19 Straff og andre sanksjoner

19.1 Straff

19.1.1 Innledning

I utlendingsloven § 47 er det en rekke bestemmelser om straff for brudd på utlendingslovens regler. Ett alternativ til å anvende straffereaksjoner, er å anvende forvaltningsmessige reaksjoner i form av vedtak om utvisning, bortvisning, tilbakekall av tillatelse, eller avslag på (fornyet) tillatelse.

Utvalget har drøftet hvilke ulike hensyn som gjør seg gjeldende i forhold til om man skal velge forvaltningsmessige reaksjoner fremfor strafferettslige reaksjoner. Det vises til utvalgets utredning kapittel 14.1.3.1.

19.1.2 Gjeldende rett

I det følgende gis det en kortfattet oppsummering av gjeldende rett. For en fyldigere fremstilling vises det til utvalgets utredning kapittel 14.1.2, s. 360-363.

Utlendingsloven § 47 første ledd bokstav a er en generell straffebestemmelse som er rettet mot overtredelse av utlendingsloven, eller forskrifter, forbud, påbud eller vilkår gitt i medhold av loven. Skyldkravet er forsett eller uaktsomhet. Strafferammen er bøter eller fengsel inntil seks måneder, eventuelt begge deler.

§ 47 første ledd bokstav b gjør det straffbart å gi vesentlig uriktige eller åpenbart villedende opplysninger i sak etter loven. Skyldkravet er forsett eller grov uaktsomhet. Strafferammen er bøter eller fengsel inntil seks måneder, eventuelt begge deler.

Etter § 47 annet ledd straffes enkelte grovere forhold med fengsel inntil to år:

• Bruk av arbeidskraften til en utlending som mangler nødvendig tillatelse til å arbeide. Skyldkravet er forsett eller grov uaktsomhet.

• Å formidle arbeid eller bolig til en utlending, eller utferdige eller formidle erklæringer, tilsagn eller dokumenter til bruk i sak etter loven, når forholdet innebærer en utilbørlig utnyttelse av utlendingens situasjon. Skyldkravet er forsett eller grov uaktsomhet.

• Ved falske forespeilinger eller lignende utilbørlig atferd, å forlede en utlending til å reise inn i riket med sikte på å bosette seg her. Skyldkravet er forsett.

• Å overlate pass eller annet reisedokument til en annen, når man vet eller bør forstå at det kan bli brukt til å reise inn i riket eller til en annen stat.

Etter § 47 tredje ledd bokstav a kan det ilegges straff med fengsel inntil tre år for den som i vinnings hensikt hjelper en utlending til ulovlig opphold i riket eller i annet land som deltar i Schengensamarbeidet.

Etter § 47 tredje ledd bokstav b kan det ilegges straff med fengsel inntil tre år for den som hjelper en utlending til ulovlig innreise i riket eller til annen stat. Dette gjelder likevel ikke dersom hensikten er å hjelpe en utlending som omfattes av loven § 15 (vern mot forfølgelse) til å reise inn i første trygge land. Til forskjell fra § 47 tredje ledd bokstav a er det etter bestemmelsen i tredje ledd bokstav b ikke krav om vinnings hensikt. Skyldkravet er forsett. Etter bokstav b gjelder heller ikke begrensningen i bokstav a om at det kun er hjelp til ulovlig opphold i land som deltar iSchengensamarbeidet som omfattes. Også hjelp til ulovlig innreise i land som ikke deltar i Schengensamarbeidet vil være straffbart etter bestemmelsen i bokstav b.

Etter § 47 fjerde ledd bokstav a kan det ilegges straff med fengsel inntil seks år for den som i vinnings hensikt driver organisert ulovlig virksomhet med sikte på å hjelpe utlending til å reise inn i riket eller til annen stat (organisert menneskesmugling). Forskjellen mellom § 47 tredje ledd bokstav b og fjerde ledd bokstav a, er at fjerde ledd bokstav a rammer organisert virksomhet og at det er krav om vinnings hensikt.

Etter § 47 fjerde ledd bokstav b kan det ilegges straff med fengsel inntil seks år for den som i vinnings hensikt hjelper en utlending til ulovlig å reise inn i riket eller til annen stat dersom handlingen medfører at personer som berøres av handlingen blir utsatt for livsfare. Forskjellen mellom § 47 tredje ledd bokstav b og fjerde ledd bokstav b, er at skyldkravet etter fjerde ledd bokstav b er «vinnings hensikt» og at bestemmelsen kun gjelder situasjoner hvor noen blir utsatt for livsfare.

19.1.3 Folkerettslige forpliktelser

Schengenkonvensjonen artikkel 27 pkt. 1 hadde tidligere en bestemmelse om konvensjonspartenes forpliktelse til å innføre egnede sanksjoner rettet mot å hjelpe en utlending til ulovlig innreise i eller opphold på en konvensjonsparts territorium. Bestemmelsen er erstattet av Rådsdirektiv 2002/90/EF av 28. november 2002 om definisjon av hjelp til ulovlig innreise, transitt og opphold, og Rådets rammebeslutning 2002/946/RIA om styrking av strafferammen for å hindre hjelp til ulovlig innreise, transitt og opphold.

Formålet med direktivet og rammebeslutningen er å bekjempe hjelp til ulovlig innvandring, både i forbindelse med ulovlig grensepassering og når hjelpen har som mål å opprettholde nettverk som utnytter mennesker. Det er altså bakmennene direktivet og rammebeslutningen retter seg mot.

Direktivet artikkel 1 nr. 1 litra a pålegger medlemsstatene å innføre straffebestemmelser som rammer den som hjelper en tredjelandsborger til ulovlig innreise i eller transitt gjennom en medlemsstats område, dersom handlingen er foretatt med forsett.

Artikkel 1 nr. 1 litra b pålegger medlemsstatene å innføre straffebestemmelser som rammer den som hjelper tredjelandsborgere til ulovlig opphold i en medlemsstat, dersom handlingen er foretatt med forsett og vinnings hensikt.

Etter artikkel 1 nr. 2 kan en medlemsstat bestemme at hjelp til ulovlig innreise og transitt (artikkel 1 nr. 1 litra a) ikke skal være straffbart dersom formålet er å yte en person humanitær bistand.

Artikkel 2 slår fast at det også skal være adgang til å straffe personer som tilskynder til, på annen måte medvirker til, eller forsøker å begå handlinger som nevnt i artikkel 1 nr. 1.

Artikkel 3 fastsetter at straffebestemmelsene skal være effektive, forholdsmessige og virke avskrekkende.

I rammebeslutningen artikkel 1 nr. 3 er det fastsatt at medlemsstatene skal sørge for at den som hjelper eller tilskynder tredjelandsborger til ulovlig innreise eller transitt, omfattes av straffebud med øvre strafferamme på minst 8 års fengsel dersom den straffbare handlingen er begått i vinnings hensikt og er utført av en kriminell organisasjon eller begått med fare for livet til de personer som omfattes av handlingen. Etter artikkel 1 nr. 4 kan øvre strafferamme i disse tilfellene settes til seks års fengsel dersom dette er nødvendig for å bevare sammenhengen i en medlemsstats straffelovgivning. I forbindelse med implementering av direktivet og rammebeslutningen i gjeldende utlendingslov gjennom Ot.prp. nr. 4 2004-2005, ble det besluttet at man skulle operere med en strafferamme på 6 år i utlendingsloven.

For en grundigere drøftelse av spørsmål som gjelder direktivet og rammebeslutningen, og gjennomføringen i gjeldende lov, vises det til Ot.prp. nr. 4 2004-2005.

For øvrig vises det til Rådsforordningen nr. 562/2006 av 15. mars 2006 (grenseforordningen), som fastsetter i artikkel 4 nr. 3 at medlemsstatene skal innføre sanksjoner i samsvar med sin nasjonale lovgivning for ulovlig passering av de ytre grenser utenom grenseovergangsstedene eller de fastsatte åpningstider, og at slike sanksjoner skal være effektive, forholdsmessige og ha avskrekkende virkning.

Direktiv 2001/51/EF av 28. juni 2001 om ansvar for transportører har i artikkel 4 en bestemmelse om sanksjoner. Her pålegges medlemsstatene å innføre sanksjoner mot transportører som transporterer utlendinger som nektes innreise. Sanksjonene skal blant annet være effektive, forholdsmessige og ha avskrekkende virkning. Tilsvarende bestemmelse finnes i direktiv 2004/82/EF av 29. april 2004 artikkel 4 om plikt for flyselskaper til å fremsende passasjerdata.

19.1.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å videreføre utlendingsloven § 47 med en realitetsmessig endring i sitt lovutkast § 118. Utvalget foreslår således at skyldkravet i § 47 tredje ledd bokstav a, som gjelder hjelp til ulovlig opphold i riket eller ulovlig opphold i annet land som deltar i Schengensamarbeidet, endres fra «vinnings hensikt» til «forsett», jf. utvalgets lovutkast § 118 tredje ledd bokstav a. Forslaget er ikke nærmere begrunnet.

Utvalget vurderte om utlendingslovens straffebud som gjelder bevisst uriktige og åpenbart villedende opplysninger, jf. § 47 første ledd bokstav b og utvalgets lovutkast § 118 første ledd bokstav b, burde inntas i straffeloven § 12 nr. 4 om straffelovgivningens stedlige virkeområde. Dette ville blant ha betydning for om norske myndigheter kan straffeforfølge en utlending som gir vesentlig uriktige eller villedende opplysninger til norsk utenriksstasjon. Utvalget mente at de forvaltningsmessige reaksjonene i de fleste tilfeller er tilstrekkelige og foreslo ingen endringer i straffeloven. Den nye straffeloven, jf. lov 20. mai 2005 nr. 28 om straff (straffeloven 2005), som ennå ikke er trådt i kraft, endrer imidlertid rettstilstanden på dette punkt, jf. kapittel 19.1.5 nedenfor.

Utvalget foreslår i kapittel 14.1.3.3 å oppheve straffeloven § 342 første ledd bokstav a, som gjør det straffbart å overtre et ilagt innreiseforbud for en utlending som er utvist. Overtredelse av et ilagt innreiseforbud er også straffbart etter den generelle straffebestemmelsen i utlendingsloven § 47 første ledd bokstav a, jf. utvalgets lovutkast § 118 første ledd bokstav a.

Bestemmelsen i straffeloven § 342 første ledd bokstav a lyder:

«Med bøter eller fengsel inntil 6 måneder eller begge deler straffes den som

a) etter å ha vært utvist fra riket, uten tillatelse igjen innfinner seg her,»

Utlendingsloven § 47 første ledd bokstav a lyder:

«Med bøter eller med fengsel inntil seks måneder eller med begge deler straffes den som

a) forsettlig eller uaktsomt overtrer loven her, eller forskrifter, forbud, påbud eller vilkår gitt i medhold av loven [...]».

Utvalget gir følgende beskrivelse av forholdet mellom de to bestemmelsene:

«(...) I likhet med utlendingsloven § 47 første ledd bokstav a er (bestemmelsen i § 342 første ledd bokstav a) en forseelse med strafferamme på seks måneders fengsel, bot eller begge deler. Forskjellen er at det for å straffe etter straffeloven § 342 kreves forsett, mens det etter utlendingsloven § 47 er tilstrekkelig med uaktsomhet. De to bestemmelsene dekker i hovedsak samme tilfeller, og kan ikke anvendes i konkurrens. Det kan derfor reises spørsmål om det er nødvendig med en spesialbestemmelse om overtredelse av innreiseforbudet i straffeloven, når dette kan straffes etter utlendingslovens straffebestemmelser. Forskjellen mellom straffeloven § 342 første ledd bokstav a og utlendingsloven § 47 første ledd bokstav a, er at det ved gjentagelse er en strafferamme på fengsel inntil to år etter straffeloven § 342 annet ledd, mens strafferammen etter utlendingsloven § 47 første ledd bokstav a, jf. straffeloven § 61, er ett år. Dessuten vil forsøk på overtredelse av innreiseforbudet være straffbart, jf. straffeloven § 342 tredje ledd, mens det ikke er tilfellet etter utlendingsloven § 47. Overtredelse av utlendingsloven § 47 er en forseelse som ikke er straffbar, jf. sjette ledd og straffeloven § 49 annet ledd.

Fremmedlovutvalget foreslo at straffeloven § 342 første ledd bokstav a skulle oppheves, og at forholdene skulle vurderes etter utlendingsloven § 47 første ledd bokstav a. Justisdepartementet gikk imidlertid inn for å beholde bestemmelsen, fordi den ga hjemmel til å straffe dem som ble utvist i medhold av de daværende utvisningshjemlene i straffeloven §§ 39 nr. 7 og 39a nr. 6, og deretter overtrådte innreiseforbudet. Disse særlige utvisningsbestemmelsene i straffeloven er nå opphevet, uten at det har fått følger for straffeloven § 342 første ledd bokstav a.»

Utvalget gir etter dette følgende begrunnelse for sitt syn:

«(...). Begrunnelsen for å beholde bestemmelsen ved utarbeidelsen av utlendingsloven er ikke lenger til stede, og anvendelsesområdet for straffeloven § 342 er ikke av en slik karakter at det tilsier en videreføring av bestemmelsen. Bestemmelsen vil kunne få anvendelse ved forsøk på overtredelse av innreiseforbudet, og ha betydning ved gjentakelse hvor man ønsker en straff utover ett år. Utvalget anser det sistnevnte for å være lite praktisk, da overtredelse av innreiseforbudet ikke bør føre til fengselsstraff i mer enn ett år. Utvalget mener dessuten at det alminnelige prinsipp om at forsøk på forseelser ikke er straffbart, jf. ovenfor, også bør gjelde ved forsøk på overtredelse av et innreiseforbud.»

Straffelovkommisjonen har foreslått å overføre § 47 fjerde ledd om organisert menneskesmugling til straffeloven på bakgrunn av overtredelsens høye straffverdighet, jf. NOU 2002: 4 s. 436. Forslaget vil bli vurdert i tilknytning til arbeidet med den nye straffeloven. Utvalget antar imidlertid at det er lite hensiktsmessig å overføre bestemmelsen til gjeldende straffelov all den stund gjeldende straffelov ligger an til å bli erstattet av en ny straffelov i løpet av forholdsvis kort tid. Utvalget foreslår derfor at en regel tilsvarende § 47 fjerde ledd videreføres i ny utlendingslov, inntil regelen kan innarbeides i ny straffelov.

19.1.5 Høringsinstansenes syn

Oslo biskop mener i utgangspunktet at bestemmelsene om straff bør fastsettes i straffeloven og ikke i utlendingsloven, eventuelt at man bare beholder bestemmelsen i lovutkastet § 118 første ledd i utlendingsloven. For øvrig mener Oslo biskop at straffebestemmelsen i lovutkastet § 118 annet ledd bokstav d («overlater til en annen pass [...], når vedkommende vet eller bør forstå at det kan bli brukt av utlending til å reise inn i riket eller til annen stat») bør utgå, og at det samme bør gjelde bestemmelsen i tredje ledd som gjelder den som forsettlig hjelper utlending til ulovlig opphold eller ulovlig innreise. Alternativt anføres det at strafferammen for slike handlinger som nevnt i tredje ledd bør reduseres til bøter eller fengsel inntil seks måneder eller begge deler, slik som i første ledd.

MiRA-Senteret og Antirasistisk senter gir uttrykk for tilsvarende synspunkt.

I forhold til plasseringen av bestemmelsen om menneskesmugling i gjeldende lov § 47 fjerde ledd, jf. lovutkastet § 118 fjerde ledd, uttaler Justisdepartementet:

«Straffelovkommisjonen har foreslått at menneskesmuglingsbestemmelsen overføres til straffeloven, og at det gis to bestemmelser om vanlig og grov menneskesmugling. Heller ikke her har departementet tatt endelig standpunkt til plasseringen, men alene strafferammen på 6 år, og ønsket om at alle menneskesmuglingsbestemmelser står på et sted, kan tale for at bestemmelsene bør inntas i ny straffelovs spesielle del.»

Riksadvokaten gir uttrykk for at han ikke har innvendinger mot at § 47 videreføres med den begrunnelsen utvalget gir. Riksadvokaten stiller imidlertid spørsmål ved om det er slik at alle overtredelser av bestemmelser i loven eller i forskrift gitt i medhold av loven eller av påbud, forbud eller vilkår fastsatt i loven må rammes med straff, jf. § 47 første ledd bokstav a og utvalgets forslag § 118 første ledd bokstav a, eller om det er mulig å kvalifisere hvilke overtredelser som bør være straffbare.

UDI anfører samme synspunkt som Riksadvokaten, om at det er uheldig med en straffebestemmelse som helt generelt retter seg mot overtredelse av bestemmelser i loven mv.

POD støtter Politimesteren i Oslo, som påpeker at det bør komme klarere frem at også unnlatelse av å gi opplysninger er straffbart etter § 118 første ledd bokstav b.

POD støtter også Politimesteren på Romerike som anbefaler at bestemmelsen som fastsetter at det må foreligge allmenne hensyn for påtale bare bør gjelde ved overtredelse av § 118 første ledd. Politimesteren på Romerike uttaler:

«Vi kan vanskelig tenke oss overtredelser av tredje og fjerde ledd hvor det ikke foreligger allmenne hensyn. Dette dreier seg om alvorlige straffbare handlinger med strafferammer deretter, og slike overtredelser bør ikke undergis en særskilt vurdering av om allmenne hensyn foreligger. Forslagets annet ledd tar sikte på å ramme andre enn utlendingen, og heller ikke for disse overtredelsene synes påtaleregelen allmenne hensyn nødvendig. [...]»

Flere høringsinstanser har uttalt seg om spørsmålet om å oppheve straffeloven § 342 første ledd bokstav a om straff for brudd på innreiseforbud.

Riksadvokaten er enig i forslaget om å oppheve straffeloven § 342 første ledd bokstav a, da reaksjonsbehovet anses tilstrekkelig ivaretatt gjennom utlendingsloven § 47.

Justisdepartementet henviser til Straffelovkommisjonen i NOU 2002: 4, som har foreslått at gjeldende straffelov § 342 første ledd bokstav a ikke videreføres. Justisdepartementet har ikke tatt endelig standpunkt til forslaget, men peker på at hvis forslaget følges vil forsøk på å overtre innreiseforbudet ikke være straffbart, jf. straffeloven 2005 § 16. Departementet mener det bør vurderes om det er behov for å ta inn i § 118 i ny utlendingslov at forsøk er straffbart, slik at den som stanses på grensen, men som ikke lykkes i å ta seg ulovlig inn i riket, kan straffeforfølges.

POD viser til at Politimesteren i Oslo er imot at straffeloven § 342 første ledd bokstav a oppheves, uten at det gis en tilsvarende regel i utlendingsloven. Politimesteren i Oslo mener at strafferammen ved gjentakelse da vil bli for lav. Ved gjentakelse er strafferammen fengsel i inntil 2 år etter straffeloven § 342 første ledd annet punktum, mens den kun er fengsel i inntil ett år for overtredelse av utlendingsloven § 47 første ledd bokstav a. Politimesteren viser til at det vil være ønskelig at strafferammen er like høy som den har vært overfor de verste gjengangerne, og ber departementet vurdere forslaget om at overtredelse av innreiseforbudet flyttes til § 118 annet ledd som har en strafferamme på fengsel inntil to år.

Flere av høringsinstansene har uttalt seg til bestemmelsen i gjeldende lov § 47 tredje ledd og utvalgets lovutkast § 118 tredje ledd, som gjelder straff for å hjelpe utlending til ulovlig opphold (bokstav a) eller ulovlig innreise (bokstav b). POD og UDI støtter utvalgets forslag om å erstatte vilkåret i § 47 tredje ledd bokstav a om «vinnings hensikt» med et vilkår om «forsett», jf. lovutkastet § 118 tredje ledd bokstav a.

Når det gjelder de to straffebestemmelsene i utvalgets lovutkast § 118 tredje ledd, stiller POD spørsmål ved at bestemmelsene bare gjelder i forhold til ulovlig innreise eller opphold i riket «eller i land som deltar i Schengensamarbeidet». Begrensningen til «land som deltar i Schengensamarbeidet» er gjennomført også i dagens lov i den straffebestemmelsen som gjelder hjelp til ulovlig opphold, men ikke i den straffebestemmelsen som gjelder hjelp til ulovlig innreise. POD viser til en uttalelse fra Politimesteren på Romerike:

«Romerike politidistrikt avdekket for en tid tilbake et tilfelle av forsøk på hjelp til ulovlig innreise fra Norge til Storbritannia. Slik lovens § 118 tredje ledd er foreslått vil handlingen ikke rammes av den foreslåtte bestemmelsen da Storbritannia ikke deltar i Schengensamarbeidet. Tilsvarende vil hjelp til ulovlig innreise eller ulovlig opphold til andre stater utenfor Schengenterritoriet heller ikke rammes av bestemmelsen.»

Justisdepartementet viser til at unntaksbestemmelsen i § 47 tredje ledd bokstav b, om at det ikke kan ilegges straff for å hjelpe noen til å reise inn i første trygge land, ikke har kommet med i bestemmelsen i lovutkastet § 118 tredje ledd. Justisdepartementet anmoder om at dette endres i proposisjonen.

POD viser til at politimestrene i Søndre Buskerud og Romerike mener at § 118 tredje ledd ikke er en fullgod regel i forhold til å straffeforfølge referanseperson i proformasaker. Politimesteren på Romerike uttaler følgende:

«I forbindelse med iretteføring av (saker om proforma) har gjeldende utlendingslov § 47 vært anvendt. Bestemmelsen rammer den som i vinnings hensikt har hjulpet utlending til ulovlig opphold i riket eller i annet land som deltar i Schengensamarbeidet. Med hensyn til at kravet til vinnings hensikt nå foreslås fjernet fra § 118 tredje ledd antas dette å føre til at straffesaker av denne typen heretter kan fremmes også der det ikke påvises vinnings hensikt.

I de tilfeller hvor det ikke har vært mulig å påvise vinnings hensikt har flere saker vært avgjort etter straffeloven § 166 om falsk forklaring.

Både gjeldende utlendingslov § 47 tredje ledd og forslag til ny utlendingslov § 118 tredje ledd er først og fremst rettet mot å bekjempe menneskesmugling. Bestemmelsene er etter vår oppfatning ikke et fullgodt alternativ i saker som gjelder proforma ekteskap. Vi vil derfor foreslå at departementet vurderer en særskilt straffebestemmelse for den som inngår ekteskap med utlending når formålet med ekteskapet utelukkende er at utlendingen skal oppnå visum eller oppholdstillatelse i riket. Dersom det kan påvises at det foreligger vinnings hensikt, bør dette i tilfelle være et straffeskjerpende moment.»

POD viser til Politimesteren i Rogaland som mener at strafferammen for menneskesmugling i gjeldende lov § 47 fjerde ledd og lovutkastet § 118 fjerde ledd (fengsel i inntil seks år), er for lav. Politimesteren i Rogaland uttaler følgende:

«Etter vår mening er det et paradoks at denne form for alvorlig kriminalitet, som utnytter menneskers nød og gir grunnlag for både lang tids utnyttelse i etterkant, samt stor fortjeneste, skal ha samme strafferamme som grovt tyveri.

Dette er en form for kriminalitet som er satt høyt på den politiske dagsorden, og er innenfor den type kriminalitet som etter påtaledirektiv fra riksadvokaten skal prioriteres.

Da er det et tankekors at denne type kriminalitet ikke skal ha høyere strafferamme.»

19.1.6 Departementets vurdering

Departementet viser til fremstillingen av forholdet mellom straffereaksjoner og forvaltningsmessige reaksjoner som utvalget har gitt i kapittel 14.1.3.1 i sin utredning.

Som det fremgår i kapittel 19.1.5 ovenfor, mener MiRA-Senteret, Oslo biskop og Antirasistisk senter at utlendingsloven ikke bør ha egne straffebestemmelser, men at bestemmelsene om straff bør fremgå av straffeloven. Departementet er ikke enig i dette og viser til følgende som er uttalt i Justisdepartementets høringssvar:

«Spørsmålet om hvilke straffebud som skal plasseres i straffeloven og hvilke som skal beholdes i spesiallovgivningen, har departementet drøftet i Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) Om lov om straff (straffeloven) side 54-55, jf. også Straffelovkommisjonens delutredning VII-NOU 2002: 4 Ny straffelov side 158-165. Det er her ikke trukket opp noen entydige retningslinjer for avgjørelsen, men departementet har pekt på tre sentrale kriterier:

• Er straffebudet av allmenn karakter, dvs. at det regulerer livsutfoldelsen til hele befolkningen, taler dette for at straffebudet bør plasseres i straffeloven.

• Er det tale om en alvorlig straffbar handling, bør straffebudet stå i straffeloven. Er strafferammen på 6 år eller mer, bør straffebudet iallefall inntas i straffeloven.

• Plasseringsspørsmålet påvirkes også av hvilken plassering som gir en logisk oppbygging av regelverket, og sikrer at bestemmelser med saklig sammenheng plasseres i tilknytning til hverandre.»

Disse synspunktene fikk tilslutning ved behandlingen i Stortinget, jf. Innst. O. nr. 72 (2004-2005) s. 12-13.

Departementet mener at man bør videreføre en tilsvarende straffebestemmelse som den man har i dag i utlendingsloven § 47.

Både UDI og Riksadvokaten har anbefalt at man vurderer om det kan presiseres i utvalgets lovutkast § 118 første ledd bokstav a, hvilke overtredelser av loven som skal være straffbare. Dette samsvarer med det generelle synspunktet fra Sanksjonslovutvalget om at straffebestemmelser som generelt rammer overtredelse av lov eller forskrift, er uheldige, jf. NOU 2003: 15 s. 20.

Departementet er enig i at det i størst mulig grad bør konkretiseres hvilke regelbrudd som skal være straffbare. Det vises til departementets lovforslag § 108 første ledd bokstav a. Ved utformingen av bestemmelsen har departementet lagt vekt på de vurderingene Sanksjonslovutvalget har anbefalt at bør legges til grunn, jf. NOU 2003: 15 s. 20:

«Utvalget mener at vurderingen av kriminalisering av brudd på særlovgivningen bør knyttes til følgende fem hensyn:

• Nødvendighet: Det grunnleggende spørsmål er om det er nødvendig med en sanksjon ved overtredelse, og om denne i tilfelle må være straff. Nødvendighetskriteriet innebærer at straff må brukes bevisst. Behovet for kriminalisering bør derfor vurderes konkret for hver enkelt handlingsnorm. Utvalget fraråder at dagens praksis med bruk av straffetrusler som generelt rammer overtredelser av bestemmelser i loven eller forskrift i medhold av loven, blir videreført.

• Subsidiaritet: Det er normalt ikke grunn til å reagere med straff hvis tilstrekkelig grad av etterlevelse kan oppnås på annen måte, for eksempel med sanksjoner som ikke er straff, eller ved andre tiltak.

• De vernede interesser: De interesser bestemmelsen skal beskytte, bør i et samfunnsmessig perspektiv være så viktig at de forsvarer bruk av straff.

• Alvorlighet: Normalt bør straff bare brukes ved alvorlige overtredelser.

• Håndheving: Når en overtredelse gjøres straffbar, bør det være en forutsetning at straffbare handlinger i praksis vil bli søkt avdekket og straffetrusselen håndhevet.»

I departementets lovforslag § 108 første ledd bokstav a, er det foreslått at forsettlig eller uaktsom overtredelse av følgende bestemmelser skal kunne straffes:

• Overtredelse av innreiseforbud eller begrensninger eller vilkår i en gitt tillatelse som er fastsatt med grunnlag i utenrikspolitiske hensyn eller grunnleggende nasjonale hensyn, jf. § 7 første ledd

• Overtredelse av § 8 første ledd ved at en utlending som kommer til riket, ikke har pass eller annet legitimasjonsdokument som er godkjent som reisedokument, når dette er nødvendig

• Overtredelse av § 9 første ledd ved at en utlending som trenger visum reiser inn i riket uten slikt visum

• Overtredelse av § 9 fjerde ledd ved at en visumfri utlending eller utlending med visum fra annet Schengenland overtrer de tidsavgrensninger for opphold i riket som er fastsatt i bestemmelsen

• Grensepassering i strid med bestemmelsene om grensepassering i § 14 første ledd

• Overtredelse av meldeplikten ved inn- og utreise i § 14 annet ledd

• Overtredelse av bestemmelsen i § 16 første ledd om at en utlending som forlater stiling om bord i skip eller luftfartøy, ikke må gå i land i riket uten tillatelse fra politiet

• Overtredelse av § 16 tredje ledd om at utlending som er blindpassasjer om bord i skip eller luftfartøy, ikke må gå i land i riket uten tillatelse fra politiet.

• Overtredelse av § 19 første ledd ved at en utlending unnlater å melde seg for politiet på oppholdsstedet innen en uke etter innreise

• Overtredelse av § 19 annet ledd ved at en utlending unnlater å gi melding til politiet om skifte av bopel mens behandlingen av sak etter loven pågår

• Overtredelse av § 20 tredje ledd ved at utlending ikke gir de opplysninger som er nødvendige for å oppfylle meldeplikten etter § 20 første ledd.

• Overtredelse av § 21 første ledd ved at utlending ikke viser legitimasjon eller ikke gir opplysninger for å bringe identiteten og lovligheten av oppholdet på det rene.

• Overtredelse av § 27 første ledd ved at virksomhet ikke overholder opplysningsplikten overfor Arbeidstilsynet eller Petroleumstilsynet, jf. fjerde ledd, i forbindelse med tilsyn av at vilkårene for oppholdstillatelse i forhold til lønns- og arbeidsvilkår og stillingens omfang følges.

• Overtredelse av § 55 første ledd ved at en utlending tar arbeid i riket uten nødvendig oppholdstillatelse.

• Overtredelse av § 55 annet ledd ved at en utlending tar opphold i riket uten nødvendig oppholdstillatelse.

• Overtredelse av et ilagt innreiseforbud etter § 71 annet ledd.

• Overtredelse av møte- og opplysningsplikten etter § 83 første ledd.

• Overtredelse av § 83 annet ledd ved at utlending ikke overholder plikten til å medvirke til å avklare sin identitet.

• Overtredelse av § 90 sjette ledd ved at en utlending som har fått vedtak som innebærer at utlendingen må forlate riket, overtrer pålegg om utreise eller utreisefrist.

• Overtredelse av § 90 sjette ledd ved brudd på plikten til å skaffe gyldig reisedokument.

• Overtredelse av § 93 første ledd annet punktum, ved at utlending som søker asyl, ikke innleverer pass eller annet reisedokument som vedkommende er i besittelse av sammen med søknaden.

• Overtredelse av § 94 første ledd ved at utlending ikke overholder forskriftsbestemt påbud om å oppholde seg i den kommunen utlendingen er utplassert inntil søknaden er endelig avgjort.

• Overtredelse av § 105 første ledd ved at utlending ikke overholder pålagt meldeplikt eller oppholdssted.

Også forsettlig eller uaktsom overtredelse av forbud, påbud eller vilkår som er fastsatt i medhold av de nevnte bestemmelsene, vil kunne straffes.

Opplistingen i § 108 første ledd bokstav a, innebærer at overtredelser av en del bestemmelser som etter dagens utlendingslov formelt er straffbare, ikke lenger vil kunne medføre straff. Det vises til at straffebestemmelsen § 47 første ledd bokstav a i gjeldende utlendingslov, formelt gir straffeansvar for enhver overtredelse av loven. Departementet har med opplistingen ikke ment å endre gjeldende rettstilstand i forhold til hvilke forhold det i praksis vil være aktuelt å straffeforfølge også etter dagens lov.

I § 108 første ledd bokstav b, er det for øvrig fastsatt at Kongen i forskrift gir nærmere regler om når overtredelse av en bestemmelse i forskriften, eller et påbud eller forbud som er gitt i medhold av forskriften, skal være straffbart. For eksempel vil det være aktuelt å fastsette regler i forskrift om straffansvar for transportører som ikke fører nødvendig kontroll med reisende etter forskrift gitt i medhold av § 15 femte ledd bokstav c og med den som ikke overholder regler om meldeplikt etter § 20 første ledd. Også i en rekke andre tilfeller vil det være aktuelt å presisere et straffansvar i forskriften.

Når det gjelder synspunktet fra POD og Oslo politidistrikt om at det bør fremkomme tydeligere av loven at det kan være straffbart å unnlate å gi opplysninger, viser departementet til bestemmelsen i § 108 første ledd bokstav a, som fastsetter at forsettlig eller grovt uaktsom overtredelse av et pålegg om møte- og opplysningsplikten etter § 83 i lovforslaget, kan straffes.

Når det gjelder bestemmelsen i lovforslaget § 93 fjerde ledd om at en asylsøker plikter å gjøre sitt beste for å fremlegge nødvendig dokumentasjon mv., og at vedkommende i denne forbindelse kan pålegges å være tilgjengelig på et nærmere angitt sted, er det ikke foreslått å gjøre overtredelse av denne bestemmelsen straffbar. Det vises til de særskilte merknadene til § 93 fjerde ledd.

Departementet er i utgangspunktet enig i utvalgets vurdering av at straffeloven § 342 første ledd bokstav a (overtredelse av et ilagt innreiseforbud) bør oppheves, og at straffespørsmålet bør vurderes etter bestemmelsen i departementets lovforslag § 108 første ledd bokstav a. Som følge av at det pågår arbeid med en helt ny straffelov (spesielle bestemmelser), anser imidlertid ikke departementet at det er hensiktsmessig å fremme forslag om endringer i gjeldende straffelov. Departementet vil anbefale overfor Justisdepartementet at § 342 første ledd i gjeldende straffelov, ikke videreføres i ny straffelov. Det vises i denne sammenheng også til at Straffelovkommisjonen i NOU 2002: 4 har foreslått at bestemmelsen utgår.

POD og Justisdepartementet har pekt på at forsøk på ulovlig innreise ikke er straffbart etter utlendingsloven § 47 første ledd bokstav a, men at forsøk kan straffes etter straffeloven § 342 første ledd. POD har også påpekt at strafferammen ved gjentakelse er fengsel i inntil to år etter straffeloven § 342 første ledd bokstav a, mens strafferammen ved gjentatt overtredelse er ett år etter § 47 første ledd. POD har foreslått at bestemmelsen i § 342 første ledd bokstav a oppheves, under forutsetning av at en bestemmelse om straff for ulovlig innreise inntas i utvalgets lovutkast § 118 annet ledd som har en strafferamme på to år. Dersom dette gjøres, vil det også kunne ilegges straff for forsøk, jf. straffeloven 2005 § 16.

Departementet deler synspunktet fra Justisdepartementet og POD om at også den som blir stanset på grensen for forsøk på overtredelse av et ilagt innreiseforbud, bør kunne straffes. Departementet foreslår at dette løses ved å innta en presisering, jf. departementets lovforslag § 108 syvende ledd, om at forsøk på overtredelse av et ilagt innreiseforbud, kan straffes.

Dersom bestemmelsen i § 342 første ledd bokstav a oppheves, vil bestemmelsen om strafferamme på inntil to år for gjentatte lovovertredelser i § 342 første ledd annet punktum, ikke lenger få anvendelse i saker som gjelder brudd på et ilagt innreiseforbud. Strafferammen for gjentatte overtredelser vil da i stedet følge av de alminnelige reglene om gjentakelsesstraff i straffeloven 2005 § 79 første ledd bokstav b, og vil være fengsel i inntil ett år. Departementet anser at dette gir en tilstrekkelig høy strafferamme, og mener uansett at det ikke er grunn til at gjentatt overtredelse av innreiseforbud skal vurderes som mer alvorlig enn gjentatt overtredelse av andre typer straffbare handlinger.

Departementet støtter ikke forslaget fra MiRA-Senteret, Oslo biskop og Antirasistisk senter, om å oppheve gjeldende utlendingslov § 47 annet ledd bokstav d om fengsel inntil to år for den som overlater pass eller annet reisedokument til en annen, når vedkommende vet eller bør forstå at det kan bli brukt til å reise inn i riket eller til annen stat. Departementet anser at det er viktig å videreføre denne straffebestemmelsen, og at strafferammen bør være tilsvarende som i dag, jf. departementets lovforslag § 108 annet ledd bokstav d. Departementet har for øvrig inntatt en presisering i bestemmelsen om at det kun er den som med forsett overlater pass eller annet reisedokument til en annen som kan straffes etter bestemmelsen. Som det fremgår av bestemmelsen kreves det videre for straffansvar at den det gjelder «vet eller bør forstå» at dokumentet kan bli brukt av en utlending til å reise inn i riket eller til annen stat.

Som det framgår i kapittel 19.1.4., har utvalget foreslått at kravet om vinnings hensikt bør fjernes i § 47 tredje ledd bokstav a, jf. utvalgets lovutkast § 118 tredje ledd bokstav a, uten at dette er nærmere begrunnet. Forslaget antas å ha sammenheng med at kravet til vinnings hensikt ble fjernet i bokstav b ved en lovendring i 2005, som følge av et nytt Schengendirektiv.

Selv om det aktuelle Schengendirektivet opererer med ulikt skyldkrav for hjelp til ulovlig opphold (vinnings hensikt) og hjelp til ulovlig innreise (forsett), anser departementet i likhet med utvalget at det er naturlig å operere med samme skyldkrav i begge sammenhenger. På samme måte som når det gjelder hjelp til ulovlig innreise, kan det forekomme situasjoner hvor det er gitt hjelp til ulovlig opphold for mange, men hvor det er bevisproblemer knyttet til å klarlegge om handlingene er utøvet i vinnings hensikt. Schengendirektivet er ikke til hinder for at statene kan operere med forsett som skyldkrav, også i saker som gjelder hjelp til ulovlig opphold.

Departementet vil imidlertid understreke at det vil være et sentralt moment ved straffeutmålingen hvorvidt det foreligger vinnings hensikt eller ikke. Departementet har heller ikke til hensikt å skjerpe straffereaksjonene mot personer som har gitt ulovlig bistand i enkeltstående tilfeller.

Som nevnt i kapittel 19.1.5 har POD stilt spørsmål ved at § 118 tredje ledd i utvalgets lovutkast kun rammer hjelp til ulovlig innreise eller ulovlig opphold i riket «eller i land som deltar iSchengensamarbeidet».

Når det gjelder formuleringen «land som deltar i Schengensamarbeidet» i bestemmelsen i utvalgets lovutkast § 118 tredje ledd bokstav b, viser departementet til at denne formuleringen ble opphevet i gjeldende lov § 47 tredje ledd bokstav b gjennom en lovendring i 2005 etter at utvalget hadde levert sin innstilling. Det vises til Ot.prp. nr. 4 (2004-2005). Begrunnelsen for endringen var blant annet erfaringer som ble rapportert om ulovlig innreise fra Norge til Storbritannia og synspunkter om at straffebestemmelsen bør gjelde situasjoner hvor det gis bistand til personer som befinner seg i transittområde på norsk lufthavn og som reiser videre til et land utenfor Schengen. Det vises til departementets lovforslag § 108 tredje ledd bokstav b.

Når det gjelder bestemmelsen i utvalgets lovutkast § 118 tredje ledd bokstav a om hjelp til ulovlig opphold, anser ikke departementet at det er noe behov for å fjerne formuleringen «land som deltar i Schengensamarbeidet». Det er ikke behov for å operere med en særskilt straffebestemmelse i norsk rett dersom saken ikke gjelder hjelp til ulovlig innreise i annet land.

Som redegjort for i kapittel 19.1.5 har POD bedt departementet vurdere om det er ønskelig med en særskilt straffebestemmelse som retter seg mot referansepersoner som hjelper utlending til å få oppholdstillatelse gjennom å inngå proformaekteskap.

Departementet viser til at et slikt forhold vil falle inn under ordlyden i departementets lovforslag § 108 tredje ledd bokstav a, jf. femte ledd. Selv om bestemmelsen opprinnelig ble utformet med sikte på saker om menneskesmugling, kan bestemmelsen også anvendes i proformasaker. Det er derfor ikke behov for en særskilt straffebestemmelse i proformasaker. Det vises også til at departementet har foreslått å endre skyldkravet fra «vinnings hensikt» til «forsett», jf. § 108 tredje ledd bokstav a.

Justisdepartementet har påpekt at straffrihetsbestemmelsen i gjeldende utlendingslov § 47 tredje ledd bokstav b, ikke har kommet med i utvalgets lovforslag. Forholdet er ikke kommentert nærmere av utvalget. Henvisningen til straffrihet ble innført i forbindelse med lovendring i 2005 etter at utvalget hadde fremlagt sin innstilling, jf. Ot.prp. nr 4 (2004-2005), punkt 2.6.3. Departementet har tatt inn straffrihetsbestemmelsen i lovforslaget § 108 tredje ledd bokstav b.

Når det gjelder bestemmelsen om menneskesmugling i utlendingsloven § 47 fjerde ledd er departementet enig med utvalget i at det vil være hensiktsmessig at denne overføres til straffeloven i forbindelse med utarbeidelse av ny straffelov. Inntil videre foreslår departementet på samme måte som utvalget at bestemmelsen blir videreført i ny utlendingslov.

Når det gjelder synspunktet fra Politimesteren i Rogaland om at strafferammen for menneskesmugling er for lav, viser departementet til at strafferammen i § 47 fjerde ledd ved lovendring i 2004 ble hevet fra fem til seks år. I 2005 ble det vurdert å skjerpe strafferammen til fengsel i inntil åtte år, jf. Ot.prp. nr 4 (2004-2005). Departementet konkluderte imidlertid da med at strafferammen ikke burde heves til fengsel i inntil åtte år, men at en strafferamme på seks år var tilstrekkelig. Departementet anbefaler i likhet med utvalget å videreføre dagens strafferamme på fengsel i inntil seks år.

For øvrig foreslår departementet at dagens § 47 fjerde ledd bokstav b, som omhandler menneskesmugling hvor «handlingen medfører at personer som berøres av handlingen blir utsatt for livsfare», videreføres i ny § 108 fjerde ledd bokstav b. Bestemmelsen kom inn i utlendingsloven i forbindelse med en lovendring i 2005, jf. Ot.prp. nr 4 (2004-2005).

Når det gjelder utvalgets drøftelse av om straffeloven § 12 nr. 4 (straffelovgivningens stedlige virkeområde) bør endres for å gjøre det straffbart å gi vesentlig uriktige eller villedende opplysninger til norsk utenriksstasjon, vises det til at det etter straffeloven 2005, som ikke er trådt i kraft, kan ilegges straff for en handling som er begått i utlandet av en person som senere har fått bosted i Norge, blant annet dersom handlingen «er rettet mot den norske stat eller norsk statsmyndighet», jf. straffeloven 2005 § 5 første ledd nr. 6, jf. annet ledd bokstav a. I praksis innebærer dette blant annet at en utlending som skaffer seg grunnlag for oppholdstillatelse i Norge etter å ha gitt uriktige eller villedende opplysninger til norsk utenriksstasjon, kan straffes for dette.

Som det fremgår i kapittel 19.1.5, mener POD at det i stor grad synes unødvendig å ha en regel om påtale bare når allmenne hensyn krever det, jf. utvalgets forslag § 118 åttende ledd (jf. gjeldende utlendingslov § 47 åttende ledd).

Departementet bemerker i denne sammenheng at utvalget ikke har drøftet dette spørsmålet nærmere. Etter straffeprosessloven § 62a, som ikke er trådt i kraft, skal den offentlige påtalemyndighet påtale alle straffbare handlinger når ikke annet er bestemt ved lov. For overtredelse av straffebud med en strafferamme på to år eller lavere kan påtale unnlates hvis ikke allmenne hensyn tilsier påtale.

Departementets forslag til § 108 i ny utlendingslov vil ramme mange forskjellige forhold og overtredelsens grovhet vil variere. Strafferammene varierer fra bot eller fengsel inntil seks måneder til fengsel inntil seks år. Etter departementets vurdering taler dette for at utlendingsloven § 47 åttende ledd om at overtredelser bare påtales når allmenne hensyn krever det, bør videreføres i ny utlendingslov, jf. lovforslaget § 108 niende ledd.

I lovforslaget § 108 åttende ledd har departementet videreført den bestemmelsen man har i dag i gjeldende § 47 sjuende ledd om at UDI, når allmenne hensyn krever det, skal anmelde forhold som gir grunn til å tro at det blitt gjort ulovlig bruk av arbeidskraften til en utlending som ikke har nødvendig tillatelse etter loven. Bestemmelsen er imidlertid noe omformulert.

19.2 Vurdering av forslag om ny ­gebyrordning

19.2.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at det innføres en gebyrordning ved mindre alvorlige overtredelser av utlendingsloven, jf. utvalgets forslag § 117. Utenfor utlendingslovens område har man i dag gebyrordninger for en del mindre alvorlige lovbrudd, blant annet for visse trafikkovertredelser som kjøring uten bilbelte. Gebyrer ilegges administrativt selv om gebyrordningen kan sies å ha et strafformål. I forhold til utlendingsloven har utvalget vist til at en slik reaksjonsform kan være hensiktsmessig ved (mindre alvorlig) overtredelse av visumtiden. I praksis har det ikke blitt reagert med straff mot slike overtredelser. Utvalget viser til at en gebyrordning ved slike overtredelser vil styrke respekten for visumregelverket. Utvalget mener at gebyr bør kunne ilegges for ulovlig opphold i inntil én uke, og etter standardiserte satser, for eksempel kr 500 per dag. Utvalget går imidlertid ikke inn for å regulere dette i loven, men foreslår en hjemmel for Kongen til å gi eventuelle regler om gebyr i forskrift.

Ved mer alvorlige overtredelser av visumtiden vil det kunne være aktuelt å reagere med straff. På samme måte som for gebyr ved visse trafikkovertredelser mener utvalget at det foreslåtte gebyret ikke er å anse som straff i henhold til straffeloven og den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK). Hvis en gebyrordning blir innført, og et ilagt gebyr ikke blir betalt, vil det kunne medføre at utlendingen ikke får visum til Norge eller blir bortvist ved senere innreise.

19.2.2 Høringsinstansenes syn

Riksadvokaten og Norsk Folkehjelp støtter forslaget om gebyrordning.

Riksadvokaten gir uttrykk for at bruk av gebyrer kan være hensiktsmessig. Det er mindre inngripende enn å bruke straff og enklere å anvende. Dessuten vil det bidra til å øke respekten for visumreglene. I forhold til gebyrenes størrelse sier Riksadvokaten at han ikke har grunnlag for å vurdere hvilke satser som bør benyttes og derfor ikke tar stilling til de beløp som antydes i utredningen.

Norsk Folkehjelp fremhever at i forhold til utforming av forskriftene og ved praktisering av bestemmelsen bør det - når det er relevant - legges vekt på menneskelige hensyn og på barnas beste:

«Dette slik at straffen (å ikke få fornyet opphold) ikke står i et urimelig forhold til lovbruddet (at man ikke har betalt boten), og slik at man ikke nekter et gode som også kan ha ringvirkninger for 3.part (f.eks barn, foreldre osv) - selv om man har en uoppgjort bot med staten.»

UDI støtter ikke forslaget til gebyrordning . UDI viser til at man må være varsom med å benytte slike virkemidler, som «kan sies å ha et straffeformål». UDI mener at det må utredes nærmere om det er et behov for slike virkemidler, blant annet fordi det er usikkerhet rundt hvor ofte og hvor lenge visumtiden oversittes. Videre mener UDI at det må vurderes nærmere om et slikt tiltak vil ha ønsket effekt ved at det vil virke preventivt eller sikre at utlendinger forlater riket innen utreisefristen. UDI uttaler:

«Direktoratet mener det kan vurderes andre tiltak enn gebyr for å ivareta respekten for visumtidens varighet. For eksempel kan utreisekontroller foretas i større grad enn i dag, noe som antas å kunne ha en preventiv effekt. Selv om det ikke skal foretas kontroll ved kryssing av indre grenser i Schengen-området, vil mange fortsatt reise direkte fra Norge og ut av Schengen-området. En annen mulighet er å kreve dokumentasjon på utreise i ettertid, for eksempel ved ny innreise. Videre kan det nedfelles i regelverket, at oversittelse av oppholdstiden kan føre til (en tidsbegrenset) nektelse av senere innreise eller visum.»

UDI uttaler videre at selv om gebyrer nok kan dekke politiets kostnader med å utføre utreisekontroller, vil en slik gebyrordning kunne ramme ganske ulikt. Direktoratet mener at det er uheldig om noen med god råd skal kunne «betale seg» til et lengre opphold i Norge. Videre viser direktoratet til at ulovlig opphold allerede er sanksjonert gjennom de forvaltningsmessige reglene om bortvisning og utvisning og straffesanksjonert i § 118 i lovforslaget.

I tilfelle en gebyrordning blir innført, mener UDI at:

«[...] det ikke bør være et rent objektivt ansvar for kortvarig opphold ut over visumtiden. Graden av subjektiv skyld som må kreves for å kunne ilegge gebyr bør derfor presiseres (for eksempel forsett eller uaktsomhet).

Etter direktoratets vurdering medfører ikke manglende melding etter § 18 i lovforslaget, at utlendingen dermed oppholder seg ulovlig i riket. Med den foreslåtte ordlyden kan § 117 derfor ikke omfatte manglende melding etter § 18. Direktoratet mener under enhver omstendighet at det ikke er rimelig å ilegge gebyr for manglende melding.»

POD stiller spørsmål ved om ikke gebyrordningen bør fastsettes i loven, da ordningen kan få relativt store konsekvenser for utlendingen. POD viser til at et ubetalt gebyr kan føre til at utlendingen ikke får visum eller blir bortvist ved ankomst Norge. Dersom gebyrene er lave, mener likevel POD at betenkelighetene med at ordningen fastlegges i forksrift, ikke er for store.

19.2.3 Departementets vurdering

Som utvalget har påpekt, unnlates det ofte å reagere med straff i saker hvor det er tale om mindre alvorlige oversittelser av visumtiden. Normalt er det heller ikke grunnlag for å reagere med utvisning i slike tilfeller, jf. at det etter utlendingsloven § 29 er et vilkår for utvisning at det er tale om et grovt brudd på utlendingslovens bestemmelser eller at det dreier seg om gjentatte overtredelser. Departementet ser at det kan bidra til å øke respekten for regelverket, dersom man innfører en gebyrordning slik som utvalget har foreslått.

Departementet støtter imidlertid ikke forslaget om en gebyrordning. I motsetning til hva som er tilfelle når det gjelder for eksempel gebyr for trafikkovertredelser, vil man ikke ha noen effektiv mulighet til å håndheve gebyrordningen. Det legges til grunn at det ikke vil være aktuelt å bruke ressurser på å inndrive ubetalte gebyrer i utlandet.

Videre vil departementet understreke at det ikke på samme måte som ved for eksempel trafikkovertredelser vil være kurant å konstatere at det er grunnlag for å ilegge gebyr. Det må påregnes at det i en god del tilfeller vil bli anført grunner for at visumtiden er oversittet som myndighetene må vurdere. For eksempel kan forholdet være at utlendingen har innlevert en søknad om oppholdstillatelse, og at spørsmålet om adgang til å avvente søknadsbehandlingen i riket, er til vurdering i UDI. I andre tilfeller kan det være praktiske forhold som har inntruffet og som gjør at utlendingen kan anføre at det var umulig å forlate riket innenfor visumtidens utløp.

Departementet mener også at det finnes andre reaksjonsalternativer som gjør at det ut fra administrative hensyn ikke er hensiktsmessig å innføre den foreslåtte gebyrordningen. Det kan treffes vedtak om bortvisning av utlending som har oversittet visumtiden. Dette er et forhold som, etter en vurdering, blant annet kan føre til at utlendingen senere nektes visum. I forbindelse med en bortvisningssak vil også utlendingen kunne pågripes av politiet og føres ut. Utlendingen vil i denne forbindelse også være ansvarlig for kostnadene ved utreisen.

Det understrekes for øvrig at dersom utlendingen også tidligere har oversittet visumtiden, eller dersom det er grunn til å karakterisere fristoversittelsen som grov, kan det være grunnlag for utvisning.