3 Ansvars- og oppgavefordelingen i barnevernet - dagens situasjon

3.1 Innledning

Gjeldende barnevernlov trådte i kraft 1. januar 1993. Formålet med loven er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. Loven skal videre bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår, jf. § 1-3.

Loven gjelder for barn og unge under 18 år, jf. § 1-3. Dersom tiltak er iverksatt innen barnet/ungdommen fyller 18 år, kan tiltak etter loven likevel opprettholdes til vedkommende fyller 23 år dersom han eller hun selv samtykker til dette.

Loven gjelder i utgangspunktet for alle som oppholder seg i landet, jf. § 1-2. Dette innebærer at loven også gjelder for utenlandske statsborgere. Folkeretten setter imidlertid visse begrensninger for anvendelsen av loven - særlig når det gjelder tvangsinngrep overfor utenlandske statsborgere med kortvarig opphold i landet.

Ansvaret for løsningen av de lovpålagte barnevernoppgavene er lagt til tre ulike forvaltningsnivåer: Stat (herunder fylkesmannen), fylkeskommune og kommune.

3.2 Ansvars- og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene

3.2.1 Statens ansvar og oppgaver

Staten har et generelt overordnet ansvar for barnevernet. I henhold til barnevernloven § 2-3 skal det statlige ansvaret dels ivaretas av departementet selv, dels av fylkesmannen. Departementet, d.v.s. Barne- og familiedepartementet, har bl.a. ansvaret for at lover og forskrifter blir praktisert riktig og på en måte som fremmer lovens formål, og skal utarbeide nødvendige retningslinjer og instrukser for dette formålet. Departementet skal sørge for at erfaringene med loven blir evaluert, og for at det blir gjort nødvendige endringer i regelverket. Departementet skal også initiere forskning og utarbeide informasjonsmateriell til bruk for barneverntjenesten.

Fylkesmannen skal føre tilsyn med barnevernvirksomheten i de enkelte kommuner og fylkeskommuner. Dette tilsynet omfatter både en råd- og veiledningsfunksjon og en kontrollfunksjon. Fylkesmannen skal også føre tilsyn med barneverninstitusjonene, både de offentlige og de private. Fylkesmannen er klageinstans for vedtak som er truffet av barneverntjenesten og som ikke hører under fylkesnemndas myndighetsområde, jf. barnevernloven §§ 6-5 og 6-6. Dette innebærer at fylkesmannen først og fremst er klageinstans for kommunens vedtak om frivillige hjelpetiltak.

Fylkesnemnda har ansvaret for å treffe vedtak om en rekke tiltak etter loven. Fylkesnemnda har først og fremst vedtaksmyndighet i de såkalte tvangssakene, det vil si vedtak som kan gjennomføres mot de private parters vilje. Fylkesnemnda er et uavhengig, statlig forvaltningsorgan som langt på vei følger de saksbehandlingsregler som gjelder for de alminnelige domstoler. Fylkesnemnda treffer vedtak etter forslag fra kommunen. I den enkelte sak er fylkesnemnda satt sammen av en leder som er jurist, to medlemmer fra et utvalg av sakkyndige og to medlemmer fra et utvalg av legfolk. Medlemmene i utvalgene er oppnevnt av Barne- og familiedepartementet. Fylkesnemndas myndighetsområde og saksbehandlingen i fylkesnemnda er regulert i barnevernloven kapittel 7 og sosialtjenesteloven kapittel 9.

3.2.2 Fylkeskommunens ansvar og oppgaver

Ved lov 8. juni 1979 nr. 51 ble ansvaret for barneverninstitusjonene overført til fylkeskommunen. Forut for dette tidspunkt var barneverninstitusjonene et kommunalt ansvar, jf. barnevernloven av 1953 som påla kommunene enkeltvis eller i samarbeid med andre kommuner å opprette eller støtte opprettelsen av barne- og ungdomshjem. Ansvaret for drift og tilsyn var også tillagt barnevernsnemndene. Barnevernsnemndene i den enkelte kommune hadde videre ansvaret for godkjenning av fosterhjemmene og for tilsyn med disse. Loven påla ikke kommunene plikt til å sørge for et tilstrekkelig antall plasser i fosterhjem, men den tilrådde at det ved samarbeid mellom kommunene, eventuelt med bistand fra interesserte organisasjoner, ble opprettet en formidlingssentral for hvert fylke for å bistå den enkelte barnevernsnemnd ved anbringelse i fosterhjem og i barnehjem. Sentralen skulle ha oversikt over ledige plasser i barnehjem og særlig ansvar for å skaffe gode fosterhjem.

Hovedformålet med å overføre ansvaret for barneverninstitusjonene til fylkeskommunen, var å sikre barneverninstitusjonene en bedre økonomi, samt å få en bedre geografisk fordeling av institusjonsplassene. Siden fylkeskommunen allerede hadde ansvaret for en del institusjoner, først og fremst barne- og ungdomspsykiatriske institusjoner, var forutsetningen også å bedre samordningen av institusjonstilbudet for vanskeligstilte barn og unge. Samtidig fikk fylkeskommunene plikt til å opprette en formidlingssentral som skulle arbeide for å skaffe gode fosterhjem og bistå barnevernsnemndene med anbringelse av barn i fosterhjem og institusjon. Også før lovendringen i 1979 var det opprettet fosterhjemssentraler i 13 fylker.

Fylkeskommunenhar etter gjeldende rett ansvaret for etablering og drift av institusjoner for barn og ungdom som omfattes av barnevernloven, og for å bistå kommunene med plassering av barn utenfor hjemmet, jf. § 2-2. Herunder har fylkeskommunen ansvaret for rekruttering og formidling av fosterhjem og for at fosterhjemmene får nødvendig opplæring og generell veiledning. Loven har ikke bestemmelser som pålegger fylkeskommunene å organisere sin virksomhet på en bestemt måte.

Det er kommunens barneverntjeneste som treffer vedtak om, eventuelt fremmer forslag til fylkesnemnda om, plassering utenfor hjemmet. Fylkeskommunens rolle er å bistå kommunene i å finne egnede tiltak og utvikle egnede omsorgstiltak i fylket.

En annen sentral oppgave i det fylkeskommunale barnevernet er arbeidet med å styrke kompetansen og øke tilgjengeligheten av tjenester til familier med atferdsvanskelige barn og unge. I denne sammenheng vises det til prosjektet for implementering av metodene «Parent Management Training» (PMT) og «Multisystematic Therapy» (MST).

3.2.3 Kommunens ansvar og oppgaver

Kommunen har ansvaret for alle de oppgavene som er omhandlet i barnevernloven som ikke er lagt til fylkeskommunen eller et statlig organ, jf. § 2-1. Dette innebærer at det vesentligste av barnevernoppgavene er et kommunalt ansvar. Kommunen skal gi råd og veiledning til de som kommer i kontakt med barneverntjenesten, og den skal foreta undersøkelser og iverksette tiltak der dette er nødvendig. Kommunen skal fatte vedtak om tiltak i de tilfeller vedtakskompetansen ikke er lagt til fylkesnemnda. Dette innebærer at kommunen først og fremst skal treffe vedtak om frivillige hjelpetiltak.

Kommunen skal imidlertid også fatte midlertidige og foreløpige vedtak i akuttsituasjoner. Slike akuttvedtak skal godkjennes av fylkesnemnda. I sakstyper der myndigheten til å fatte vedtak er lagt til fylkesnemnda, har kommunene ansvaret for saksforberedelsen og for å utarbeide forslag til tiltak. Etter at vedtak er truffet, har kommunene ansvaret for å iverksette tiltaket og for å følge opp barnet og familien. Herunder har kommunen ansvar for å vurdere om det aktuelle tiltaket fungerer tilfredsstillende for barnet og for eventuelt å sette inn nye tiltak dersom dette er nødvendig. Kommunen har videre ansvaret for å godkjenne fosterhjem og for å føre tilsyn med barn i fosterhjem.

De kommunale barnevernoppgavene skal utføres av kommunens barneverntjeneste. I henhold til barnevernloven § 2-1 tredje ledd skal alle kommuner ha en administrasjon med en leder som har ansvar for de lovpålagte oppgavene. Kommunene står fritt med hensyn til om et folkevalgt organ skal ha ansvar for oppgaver etter loven. Dersom kommunene vil oppnevne et slikt folkevalgt organ skal dette organet - ved behandling av klientsaker - ha fem medlemmer. De organer som utfører oppgaver på vegne av kommunen, dvs kommunens barnevernadministrasjon og et eventuelt folkevalgt organ, utgjør til sammen kommunens barneverntjeneste.

Kommunen har også et ansvar for å drive generell forebyggende virksomhet. Dette ansvaret er nedfelt i barnevernloven § 3-1 første ledd. Etter denne bestemmelsen skal kommunen følge nøye med i de forhold barn lever under, og har ansvaret for å finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer.

3.3 Finansiering

Den økonomiske ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene samsvarer i utgangspunktet med den faktiske oppgavefordelingen. Fylkeskommunen skal dekke kostnadene forbundet med å etablere og drive institusjoner, mens kommunen har det økonomiske ansvaret for tiltak utenfor institusjon, jf. henholdsvis §§ 9-4 og 9-1. Når barn plasseres i fosterhjem eller institusjon, skal fylkeskommunen dekke den del av utgiftene ved plasseringen som overstiger en kommunal egenandel som fastsettes årlig av Barne- og familiedepartementet, jf. § 9-4 annet ledd og § 9-5. I år 2002 er egenandelen 22.000 kr. per måned per barn. Det er enkelte unntak fra denne generelle regelen.

Staten gir årlige tilskudd til dekning av kommunenes og fylkeskommunenes utgifter til barneverntjenesten, jf. § 9-7. Overføringene inngår i det årlige rammetilskuddet og størrelsen på overføringene følger av Stortingets årlige budsjettvedtak. Eventuelle endringer i disse rammene varsles i den årlige kommuneøkonomiproposisjonen.

3.4 Tiltaksapparatet

3.4.1 Omfanget av barneverntiltakene

Statistikken gir en god indikasjon på omfanget av tjenesteproduksjon i det kommunale barnevernet, samt utviklingen over tid av antall barn totalt i barnevernet som er under omsorg eller mottar hjelpetiltak.

Som det fremgår av tabell 3.1 mottok 19 681 barn hjelpetiltak fra barnevernet ved utgangen av 2000, mens 5 136 barn var under omsorg. Totalt var det 24 817 barn med tiltak fra barnevernet ved utgangen av 2000. Det er 1000 flere enn året før og innebærer en økning på 4,2 prosent.

Av barn under omsorg var 4 462 i fosterhjem og 460 i barneverninstitusjon (tabell 3.2). 214 barn var plassert i andre omsorgstiltak utenfor hjemmet. Hjelpetiltakene inkluderer frivillige plasseringer utenfor hjemmet etter barnevernloven § 4 - 4 femte ledd. Disse plasseringene omfatter 1 545 barn i fosterhjem og 680 i barneverninstitusjon ved utgangen av 2000. Det fremgår videre av tabell 3.2 at antall plasseringer i fosterhjem som hjelpetiltak har økt sterkt, fra til sammen 311 barn i 1993 til 1 545 barn ved utgangen av 2000. Også frivillige plasseringer i barneverninstitusjon har økt; fra 165 i 1993 til 680 i 2000. Det er her viktig å være klar over at dette tallet også omfatter plasseringer etter §§ 4-24 og 4-26 når det ikke samtidig er truffet vedtak om omsorgsovertakelse etter § 4-12.

Det totale antallet barn i fosterhjem steg fra 4 952 i 1993 til 6 007 barn ved utgangen av 2000. Tilsvarende steg totalt antall barn plassert i institusjon fra 748 til 1 140. Tabellen indikerer hvordan oppgaver knyttet til både fosterhjem - og institusjonsomsorgen har øket betraktelig i perioden 1993 - 2000. Registreringen er utført på en gitt telledato (31.12.00).

3.4.2 Fylkesvis fordeling av barneverntiltak

Når det gjelder den fylkesvise fordelingen av barneverntiltak, er det store variasjoner. Ved utgangen av 2000 var det i gjennomsnitt 22 barn per 1000 barn under 18 år som mottok barneverntiltak, mot 21 året før. Telemark og Østfold lå på topp med henholdsvis 27,4 og 27,3 per 1000 barn, mens tilsvarende tall i Akershus bare var 17,2. I Sogn og Fjordane og Oppland var det henholdsvis 18,3 barn og 18,4 barn med tiltak per 1000 barn. Nordland lå relativt høyt med 25,8 barn. Oslo, Rogaland og Finnmark hadde henholdsvis 24,4, 24,1 og 23,8 barn per 1 000 barn under 18 år. Forskjellen mellom fylkene når det gjelder omfanget av barneverntiltak sett i forhold til barnebefolkningens størrelse, kan variere noe fra år til år.

Forskjeller mellom kommuner av ulike størrelser

Statistikk fra de senere årene viser at det ikke er vesentlige forskjeller mellom kommuner av ulik størrelse når det gjelder andel barn i barneverntiltak (Fimreite m. fl. (red) 2000:42), men at typen tiltak som settes inn overfor barna varierer sterkt mellom store og små kommuner. De små kommunene benytter «lettere» tiltak, først og fremst støttetiltak i hjemmet, mens de store kommunene i langt større grad tar i bruk omsorgstiltak (tiltak for barn der omsorgssvikt er konstatert). Andelen barn i omsorgstiltak er over dobbelt så høy i de største kommunene som i de minste (Fimreite og Ryssevik (red) 1998:63).

Noe av den forskningen som har vært gjort på barnevernet i Norge, har forsøkt å forklare de påviste forskjellene i barnevernet mellom forskjellige kommunegrupper. Det er stilt spørsmål ved om et lavt nivå på omsorgstiltak i småkommunene er et uttrykk for at behovet for inngrep er mindre i disse kommunene, eller om de små kommunene ikke evner å ta tak i de problemene som eksisterer (Myrvold 2001). Ofte tolkes høyere tall for barnevernklienter i de store kommunene som et tegn på opphoping av storbyproblemer. Behovet for barneverntjenester synes å følge de sosiale og økonomiske forskjellene mellom befolkningsgrupper og kommuner. Dertil kommer at omsorgstiltak jevnt over er betydelig dyrere for kommunen enn andre typer barneverntiltak, hvilket kan bety at noen kommuner ikke ser seg råd til å iverksette omsorgstiltak. Særlig i de tilfellene hvor det er behov for plassering i institusjon kan utgiftene for et enkelt barn komme opp i betydelige beløp. En plass i en barneverninstitusjon kostet i år 2000 i gjennomsnitt kr. 964 000 per år. De lave tallene for omsorgstiltak i småkommunene kan også skyldes at forholdene for barna faktisk er bedre i disse kommunene, blant annet fordi innsyn og sosial kontroll fra naboer og familie gjør at problematiske forhold ikke får utvikle seg.

En annen årsak til at det er få barn under omsorgstiltak i de minste kommunene kan være at tersklene for å iverksette omsorgstiltak er høyere i små kommuner, fordi det oppleves som mer belastende for barnevernet å ta opp familieproblemer under gjennomsiktige forhold (Kristofersen m.fl. 1996). Andre faktorer som har vært trukket inn i drøftingen av barnevernet i de små kommunene har vært de ansattes kompetanse, antallet ansatte i kommunens barnevern og fagmiljøet blant de ansatte (Jørgensen 1997, Veland 1998). I de minste kommunene vil barneverntjenesten ofte være ivaretatt av en person, gjerne i deltidsstilling. Det er dokumentert at de aller minste kommunene (under 1000 innbyggere) har relativt lavere andel ansatte i barnevernet med utdanning som sosionom eller barnevernpedagog (Fimreite m. fl. 2000).

3.4.3 Fylkeskommunens ansvar for barneverninstitusjonene

Lovgrunnlaget

Etter barnevernloven § 5-1 har fylkeskommunen ansvaret for å etablere og drive barneverninstitusjoner i den utstrekning det er behov for slike institusjoner i fylket. Fylkeskommunen har videre et ansvar for å utarbeide en plan for løsningen av disse oppgavene, jf. § 5-2. Planen skal vise hvordan fylkeskommunen vil dekke aktuelle og fremtidige behov for institusjonsplasser. For å kunne ivareta behovet for institusjonsplasser, kan flere fylkeskommuner samarbeide om å etablere og drive institusjoner, jf. § 5-3. Fylkeskommunene kan også innpasse private institusjoner i sin plan ved å inngå en driftsavtale med disse institusjonene om at fylket skal disponere plassene, jf. § 5-5. Blir det inngått en slik avtale, skal fylkeskommunen dekke institusjonens driftsutgifter etter et godkjent budsjett. De private institusjonene som er innpasset på fylkeskommunens plan, skal være underlagt de samme faglige krav og kontrollordninger som fylkeskommunens egne institusjoner.

Når barn plasseres i institusjon med hjemmel i barnevernloven, skjer dette i hovedsak enten på grunnlag av vedtak om omsorgsovertakelse, jf. barnevernloven § 4-12, på grunnlag av frivillig plassering utenfor hjemmet, jf. § 4-4 femte ledd, eller på grunnlag av vedtak om særlige tiltak for barn med alvorlige atferdsvansker, jf. §§ 4-24 og 4-26. Når det er truffet vedtak om omsorgsovertakelse, er plasseringsalternativene i alminnelighet begrenset til å gjelde fosterhjem eller institusjoner som er innpasset i fylkeskommunens plan, jf. § 4-14 a og b. Bare dersom barnet er funksjonshemmet, kan barnet også plasseres i opplærings- eller behandlingsinstitusjon (som ikke er innpasset i fylkeskommunens plan) dersom dette er nødvendig på grunn av funksjonshemningen, jf. § 4-14 c. Barn som det er truffet vedtak om omsorgsovertakelse for, kan derfor som hovedregel ikke plasseres i private institusjoner med mindre disse er innpasset i fylkeskommunens plan.

Når grunnlaget for plasseringen er § 4-4 femte ledd eller §§ 4-24 og 4-26 er det ikke stilt uttrykkelige krav i loven om at en privat institusjon må være innpasset i fylkeskommunens plan for å kunne benyttes. I disse tilfellene er det derfor lagt til grunn at det også kan benyttes rent private institusjoner, dvs institusjoner som ikke er innpasset på fylkeskommunens plan, og som både eies og drives av private aktører. Etter barnevernloven § 5-8 siste ledd er fylkeskommunen pålagt å undersøke og følge med i at slike private institusjoner drives i samsvar med loven og ellers drives på forsvarlig måte.

Om barneverninstitusjonenes oppgaver

Barneverninstitusjonenes primære oppgave er at de sammen med fosterhjemmene skal bidra til at barn og unge som av ulike grunner ikke kan bo hos sine foreldre, skal kunne få et trygt omsorgstilbud utenfor hjemmet. Målet med institusjonsoppholdet kan være tilbakeføring til eget hjem eller plassering i fosterhjem - eventuelt etablering på egen hånd.

Barneverninstitusjonene har tradisjonelt vært sett på som erstatning for vanlige hjem. I dag ser man mer på institusjonene som mellomstasjoner mellom foreldrehjem, fosterhjem og egen bolig.

Det er vanligvis bedre for barn som ikke kan bo hos sine foreldre å bo i fosterhjem fremfor i institusjon. Fosterforeldre kan som regel gi mer nærhet og varme enn en institusjon der barnet må forholde seg til flere voksne. Institusjonsplassering kan likevel i en del tilfeller være å foretrekke. Institusjonsplassering kan for eksempel være aktuelt når det forventes at plasseringen blir kortvarig og/eller dersom det er tale om eldre barn som ikke ønsker å etablere seg i en ny familie. Noen barn og foreldre har behov for en periode der de skal omstille seg og finne fram til nye relasjoner seg imellom. Dette vil en institusjon lettere kunne hjelpe dem med, blant annet fordi de ansatte på en institusjon ikke kommer i det samme konkurranseforholdet til foreldrene som fosterforeldre gjør.

En annen grunn til at et barn kan trenge institusjonsopphold kan være at barnet ikke er i stand til å mestre livet i en vanlig familie. En institusjon kan tilby omsorg og ny læring innenfor rammer som ikke lar seg etablere i en vanlig familie eller fosterfamilie. For noen få barn og unge defineres institusjonen som base for resten av oppveksten, og dermed som en forberedelse til å bo for seg selv.

Barneverninstitusjonene i Norge er forholdsvis små, fra fire til vel tretti plasser. De største institusjonene (ofte betegnet som sentre) har flere avdelinger. Antallet beboere på en avdeling er sjelden mer enn 8. Institusjoner som har knyttet til seg familiebaser/fosterhjem, har samlet sett ansvar for en større gruppe barn enn de som til en hver tid bor på institusjonen.

Nærmere om institusjonstypene

Familiehjemmene/mødrehjemmene er bo/omsorgstilbud for mødre/vordende mødre og/eller eventuelt fedre. Tilbudet er aktuelt der hvor en allerede kjenner situasjonen godt nok til å iverksette forebyggende tiltak med tanke på at mor skal ha omsorgen. Spedbarnshjem/senter er betegnelser på institusjoner med lignende oppgaver. Ved noen institusjoner er det etablert familieavdelinger som tar imot hele familier. Disse er som regel beregnet på utredningsopphold med tanke på å styrke foreldrenes kompetanse.

Akutt- og utredningsinstitusjonene tar i mot barn og unge på kort varsel. Bakgrunnen for plassering kan være ulike former for kriser. Akutt- og utredningsinstitusjonene er beregnet på korttidsopphold med tanke på å utrede hva som er best for barnet på lang sikt.

Barnehjem er institusjoner med fire til åtte plasser som tar imot barn fra ett til tolv år. Noen barnehjem er beregnet på korttidsopphold. Andre tar imot barn på lengre sikt i tilfeller der f eks fosterhjem ikke anses som hensiktsmessig. Barnehjemmene kan ha knyttet til seg fosterhjem utenfor institusjonen der noen av barna bor det meste av tiden. Noen institusjoner for barn har betegnelsen oppveksthjem og er beregnet på at enkelte barn kan bo der til de er voksne. Her forsøker man å rekruttere særlig stabilt personale.

Ungdomshjem er betegnelse på institusjoner for ungdom fra ca 13 til 18 år. Dette er den største gruppen, og det finnes ulike typer slike institusjoner. Noen er basert på korttidsopphold, andre på lengre opphold (2-4 år). Sistnevnte har ofte egne hybler/leiligheter der ungdommene bor i siste fase av oppholdet. Noen ungdomsinstitusjoner kalles to-base institusjoner. Det innebærer at ungdommen veksler mellom å bo på selve institusjonen og i fosterhjem som er tilknyttet institusjonen. Også ungdomshjem kan være oppveksthjem i den betydning at målet med oppholdet er overgang til egen bolig. Noen av ungdomshjemmene driver også ettervern.

Bo- og arbeidskollektivene tar i hovedsak imot ungdom fra ca 14 år med rusproblemer. Kollektivene skiller seg fra ungdomshjemmene ved at personalet i perioder på opptil flere måneder bor på institusjonen. Kollektivene har ofte pedagogiske opplæringstilbud som en del av sin virksomhet, og de ligger gjerne i landlige strøk. Flere kollektiver har avdelinger/leiligheter i tettsteder eller byer hvor ungdommen bor i siste fase av oppholdet.

Mange av institusjonene fyller flere funksjoner. Mødrehjemmene og barne- og ungdomshjemmene kan for eksempel ha akutt- og utredningsplasser. Det finnes også enkelte tiltak, særlig for ungdom, som baseres på at ungdommene bor i fosterhjem som er rekruttert av institusjonen, og hvor institusjonen driver forskjellige utdannings- og arbeidstreningstiltak.

Utviklingen i barnevernet de siste par tiårene har også endret institusjonene. I gjeldende lov er samarbeidet mellom barnevernet og foreldrene sterkere vektlagt. Barn kan for eksempel plasseres både i institusjon og i fosterhjem med foreldrenes samtykke. Dette innebærer nye utfordringer for barnevernet med tanke på samarbeid med barnets foreldre.

Utviklingen av den samlede institusjonsvirksomheten

Det utarbeides årlige oversikter over de institusjonene som inngår i det fylkeskommunale barnevernets planer. Det var i 2000 registrert i alt 183 institusjoner med 1724 plasser i det fylkeskommunale barnevernet. Det offentlige eier og driver 57 % av de registrerte institusjonene. I de årlige oversiktene inkluderes som regel ikke private institusjoner/tiltak som fylkeskommunen bare benytter ved kjøp av enkeltplasser.

En oversikt utarbeidet av fylkesbarnevernet i Vest-Agder i 1999 inneholder opplysninger om den fylkesvise fordelingen av barneverninstitusjoner. Denne oversikten omfatter 187 institusjoner, hvorav 148 offentlige og 39 private. Det fremgår her at det er store variasjoner i institusjonstilbudet fylkene imellom. Antallet institusjoner/tiltak var størst i Oslo (25), Rogaland (18), Hordaland (13), Akershus (12) og Østfold (12). I alt 6 fylker hadde fem eller færre institusjoner.

I følge opplysninger fra fylkesmennene første halvår 2001 var det registrert om lag 400 ungdommer plassert med hjemmel i barnevernloven §§ 4-24, 4-25 og 4-26 som omhandler særlige tiltak for barn og unge med alvorlige atferdsvansker. Ingen fylkeskommuner har etablert et tilstrekkelig stort institusjonstilbud for ungdom med atferdsproblemer. Fylkeskommunene har spesielt hatt vansker med å utvikle gode langtidstiltak for denne gruppen ungdommer. Dette har ført til at det i de senere årene har vært en sterk fremvekst av private institusjoner/tiltak for denne målgruppen.

Fylkeskommunene har gjennomført et prosjekt, med statlig støtte, for å få bedre kunnskap om de institusjonene/tiltakene som både eies og drives av private aktører. Et bedre kunnskapsgrunnlag har vært ansett som nødvendig for å få bedre styring og faglig kontroll med denne virksomheten. I regi av dette prosjektet ble det i 1999 utarbeidet en fylkesvis oversikt over de rent private institusjonene, hvilke fylkeskommuner som benyttet seg av disse tilbudene, og hvilke kategorier barn og unge som ble plassert der. Det fremgår av denne oversikten at 30 til 40 rent private tiltak tar imot ungdom med alvorlige atferdsvansker. Det dreier seg både om frittstående private tiltak som tar imot noen ganske få ungdommer, men også tiltak knyttet opp mot større tiltakskjeder. Slike tiltakskjeder kan ta imot 40 - 100 barn og unge, fordelt på mindre avdelinger som er lokalisert forskjellige steder i landet. En grunn til at det kan være vanskelig å tallfeste denne virksomheten, er at en institusjon kan bestå av mange mer eller mindre frittstående bo- /driftsenheter. På bakgrunn av årsrapportene fra fylkesmennene er departementet kjent med at det fortsatt har vært en økning i slike private tiltak i løpet av de siste årene.

De private tiltakene som tar imot ungdom med atferdsproblemer er konsentrert om et mindre antall fylker. Enkelte små fylker, som Vestfold, Østfold og Aust-Agder har en uforholdsmessig stor andel av plassene. Andre fylker med relativt mange private institusjoner/tiltak er Oppland, Hedmark, Sør Trøndelag, Hordaland og Rogaland. I de tre nordligste fylkene er det et uforholdsmessig lite antall plasser. (Kilde: Fylkeskommunenes utredningsrapport 1999.)

Bemanning, kostnader og kostnadsutvikling

I følge SSB ble det i alt utført 3 379 årsverk ved de 183 registrerte institusjonene i 2000, mot 3 196 årsverk ved i alt 177 institusjoner i 1999. Tallet på ansatte per institusjonsplass gikk ned siste år, fra 2,1 årsverk per plass i 1999 til 2,0 årsverk per plass i 2000. Barnevernpedagogene er den største faggruppen med 26 prosent av alle årsverk. De nest største profesjonelle gruppene er sosionomer og lærere. Ufaglærte utgjør 28 prosent av alle tilsatte.

Brutto driftsutgifter for de registrerte institusjonene beløper seg til 1,6 milliarder kroner. En plass i en barneverninstitusjon kostet i gjennomsnitt 964 000 kroner i 2000. Det er 3 prosent mer enn året før.

Kostnadene per institusjonsplass varierer mye. Plassene i bo - og arbeidskollektiv og i akutt - og utredningsinstitusjoner var de dyreste. En plass i institusjon for foreldre og barn (mødrehjem) var billigst og kostet 524 000 kroner. I barne - og ungdomshjem, hvor man finner halvparten av plassene, var prisen i gjennomsnitt 991 000 kroner per år. Plassene i bo - og arbeidskollektiv og i akutt - og utredningsinstitusjoner, som var de dyreste, kostet til sammenligning henholdsvis 1.239 000 og 1.166 000 kroner.

Befringutvalget drøfter utgiftsnivået i det fylkeskommunale barnevernet og faktorer som påvirker dette (NOU 2000:12, pkt. 4.4.3). Utgiftene i fylkesbarnevernet har økt relativt mer fra 1993 frem til dags dato, enn økningen i antall plasseringer utenfor hjemmet skulle tilsi. Det er grunn til å merke seg at det er et lite antall barnevernklienter (ca. 20% av totalantallet) som får svært mye av de samlede midlene i barnevernet og at dette er en økende tendens. Utgiftsøkningen kan også skyldes ett eller flere av følgende forhold (NOU 2000: 12, s.58):

• Flere akuttplasseringer i løpet av året som ikke blir registrert (i statistikken) ved årsskiftet. Akuttiltak for ungdom er ofte kostnadskrevende for fylkeskommunen.

• Økende ungdomsandel av det totale antallet barn og ungdom som er plassert utenfor hjemmet - tiltak for ungdom er stort sett dyrere enn for barn.

• Økende vanskelighetsgrad hos de barn og unge som plasseres utenfor hjemmet og dermed (nødvendig med) større ressursinnsats per barn.

• Økning i den fylkeskommunale barnevernaktivitet som er knyttet til kvalitetsforbedringer og tjenester til kommuner og andre instanser, f. eks. fosterhjemsarbeid, konsultasjonstjeneste, fag- og undervisningsstillinger, administrasjon og servicefunksjoner.

• Betydelig økning i antallet/andelen forsterkede fosterhjem og i kostnaden per forsterket fosterhjem.

• Utgifter knyttet til funksjonshemning hos barn som plasseres i fosterhjem defineres ofte av kommunen som barnevernutgifter, slik at fylkeskommunen blir refusjonspliktig.

• Institusjonsdriften er blitt dyrere bl.a. på grunn av krav om/behov for økt bemanning og høyere kompetanse.

• De private tiltakene har krevd og fått betydelig bedre betalt for sine oppgaver på grunn av tidligere nevnte forhold pluss gunstig markedssituasjon fra deres synsvinkel.

3.4.4 Fylkeskommunens ansvar og oppgaver i fosterhjemsarbeidet

I alt ca 80 % av alle barn og unge som er plassert utenfor hjemmet bor i dag i fosterhjem. Det var registrert 6 007 barn i fosterhjem ved utgangen av 2000. Av disse var 4 462 under omsorg, mens de øvrige (1 545) var plassert i fosterhjem som hjelpetiltak (Statistisk sentralbyrå 2000).

I barnevernloven beskrives et fosterhjem som et privat hjem som tar i mot barn til oppfostring, jf. § 4-22. Lovens definisjon av fosterhjem dekker altså et vidt spekter fra tilfeller der familier påtar seg å være i foreldrenes sted, til de mer «profesjonelle» fosterhjemmene som har likhetstrekk med institusjoner i innhold og form.

Ordinære fosterhjem kan enten være fosterforeldre som er i familie med barnet, eller fosterforeldre som ikke kjenner barnet på forhånd. Det forutsettes at de som velges som fosterforeldre skal ha særlig evne til å gi barn et trygt og godt hjem, og de skal også ha de nødvendige forutsetninger i forhold til det aktuelle barnets behov. Fosterforeldrene får en arbeids- og utgiftsdekning som er regulert av Kommunenes Sentralforbunds satser, og inngår en skriftlig avtale med barneverntjenesten.

De siste 10 - 15 årene har det vært en økende differensiering av fosterhjemstyper, med bl.a. fremvekst av såkalte forsterkede fosterhjem og beredskapshjem. Forsterkede fosterhjem mottar spesielle tjenester og ytelser slik at de skal være bedre rustet til å ivareta barn og unge med omsorgsbehov utover det vanlige. Forsterkningstiltakene kan for eksempel bestå av avlastning, støttekontakt, ekstern veileder eller ekstra lønnskompensasjon som gjør det mulig at en eller begge fosterforeldre kan redusere sin arbeidstid utenfor hjemmet. Ekstra lønnskompensasjon innebærer i mange tilfelle at barneverntjenesten setter som krav at en av fosterforeldrene skal være hjemmeværende. Noen forsterkede fosterhjem er engasjert direkte av det fylkeskommunale barnevernet, eller knyttet til en institusjon.

Beredskapshjem tar imot barn for kortere perioder i akuttsituasjoner. Disse fosterhjemmene ivaretar en del av de samme oppgavene som barnehjem, men er å regne som fosterhjem i henhold til loven. Det har også vokst frem ordninger som er en mellomting mellom fosterhjem og institusjon, som f.eks. «fosterhjemsringer» som har base i en institusjon.

Barn og unge som har alvorlige atferdsvansker, jf. §§ 4-24 og 4-26, kan i henhold til § 4-27 plasseres i fosterhjem som har særlige forutsetninger for å kunne løse de problemer som foreligger. Slike fosterhjem anses imidlertid ikke som fosterhjem i lovens forstand, og følger reglene for institusjoner hva gjelder tilsyn etc.

Det er den kommunen som plasserer barnet (omsorgskommunen) som har ansvaret for å følge opp barnet, foreldrene og fosterforeldrene. Fylkeskommunen har ansvaret for å rekruttere og formidle fosterhjem, og skal sørge for at fosterhjemmene får nødvendig opplæring og generell veiledning. Fylkesmannen har ansvaret for å føre overordnet tilsyn med kommuner og fylkeskommuner, og skal påse at disse utfører de oppgavene de er pålagt etter loven.

I 1997 laget departementet en handlingsplan for styrking av viktige sider av fosterhjemsarbeidet (rundskriv Q - 13 / 97). Hensikten var å bedre arbeidet med fosterhjemmene bl.a. gjennom økt oppfølging, opplæring, avlastning og tilsyn. Målgruppen for handlingsplanen var kommuner, fylkeskommuner, fylkesmenn, fosterforeldre og andre offentlige instanser. Målene som ble skissert opp i handlingsplanen var:

• Sikre regelmessig oppfølging av fosterbarn og fosterforeldre

• Avklare fremtid og oppfølging av fosterbarn i god tid før 18 år

• Øke kompetansen og styrke opplæringen av fosterforeldre

• Øke rekrutteringen av fosterhjem

• Avklare og bedre samarbeids - og ansvarsforholdene

• Øke kunnskap og forskning om fosterbarn og fosterhjem

• Revidere de fylkeskommunale fosterhjemsplanene

Fylkeskommunene har tatt i bruk et nytt opplæringsprogram (PRIDE) med en rekrutteringsdel og en kompetansehevingsdel. Programmet har gitt både fosterforeldre og fagkonsulenter et godt grunnlag til å vurdere om en familie kan bli fosterforeldre. Opplæringen setter også fosterforeldrene bedre i stand til å møte krevende oppgaver.

3.4.5 Fylkeskommunens ansvar for familiebaserte tiltak (MST og PMT)

Bakgrunnen for innføringen av familie - og nærmiljøbaserte metoder er bl. a en konsensus blant fagfolk om at institusjonsplassering ikke hjelper i forhold til alle barn og unge med alvorlige atferdsproblemer.

I et samarbeid mellom Barne- og familiedepartementet og Sosial- og helsedepartementet har samtlige fylker arbeidet for å styrke kompetansen og øke tilgjengeligheten av tjenester til familier med barn og unge som har alvorlige atferdsproblemer. Multisystemisk behandling (MST) er nå utviklet som metode og tilbud i Norge over en tre-års prosjektperiode i samarbeid med MST-services ved University of South Carolina i Charleston, USA. Det er i dag etablert en eller flere multisystemiske behandlingsteam i alle fylkeskommuner. Utgiftene til drift av teamene bæres av fylkeskommunene, mens utgiftene til opplæring, veiledning, konsultasjon og evaluering dekkes av Barne- og familiedepartementet. Denne metoden er utviklet med tanke på å behandle ungdom med atferdsvansker i sitt nærmiljø i stedet for at de plasseres i en barneverninstitusjon. Metoden består av et intensivt og tidsavgrenset tilbud til ungdom som kjennetegnes av alvorlige atferdsproblemer som lovbrudd og rusmisbruk. Tilbudet er rettet mot den unge og dennes familie og gjennomføres i ungdommens naturlige omgivelser, eventuelt med skolen som sentral arena, og der alle aktuelle instanser involveres. Behandlerne er tilgjengelig hele døgnet så lenge behandlingen gjennomføres. Det foreligger betydelig dokumentasjon fra USA som viser at MST gir gode resultater. Foreløpige resultater fra den norske evalueringen er også lovende.

Et annet familiebasert tiltak er Parent Management Training (PMT) som er spesielt utviklet og utprøvet i forhold til relativt små barn med ulik grad av atferdsvansker. Studiene har vist at atferdsproblemer i stor grad utvikles og opprettholdes av uheldige samhandlingsmønstre mellom foreldre og barn, kanskje også mellom lærere og elever, og at bruk av PMT-metoden gir betydelig reduksjon av atferdsproblemer både hjemme og på skolen. I dag er det ca. 30 PMT - veiledere som er utdannet og som har kompetanse til å lære opp nye veiledere. Veilederne er spredt utover landet, men er ennå ikke geografisk jevnt fordelt.

Begge metodene inngår i regjeringens oppfølging av handlingsplanen mot barne - og ungdomskriminalitet. Planen forutsetter et nært samarbeid mellom Utdannings - og forskningsdepartementet, Justisdepartementet, Sosialdepartementet, Helsedepartementet og Barne - og familiedepartementet.

3.5 Samarbeid i barnevernet

3.5.1 Samarbeid mellom barnevernet i kommunene og fylkeskommunene

I henhold til barnevernloven er det kommunene som har primæransvaret for å gi barn og unge nødvendig hjelp, mens fylkeskommunen har ansvaret for omsorgstiltak utenfor hjemmet og for å gi bistand til kommunene ved plassering. Når det er truffet vedtak om tiltak, har barneverntjenesten i kommunen et kontinuerlig oppfølgingsansvar. Dersom et barn skal plasseres utenfor hjemmet uten foreldrenes samtykke, må det treffes vedtak i fylkesnemnda om dette etter forslag fra kommunen. Fylkesnemnda er et rent avgjørelsesorgan, og kommunen forutsettes å stå for den nødvendig faglige saksforberedelse. Dette innebærer en gjensidig avhengighet mellom de tre forvaltningsnivåene.

Forskning om barnevernet i små kommuner viser at en del av forklaringen på at få barn omfattes av omsorgsvedtak i disse kommunene, er at barnevernet i småkommuner er tilbakeholdne med å fatte vedtak mot foreldrenes ønsker (Grinde 1996:116). En annen årsak er å finne i bemanningssituasjonen i mange kommuner. I de minste kommunene kan det oppstå problemer med å få ansatte med tilstrekkelig barnevernfaglig og/eller juridisk kompetanse, eller spesialkompetanse på andre relevante områder. Flere forskere har pekt på at ordningen med fylkesnemnder gjør at det er blitt vanskeligere enn før for kommunene - både ressurs- og kompetansemessig - å bringe frem omsorgssaker (Falck og Havik 2000). Som ledd i et større forskningsprosjekt om de minste kommunenes evne til å ivareta oppgaver som er lagt til kommunesektoren har Hovik og Myrvold (2001:8, 2001:19) satt søkelys på rettssikkerhetsdimensjonen ved barneverntjenesten. Forholdsvis mange kommuner med færre enn 3000 innbyggere synes sårbare både når det gjelder de ansattes kompetanse og erfaring, kapasiteten i systemet og samarbeidsforholdene til andre instanser i kommunen. Løsningsstrategier benyttet av enkelte kommuner i vanskelige saker kan være å søke hjelp i andre kommuner, få hjelp og veiledning hos fylkesmannen, kjøpe tjenester fra private konsulenter på barnevern og å kjøpe advokatbistand.

3.5.2 Samarbeid mellom barnevernet og andre tjenester

Det er et overordnet mål å styrke samarbeidet mellom barnevern, rus og barne - og ungdomspsykiatrien. Samarbeid med skole, barnehage, rehabiliteringstjeneste og politi er også en viktig del av et helhetlig tilbud og innsats i forhold til utsatte barn og unge. Motivasjon for å samordne ulike fylkeskommunale innsatser mot denne gruppen er en erkjennelse av at ulike sosiale og psykologiske problemer ofte overlapper hverandre og kan være med på å forsterke negativ sosial utvikling og problematferd som kriminalitet, rusmisbruk og psykiske lidelser. Samarbeidet mellom somatisk sektor, barnevern og barne - og ungdomspsykiatrien er også viktig i denne sammenheng, spesielt når det gjelder psykosomatiske lidelser eller lidelser som er nevrologisk relatert. Det er derfor et behov for å etablere samarbeid og unngå tendenser til fragmentering i arbeidet, både når det gjelder forebygging og behandling av barn og unge med atferdsproblemer og psykiske lidelser.

Det er en kjensgjerning at det fylkeskommunale tjenestetilbudet fremdeles i hovedsak er sektororganisert. Barne- og familiedepartementet og Sosial- og helsedepartementet foretok i 1996 en kartlegging av samarbeidet mellom barnevernet og barne- og ungdomspsykiatrien i samtlige fylkeskommuner. Den gang var det fire fylkeskommuner som hadde organisert barne- og ungdomspsykiatrien og barnevernet som en felles tjeneste. Åtte fylkeskommuner anså dette for å være atskilte tjenester, men hadde etablert forskjellige formelle samarbeidsordninger, mens de resterende syv satset på uformelt samarbeid mellom tjenestene. De fleste fylkeskommunene opplyste at det var etablert rutiner for samarbeid mellom de to tjenestene når det gjaldt barn og unge med sammensatte problemer og behov for omfattende hjelp. De aller fleste hadde også planer om videreføring av diverse samarbeidsprosesser som var i gang, og over halvparten hadde planer om videreføring av kompetansetiltak for begge tjenestene.

I 2001 var det fem fylkeskommuner som hadde organisert barnevern og psykiatri som en felles tjeneste. I en slik felles organisasjon kan det være ulike former for og ulike grader av både formalisert og uformelt samarbeid mellom tjenesteområdene. Også andre tjenester enn barne- og ungdomspsykiatri og barnevern kan inngå, det kan også gjelde rusmiddelomsorg, familievern, skole og pediatri. Erfaringer viser at etablering av en felles organisasjon kan være et viktig bidrag med sikte på å gi barn og unge et helhetlig og samtidig tilbud. Det er likevel grunn til å anta at opprettelse av en felles organisasjon ikke er et tilstrekkelig virkemiddel for å ivareta behovet for et samordnet tjenestetilbud til utsatte barn og unge, og at fylker som har valgt andre tilnærminger kan ha like gode resultater når det gjelder tverrsektorielt samarbeid. De viktigste grunnene til at barnevernbarn ikke får den nødvendige hjelpen fra psykiatrien er trolig mangel på kapasitet i psykiatrien. I tillegg kommer at barne- og ungdomspsykiatrien ikke har den samme plikten til å ta i mot barn som har behov for hjelp som barnevernet har. I barne- og ungdomspsykiatriske institusjoner vil det være den faglig ansvarlige som har myndighet til å avgjøre spørsmål om inntak.