med særskilte regler om utvisning, men at spørsmålet om utvisning må vurderes etter utvalgets lovutkast § 77 bokstav f om «grunnleggende nasjonale interesser.» For en mer utførlig behandling av utsendelsesdirektivet og utvalgets vurderinger vises det til utvalgets utredning kapittel 12.3.3.11.

15.5 Høringsinstansenes syn

POD har tiltrådt en uttalelse fra Oslo politidistrikt som støtter forslaget i § 77 bokstav a, om at overtredelse av utlendingsloven fortsatt skal kunne føre til utvisning, uavhengig av straffeforfølgelse for forholdene. Det bemerkes at dette alternativet er mye brukt i praksis, og at det er en særdeles prosesseffektiv fremgangsmåte. Videre uttales det at tidskravet i lovutkastet § 77 bokstav b («[ ] når utlendingen for mindre enn fem år siden i utlandet har sonet») kan fjernes helt, da det uansett skal foretas en forholdsmessighetsvurdering. Til grunn for dette forslaget ligger at informasjon om straffbare handlinger begått i utlandet ofte kommer svært sent til norske myndigheter.

POD har videre tiltrådt en uttalelse fra Kripos, som viser til at det ikke gjelder noe krav til en forholdsmessighetsvurdering ved utvisning på grunn av rikets sikkerhet, og anser at det heller ikke bør gjelde noe krav til en forholdsmessighetsvurdering i saker om utvisning der utlendinger begår forbrytelser av særlig grov karakter eller under særlig skjerpende omstendigheter. Kripos uttaler:

«Det er grunn til, i tilfelle av særlig grov kriminalitet, å stille utlendingsmyndigheten noe friere enn ellers, på samme måte som er gjort i forhold til utvisning begrunnet i rikets sikkerhet [ ]».

SMED fremhever det som særlig problematisk at en person som ikke kan stilles strafferettslig ansvarlig for sine handlinger og som er «ilagt særreaksjon» skal kunne utvises, jf. lovutkastet § 77 bokstav b og c og § 79 bokstav a og b.

Juss-Buss er kritisk til utvalgets forslag om å endre begrepet «rikets sikkerhet» i dagens § 29 første ledd bokstav d i utlendingsloven til «grunnleggende nasjonale interesser» i ny § 77 bokstav f, fordi de mener at det vil kunne resultere i uforholdsmessige inngrep overfor enkeltindividet.

UNE slutter seg til den foreslåtte begrepsendringen.

UNE etterlyser en klargjøring av tidspunktet for når en utlending må ha midlertidig oppholdstillatelse for å være omfattet av det utvidede utvisningsvernet i lovutkastet § 78 (utvisning av utlending med midlertidig oppholdstillatelse), og foreslår at det skal være «tidspunktet da utlendingen begår en straffbar handling». UNE ønsker også at det klargjøres hvordan man skal forholde seg til utlendinger som har fått tillatelse på grunn av at de forsettlig eller grovt uaktsomt har gitt vesentlige uriktige eller åpenbart villedende opplysninger i sak etter loven.

UDI mener det bør være mulig å utvise personer med midlertidig oppholdstillatelse også der vedkommende gir uriktige opplysninger i en annens sak etter utlendingsloven, og foreslår på denne bakgrunn en endring i ordlyden i § 78.

FFP, Juss-Buss, KIM og NOAS er meget kritiske til forslaget om å gjøre innvilget permanent oppholdstillatelse til et vilkår for utvidet vern mot utvisning etter § 79, og det pekes på at dette vil føre til forskjellsbehandling av utlendinger som i mange tilfeller har lik tilknytning til riket.

POD, UDI, UNE og Regjeringsadvokaten slutter seg til at det skal være et vilkår for å omfattes av § 79 at utlendingen har fått innvilget permanent oppholdstillatelse, da dette gir en klarere regel og en enklere konstatering av om utlendingen fyller vilkårene for å bli behandlet etter denne bestemmelsen. På samme måte som for § 78 ønsker UDI og UNE en klargjøring av på hvilket tidspunkt utlendingen må ha permanent tillatelse (tidspunktet for når utlendingen begår en straffbar handling eller tidspunktet for når det straffbare forholdet blir kjent for myndighetene), og hvordan man skal forholde seg når en slik tillatelse er gitt på falske premisser.

UDI og POD foreslår videre at det skal være tilstrekkelig at forhåndsvarsel om utvisning er gitt innen fristene i utvalgets lovutkast § 79 nr. 1 bokstav a og b.

Flere høringsinstanser er opptatte av begrensninger i adgangen til å utvise utlendinger med permanent oppholdstillatelse. Antirasistisk Senter,MiRA-Senteret og Oslo biskop foreslår at det på liknende måte som for EØS-borgere, må kreves at det foreligger personlige forhold hos utlendingen som innebærer en aktuell og tilstrekkelig alvorlig trussel mot grunnleggende samfunnshensyn. De tre høringsinstansene foreslår videre å fjerne bestemmelsene om utvisning på grunn av begått kriminalitet i lovutkastet § 79 nr. 1 bokstav a og b, ut fra tanken om at når en person har sonet en straff, så har vedkommende gjort opp for seg. Også FFP mener at det må være samme kriterier for utvisning av borgere fra EØS-land og andre land.

FFP, Juss-Buss og NOAS mener at den utmålte straffen, og ikke strafferammen i den aktuelle lovbestemmelsen, bør være grunnlaget for utvisning på grunn av kriminalitet. Dette gir større grad av fleksibilitet, samtidig som det er den utmålte straffen som reflekterer alvorligheten i lovbruddet.

POD mener i likhet med utvalget at utvisningsadgangen ved ilagt straff fortsatt bør knyttes opp til strafferammen, og ikke den individuelle straffeutmålingen. Det understrekes imidlertid at den konkrete straffeutmålingen gir uttrykk for handlingens straffverdighet, og vil ha betydning i forholdsmessighetsvurderingen.

Regjeringsadvokaten støtter også forslaget, og peker på at dersom ilagt straff blir brukt som grunnvilkår, kan dette få konsekvenser for avviklingen av straffesakene. Det pekes på at mulighetene for utvisning vil få langt større oppmerksomhet enn i dag, fordi én dag fra eller til ved straffeutmålingen, kan få avgjørende betydning for domfeltes rettsstilling.

Norsk Folkehjelp anser at personer som har utført en kriminell handling og som har sonet straff i hjemlandet har gjort opp for seg, og at de derfor ikke skal kunne utvises i tillegg.

Advokatforeningen, FFP, Juss-Buss, NOAS, Norsk Folkehjelp, SMED og UDI stiller seg alle positive til at hensynet til barnets beste nevnes eksplisitt i loven som et moment i forholdsmessighetsvurderingen, jf. lovutkastet § 81 nr. 1. FFP ønsker i tillegg klargjørende bestemmelser i lov og forskrift om hvordan hensynet til barnets beste faktisk skal ivaretas. SMED peker på at avveiningen mellom hensynet til barnets beste og innvandringspolitiske hensyn i liten grad er problematisert. I saker hvor hensynet til barnets beste taler mot utvisning, tar SMED til orde for at saken sikres en særlig kvalifisert saksbehandling i UDI og UNE.

UNE foreslår at hensynet til barnets beste heller bør fremgå av forskrift, da det å fokusere på ett enkelt hensyn i loven vil kunne gi et skjevt inntrykk av hva som er relevant og viktig å ta med i vurderingen. UDI mener at også hensynet til utlendingens alder ved ankomst til Norge bør lovfestes.

Likestillingsombudet mener at det bør tas høyde for at menn i noe mindre grad enn kvinner har kontakt med sine barn etter samlivsbrudd, og at det derfor ikke bør stilles veldig høye krav til hvor mye samvær det er mellom forelderen og barnet, så lenge det er av et visst omfang og en viss regelmessighet.

Advokatforeningen slutter seg til den foreslåtte endringen om at det skal gjelde en plikt til å vurdere forholdsmessigheten av et utvisningsvedtak også i de tilfeller hvor utvisningen begrunnes i hensynet til grunnleggende nasjonale interesser.

Med hensyn til utvalgets forslag i § 81 nr. 2 om å opprettholde det absolutte utvisningsvernet for barn født i Norge, etterlyser POD en avklaring av hva det innebærer at vedkommende uavbrutt må ha hatt fast bopel her. Etter PODs vurdering bør bestemmelsen tolkes strengt med hensyn til hvor langvarig et utenlandsopphold kan være før utlendingen taper sin rett til utvisningsvern, «idet denne [bestemmelsen] sidestiller utenlandske borgere med norske borgere ved at det gis fullstendig utvisningsvern».

Barneombudet, FFP og Juss-Buss mener at utlendinger under 18 år skal ha et absolutt utvisningsvern. Det pekes særlig på at utvisning av barn i de fleste tilfeller vil føre til atskillelse fra foreldre og annen nær familie, og at dette som hovedregel må regnes som et uforholdsmessig inngrep og i strid med våre internasjonale forpliktelser. «Alternativt bør det inngå i loven en særlig restriksjon på utvisning av personer under 18 år hvor det fremgår at listen legges svært høyt når det vurderes om utvisning av barn er uforholdsmessig og at utvisning kun kan skje i de tilfeller der tilknytningen til Norge er liten», uttaler Barneombudet.

Redd Barna mener det bør være en meget snever adgang til å utvise barn under 18 år.

Når det gjelder utvisning av utlending som har lang botid i Norge og som kom hit i ung alder, mener FFP,Juss-Buss, KIM og NOAS at det også her bør innføres et absolutt vern mot utvisning. Det vises til at utlendingen i disse sakene stort sett alltid vil ha utviklet sin kriminelle løpebane i Norge. Det anføres at det i slike tilfeller er nærliggende at Norge tar ansvar for utlendingen og behandlingen av vedkommendes kriminelle aktiviteter på lik linje med det ansvaret Norge har for norske statsborgere. Samtidig bemerkes det at utlendingen som hovedregel vil ha sterkere tilknytning til Norge enn til hjemlandet.

KIM og Redd Barna mener at det er meget viktig å gi klare signaler til unge mennesker som vokser opp i Norge med utenlandsk statsborgerskap om at de tilhører dette samfunnet. KIM uttaler:

«Dersom det norske samfunnet på alvor mener at mangfold er positivt og at personer med innvandrerbakgrunn skal inkluderes i samfunnets fellesskap, vil den riktigste lovbestemmelsen være å gi vern mot utvisning for utlendinger som har kommet til Norge under en viss aldersgrense, og har bodd her siden. Kontaktutvalget har tidligere gått inn for 15 år for en slik aldersgrense.»

Også FFP og NOAS anbefaler at det innføres en tilsvarende bestemmelse som i svensk rett om at en utlending som kom til landet før fylte 15 år, og som siden har oppholdt seg her i minst fem år, ikke skal kunne utvises. Videre mener FFP at det bør være et sterkere vern mot utvisning for utlendinger som har lang botid i Norge, og at personer som har så lang botid at de ville kvalifisere til å få statsborgerskap, bør ha et absolutt vern mot utvisning, eventuelt bare unntaksvis kunne utvises.

For personer over 18 år bør det ifølge Barneombudet og Redd Barna ses hen til om vedkommende begikk den straffbare handlingen mens han eller hun var under 18 år. Når det gjelder foreldre som vurderes utvist, må det også i disse tilfellene legges stor vekt på barnets behov, uttaler Barneombudet. Redd Barna ønsker å lovfeste barnets rett til å bli hørt, jf. barnekonvensjonen artikkel 12.

Til utvalgets forslag i § 82 om å gjeninnføre en minimumsgrense på to år for innreiseforbud, peker FFP,Juss-Buss og UNE på at dette i større grad vil gi et firkantet system. FFP anbefaler å beholde dagens regel, og at innreiseforbudet alltid skal gjøres tidsbegrenset i saker der den utviste har barn. Også Likestillingsombudet mener at utlendinger med barn i riket i større grad enn andre bør få et tidsbegrenset innreiseforbud, med mindre den utviste er fradømt samværsretten. POD og UDI støtter utvalgets forslag.

FFP mener utvisning bør klassifiseres som straff, da «utvisning er en svært streng reaksjon, og i høyeste grad oppleves som en straff, særlig når man er bosatt i Norge og har sin familie her». På grunn av de alvorlige forhold som berøres i en utvisningssak, mener FFP også at saken bør behandles av en domstol. Der får man belyst hele saken under ett, samtidig som domstolene har kompetanse og erfaring i å vurdere gjentakelsesfaren. Også KIM anbefaler at utvisninger behandles i retten, og ikke som forvaltningsvedtak som i dag.

POD og Regjeringsadvokaten slutter seg til utvalgets vurdering av utvisning som en forvaltningsmessig reaksjon. POD mener også at dagens ordning med administrative vedtak om utvisning med etterfølgende domstolskontroll bør beholdes, jf. lovutkastet § 83. Regjeringsadvokaten har presisert at utvisning ikke er straff i relasjon til Grunnloven § 96.

Utenriksdepartementet uttaler følgende om gjennomføring av artikkel 3 nr.1 bokstav a annet alternativ i direktiv 2001/40/EF (utsendingsdirektivet):

«[ ] direktiv 2001/40/2001 skal muliggjøre anerkjennelse av vedtak om utsendelse som er truffet av en annen Schengen-stats myndigheter. Direktivet pålegger ingen plikt til å effektuere et slikt vedtak om utsendelse, men gir en utenlandsk avgjørelse bestemte rettsvirkninger i det land det utlendingen oppholder seg. De nærmere vilkårene for utsendelse på basis av et slikt vedtak må fastlegges i nasjonal rett. Direktivet bygger bl.a. på Schengenkonvensjonen artikkel 25 som forutsetter at en part skal vurdere å trekke tilbake en oppholdstillatelse i nærmere bestemte tilfeller. Slike ordninger er ment å ivareta grunnleggende hensyn til felles sikkerhet i et område uten indre grensekontroll.

I den engelske versjonen av direktivet heter det at «The existence of an expulsion decision taken under this point, shall allow for the residence permit to be withdrawn if this is authorised by the national legislation of the State which issued the permit.» I dansk versjon heter det at «en afgjørelse om udsendelse…giver mulighet for at inddrage opholdstillatelsen, for så vidt der er hjemmel herfor i den nationale lovgivning i den stat, der har utstedt tilladelsen».

Det antas på denne bakgrunn å være behov for en hjemmel også i disse tilfellene, slik også Sverige (på s. 318) er opplyst å ha tolket bestemmelsen.»

UDI har innvendinger mot systematikken for så vidt gjelder plasseringen av utvisningsregler for EØS-/EFTA-borgere og tredjelandsborgere i samme bestemmelser, da dette kan medføre en tilsløring av de ulike prinsippene som gjelder for disse gruppene. UDI er imidlertid enig i den foreslåtte systematikken ved at §§ 29 og 30 i gjeldende lov fordeles på flere bestemmelser, slik at det klarere kommer fram hva som er objektive og subjektive vilkår for utvisning. UNE uttaler at lovforslagets systematisering av bestemmelsene om utvisning synes hensiktsmessig, og at den gjør det klarere enn gjeldende lov hvilke regler som gjelder for ulike grupper utlendinger.

15.6 Departementets vurdering

15.6.1 Innledning

Så vel alminnelige folkerettslige grunnsetninger som spesielle traktatregler bygger på at statene på visse vilkår skal kunne utvise utlendinger. De aller fleste stater har regler om utvisning i en eller annen form, og i Norge har utvisningsinstituttet lange tradisjoner, blant annet av hensyn til å beskytte samfunnet mot personer som kan utgjøre en samfunnsfare, og for å bidra til respekt for norske lover og regler. Det er en grunnleggende del av innvandringsreguleringen å kunne holde utenfor landets grenser personer som er uønsket her på grunn av kriminalitet eller visse andre forhold. Det ville videre kunne stride mot den alminnelige rettsfølelse og svekke folks tillit til utlendingspolitikken dersom det ikke var rom for å utvise utlendinger som begår kriminalitet eller som truer grunnleggende nasjonale interesser. Manglende eller svært begrenset utvisningsadgang kunne også gitt press mot et mer restriktivt regelverk for de ulike asyl- og innvandringsgrunnlag. Departementet mener at det kan bidra positivt til samfunnsinkluderingen av det store flertallet lovlydige innvandrere at det finnes utlendingsrettslige reaksjonsmuligheter overfor de relativt få som bryter forutsetningene for opphold i Norge. Adgang til utvisning kan også ha en allmennpreventiv effekt. Trusselen om utvisning kan i seg selv forebygge uorden og kriminalitet.

Utvalget drøfter om utvisning bør klassifiseres som straff. Dette vil i tilfelle innebære at man med grunnlag i forbudet mot dobbeltstraff, må behandle straffespørsmålet og utvisningsspørsmålet i sammenheng. Uvisning har flere likhetstrekk med en straffereaksjon og vil i mange tilfeller også oppleves som straff. Flere høringsinstanser er opptatt av dette. Som påpekt av regjeringsadvokaten er utvisning imidlertid ikke å anse som straff i henhold til Grunnloven § 96, som fastsetter at ingen kan straffes uten etter dom.

Den europeiske menneskerettsdomstol har i saken Maaouia mot Frankrike 1 fastslått at utvisning ikke er å anse som straff i henhold til EMK artikkel 6 nr. 1. Dette er ikke i seg selv til hinder for at utvisning behandles som straffereaksjon i intern norsk rett. Utvalget peker på at det særlig kunne være aktuelt å behandle utvisning som straff i de tilfeller hvor utvisningsvedtaket begrunnes i straff ilagt i Norge. Ved flere andre utvisningsgrunnlag vil imidlertid en klassifisering av utvisning som straff gi en lite hensiktsmessig og en prosessøkonomisk mer krevende behandlingsform. Dette vil for eksempel gjelde i saker om brudd på utlendingsloven eller ved mistanke om tilknytning til terrorvirksomhet. Når det gjelder de ulemper det ville medføre dersom spørsmålet om utvisning skulle vurderes av domstolene i tilknytning til straffesaken, vises det til kapittel 15.6.6 nedenfor. Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger og foreslår at utvisning heller ikke i fremtiden klassifiseres som straff. Utvisning er en forvaltningsmessig avgjørelse, som innebærer en konstatering av at de vilkår som er stilt for oppholdet i landet, ikke lenger er oppfylt.

Departementet foreslår å videreføre dagens ordning der adgangen til å utvise på grunn av ilagt straff, knyttes opp mot minstestraffen i det straffebudet utlendingen ilegges straff for. Departementet vil med andre ord ikke gå inn for å knytte utvisningsadgangen opp mot faktisk utmålt straff, slik FFP, Juss-Buss og NOAS ønsker. Det bemerkes at det gjelder grunnvilkår for når det kan treffes vedtak om utvisning, ikke når det skal. Minstestraffen i straffebudet er et objektivt vilkår som ligger fast og som gir forutsigbarhet for når utvisning kan skje. Faktisk utmålt straff vil variere, blant annet beroende på individuelle omstendigheter. Ikke alle forhold som tillegges vekt ved straffeutmålingen har samme betydning ved vurderingen av om det skal fattes vedtak om utvisning, for eksempel kan inntektsnivå ha betydning for fastsettelse av bøtestraff. Høy eller lav inntekt har ikke betydning for utvisningsspørsmålet. Samtidig vil minstestraffen i det aktuelle straffebudet bare være ett av flere vilkår for å kunne utvise. Det må også vurderes om utvisning vil være et uforholdsmessig tiltak. Så vel faktisk utmålt straff (herunder begrunnelsen for den utmålte straffen) som andre personlige omstendigheter, vil kunne ha betydning for forholdsmessighetsvurderingen. Å knytte utvisningsvilkår til faktisk utmålt straff vil dermed redusere det individuelle og konkrete preget forholdsmessighetsvurderingen har i dag. Det påpekes for øvrig at i saker hvor utlendingen har liten eller ingen tilknytning til riket, er det ofte aktuelt å fatte vedtak om utvisning selv om utlendingen ikke er ilagt fengselsstraff, men kun forelegg eller bøter.

15.6.2 Objektive vilkår for utvisning

Departementet tiltrer i hovedsak utvalgets forslag om å videreføre de grunnvilkår for utvisning som i dag fremgår av utlendingsloven § 29 første ledd, jf. utvalgets lovutkast § 77.

Departementet mener at det er viktig å kunne reagere med utvisning ved gjentatt og/eller grov overtredelse av utlendingsloven. Selv om slike overtredelser normalt også kan medføre straffeansvar, vil det prosessøkonomisk være en fordel om det kan treffes utvisningsvedtak uten rettskraftig straffereaksjon. Dette vil også gi mulighet for en rask reaksjon. Det bemerkes at det ikke vil være mulig for myndighetene å ha effektiv kontroll med alle utlendingers innreise og opphold i Norge. Systemet må i stor grad baseres på tillit til at utlendingsloven følges av de den gjelder for, herunder at de som trenger oppholdstillatelse søker om dette og gir korrekte opplysninger til myndighetene. Ulovlig innreise, opphold/arbeid uten nødvendig tillatelse eller det å gi uriktige opplysninger bryter med dette tillitsforholdet og vanskeliggjør myndighetenes håndhevelse av norsk innvandringspolitikk. Det kan undergrave respekten for regelverket og virke urettferdig overfor alle de som er lovlydige, dersom grove eller gjentatte brudd på utlendingsloven ikke kan få konsekvenser. Fordi en søknad vil bli avslått uansett dersom utlendingen ikke fyller vilkårene for opphold i Norge, vil et negativt vedtak i seg selv ikke være en reaksjon ved uriktige opplysninger. Departementet mener derfor at det er viktig av allmennpreventive grunner å kunne reagere med utvisning ved grove/gjentatte overtredelser av utlendingsloven.

Etter gjeldende lov kan ikke en utlending utvises på grunn av ilagt straff i utlandet dersom tidspunktet for endt soning eller ilagt straff ligger mer enn fem år tilbake i tid. Lovgivers begrunnelse for denne tidsavgrensningen har vært at det en gang må settes strek over virkningen av gamle misgjerninger. Oslo politidistrikt har vist til at det ofte kan ta lang tid (mer enn fem år) før norske myndigheter får informasjon fra utlandet om straffbare forhold, og har derfor ment at tidsavgrensningen bør oppheves.

Departementet vil bemerke at utlendinger som søker om oppholdstillatelse i Norge må gi opplysninger om tidligere straffereaksjoner. Dersom utlendingen ikke opplyser om tidligere ilagt straff, kan det bli aktuelt å trekke tilbake utlendingens oppholdstillatelse dersom man senere blir kjent med at utlendingen har gitt feilaktige opplysninger. I så fall vil utlendingen også kunne utvises for grovt brudd på utlendingsloven.

Departementet anser at dagens tidsavgrensning bør videreføres for adgangen til å utvise utlendingen. Det forhold at utlendingen har blitt straffet for grovere forhold bør imidlertid være grunnlag for å kunne bortvise vedkommende, også hvor det straffbare forholdet ligger mer enn fem år tilbake i tid. Dette vil være langt mindre inngripende enn å utvise utlendingen, siden et utvisningsvedtak normalt vil innebære et varig innreiseforbud til Norge og hele Schengen-området. Det vises til den nærmere drøftelse i kapittel 14 om bortvisning.

Utvalget har foreslått at ilagt særreaksjon bør kunne danne grunnlag for utvisning på samme måte som i dag. Det vil si at utvisningsbestemmelsen også omfatter utlendinger som ikke er strafferettslig ansvarlige for sine handlinger og som på den bakgrunn ilegges særreaksjoner som tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg, jf. straffeloven §§ 39 og 39a. SMED anser det problematisk at en person som ikke kan stilles strafferettslig ansvarlig for sine handlinger, skal kunne utvises. Etter departementets vurdering bør også utilregnelige lovbrytere kunne utvises. Departementet mener at begrunnelsen for utvisningsinstituttet, jf. ovenfor, også vil slå inn her, og da særlig hensynet til at samfunnet kan beskyttes mot personer som antas å utgjøre en samfunnsfare. Departementet understreker også at utvisning ikke er en straffereaksjon. Hensynene bak utvisning er ikke de samme som de som gjør seg gjeldende i vurderingen av straffbarhetsspørsmålet. Skyldevne er ikke et grunnvilkår for utvisning slik det er for straff. Uansett er det kun tale om at utvisning «kan» skje. Det må her som ellers foretas en vurdering av om utvisning er forholdsmessig, og da vil også personens individuelle forhold, blant annet helsetilstanden, inngå i vurderingen.

I utvalgets lovutkast § 77 bokstav f har utvalget valgt å erstatte begrepet «rikets sikkerhet» med begrepet «grunnleggende nasjonale interesser». Når det gjelder den nye begrepsbruken, vises det til drøftelsen i kapittel 18.4. Departementet slutter seg til endringen blant annet ved departementets lovforslag § 66 bokstav f. Den praktiske betydningen av endringen er at utvisning også vil kunne skje på grunnlag av «tvingende samfunnsmessige hensyn». I dag er ikke dette en utvisningsgrunn.

Departementet går i likhet med utvalget inn for å videreføre begrensninger i adgangen til å utvise utlendinger som har midlertidig oppholdstillatelse, jf. lovforslaget § 67. En utlending med midlertidig oppholdstillatelse kan bare utvises på grunnlag av ilagt straff, dersom forholdet har en strafferamme på mer enn ett år eller dersom det dreier seg om brudd på nærmere angitte straffebestemmelser. Strafferammen i de nevnte bestemmelsene er seks måneders fengsel. For tilfeller der utlendingen har blitt straffeforfulgt for handlinger i utlandet etter at vedkommende fikk oppholdstillatelse i Norge, foreslår departementet å videreføre gjeldende regel om at det ikke må ha gått mer enn fem år siden avsluttet soning eller ilagt straff. For tilfeller der utlendingen har blitt straffeforfulgt for handlinger i Norge, foreslås det en ett års grense. Dette er nytt i forhold til gjeldende lov § 29, men tilsvarer tidsbegrensingen som gjelder utlending med permanent oppholdstillatelse. Departementet mener at det er rimelig at samme tidsgrense settes for utlending med midlertidig oppholdstillatelse, men antar at dette i praksis ikke innebærer et utvidet vern mot utvisning. Det vises til at det etter gjeldende forskrift er et krav om at vedtak om utvisning bør treffes så snart som mulig etter at rettskraftig straffedom foreligger eller fullbyrding av en dom er påbegynt.

Det kan også bli fattet vedtak om utvisning av utlending som har overtrådt straffeloven §§ 147 a eller 147 b, eller har gitt trygt tilholdssted til noen som vedkommende kjenner til at har begått en slik forbrytelse, eller dersom grunnleggende nasjonale interesser gjør det nødvendig.

I noen tilfeller er en straffbar handling begått før midlertidig opphold innvilges, men pådømt først etter at tillatelse er gitt. Det kan også forekomme at en rettskraftig straffereaksjon som er ilagt før tillatelse er innvilget, først blir kjent for vedtaksmyndigheten etter at tillatelse er innvilget. Det kan synes noe uklart hvordan utvalget har tenkt seg løsningen her. I praksis vil det være tale om tilfeller der oppholdstillatelse ville ha blitt avslått og utlendingen isteden utvist dersom straffereaksjonen hadde vært kjent for UDI (som treffer vedtak om utvisning i første instans) før tillatelsen ble innvilget. Departementet deler derfor UNEs syn om at utlendingen må ha fått midlertidig oppholdstillatelse på det tidspunkt den straffbare handlingen begås for å kunne påberope det utvidede utvisningsvernet etter bestemmelsen her, jf. departementets lovforslag § 67 annet ledd. I saker hvor straffesaksprosessen tar lang tid vil dette for øvrig gi den fordel for utlendingen at utlendingsmyndighetene ikke alltid behøver å avvente utfallet av straffesaken før tillatelse innvilges, idet en senere straffereaksjon fortsatt kan gi grunnlag for utvisning. Dersom opphold innvilges i en slik situasjon, og utlendingsmyndighetene er kjent med den pågående straffesaken, bør det for øvrig inntas i vedtaket at innvilgelsen ikke er til hinder for senere utvisning.

Flere høringsinstanser ber om at det klargjøres hvordan det forholder seg for utlendinger med midlertidig oppholdstillatelse som har fått tillatelsen på grunnlag av uriktige opplysninger. En utlending med midlertidig oppholdstillatelse kan bare utvises på grunn av straffbart forhold med en strafferamme på over ett år, jf. ovenfor. Forsettlig eller grovt uaktsom overtredelse av utlendingsloven, samt det å forsettlig eller grovt uaktsomt gi vesentlig uriktige eller åpenbart villedende opplysninger i sak etter loven, har en strafferamme på seks måneder, jf. lovutkastet § 108. Det skal imidlertid påpekes at dersom utlendingen har fått innvilget oppholdstillatelse på grunnlag av uriktige opplysninger, kan det være grunnlag for å tilbakekalle tillatelsen, jf. departementets lovforslag § 63. I så fall vil ikke utlendingen kunne påberope seg det utvidede utvisningsvernet som gjelder for utlendinger med midlertidig oppholdstillatelse. Det samme gjelder dersom tillatelsen må anses som en nullitet. I noen tilfeller vil en nøye seg med å avslå fornyet tillatelse uten å tilbakekalle en tidligere tillatelse. Det kan være at utlendingen som følge av bruddet på utlendingsloven ikke fyller vilkårene for fornyelse. Det kan også være at forholdet gir grunnlag for tilbakekall, men at dette unnlates av prosess­økonomiske grunner. Avslag på søknad om fornyelse må anses som mindre inngripende enn om det i tillegg treffes vedtak om tilbakekall. Avslag på søknad om fornyelse bør derfor ikke gjøres betinget av et faktisk tilbakekall dersom vilkårene for tilbakekall ellers er oppfylt, jf. departementets lovforslag §§ 61 og 62. Avslås fornyelse vil ikke utlendingen ha gyldig oppholdstillatelse, og faller dermed ikke inn under det utvidete utvisningsvernet. Departementet har også merket seg det som er påpekt om at falsk forklaring kan påtales etter straffeloven § 166, som har en strammeramme på to år, og at de objektive vilkårene for utvisning vil være oppfylt dersom det ilegges straff etter denne bestemmelsen.

I likhet med hva som er gjeldende rett, mener departementet at utlendinger med permanent oppholdstillatelse bør ha et utvidet vern mot utvisning, jf. departementets lovforslag § 68 første ledd. Det foreslås ingen endringer i de krav til strafferamme for utvisning som følger av dagens regelverk og utvalgets forslag.

Utvalget har foreslått at det stilles krav om at utlendingen faktisk har fått innvilget permanent oppholdstillatelse før vedkommende kan påberope seg det utvidede utvisningsvernet. I dag holder det at vilkårene for slik tillatelse er oppfylt. I praksis kan det derfor oppstå spørsmål om det foreligger et utvidet utvisningsvern dersom utlendingen først blir straffet på et tidspunkt etter at vilkårene for permanent oppholdstillatelse var oppfylt, men før slik status faktisk ble innvilget.

Departementet er enig med utvalget i at det bør stilles krav om at permanent oppholdstillatelse er innvilget før det utvidede utvisningsvernet kan påberopes. Departementet mener dessuten at det avgjørende skjæringstidspunktet ikke bør være tidspunktet for når utlendingen ble ilagt straff, men tidspunktet for når den straffbare handlingen ble begått. Selv om utlendingen har fått innvilget permanent oppholdstillatelse, skal ikke vedkommende kunne påberope det utvidede utvisningsvernet dersom den straffbare handlingen fant sted forut for at permanent oppholdstillatelse ble innvilget. Det vises til det ovennevnte vedrørende den tilsvarende problemstillingen ved midlertidige tillatelser og departementets lovforslag § 67 annet ledd. Når en utlending med midlertidig oppholdstillatelse vet at han eller hun har begått en straffbar handling, kan vedkommende for øvrig ikke ha noen berettiget forventning om et utvidet vern mot utvisning, selv om vedkommende i ettertid får innvilget permanent oppholdstillatelse.

Dersom det er gitt permanent oppholdstillatelse på bakgrunn av uriktige opplysninger, gjelder det samme som er sagt ovenfor om utlending med midlertidig oppholdstillatelse.

UDI og POD etterspør en presisering av hvordan fristen på fem år i det som nå er departementets lovforslag § 68 første ledd bokstav a, skal beregnes. Som for den tilsvarende fristen i lovforslaget § 66 bokstav b, begynner fristen å løpe fra straffen eller særreaksjonen er rettskraftig idømt eller ferdig sonet/avsluttet. Etter gjeldende praksis er skjæringstidspunktet vedtaksdato i første instans for utvisning. Departementet mener at fristen isteden bør avbrytes når forhåndsvarsel om utvisning er meddelt. Det er innrettelseshensynet for domfelte som begrunner tidsfristen. Idet domfelte er forhåndsvarslet, vil innrettelsesbehovet være ivaretatt. Ved at forhåndsvarselet avbryter fristen, forhindrer man også at utlendingen kan trenere saken ved å unnlate å gi opplysninger i saksforberedelsen osv. I de sakene der det går lang tid fra forhåndsvarsel er gitt til endelig vedtak foreligger, vil forholdsmessighetsvurderingen innebære en skranke mot urimelige utslag i det enkelte tilfellet. Uttrykket «har sonet» i bestemmelsene skal forstås som løslatelse fra fengsel, uavhengig av om prøvetiden er utløpt eller ikke. I tilfeller hvor fengselsstraffen er betinget, vil det være tidspunktet for rettskraftig dom som er avgjørende.

15.6.3 Forholdsmessighetsvurderingen

Selv om de objektive vilkårene for utvisning er oppfylt, skal det foretas en forholdsmessighetsvurdering, jf. departementets lovforslag § 70. I hver enkelt sak må det foretas en avveining av alle relevante hensyn med utgangspunkt i forholdets alvor og utlendingens tilknytning til riket.

«Forholdets alvor» vil omfatte både straffebudets strafferamme og den idømte straff/særreaksjon. Ved spørsmål om utvisning på grunn av sonet eller ilagt straff, vil altså faktisk utmålt straff være et moment som må tas med i forholdsmessighetsvurderingen. Det må også ses hen til hensynene bak utvisningsinstituttet. Lovreglene om utvisning skal virke allmennpreventivt. Myndighetene må være tydelige på at kriminell atferd kan føre til utvisning. Det er også viktig at folks tillit til innvandringsreguleringen ikke svekkes. Dette ble fremhevet i Stortingskomiteens innstilling da gjeldende lov ble vedtatt (Innst. O. nr. 92 (1987-88), s. 18):

«Komiteen vil peke på at det vil være i strid med den alminnelige rettsoppfatning i befolkningen hvis myndighetene ikke skal ha adgang til å utvise utlendinger som gjør seg skyldig i alvorlige forbrytelser. Komiteen mener det vil være til skade også for innvandrere som gruppe.»

Regjeringen Bondevik II sendte 01.12.04 på høring et forslag om å forskriftsfeste enkelte momenter i forholdsmessighetsvurderingen i utvisningssaker, slik at det skulle legges vekt på om utlendingen er dømt for familievold eller annen grov vold, eller om utlendingen utgjør en trussel mot personer i Norge.

Da forslagene ble sendt på høring, var det bare gjennom lov- eller forskriftsregulering at departementet kunne påvirke praksis. Fra høsten 2005 har departementet imidlertid fått adgang til å gi instrukser til UDI om generelle forhold knyttet til lovtolkning og skjønnsutøvelse. I forbindelse med at det nå etableres et nytt lovverk, er det også mulig å gi føringer gjennom motivene fremfor å fastsette særbestemmelser om forholdsmessighetsvurderingen.

Departementet finner det betenkelig å gi særbestemmelser om vold i nære relasjoner og annen grov vold fordi det også er annen kriminalitet som må vurderes spesielt alvorlig i utvisningssammenheng. Dette gjelder for eksempel gjentatt kriminalitet, alvorlig narkotikakriminalitet, grov ranskriminalitet, organisert kriminalitet, menneskehandel, overgrep mot mindreårige og terrorvirksomhet.

I stedet for å gi nye særregler, velger derfor departementet å understreke i tilknytning til de nye utvisningsbestemmelsene at slike saker som nevnt ovenfor, tilhører de sakstypene som i utgangspunktet må vurderes som alvorlige i utvisningssammenheng. Selv om utlendingen har en meget sterk tilknytning til riket vil det ofte være grunnlag for utvisning dersom utlendingen er straffet for slike forhold som nevnt over. Departementet vil også understreke at det skal tillegges betydning dersom noen som vurderes utvist på grunn av vold eller trusler, fortsatt må anses å utgjøre en fare for noen i Norge.

I vurderingen av «utlendingens tilknytning til riket» skal det blant annet legges vekt på

• utlendingens tilknytning til Norge vurdert i forhold til tilknytningen til hjemlandet, der momenter som botid og slektninger i hhv. Norge og hjemlandet, alder ved ankomst til Norge, grunnlaget for oppholdet i Norge, reiser til hjemlandet og lengden av eventuelle opphold der, språkferdigheter mv. er relevant,

• om utlendingen har familie og eventuelt mindreårige barn i Norge, og hensynet til dem, herunder om utlendingen bor sammen med sin familie, har omsorgsansvar for barn mv. I denne forbindelse vil også utlendingens betydning for eventuelle særkullsbarn av ektefelle/samboer måtte vektlegges.

• hvorvidt familielivet ble etablert før eller etter at utlendingen burde forstått at utvisning kunne være aktuelt,

• muligheten for fortsettelse av familieliv i hjemlandet,

• utlendingens eller familiemedlemmenes helsetilstand og konsekvenser ved utvisning av denne grunn,

• graden av integrering gjennom blant annet utdannelse og arbeid.

Ved denne forholdsmessighetsvurderingen må det videre tas hensyn til Norges internasjonale forpliktelser.

I saker som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn. Forslaget om å ta inn en presisering om dette i lovteksten, får støtte fra flere høringsinstanser. UNE har fremholdt at det er en fare for å gi et skjevt inntrykk av relevans og viktighet ved å løfte fram ett av de hensynene som skal inngå i en helhetsvurdering. Departementet mener likevel at det er riktig å fremheve hensynet til barnets beste i lovteksten for å sikre særskilt bevissthet omkring dette. Dette innebærer ingen endring i forhold til gjeldende rett, men kan ha pedagogisk betydning.

I et brev av 15.03.99 fastsatte Justisdepartementet retningslinjer for utvisning av utlendinger med barn i Norge. Retningslinjene er i dag ikke bindende for forvaltningen, men har vært retningsgivende for utformingen av praksis. Retningslinjene fastsetter at utlendinger med barn i Norge, på nærmere vilkår som utgangspunkt ikke skal utvises med varig innreiseforbud.

I en dom fra 2005 om gyldigheten av et utvisningsvedtak, behandlet Høyesterett spørsmålet om vedtaket måtte anses som et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingens nærmeste familie, jf. Rt. 2005 s. 229. Virkningene av en utvisning for utlendingens tre mindreårige barn og for ektefellens evne til alene å sørge for barna i Norge, ble vurdert inngående. Førstvoterende, med tilslutning fra de øvrige dommerne, uttalte følgende:

«Det normale er at en utvisning vil gripe inn i et etablert familieliv på en belastende måte [ ]. Slike belastninger vil ikke i seg selv være tilstrekkelig til å si at en utvisning er et uforholdsmessig tiltak. Det som har særlig betydning i den foreliggende sak, er at begge foreldrene har vært borte fra barna ved to anledninger pga. de forhold som nå ligger til grunn for utvisningen, [ ]. Ut fra de opplysninger som foreligger om ektefellens helsetilstand, må det etter mitt syn være en betydelig risiko for at hun ikke vil klare å håndtere de problemer en utvisning av A vil medføre for barna og heller ikke omsorgen for dem.»

Etter en vurdering av de straffbare forhold som utlendingen var dømt for opp mot belastningene som en utvisning ville medføre særlig for barna, kom Høyesterett til at utvisning her ville være uforholdsmessig.

Hensynet til barnets beste vil imidlertid ikke være til hinder for at andre hensyn kan få avgjørende betydning i en konkret sak. Dersom utlendingen for eksempel har gjort seg skyldig i grov narkotikakriminalitet eller grove voldshandlinger, kan dette bli avgjørende for spørsmålet om vedkommende skal utvises eller ikke, selv om hensynet til barnets beste taler imot utvisning. Det vil også forekomme at varig utvisning anses uforholdsmessig, men at tidsbegrenset utvisning ikke er uforholdsmessig etter konkrete vurderinger av forholdets alvor opp mot utlendingens tilknytning til Norge, hensynet til barn mv., jf. ovenfor.

Det er også viktig å være klar over faren for at barn kan bli utnyttet i utvisningssammenheng. Det kan for eksempel forekomme saker hvor en forelder som stort sett har vært fraværende hittil i barnets oppvekst, ved truende oppførsel mot barnet og/eller den andre forelderen, sikrer seg familiens støtte i at han eller hun har tett og god kontakt med barnet.

Redd Barna ønsker at det skal lovfestes en rett for barn til å bli hørt, jf. barnekonvensjonen artikkel 12. Departementet viser til drøftelsen i kapittel 17.1.6 hvor det fremgår at departementet foreslår at den nærmere regulering av spørsmål som gjelder høring av barn i utlendingssaker, foretas i forskrift eller retningslinjer.

Etter lovforslaget skal kravet om å vurdere forholdsmessigheten gjelde for alle utvisningsvedtak, det vil si også i saker hvor utvisningen er begrunnet i grunnleggende nasjonale interesser. Det vil imidlertid vanskelig fremstå som uforholdsmessig å fatte et vedtak om utvisning når det skal foretas en avveining opp mot grunnleggende nasjonale interesser. Lovendringen antas derfor ikke å ha noen praktisk betydning for utfallet på saker av denne kategori, men understreker et viktig prinsipp.

Selv om departementet anser at de skjønnsspørsmål som kan oppstå i forbindelse med forholdsmessighetsvurderingen som hovedregel må løses gjennom vurderinger i praksis, mener departementet at det bør fastsettes en særskilt hjemmel for at Kongen kan gi nærmere forskriftsbestemmelser.

15.6.4 Absolutt vern mot utvisning

Det foreslås ingen endringer i det absolutte vernet mot utvisning som gjelder i dag. Det vil ikke være adgang til å utvise norske statsborgere eller utlendinger som er født i riket og siden uavbrutt har hatt fast bopel her, jf. lovforslaget § 69. I uttrykket «uavbrutt har hatt fast bopel her» ligger et krav om at vedkommende etter fødselen hele tiden har hatt fast bopel i Norge.

Departementet har merket seg at flere av høringsinstansene ønsker et absolutt utvisningsvern også for utlendinger som er kommet til Norge i ung alder.

Det er i dag et vilkår for utvisning at dette ikke er et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmene. Som følge av dette vilkåret forekommer det svært sjelden at personer som kom til Norge før 12-årsalderen, blir utvist. Det finnes imidlertid eksempler på at det har blitt fattet vedtak om utvisning også av utlendinger som kom til landet før fylte 10 år.

Selv om utlendingen ikke kom til Norge i ung alder, vurderes lang botid som et tungtveiende moment i forholdsmessighetsvurderingen.

Departementet er enig med de høringsinstansene som har påpekt at det norske samfunn må ta ansvar for personer som begår kriminelle handlinger etter at de har hatt sin oppvekst her. Dersom utlendingen har vokst opp i Norge og har hatt flere års uavbrutt opphold i riket, skal det derfor som den klare hovedregel anses som uforholdsmessig å utvise, i tråd med dagens rettspraksis. På den annen side mener departementet at det ikke bør gjelde noe absolutt vern som gjør det umulig å utvise i helt spesielle situasjoner. Dersom utlendingen har begått svært alvorlige straffbare forhold, eller dersom forholdene gjelder utvisning på grunn av hensynet til grunnleggende nasjonale interesser, skal det således likevel være mulig å utvise.

I saker hvor utlendingen har bevart en sterk tilknytning til hjemlandet gjennom eksempelvis langvarige opphold, familie, skolegang, språk, kultur mv., svekker dette betydningen av at utlendingen opprinnelig kom til Norge som barn og senere har hatt oppholdstillatelse her. Dette bør det kunne tas hensyn til når det vurderes om utvisning vil være et uforholdsmessig tiltak. Praksis viser at det forekommer saker hvor vedtak om utvisning ikke har blitt ansett som et uforholdsmessig tiltak selv om utlendingen kom til Norge i ung alder. Dersom man i et tilfelle hvor utlendingen har beholdt en sterk tilknytning til hjemlandet skulle være forhindret fra å vurdere utvisning, ville det stride mot den alminnelige rettsfølelse og svekke tilliten til innvandringspolitikken.

Departementet mener at det heller ikke bør innføres noe absolutt vern mot utvisning for utlendinger under 18 år. Det kan tenkes tilfeller hvor en utlending under 18 år begår straffbare handlinger i Norge og hvor spørsmålet om utvisning ikke fremstår som tvilsomt fordi utlendingen er uten tilknytning til riket. Det må for eksempel være klart at en tilreisende ungdom på 17 år som blir straffet for innbruddsvirksomhet under et visumbesøk i Norge, må kunne utvises. Også i situasjoner hvor utlendingen har familiemessig tilknytning til riket mv., kan utvisning være aktuelt i de alvorlige tilfellene.

I henhold til internasjonale forpliktelser som Norge er bundet av kan ikke en utlending returneres til områder hvor vedkommende risikerer å bli utsatt for alvorlige overgrep, jf. departements lovforslag § 73 og kapittel 5.9 ovenfor. Som beskrevet i kapittel 15.1 har gjeldende rett et unntak fra dette hinderet mot å treffe et formelt utvisningsvedtak dersom utlendingen

«med rimelig grunn anses som en fare for rikets sikkerhet eller [ ] har fått endelig dom for en særlig alvorlig forbrytelse og [ ] av denne grunn utgjør en fare for samfunnet. Vernet gjelder heller ikke når det foreligger omstendigheter som angitt i Flyktningkonvensjonen art. 1F.»

Departementet ønsker å videreføre gjeldende rett på dette punkt. Det vises til departementets lovforslag § 73 fjerde ledd.

15.6.5 Innreiseforbudets innhold og varighet

Et endelig vedtak om utvisning vil på samme måte som i dag innebære at enhver gyldig tillatelse til opphold i riket opphører å gjelde, jf. departementets lovforslag § 71 første ledd. Departementet foreslår i tillegg inntatt en hjemmel for at Kongen i forskrift kan regulere nærmere hva som skal være virkningen for søknader om oppholdstillatelse som er innlevert, men som ikke er avgjort på utvisningstidspunktet.

Departementet foreslår i likhet med utvalget at innreiseforbud ikke skal gis for en kortere periode enn to år. Utvisning er en alvorlig reaksjon, og hvis myndighetene mener at det ikke er grunn til å reagere med utvisning for minimum to år, bør utvisning unnlates og det bør eventuelt velges en annen reaksjon. Dette vil innebære at saker hvor det i dag har vært truffet utvisningsvedtak med innreiseforbud på mindre enn to år, for eksempel ett år, heretter enten må føre til to års innreiseforbud eller at det ikke treffes vedtak om utvisning. Dette må i praksis avgjøres etter konkrete vurderinger i den enkelte sak.

FFP anbefaler at innreiseforbudet alltid gjøres tidsbegrenset i saker der den utviste har barn. Departementet viser til det som er uttalt i kapittel 15.6.3 ovenfor om at hensynet til utlendingens barn og øvrige familie må vurderes opp mot forholdets alvor. Det er derfor ikke grunnlag for å lovfeste noen regel om at utvisningen alltid skal være tidsbegrenset i saker hvor den utviste har barn.

15.6.6 Spørsmålet om administrativ behandling eller domstolsbehandling

Etter departementets lovforslag § 72 skal vedtak om utvisning treffes av UDI. Dette er i samsvar med gjeldende rett og utvalgets forslag. Alternativt kunne det legges til domstolene å treffe slik avgjørelse, jf. også høringsuttalelser fra FFP og KIM. Departementet vil påpeke at det ved utvisning på grunn av straffbare handlinger i riket, kan være et poeng å få samlet fastsettelsen av konsekvensene av den straffbare handlingen i én prosess. Domstolene har også erfaring i å vurdere gjentakelsesfaren. Departementet legger imidlertid avgjørende vekt på at utvisning er en forvaltningssak, ikke straffesak. Departementet mener at administrativ behandling best vil sikre rettssikkerhet, forutberegnelighet og likebehandling i utvisningssaker. Det vises til den spesialisering som er mulig gjennom de forvaltningsorganer som behandler utvisningssaker, og muligheten til å gi supplerende retningslinjer fra forvaltningsorganenes eller departementets side. UDI har blant annet gitt rundskriv som utfyller lov og forskrift. En egen prosess om utvisningsspørsmålet i UDI og UNE i etterkant av straffesaken, kan videre bidra til at utvisningsspørsmålet blir gjenstand for en mer selvstendig vurdering enn når det avgjøres i forbindelse med, og av de samme aktører som var involvert i, straffesaken. Utlendingsforvaltningen besitter en erfaring og kompetanse med hensyn til å vurdere forhold i andre land, herunder om vedkommende kan risikere alvorlige overgrep ved retur, som verken aktor, forsvarer eller domstolene normalt har. Utlendingsforvaltningen har også det nødvendige apparat og kontaktnett for å verifisere opplysninger i utlendingens hjemland. En etterfølgende selvstendig prosess vil også kunne gi et bedre grunnlag for å vurdere spørsmålet om forholdsmessighet, blant annet av hensyn til medfølgende barn. Utvisningssaker vil i noen tilfeller både omfatte straffereaksjoner og brudd på utlendingsloven, noe som kan tale for en samlet behandling av de ulike utvisningsgrunnlag. Departementet vil også påpeke at forholdene kan endre seg vesentlig i tiden fra straffesaken avsluttes og til det er aktuelt å effektuere et utvisningsvedtak. I alvorlige straffesaker som fører til langvarig fengselsstraff, vil straffesaken bli avgjort i lang tid før det er aktuelt å effektuere et vedtak om utvisning. Dersom det skjer en endring i retursituasjonen som innebærer at utvisningsvedtaket ikke kan effektueres ved endt soning, kan utlendingen ha fått en strafferabatt på grunn av et utvisningsvedtak som aldri blir effektuert. Motsatt kan utlendingen ha et beskyttelsesbehov som er til hinder for utvisning på tidspunktet for straffedommen, men forholdene kan senere bli endret slik at det likevel kan være grunnlag for utvisning når straffedommen er sonet. Også dette taler imot en felles behandling av straffesaken og utvisningssaken i domstolene. Det har dessuten klare prosessøkonomiske fordeler at sakene i utgangspunktet behandles i forvaltningen, og ikke i domstolene. Rettssikkerheten må anses betryggende ivaretatt ved en forvaltningsmessig behandling innenfor rammene av herværende lovforslag. Rettssikkerheten sikres for øvrig også gjennom adgangen til etterfølgende domstolsprøving av forholdsmessighetsvurderingen.