6 Fiskeridepartementets vurderinger

6.1 Generelle betraktninger

Det er udiskutabelt at det foreligger overkapasitet i flere fartøygrupper, og i fangstleddet samlet i forhold til tilgjengelig ressursgrunnlag.

En slik overkapasitet gir samlet en dårligere lønnsomhet enn hva som ellers kunne vært oppnådd i disse gruppene, selv om det avhengig av kvotestørrelsene det enkelte år kan oppnås tilfredsstillende resultater for det enkelte fartøy. Overkapasiteten skaper videre mer eller mindre permanent uro omkring ressursfordelingen mellom ulike fartøygrupper.

En slik uro skaper i sin tur unødvendig usikkerhet med hensyn til langsiktigheten i de andeler av ulike fiskeslag den enkelte gruppe er tildelt, og dermed en unødvendig usikkerhet med hensyn til det enkelte rederis beslutninger om investeringer og fremtidige driftsmuligheter. I og med at totalkvotene fortsatt vil være undergitt naturlige svingninger i takt med bestandenes størrelse, er det viktig å sikre i det minste relativ stabilitet mellom ulike fartøygrupper. En kapasitetstilpasning av de ulike gruppene vil fremme slik stabilitet.

Overkapasitet i fiskeflåten gjør det videre vanskeligere å sikre en bærekraftig utnyttelse av fellesskapets ressurser. En slik bærekraftig utnyttelse er både en moralsk plikt i forhold til fremtidige generasjoner, og en internasjonal forpliktelse.

Dårlig lønnsomhet for den enkelte driftsenhet reduserer også muligheten for å opprettholde gode, trygge arbeidsplasser langs kysten, og det reduserer den enkeltes mulighet til å foreta de investeringer som er nødvendige for å sikre levering av fisk av høy kvalitet. Det bør fokuseres stadig mer på kvalitetsspørsmålet, for å sikre best mulig pris på den fisken som leveres.

Dette er noen eksempler på forhold som tilsier at må reises spørsmål ved om det er samfunnsøkonomisk akseptabelt at forholdsvis store deler av grunnrenten i fiskeriene skal tas ut i form av overkapasitet i fiskeflåten. Det er således også eksempler på særskilte forhold i fiskeflåten som berettiger et strukturfond øremerket til kondemnering av fiskefartøy.

Som det ble påpekt i høringsnotatet referert foran i punkt 4, må arbeidet for å etablere en struktur i fiskeflåten som er tilpasset de ressurser man kan forvente å drive fiske på i fremtiden, ha en langsiktig horisont og være basert på en jevn utvikling. Tilpasningene må skje over noe tid, for å unngå uheldige utslag og tilbakeslag for strukturtilpasningen.

Dette innebærer at strukturvirkemidler bør være til stede over tid, som et stående tilbud eller en katalog av virkemidler for de fiskere som ønsker å utvikle sin næringsvirksomhet. Departementet er således enig med de høringsinstansene som har påpekt behovet for ulike strukturtiltak. Forslaget om et strukturfond skal ikke sees som et alternativ til andre tiltak, men som et supplement til adgangsbegrensninger, de kvoteordningene som er og vil bli utviklet, fordelingen av totalkvoter mellom ulike fartøygrupper og andre tiltak som direkte eller indirekte virker inn på strukturen i fiskeflåten.

Særlig Norges Fiskarlag har vært opptatt av spørsmålet om fortsatte statlige bidrag til kondemneringsstøtte, og har fremholdt at lagets landsmøtevedtak om strukturfond ble gjort på det vilkår at staten «stiller til disposisjon et minst like stort årlig beløp som det fiskerne selv genererer».

Fiskeridepartementet finner det imidlertid ikke tilrådelig at staten skal binde seg til fremtidige bevilgninger på denne måten. Det vil fortsatt være naturlig at spørsmålet om offentlig kondemneringsstøtte tas opp i de årlige forhandlingene mellom staten og Norges Fiskarlag om støttetiltak for fiskerinæringen. Det vil da være mulig å ta opp spørsmålet om kondemneringsstøtte innenfor rammen av støtteavtalen. Resultatet av disse forhandlingene legges frem for Stortinget i en egen proposisjon.

Departementet vil for øvrig vise til at de næringsdrivende som er tildelt konsesjon eller fyller vilkårene for å delta i adgangsbegrensede fiskerier, har fått tilgang til en naturressurs som innsatsfaktor i sin produksjon uten å måtte betale vederlag for dette. I dette ligger muligheten for en ekstra avkastning av den investerte kapital, en såkalt grunnrente. Konsesjonsordninger og adgangsbegrensninger har medvirket til å sikre denne grunnrenten. Et redusert antall fartøy innenfor vedkommende fartøygruppe, kombinert med stabil fordeling av kvoter mellom ulike fartøygrupper, vil ytterligere sikre grunnrenten for den enkelte. Departementet ser det da ikke som urimelig at næringen selv finansierer Strukturfondet, uten at staten skal binde seg til å bidra hvert år med nøyaktig det samme beløp som det samlede avgiftsproveny.

Det vises for øvrig til drøftingen i høringsnotatet, jf. foran i punkt 4.

Departementet finner på denne bakgrunn grunnlag for å opprettholde forslaget om å etablere et strukturfond for kapasitetstilpasning av fiskeflåten.

6.2 Administrasjon av fondet og retningslinjer for tildeling av støtte

I høringsnotatet ble det foreslått at tildeling av midler fra strukturfondet skulle administreres gjennom SND, etter retningslinjer fastsatt av Fiskeridepartementet. Slike retningslinjer skulle først fastsettes etter drøftinger med næringen, representert ved Norges Fiskarlag. En slik drøftingsrunde ville etter departementets syn sikre næringen den innflytelse den bør ha over prioriteringene med hensyn til hvilke fartøygrupper som til enhver tid skal tildeles midler fra fondet, og hvilke krav som skal stilles for tildeling av kondemneringsstøtte.

Departementet så derfor ikke behov for å opprette et eget styre for strukturfondet. Flere av høringsinstansene har uttrykt enighet om dette.

Norges Kystfiskarlag har uttalt at laget ikke kan godta at Norges Fiskarlag er eneste representant for fiskerne i den videre forvaltning av fondet. Departementet vil likevel fastholde at det er naturlig at Norges Fiskarlag, basert på lagets størrelse og representativitet blant fiskerne, tillegges en slik rolle som skissert. Departementet tar derfor sikte på å arbeide videre med saken etter disse linjene, men vil løpende vurdere sammensetningen slik at den nødvendige representativitet og legitimitet sikres.

Det følger av lov av 3. juli 1992 nr. 97 om Statens nærings- og distriktsutviklingsfond § 6 første ledd at forvaltningsloven ikke gjelder for SND. Dette innebærer at det heller ikke er klagerett etter forvaltningsloven kap. VI over SNDs beslutninger om å tildele eller ikke tildele støtte eller tilskudd fra de ulike ordningene som SND administrerer.

Fiskeridepartementet har likevel vurdert om det bør etableres en klageordning for avslag på søknader om støtte fra strukturfondet, men ser det slik at de beste grunner taler mot å etablere en slik klageadgang.

Det pekes i den forbindelse på at det vil være begrensede midler til fordeling. For å sikre best mulig effekt av disse midlene, bør søknader behandles periodevis og i sammenheng, og behandlingen skal skje i henhold til fastsatte retningslinjer. Dersom det skulle være klageadgang for de som ikke blir tildelt støtte, ville man måtte holde tilbake en viss del av fondsmidlene, for å unngå overforbruk dersom klager blir tatt til følge.

I praksis vil det være vanskelig å treffe nøyaktig på en vurdering av et slikt beløps størrelse. Det vil således foreligge en risiko både for overforbruk, og for at ikke hele det tilgjengelige støttebeløpet blir brukt. Etter departementets vurdering er begge deler uheldig, også det forhold at ikke hele det tilgjengelige støttebeløpet blir nyttet, idet fondets størrelse forventes å bli beskjeden både i forhold til det reelle behovet og i forhold til søknadsmassen.

Det er også et moment at det vil være vanskelig å vurdere den enkelte klagers sak og situasjon, i forhold til den totale søknadsmassen. Så lenge man har et begrenset beløp til disposisjon, ligger det i sakens natur at søknadene må vurderes i sammenheng. Klageinstansen vil imidlertid ikke kunne ha særlig kjennskap til detaljene verken i de søknadene som blir imøtekommet, eller de som blir avslått. Dette gjør at klagebehandlingen uansett kunne bli av begrenset verdi.

Det er vurdert om dette i hvert fall til en viss grad kunne avhjelpes ved at behandlingen av de ulike søknadene legges til regionnivået i SND, og at SND sentralt kunne være klageinstans. Man kunne i så fall tenke seg at erfaringsoverføringen ble noe enklere mellom førsteinstansen og klageinstansen.

Departementet har likevel kommet til at dette ikke vil være noen god løsning totalt sett, idet man da går glipp av muligheten til å se hele søknadsmassen i sammenheng ved tildeling av støtte. Det vil også kunne legge til rette for ulik behandling av søknadene fra ulike regioner, og skape et behov for en form for oppfølgingsrutiner fra SND sentralt i forhold til regionnivået. Hensynet til en effektiv utnyttelse av fondets midler tilsier også at man ser hele landet under ett, ut fra en nasjonal fiskeripolitikk, og ikke splitter opp tilgjengelige midler i mindre «region-potter».

En slik desentralisert saksbehandling er således ikke aktuell.

Videre er den reelle nyordning ved lovforslaget ikke at SND skal begynne å treffe avgjørelser om tildeling av kondemneringsstøtte, men at midlene til slik støtte nå skal kreves inn som en avgift på levert fangst. Selve saksbehandlingen for tildeling av støtte er i hovedsak på plass allerede gjennom tidligere kondemneringsordninger forvaltet av SND. Fiskeridepartementet ser derfor ikke at det nå - på grunn av ny finansiering - er grunn til å endre disse.

Det vil også være viktig å få den nye finansieringskilden raskt på plass, og det vil være uheldig med en utsettelse nå begrunnet i at man må utarbeide nye regler om klageordning. Det vil vurderes om det eventuelt er behov for påklaging av avgjørelser på grunn av feil saksbehandling og lovanvendelse. Det har imidlertid ikke blitt fremmet forslag eller krav fra næringen om klagerett, til tross for at SND har tildelt kondemneringsstøtte uten klagerett siden 1997.

Alt i alt har Fiskeridepartementet kommet til at det ikke bør etableres noen egen klageordning for Strukturfondet.

Det er da også tatt i betraktning at retningslinjene for tildeling av støtte vil bli behandlet av departementet, og at man i den forbindelse vil kunne justere retningslinjene ikke bare ut fra de fiskeripolitiske prioriteringene og SNDs egne erfaringer fra behandlingen av de konkrete søknadene, men også ut fra de tilbakemeldinger man for øvrig får fra fiskeriorganisasjonene og andre om den konkrete fordelingen av støtte fra fondet.

6.3 Innkreving av avgift og avgiftssatsen

I høringsnotatet ble det foreslått at avgiften skulle innkreves av fiskesalgslagene ved førstehåndsomsetning av fisk og fiskevarer, på samme måte som salgslagene sørger for å kreve inn noen andre avgifter og lignende ved avregning av fangstoppgjøret til fisker. Det ble vist til at dette vil sikre et oversiktlig og kostnadseffektivt system, idet man altså bygger på en eksisterende innkrevingsordning og kan kreve inn strukturavgiften uten særlige administrative kostnader.

Høringsinstansene har ikke gitt noen kommentarer som gir grunn til å gå bort fra dette.

For de få fiskeslagene som ikke omfattes av salgslagenes enerett til førstehåndsomsetning men som likevel utnyttes kommersielt, må man eventuelt finne andre ordninger for å sikre at også denne omsetningen fanges opp. Behovet for dette vil bli nærmere vurdert i forbindelse med utarbeiding av forskrifter for ordningen.

Når det gjelder avgiftssats, ble det i høringsnotatet lagt opp til at denne skal fastsettes på grunnlag av en konsekvensutredning, og etter samråd med Norges Fiskarlag og ordinær høring av et forslag til forskrift i medhold av den lovbestemmelsen som foreslås her.

Det ble imidlertid påpekt at man på den ene siden må ta i betraktning at avgiftssatsen må settes så vidt høyt at Strukturfondet får tilstrekkelige årlige inntekter til å kunne ha betydning for situasjonen for den gjenværende flåten, og på den annen side at en avgift på brutto fangstverdi har betydning for det økonomiske resultatet for den enkelte næringsdrivende. Det ble også påpekt at det trekkes andre avgifter av fangstverdien før utbetaling til fisker, og at man må ta hensyn til at den totale avgiftsbelastningen ikke skal bli for høy.

Det ble antydet at Strukturfondet kanskje bør disponere avgiftsmidler i størrelsesorden rundt 100 millioner kroner årlig, hvilket med en førstehåndsverdi på 11,4 milliarder kroner (2001) tilsier en avgiftssats på 0,87 %.

Selv om avgiftssatsen altså ikke er en del av lovforslaget, er likevel nivået kommentert av noen høringsinstanser.

Departementet har merket seg disse synspunktene, men går ikke nærmere inn på dette i denne omgang.

Som nevnt foreslås ikke avgiftssatsen tatt inn i lovteksten. Bakgrunnen for dette er at man bør beholde fleksibilitet med hensyn til avgiftsnivået, slik at dette kan justeres uten at man behøver å gå veien om en formell lovendring. Behov for slike justeringer kan for eksempel oppstå dersom man ser at førstehåndsverdien blir høyere enn forutsatt, og man derfor kan justere satsen nedover uten at det innebærer lavere innbetaling til Strukturfondet enn forutsatt. Det kan også tenkes at fondets årlige inntekter kan reduseres etter noen år, når man ser resultater av ordningen, også før man eventuelt beslutter å avvikle ordningen.

Avgiftssatsen skal vedtas av Stortinget ved den årlige budsjettbehandlingen.

6.4 Permanent eller midlertidig lovhjemmel

I høringsnotatet ble det påpekt at behovet for en kondemneringsordning vil avta med tiden. Departementet forutsatte derfor at spørsmålet om videreføring av Strukturfondet skulle vurderes etter fem år. Forslaget til lovtekst var likevel ikke formelt gjort midlertidig.

Etter en fornyet vurdering av dette spørsmålet, og på bakgrunn av de høringsuttalelsene som har vært kritiske til etablering av et næringsfinansiert strukturfond, har departementet nå funnet å ville foreslå at lovbestemmelsen gjøres midlertidig, til fem år fra ikrafttredelsen.

Dette innebærer at man vil måtte foreta en vurdering av spørsmålet om videreføring av strukturavgiften, før utløpet av denne perioden. En slik vurdering kan på den ene siden ta i betraktning den belastning avgiften måtte ha vist seg å være for den enkelte fisker, og på den annen side hvilken effekt Strukturfondet har hatt som strukturpolitisk virkemiddel. Man vil også måtte ta i betraktning hvilket behov det er for å videreføre ordningen på dette tidspunktet. Ordningen skal evalueres senest 3 år etter ikrafttredelse.

6.5 Statsbudsjettet

Fiskeridepartementet foreslår i høringsnotatet at strukturavgiften skal holdes utenfor statsbudsjettet. Fiskeridepartementet vil imidlertid etter nærmere vurdering foreslå at midlene inkluderes i statsbudsjettet forutsatt at midlene øremerkes til strukturtiltak i fiskeflåten.