4 Departementets høringsnotat

Departementet sendte den 21. desember 2001 på høring et notat med forslag til innføring av strukturavgift i fiskeflåten, til finansiering av et strukturfond for kondemnering av fiskefartøy.

Etter en innledende redegjørelse for saken, la departementet frem følgende i høringsnotatet:

«Arbeidet for å etablere en struktur i fiskeflåten som er tilpasset de ressurser man over tid kan forvente å drive fiske på, må ha en langsiktig horisont og være basert på en jevn utvikling. Strukturvirkemidler bør være til stede over tid, som et stående tilbud til på den ene siden de næringsutøvere som ønsker å utvikle sin næringsvirksomhet og på den annen side de som ønsker å avvikle sin virksomhet.

Det må her påpekes at adgangsbegrensningene i fiske ikke bare innebærer at man stenger for flere deltakere. Adgangsbegrensningene har også den bi-effekt at de i praksis «fryser» det nedre antall deltakere, ved at enhver som ønsker å slutte som fisker vil innrette seg slik at deltakeradgangen blir tildelt en ny fartøyeier. De adgangsbegrensede gruppene blir således ikke redusert i antall ved naturlig avgang.

På denne bakgrunn er det viktig at det kan kjøpes ut kapasitet, og at denne muligheten er til stede over tid. Gjennom forslaget om å etablere et strukturfond, finansiert av en strukturavgift på flåteleddet, har næringen nå selv tatt initiativ til økte midler til kapasitetstilpasning av fiskeflåten i forhold til ressursgrunnlaget, og til å sikre at det er tilgang på midler til dette formålet.

Det ligger i sakens natur at behovet for en kondemneringsordning vil avta med tiden, og at Fiskeridepartementet nå ser for seg at det i løpet av en 5-årsperiode bør være kommet langt med reduksjon av overkapasitet. Forslaget til lovtekst er ikke formelt gjort midlertidig, men det er en forutsetning at man mot slutten av en slik tidsperiode vurderer om det er behov for å videreføre ordningen. De midler som evt. står igjen på fondet dersom man beslutter å avvikle avgiftsinnkrevingen, vil bli utdelt som kondemneringstilskudd.

Strukturavgiften må være obligatorisk, og dermed hjemlet i lov. Fiskeridepartementet vil utarbeide rammer for organisering av ordningen. Midler tatt inn gjennom en strukturavgift skal øremerkes til strukturfondet, og vil komme i tillegg til midler til strukturtiltak i fiskeflåten som måtte bli avsatt over Fiskeriavtalen eller over statsbudsjettet forøvrig.

2.2 Målsetting, organisering og bruksområde for midlene

Formålet med strukturfondet er at dette skal bidra til en fiskeflåte som er tilpasset i forhold til ressursgrunnlaget, og dermed skape grunnlag for lønnsomme enheter i flåten. Fondets virkemiddel vil være å kjøpe ut fiskefartøy, og dermed redusere antall deltakerberettigede i ulike fartøygrupper.

Departementet legger til grunn at næringen bør ha betydelig innflytelse over disponeringen av midlene. Dette er i tråd med intensjonen i protokollen til Fiskeriavtalen for 2002. I og med at det er en lovpålagt avgift, må imidlertid offentlige myndigheter ha bestemmende innflytelse over hvordan midlene blir disponert.

I forvaltningen av fondet vil det først og fremst være to typer spørsmål som må avgjøres. For det første hvilke fartøygrupper som til enhver tid skal prioriteres ved tildeling av kondemneringsstøtte fra fondet, og for det andre om det skal stilles ytterligere vilkår ut over adgang til å delta i lukkede grupper. Dagens kondemneringsordning har for eksempel vilkår knyttet til aktivitet, definert ved driftstid og inntekt, og eiertid.

Departementet ser for seg to muligheter for styring av fondet;

• enten at regelverket for tildeling av kondemneringsstøtte fra fondet fastsettes av departementet, etter en drøftingsrunde med Norges Fiskarlag. Bruken av en slik drøftingsrunde vil markere at dette er noe annet enn en vanlig høringsprosess, og at næringen representert av Fiskarlaget har en annen stilling i forvaltningen av disse midlene enn en vanlig høringsinstans,

• eller at det opprettes et eget styre for fondet, som får i oppgave å foreslå tildelingsregler og å kontrollere prosessen omkring tildeling av støtte til den enkelte søker.

Et slikt styre vil imidlertid måtte få begrenset myndighet, dersom det uansett skal være departementet som har det avgjørende ordet når tildelingsreglene skal fastsettes. Det har liten hensikt å legge behandlingen av den enkelte søknad direkte til et slikt kollegialt organ. Den konkrete saksbehandlingen bør legges til Statens Nærings- og Distriktsutviklingsfond, som har forvaltet kondemneringsordningene for fiskeflåten siden Statens Fiskarbank ble integrert i SND fra januar 1997.

Strukturfondet står her i en annen stilling enn for eksempel styret som administrerer forsknings- og utviklingsavgiften, idet dette styret har oppgaver knyttet til blant annet tildeling av støtte til de enkelte prosjekter og til utarbeiding av forskningspolitiske strategier.

Departementet ser derfor liten hensikt i å opprette et eget styre for strukturfondet. Dette betyr imidlertid ikke at næringen selv vil få mindre innflytelse over anvendelsen av midlene, enn om det ble opprettet et slikt styre. Næringens innflytelse vil kunne bli sikret gjennom en fast avtalt prosedyre for drøfting av tildelingskriterier og prioriteringer mellom Fiskarlaget og staten, for eksempel i forbindelse med forhandlingene om fiskeriavtalen.

Vi vil likevel be høringsinstansene særskilt vurdere behovet for et slikt styre, og hvilke oppgaver man i tilfelle anser det naturlig å legge til styret.

Bruksområdet for de midlene som hentes inn til strukturfondet, vil være tilskudd ved kondemnering av fartøy som fyller vilkårene for å delta i definerte, adgangsbegrensede fiskerier, mot at eierne oppgir de deltakeradganger og konsesjoner som måtte være knyttet til fartøyet. Dette betyr at det ikke vil bli gitt tilskudd til kondemnering av fartøy som utelukkende har aktivitet i åpne fiskerier, og således ikke har noen konsesjoner eller deltageradganger å gi opp.

Fondet vil i praksis disponere begrensede midler. Det vil derfor være nødvendig å foreta prioriteringer med hensyn til hvilke fartøygrupper som skal tildeles støtte fra fondet, og det vil være aktuelt å fastsette ytterligere krav for å sikre at det er fartøy som ellers ville bli nyttet aktivt i fiske, som tas ut.

Hvilke fartøygrupper som skal prioriteres, og hvor strenge krav som bør stilles, vil nødvendigvis variere over tid. Forutsetningen er imidlertid at fondets midler skal nyttes på en slik måte at man støtter opp under målsettingen om en fiskeflåte som over tid er tilpasset ressursgrunnlaget, og dermed legger til rette for en bærekraftig og kostnadseffektiv høsting av ressursene. På denne måten vil bruken av fondsmidlene bidra til å øke verdiskapingen og lønnsomheten i næringen.

Hvilke kriterier som bør ligge til grunn for beregning av kondemneringstilskuddets størrelse og prioritering mellom søkere, vil måtte utredes nærmere. De statlige kondemneringsordningene de siste årene har vært basert på at tilskuddet beregnes etter fartøytonnasje i tillegg til et fast beløp pr fartøy. Det kan imidlertid tenkes alternative modeller for beregning av tilskudd og prioritering mellom søkere. Departementet vil vurdere om det er mulig å fordele støtte mer effektivt enn ved administrativ behandling og prioritering.

2.3 Innkreving, avgiftsnivå og lovens virkeområde

Departementet vil foreslå at avgiften kreves opp av fiskesalgslagene ved førstehåndsomsetning av fisk og fiskevarer, på samme måte som salgslagene sørger for å kreve inn noen andre avgifter og lignende ved avregning av fangstoppgjøret til fisker. Fiskesalgslagene har enerett til omsetning av så godt som alle kommersielt interessante fiskeslag, og har dermed kontroll med den alt vesentlige delen av omsetningen.

Denne innkrevingsmetoden sikrer et oversiktlig og kostnadseffektivt system, idet den bygger på en eksisterende innkrevingsordning. Innkrevingen vil således kunne gjennomføres uten noen særlige administrative kostnader.

Når det gjelder avgiftsnivået, vil dette bli fastsatt på grunnlag av en konsekvensutredning og etter samråd med Norges Fiskarlag og høring av den endelige forskrift for ordningen.

I konsekvensutredningen må man på den ene siden ta i betraktning at avgiften må settes såvidt høyt at fondet får tilstrekkelig midler. Avgiftens berettigelse ligger i at man vil kunne kjøpe ut et tilstrekkelig antall fartøy til at det får betydning for situasjonen for den gjenværende flåten. Dette krever en viss størrelse på fondets årlige inntekter.

På den annen side må man ta i betraktning at en avgift på brutto fangstverdi, har betydning for det økonomisk resultatet for den enkelte næringsdrivende.

Det trekkes allerede i dag en del avgifter av fangstverdien før utbetaling til fisker. Dette gjelder for eksempel produktavgift på 3,8 %, som kommer i stedet for arbeidsgiveravgift og ulike andre trygdeavgifter i fiskerinæringen. Videre blir det trukket en avgift til dekning av salgslagets utgifter. Denne avgiften varierer noe fra salgslag til salgslag, og for ulike produktgrupper. For eksempel har Norges Sildesalgslag avgifter som varierer fra 0,35 til 0,5 %, Norges Råfisklag har avgifter fra 0,45 til 1,17 %, mens Sunnmøre og Romsdal Fiskesalslag har avgifter fra 0,55 til 1,5 %. Videre blir det også trukket en avgift til organisasjonene i næringen, for arbeid som disse utfører og som har betydning for omsetningsmessige spørsmål.

Ved fastsettingen av nivået på strukturavgiften, må man således ta hensyn til at den totalte avgiftsbelastningen ikke skal bli for høy. Samtidig er det også slik at det fremtidige resultatet for det enkelte fartøy må forutsettes å bli forbedret etter hvert som flåten tilpasses ressursgrunnlaget. Belastningen ved en strukturavgift i dag vil således komme den enkelte til gode i fremtiden.

Strukturavgiften vil således ikke bare gi en samfunnsøkonomisk gevinst, men også en direkte driftsøkonomisk gevinst for hvert enkelt fartøy på sikt. Dette må også tas i betraktning når man vurderer avgiftens størrelse, og hva som er en akseptabel avgiftsbelastning totalt sett.

Departementet har sett for seg at fondet kanskje bør disponere avgiftsmidler i størrelsesorden rundt 100 millioner kroner årlig. Ved en førstehåndsverdi på rundt 10 milliarder kroner som i 2000, vil dette kreve en avgiftssats på 1 %. Et endelig forslag til avgiftssats vil som nevnt ovenfor bygge på en konsekvensutredning, men i denne omgang antydes at satsen vil kunne bli liggende i denne størrelsesorden.

Det er forutsatt at strukturavgiften holdes utenfor statsbudsjettet. Kostnader knyttet til ordningen skal dekkes innenfor fondets rammer. Det innebærer at salgslagene og SND vil få dekket sine direkte utgifter knyttet til innkreving av avgiften og tildeling av tilskudd av avgiftsmidlene.

Det er et eget spørsmål om det skal trekkes avgift ved oppgjør til utenlandske fartøy for landinger i Norge. I og med at utenlandske fiskefartøy ikke vil nyte godt av effekten av denne avgiften, og av hensyn til konkurransesituasjonen for norsk fiskeindustri, som i en rekke tilfeller må konkurrere med utenlandske alternativer for landing, ser departementet det som naturlig å foreslå at avgiften bare skal omfatte omsetning av fangst fra norske fartøy. På den annen side bør avgiften omfatte alle leveringer fra norske fartøy som er omfattet av salgslagenes enerett til førstehåndsomsetning.»