8 Bør retten til å verte varsla om domstolsavgjerder etter krav om innsynsnekt (§ 242 a) eller provavskjering (§ 292 a), jf. § 52, avgrensast?
8.1 Forslaget i høyringsbrevet
8.1.1 Bakgrunn
Riksadvokaten har i brevet 7. juli 2006 til Justisdepartementet omtala varslingsreglane i straffeprosessloven § 52 slik:
«Det følger av § 52 tredje ledd sjette punktum sammenholdt med første og annet punktum, at det bare er når begjæringen etter § 242 a tas til følge at siktede og hans forsvarer i straffesaken ikke skal gjøres kjent med innholdet av kjennelsen utover den konklusjon retten har kommet til. Tas begjæringen ikke til følge, gjelder hovedregelen om at kjennelsen så snart som mulig skal meddeles siktede eller andre som den angår, jf. Ot. prp. nr. 24 (2002 – 2003) side 66. Unntak gjelder bare dersom påtalemyndigheten innstiller forfølgingen, jf. straffeprosessloven § 72 første ledd annet punktum og § 28 tredje ledd sjette punktum.
Det er tungvint og usikkert å måtte fremsette ny begjæring etter § 242 a om at kjennelsen skal unntas fra innsyn dersom forfølgingen ikke innstilles. Mindretallet i kjennelsen inntatt i Rt. 2006 side 95 skisserer den løsning, innenfor dagens regelverk, at domstolene velger sine ord med omhu og uttrykker seg lite konkret, slik at de verdier som § 242 a skal beskytte, ikke blir skadelidende. En slik løsning er lite egnet som garanti for at ikke sensitiv og sterkt beskyttelsesverdig informasjon tilflyter siktede og andre, og det kan også rettes prinsipielle innvendinger mot fremgangsmåten.
De hensyn som ligger bak regelen i § 52 tredje ledd sjette punktum, jf. annet punktum, om at den siktede ikke skal gjøres kjent med innholdet i en kjennelse om å nekte dokumentinnsyn etter straffeprosessloven § 242 a eller § 292 a, tilsier etter riksadvokatens syn at vedkommende heller ikke gjøres kjent med kjennelsens innhold der påtalemyndigheten ikke gis medhold i slik begjæring selv om forfølgingen ikke innstilles. Det er vanskelig å se noen rettssikkerhetsmessige grunner som tilsier at siktede bør få innsyn. I dag vil det være slik at det underliggende materialet påtalemyndigheten ønsket å holde skjult for siktede får han tilgang til med mindre forfølgingen innstilles. Selv om man ikke får medhold i begjæringen, vil dette materialet gjennomgående være av sensitiv karakter.
Riksadvokaten er videre av den oppfatning at straffeprosessloven § 52 tredje ledd, jf. første punktum om at siktede skal opplyses om at retten har besluttet nektelse av dokumentinnsyn eller bevisførsel, også bør endres, se vårt brev til departementet av 28. januar 2005 [24. januar 2005] og den redegjørelse som der er gitt.»
I det nemnte brevet seier riksadvokaten følgjande:
«I forbindelse med en konkret sak har riksadvokaten blitt oppmerksom på bestemmelsen om at siktede skal opplyses om at retten har besluttet nektelse av dokumentinnsyn eller bevisførsel, jf. straffeprosessloven § 52 tredje ledd sjette punktum, jf. første punktum, i praksis kan være meget problematisk. I noen tilfeller vil allerede en opplysning om at det er truffet slik beslutning være tilstrekkelig til at siktede må forstå at det er gitt kildeinformasjon, og endog hvem kilden må være. I den aktuelle saken ble forhold av politiet bedømt slik at kunnskap for siktede om kjennelse etter straffeprosessloven § 242 a kunne utsette vitne(r) for akutt livsfare. Bestemmelsen kunne følgelig ikke benyttes.»
8.1.2 Forslaget frå riksadvokaten
Riksadvokaten foreslår å gjere to endringar i straffeprosessloven § 52. For det første foreslår han å lovfeste at den sikta ikkje skal verte gjort kjent med innhaldet i ein orskurd der påtalemakta får avslag på eit krav etter straffeprosessloven § 242 a eller § 292 a, sjølv om strafforfølginga ikkje vert innstilt. Vidare foreslår riksadvokaten at den sikta ikkje skal få varsel om at retten har bestemt at påtalemakta kan nekte dokumentinnsyn eller provføring.
8.2 Høyringsfråsegnene
Dei fleste høyringsinstansane som har uttala seg om forslaget, støtter oppfatninga til riksadvokaten om at det er naudsynt med ei lovendring. Det gjeld Forsvarsdepartementet, Likestillings- og diskrimineringsombodet, Nedre Vestfold tingrett, Oslo statsadvokatembeter, Nordland statsadvokatembeter, statsadvokatane i Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane, Det nasjonale statsadvokatembetet, Politidirektoratet (POD) og alle dei underliggande organa som har gitt høyringsfråsegn, Politiembetsmennenes landsforbundog Politiets Fellesforbund.
POD uttalar:
«Nåværende rettstilstand er uholdbar for politi og påtalemyndighet. Når en begjæring etterkommes, kan kunnskap om at det er avsagt kjennelse etter § 242 a i seg selv være nok til å avsløre kilden/metoden, med de negative konsekvensene det kan innebære. Når en begjæring avslås, men forfølgningen ikke innstilles, er det tungvint å måtte fremme en ny begjæring etter § 242 a om at kjennelsen skal unntas fra innsyn. Den løsning som er skissert av mindretallet i Rt 2006 side 95 (at domstolen velger sine ord med omhu og utrykker seg lite konkret) er ingen holdbar løsning.»
Oslo politidistrikt uttalar følgjande:
«Vi er også enig i at siktede (eventuelt også forsvarer) ikke bør gis innsyn i premissene i kjennelser etter § 242 a m.v. hvor retten ikke tar begjæringen til følge, selv om påtalemyndigheten likevel ikke henlegger saken.
(…) Selv om det vedtas en lovbestemmelse som foreslått [i proposisjonen punkt 7.3.1 om at dokumenter i en sak om innsynsnekt etter § 242 a ikke skal inngå i «sakens dokumenter»] vil retten i sin kjennelse ofte måtte gå inn på de opplysninger som påtalemyndigheten fremlegger kun for å begrunne begjæringen. Det vil være paradoksalt om siktede/forsvarer nektes innsyn i de opplysninger påtalemyndigheten legger frem (…), men kan gjøre seg kjent med – i hvert fall deler av samme opplysninger – som det refereres til i kjennelsens premisser.»
Når det gjeld forslaget om at den sikta ikkje skal få varsel om at retten har fastsett at dokumentinnsyn eller provføring kan verte nekta, spør Oslo politidistriktog Kripos om avgrensinga er tenkjeleg i praksis. Oslo politidistrikt seier:
«Spørsmålet om å nekte innsyn/bevisførsel etter disse bestemmelser, oppstår vanligvis ved at forsvarer begjærer innsyn i opplysninger som ikke fremgår av saken. Dette var tilfellet i saken omhandlet i Rt. 2002 s. 246 og 1049. Det er naturlig at spørsmålet om innsyn er drøftet mellom forsvarer og siktede før begjæringen fremsettes.
En henvendelse fra forsvarer må nødvendigvis besvares. Dersom nektelsen skyldes at påtalemyndigheten vil begjære, har begjært eller har fått kjennelse for bruk av strpl. § 242 a m.v., anses det vanskelig å unngå at forsvarer/siktede blir gjort kjent med dette på en eller annen måte. De må i det minste få vite at det finnes opplysninger som de ikke får innsyn i og spørsmål som vitner er fritatt fra å besvare. Dersom de ikke får det, vil de – uansett – kunne slutte at det foreligger en kjennelse nettopp etter disse regler.
Særlig under hovedforhandlingen synes det vanskelig å unngå at forsvarer – og således også tiltalte – får kjennskap til kjennelsen (slutningen). Vi kan vanskelig se for oss at retten skal kunne nekte forsvarer å avkreve et vitne forklaring rundt konkrete forhold uten å begrunne nektelsen nærmere.
Riktignok gjelder lovforslaget at det kun er «siktede» som ikke skal underrettes. Det må i så fall gis et taushetspålegg til forsvarer, men som nevnt ovenfor vil vel siktede og forsvarer ha konferert om disse problemstillinger før et slikt taushetspålegg blir aktuelt. Spørsmålet er også hvor effektivt et slikt pålegg vil være. Under enhver omstendighet vil en noenlunde «våken» tiltalt forstå sammenhengen.
Vi antar derfor at siktede og forsvarer fortsatt må gis underretning om hva retten har kommet frem til (kjennelsens slutning). Dette krever imidlertid at slutningen utformes på en måte som ikke røper hvilket alternativ i § 242 a bokstav a til d som er anvendt, samtidig som den i tilstrekkelig grad angir hva innsyns- og bevisnektelsen omfatter.»
Kripos er i utgangspunktet samd med riksadvokaten, men peiker samstundes på at det i praksis vil vere
«… vanskelig å la være å opplyse om at det er avsagt en § 242 a-kjennelse som for eksempel går ut på at grunnlagsmateriale for kommunikasjonskontroll er unntatt fra innsyn. Dette fordi slikt grunnlagsmateriale etter dagens rettstilstand er en del av sakens dokumenter på tiltalestadiet. Hvis man skal nekte innsyn i dette, må tiltalte og hans forsvarer naturlig nok gis en begrunnelse, og begrunnelsen må da være at det er avsagt kjennelse etter § 242 a.»
Kripos foreslår difor å oppretthalde føresegna om at den sikta og forsvararen hans skal få varsel om slutninga i ein orskurd etter § 242 a (men aldri om premissane, heller ikkje når påtalemakta ikkje får medhald). Til gjengjeld meiner han det må gå fram av § 52 at den sikta ikkje skal få varsel om § 242 a-orskurden før han får varsel om bruken av det tvangsmidlet som retten har unntatt grunnlagsmaterialet for:
«For kommunikasjonskontrolltilfellene vil dette i praksis medføre at siktede får underretning om § 242 a-kjennelsen samtidig med at han underrettes om at det foreligger kommunikasjonskontroll som påtalemyndigheten ikke vil påberope som bevis under hovedforhandlingen (og det vil medføre varig taushetsplikt dersom kontrollen aldri resulterer i åpen etterforskning, og/eller i de tilfeller påtalemyndigheten ikke får medhold i sin § 242 a-begjæring).»
Advokatforeningen, Forsvarergruppen av 1977 og KROM går imot riksadvokaten sitt forslag.
KROM uttalar:
«[D]et er knyttet store prinsipielle og rettssikkerhetsmessige problemer til forslagene om at siktede heller ikke skal gjøres kjent med innholdet av en kjennelse der påtalemyndigheten har fått avslått sin begjæring etter straffeprosessloven §§ 242 a eller 292 a, selv om forfølgningen ikke innstilles, og at den siktede ikke skal opplyses om at retten har besluttet nektelse av dokumentinnsyn eller bevisførsel. Det innebærer en ytterligere konsentrasjon av makt på påtalesiden som ikke hører hjemme i vårt system.»
I forlenginga av forslaget til endringa av § 52, tek nokre høyringsinstansar opp spørsmålet om kven som skal ha prosessuelle rettar ved handsaminga av eit krav om innsynsnekt etter § 242 a. Oslo politidistriktskriv:
«I konkrete saker ved Oslo politidistrikt har politiadvokaten anført (…) at det i det hele tatt ikke er mulig å gjøre siktede og forsvarer kjent med påtegninger eller prosesskrift i saken, idet dette vil gjære det nærmest umulig å argumentere for at lovens vilkår er oppfylt, uten å røpe saksforholdet. Dette har retten tydeligvis lagt til grunn, selv om vi ikke kjenner til at spørsmålet har blitt nærmere drøftet.
[Vi vil] foreslå at det tas inn en bestemmelse om at siktede og forsvarer ikke har prosessuelle rettigheter ved behandling av begjæring etter strpl. § 242 a, § 264, 6. ledd, § 267, 1. ledd, 3. pkt, jf. § 264, 6. ledd og § 292 a. En slik endring/klargjøring av siktede og forsvarers prosessuelle rettigheter fremtrer ikke bare som avgjørende i forhold til forslaget om at den siktede ikke skal opplyses om at retten har besluttet dokumentinnsyn eller bevisførsel kan nektes, men bør også vurderes på generelt grunnlag.»
8.3 Departementet sitt syn
8.3.1 Avgrensa innsyn i orskurdar der retten avslår eit krav om å nekte innsyn eller å avskjere prov
Departementet sluttar seg – som eit stort fleirtal av høyringsinstansane – til forslaget frå riksadvokaten om at den sikta ikkje skal verte gjort kjent med innhaldet i ein orskurd der påtalemakta får avslag på eit krav etter straffeprosessloven § 242 a eller § 292 a.
Spørsmålet om i kva mon den sikta skal verte gjort kjent med innhaldet i slike orskurdar, heng nært saman med spørsmålet om å avgrense retten til innsyn i dokumenta i desse sakene. Departementet er difor samd med Oslo politidistrikt i at det vil vere lite tenleg om den sikta og forsvararen vert nekta innsyn i opplysningane påtalemakta legg fram, men kan få kjennskap til dei same opplysningane ved å lese premissane i orskurden. Ein naturleg konsekvens av at dokumenta som dannar grunnlag for eit § 242 a/§ 292 a-kravsmål og dei andre dokumenta i saka vert tekne unna innsyn, er difor at den mistenkte/sikta og forsvararen heller ikkje bør få kunnskap om grunngjevinga i orskurden for å avslå kravsmålet. Løysinga som mindretalet i Rt. 2006 side 95 foreslår – at domstolen vel orda sine med omhug, og uttrykker seg lite konkret for at verdiane som § 242 a skal verne, ikkje lid skade – er knapt noka tilstrekkjeleg løysing. Departementet går på denne bakgrunnen inn for at den mistenkte/sikta og forsvararen ikkje skal få kjennskap til premissane i ein orskurd der retten avslår eit kravsmål om å nekte innsyn eller å avskjere prov.
På eit punkt har departementet funne grunn til å gå eit skritt lenger enn det forslaget som har vore på høyring. Av omsyn til effektiviteten av forslaget om å unnta frå innsyn premissane i orskurden, meiner departementet at den mistenkte/sikta heller ikkje bør få varsel om konklusjonen i orskurden. Departementet kan ikkje sjå at den mistenkte/sikta treng varsel om at påtalemakta har fått avslag på eit kravsmål om innsynsnekt eller provavskjering. Når påtalemakta ikkje har fått medhald i kravsmålet, er den mistenkte/sikta i same stilling som om kravsmålet aldri hadde vore sett fram. Departementet går difor inn for at den mistenkte/sikta ikkje skal verte gjort kjent med ein orskurd som avslår eit kravsmål om innsynsnekt etter § 242 a eller provavskjering etter § 292 a. Det inneber at den mistenkte/sikta skal få innsyn i saksdokumenta dersom han set fram krav om det, utan at han vert informert om at påtalemakta har forsøkt å halde opplysningar attende.
Når det gjeld den nærare gjennomføringa av lovendringa, foreslår departementet å ta tilvisinga til §§ 28 tredje ledd tredje til sjette punktum, 242 a, 264 sjette ledd, 267 første ledd tredje punktum, jf. § 264 sjette ledd og 292 a, ut av § 52, og la varslingsreglane gå fram av §§ 242 a og 292 a. Sjå for øvrig lovforslaget og merknaden til §§ 242 a og 292 a.
8.3.2 Avgrensa innsyn i orskurdar der retten fastset at dokumentinnsyn kan nektast eller at prov skal avskjerast
Departementet har kome til at forslaget frå riksadvokaten om ikkje å varsle den sikta om at retten har fastsett at dokumentinnsyn eller provføring kan nektast, ikkje bør følgjast opp i denne omgang. Departementet har i si vurdering lagt avgjerande vekt på dei innvendingane som mellom anna Kripos har kome med. Påtalemakta må svare på ein førespurnad om dokumentinnsyn frå forsvararen. Dersom påtalemakta nektar innsyn fordi ho vil krevje, har kravd eller har fått orskurd for bruk av straffeprosessloven § 242 a, er det vanskeleg å unngå at den mistenkte/sikta og forsvararen vert gjort kjent med det. På same vis vil ikkje retten kunne nekte forsvararen å krevje at eit vitne forklarar seg rundt konkrete omstende utan å grunngje det med at det er gitt orskurd om provavskjering etter § 292 a. Departementet opprettheld difor gjeldande rett slik at den mistenkte/sikta framleis skal få varsel om at retten har gitt orskurd om å nekte innsyn etter § 242 a eller å avskjere prov etter § 292 a, sjå likevel forslaget om utsett varsling ved skjult etterforsking, jf. punkt 8.3.3.
Nokre gongar kan det vere fatalt å nemne at informasjon stammar frå ei særskild kjelde eller ein informant. Ved å nytte eliminasjonsmetoden vil den mistenkte kunne slutte seg til kven som har gitt opplysningar og sette i verk represaliar. Departementet minner difor om at det er viktig ikkje å nemne på kva grunnlag innsynsnekt eller provavskjering vert kravd og innrømma.
8.3.3 Særleg om varsling ved skjult etterforsking
Som Kripos peiker på, vil det vere problematisk å gi den mistenkte rett til varsel om ein orskurd om å nekte innsyn mens det går føre seg skjult etterforsking. Får den mistenkte kjennskap til at det ligg føre ein orskurd etter § 242 a, forstår han samstundes at politiet har sett i verk etterforsking. Departementet går difor inn for at varsling om ein orskurd om innsynsnekt skal verte gitt seinast samstundes med at den mistenkte får varsel om etterforskinga. Eit unntak gjeld der etterforskinga går over i ein open fase. Her skal den mistenkte verte varsla når etterforskinga vert open.
Ved skjult etterforsking kan den mistenkte få varsel om etterforskinga på ulike måtar. Gjennomgåande finst det reglar om at den mistenkte skal få varsel om bruk av skjulte tvangsmiddel, anten etter førespurnad eller automatisk etter ei viss tid. Mistenkte skal til dømes – etter førespurnad – få varsel om han eller ho har vore utsett for kommunikasjonskontroll, jf. straffeprosessloven § 216 j første ledd, likevel slik at varsling kan verte gitt tidlegast etter eitt år. Hemmeleg ransaking skal den mistenkte i utgangspunktet få varsel om etter at ho er gjennomført, jf. § 200 a første ledd, men varslinga kan verte utsett i medhald av tredje ledd. Når tiltale er teken ut, skal varsel likevel verte gitt. Liknande reglar gjeld for andre skjulte tvangsmiddel. Når den mistenkte får varsel om at det har vore nytta eit tvangsmiddel, får han samstundes kjennskap til at det vert eller har vore gjennomført etterforsking.
Det kan òg gå føre seg skjult etterforsking utan at tvangsmiddel er tekne i bruk. Etter påtaleinstruksen § 17 – 2 første ledd skal den mistenkte i utgangspunktet få varsel dersom saka vert lagt bort. Ved skjult etterforsking gjeld det likevel eit unntak frå varslingsplikta: Etter § 17 – 2 tredje ledd kan ein la vere å varsle «dersom den som forfølgningen har vært rettet mot, ikke har vært siktet, og det kan skade mulighetene for senere å klare opp saken at underretning gis. Det samme gjelder dersom underretning kan skade etterforskingen av andre saker fordi informasjon om saken eller om politiets metodebruk blir kjent». Når unntaksheimelen i påtaleinstruksen § 17 – 2 tredje ledd gjeld, skal den mistenkte difor ikkje verte gjort kjent med orskurden om innsynsnekt.
8.3.4 Den mistenkte/sikta sine prosessuelle rettar i § 242 a- og § 292 a- saker
Spørsmålet om kven som skal ha prosessuelle rettar ved handsaminga av eit kravsmål om å nekte innsyn eller å avskjere prov, var ikkje særskild nemnt i riksadvokaten sitt brev. Slik departementet ser det, heng spørsmålet nært saman med spørsmåla som er drøfta ovanfor, og det er tenleg og naudsynt å sjå nærare på problemstillinga. Rettstilstanden i dag kan vere uklar. Av Ot.prp. nr. 24 (2002 – 2003) går følgjande fram (side 74):
«Utkastet § 242 a tredje ledd fjerde punktum har ytterligere saksbehandlingsregler. Den siktede og hans forsvarer kan bare gjøres kjent med prosesskrifter fra påtalemyndigheten og eventuelt få delta i rettsmøter i den utstrekning det kan skje uten at opplysninger som er begjært unntatt fra innsyn, blir kjent. Den særskilt oppnevnte advokaten etter § 100 a har derimot rett til å få alle de aktuelle opplysningene; begrensningene i § 242 a tredje ledd fjerde punktum gjelder ikke for ham.
Retten og påtalemyndigheten bør legge forholdene til rette for at den siktede og hans forsvarerer kan trekkes inn i behandlingen av begjæringen om unntak fra dokumentinnsyn i den grad det kan skje uten å røpe de aktuelle opplysningene. Hvis bare deler av påtalemyndighetens argumentasjon er egnet til å røpe opplysningene, bør for eksempel begjæringen skrives slik at den delen av argumentasjonen som uten skade kan bringes videre til den siktede og forsvareren, behandles mest mulig samlet, slik at det kan gi mening å oversende deler av begjæringen til den siktede og forsvareren. På samme måte kan rettsmøter legges opp, i den grad dette lar seg gjøre uten for stor risiko for at identiteten til den særskilt oppnevnte advokaten blir kjent.
Den siktede og forsvarerens rett til å inngi prosesskrifter er uberørt. De må få anledning til å gi uttrykk for sitt syn så langt det lar seg gjøre uten å kjenne alle opplysningene i saken. Slik vil forsvareren blant annet kunne gjøre rede for opplysninger han har, og som han tror kan virke inn på rettens beslutning. Han har for eksempel opplysninger om konkrete forhold i saken som gjør at det kan være grunn til å undersøke nærmere om handlingen har vært fremprovosert av politiet eller om bevis har vært ervervet på ulovlig måte. »
Etter § 292 a tredje ledd gjeld § 242 a tredje ledd «tilsvarende så langt de passer.»
Departementet går inn for at innsynsretten ikkje skal femne om dokument frå § 242 a- og § 292 a-saker, og at mistenkte/sikta og forsvararen ikkje skal få varsel om orskurden i slike saker, jf. punkt 7.3. og 8.3.1 – 8.3.2 ovanfor. Eit unntak gjeld der kravet om innsynsnekt eller provavskjering vert godteke. Da skal den mistenkte/sikta og forsvararen verte gjort kjente med konklusjonen i orskurden, jf. punkt 8.3.2.
Desse reglane inneber at den mistenkte/sikta og forsvararen ikkje skal gjerast kjende med at det er sett fram eit krav etter § 242 a eller § 292 a før kravet eventuelt vert godteke. Departementet meiner at konsekvensomsyn talar for at den mistenkte/sikta og forsvararen heller ikkje skal ha prosessuelle rettar i innsyns- og provavskjeringssakene, med unntak av rett til advokat nemnt opp etter straffeprosessloven § 100 a. Departementet foreslår på denne bakgrunn ei slik klargjering. Sjå lovforslaget § 242 a sjuande ledd og § 292 a fjerde ledd, jf. § 242 a sjuande ledd og merknadene til føresegnene. Den mistenkte/sikta sine rettar vert tekne hand om av advokaten oppnemnd i medhald av § 100 a.