6 Nærmere om den statlige modellen

6.1 Forholdet mellom familievernet og barnevernet

6.1.1 Forslaget i høringsnotatet

Barne- og familiedepartementet la i høringsnotatet vekt på at barnevernet og familievernet bør sees i sammenheng når det gjelder fremtidig organisering. Som ledd i arbeidet med å styrke barne- og familiepolitikken og samle de familiepolitiske virkemidlene i ett departement, ble forvaltningsansvaret for både adopsjonsloven, ekteskapsloven, barneloven, barnevernloven og familievernet i 1990 overført fra andre departementer til Barne- og familiedepartementet. Forholdet til fylkesbarnevernet og andre samarbeidende tjenester ble også vektlagt da familievernet ble lagt til fylkeskommunen i 1998.

Utviklingen har i de senere årene ført til at familievernet og barnevernet har fått mer til felles. Det legges større vekt på familiebaserte tiltak i barnevernet, og barnas situasjon vies mer oppmerksomhet i familievernets rådgivning og behandling. Meklingsoppgavene har tilført tjenesten verdifull kompetanse i konfliktløsning der barna er direkte involvert.

På denne bakgrunn, og for å få til et best mulig samarbeid mellom disse tjenestene, mente departementet at dagens fylkeskommunale oppgaver på barnevernområdet og familievernområdet bør forankres på samme forvaltningsnivå.

6.1.2 Høringsinstansenes syn

Noen få høringsinstanser har gitt kommentarer til hvorvidt, og i hvilken grad, barnevernet og familievernet bør ses i sammenheng. Noen av disse mener at en samorganisering mellom de to tjenestene ikke er nødvendig, da berøringsflatene er lite synlige. Disse instansene mener at det er nærliggende å se både barnevernet og familievernet i sammenheng med andre tjenester fremfor i sammenheng med hverandre. Fylkesmannen i Nord-Trøndelag uttaler:

«Det kan umiddelbart synes naturlig og hensiktsmessig å knytte familie- og barnevernet sammen organisatorisk, men i funksjon og vesen er disse tjenestene lengre fra hverandre enn for eksempel områdene barnevern og rus eller barnevern og psykiatri. Områdene slik de fremstår i dag har stor forskjellighet i fagområder, arbeidsområder, kommunale tjenester og brukergrupper.

Familievernet er en spesialisttjeneste som i dag ikke går inn i den naturlige tiltakskjeden for det kommunale barnevernet. Familievernet har i tillegg oppgaver for staten i meklingsinstituttet. For denne virksomheten innenfor familievernet er fylkesmannen oppdragsgiver, rådgiver og opplæringsansvarlig. Hvor familievernet skal plasseres organisasjonsmessig må derfor etter Fylkesmannens mening ses uavhengig av hvor man velger å plassere nåværende fylkesbarnevern organisastorisk.»

Noen høringsinstanser påpeker også at det vil være uheldig om tilknytningen mellom de to områdene fører til at familievernets brukere identifiserer tjenesten med barnevern og psykiatri, og at terskelen til å oppsøke familievernet dermed blir høyere. Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) uttaler:

«Dette er to forskjellige typer tjenester med ulikt lovgrunnlag og formål. Slik bør det også være videre. Mens barnevernet bygger på tvang (eller frivillig tvang), er familievernet en tjeneste som bygger på råd og veiledning på frivillig basis. Langt fra alle saker familievernet behandler involverer barn. (...).»

På den annen side er det andre høringsinstanser som påpeker viktigheten av at barnevernet og familievernet organiseres på samme forvaltningsnivå. Det pekes i denne sammenheng særlig på at de to tjenestene i de senere år har fått mer til felles.

Barnevernets utviklingssenter Midt-Norge uttaler:

«Det synes hensiktsmessig at familievern og barnevern blir sett i sammenheng. Som det påpekes i høringsnotatet har utviklingen i de senere årene ført til at familievernet og barnevernet har fått mer til felles: Barnas situasjon vies mer oppmerksomhet i familievernet, mens det innenfor barnevernet legges større vekt på tiltak rettet mot familien. Det bør også nevnes at barnevernet har åpnet for større grad av brukerstyring i sitt klientarbeid, en tilnærmingsmåte som har lang tradisjon i familievernet. Et eksempel på dette er familierådslag, der familie og nettverk trekkes inn i beslutningsprosessen i barnevernet. Ved å knytte de to tjenestene nærmere sammen burde det derfor være mulig å styrke BFD´s samlede barne- og familiepolitikk, ikke minst gjennom gjensidig utveksling og bedre utnyttelse av den samlede kompetansen i de to tjenestene.»

6.1.3 Departementets vurdering

Departementet er enig med høringsinstansene i at det er viktige ulikheter mellom barnevernet og familievernet, selv om familie- og barnevernet i den senere tid har fått mer til felles. Departementet mener det er viktig å opprettholde og ivareta tjenestenes egenart og særpreg. En samorganisert virksomhet på statlig nivå vil ikke føre til endringer av tjenestenes faglige profil og innretning på lokalt nivå. I en slik organisasjon vil man imidlertid oppnå viktige samordningsgevinster både på nasjonalt og regionalt nivå, særlig hva gjelder tjenestenes fag- og kompetanseutvikling. Departementet vil for øvrig vise til at annenlinjetjenesten i barnevernet og familievernet også i dag er organisert på samme forvaltningsnivå.

Både barnevernet og familievernet har en sentral plass i den samlede barne- og familiepolitikken, og må derfor sees i sammenheng. Departementet vil opprettholde sitt forslag om at barnevernet- og familievernet organiseres i den samme statlige etaten. Når det gjelder samarbeid med andre tjenester, vises til kapittel 6.9.

6.2 Forvaltning eller foretaksorganisering

6.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Generelt om statlige tilknytningsformer

Departementet drøftet i høringsnotatet hvilken tilknytningsform som er egnet for de statlige oppgavene på barnevern- og familievernområdet. Begrepet tilknytningsform er av rettslig art, og kan defineres som den måten en virksomhet er knyttet til den utøvende statsmakt, dvs. til et departement eller til regjeringen. Valg og utforming av tilknytningsform er viktig fordi det bestemmer grunnlaget for og virkemåten til de styrings-, ansvars- og kontrollrelasjonene som må finnes mellom det politisk ansvarlige nivået og det utførende nivået. Tilknytningsformen setter rammen for styringsmuligheter for politiske organer, samtidig som den bestemmer handlefriheten for de offentlige virksomhetene. Gjennom valget av tilknytningsform (»ytre organisering»), legges det også visse føringer på virksomhetens interne organisering.

Dagens tilknytningsformer kan grupperes i tre hovedformer; forvaltningsorganer, selskap og stiftelser. Det går et hovedskille mellom de formene som plasserer en virksomhet innenfor staten som juridisk person (forvaltningsorganformene), og de som gjør virksomheten til egne rettssubjekter (selskaps- og stiftelsesformene). De retningslinjer som i dag gjelder for organisering av statlige virksomheter og valg av tilknytningsform, er i stor grad basert på Hermansen-utvalgets arbeid, NOU 1989: 5 En bedre organisert stat, og nedfelt i St.prp. nr. 35 (1991-92 ) Om statens forvaltnings- og personalpolitikk.

Ordinære forvaltningsorganer er grunnformen for statlig virksomhet. De alle fleste av dagens statlige virksomheter er ordinære forvaltningsorgan uten at denne formen behøver å ha vært eksplisitt vurdert. Først i den senere tid, etter at en rekke statlige forvaltningsorganer har endret tilknytningsform, har det blitt vanlig å ta aktivt stilling til statlige virksomheters tilknytningsform. Stortingets vedtak om en alternativ, fristilt tilknytningsform for spesialisthelsetjenesten, regulert i helsefortaksloven, har aktualisert spørsmålet om forvaltningsorganisering eller foretaksorganisering også på barnevern- og familievernområdet.

Kjennetegn ved forvaltningsorgan- og statsforetakformen

I et notat fra Statskonsult oppsummeres kjennetegn ved henholdsvis forvaltningsorganer og statlige selskaper, samtidig som det redegjøres for hvilke hensyn som er relevante i valg mellom disse alternativene (Statskonsult 1998:18 Fakta, former, fristilling).

Typiske trekk ved statlige forvaltningsorganer:

• De er en del av staten som juridisk person, og statsmyndighetene styrer ved instruksjon ved at de er direkte underlagt Kongens (regjeringens) og vedkommende departements organiserings- og styringsmyndighet og alminnelige instruksjon.

• Det foreligger muligheter til overordnet styring med alle sider av den løpende driften.

• De får sine finansielle ressurser gjennom bevilgninger fra Stortinget, som blir stilt til rådighet fra vedkommende departement etter bevilgningsreglementet og statens økonomiregelverk.

• Riksrevisjonen foretar kontroll med at bevilgningen disponeres i samsvar med gjeldende regler og Stortingets premisser for bevilgningen.

• Visse sider ved oppgaveutføringen/saksbehandlingen er lovregulert; organet omfattes av forvaltningsloven, offentlighetsloven og Sivilombudsmannens kompetanse.

• Ansatte er omfattet av tjenestemannsloven og tjenestetvistloven, samt tariffavtaler som inngås mellom staten og hovedorganisasjonene.

• Det gjennomgående regelverk for statens økonomiforvaltning, personalforvaltning og innkjøp og anskaffelser gjelder.

Forvaltningsorganformen brukes for statlig myndighetsutøvelse og annen virksomhet som stiller store krav til politisk og konstitusjonell kontroll og ansvar. Slik virksomhet må derfor være underlagt muligheten for styring fra overordnet politisk hold, også når det gjelder den løpende driften. Statlige virksomheter som er organisert som forvaltningsorganer har et vidt spekter av oppgaver, - statlig myndighetsutøvelse i form av regelverkshåndheving, forvaltning av stønader og tilskudd, kultur- og verdiforvaltning, og vare- og tjenesteproduksjon. For å ta hensyn til spennet i oppgaver og formål, er det utviklet forskjellige underformer (ordinært forvaltningsorgan, forvaltningsorgan med særskilte fullmakter og forvaltningsbedrift).

Hovedregelen er at forvaltningsorganer skal bruttobudsjetteres i statsbudsjettet. Forslag om å nettobudsjettere en virksomhet, eller gi en virksomhet andre fullmakter som innebærer en friere stilling, vil vanligvis være basert på et utredningsarbeid der dette er begrunnet i virksomhetens spesielle situasjon.

Generelle trekk ved statsselskapene:

• De er selvstendige rettssubjekter med egne styringsorganer og ansvar for egen økonomi.

• Staten styrer fra eierposisjon (gjennom generalforsamling/ foretaksmøte/årsmøte).

• Staten har begrenset sitt direkte ansvar for selskapets økonomiske virksomhet.

• - Styring og kontroll med den enkelte virksomhet fastlegges nærmere av lovgivningen som bestemmer forholdet mellom en bestemt type selskap og eieren.

• Selskapene vil normalt skaffe sine inntekter i markedet, alternativt ved statlige bevilgninger i form av tilskudd eller såkalte «kjøp» av tjenester eller produkter.

• Riksrevisjonens myndighet er begrenset til å føre kontroll med at vedkommende statsråd utøver sin eierfunksjon på en korrekt og betryggende måte, og til å kontrollere at eventuelle bevilgninger brukes i samsvar med Stortingets forutsetninger.

• Forvaltningslov og offentlighetslov gjelder kun for myndighetsoppgaver (dersom selskapet utfører slike).

• De ansatte er ikke statstjenestemenn og dermed heller ikke omfattet av de statlige tariffavtalene, men av arbeidsmiljølov, arbeidstvistlov og egne tariffavtaler.

Statlig engasjement gjennom statseide selskaper brukes når staten er aktiv i forretningsmessig næringsvirksomhet og tjenesteyting. Primært organiseres virksomheten som statseid selskap når staten har interesser knyttet til økonomisk avkastning. Samtidig er det flere av de statlige heleide selskapene som har som formål å være et sektorpolitisk virkemiddel. For å ta hensyn til spennet i formål og oppgaver er det også utviklet forskjellige former for statseide selskaper (statsforetak, helseforetak, statsaksjeselskap og særlovselskaper).

Statsforetakformen, som ble etablert gjennom lov om statsforetak som trådte i kraft i 1992, er den selskapsformen som er best egnet når et statlig engasjement ikke primært er forretningsmessig motivert, men også et virkemiddel for å realisere sektorpolitiske mål. Bestemmelsene i loven knytter ledelsen i et statsforetak og eierdepartementet tettere sammen enn tilfellet er i et selskap organisert etter aksjeloven. Videre er staten her eneeier og kan ikke eie foretaket sammen med andre interessenter, - et trekk som har sammenheng med at statsforetak ikke kan bli gjenstand for normal konkursbehandling.

Helseforetak er en ny foretaksform som er regulert i lov 15. juni 2001 nr. 93. Denne foretaksformen er innrettet mot en nærmere gruppe av virksomheter (spesialisthelsetjenester). Helseforetakene er utarbeidet med utgangspunkt i statsforetaksloven, men siden statsforetakenes datterselskaper bare kan organiseres som aksjeselskaper, ble det ansett nødvendig å regulere helseforetakene i en egen lov som åpner for etablering av helseforetak på to nivåer.

Foretakorganisering innebærer, som statlig selskapsorganisering for øvrig, at virksomheten ikke vil være en del av staten som juridisk person, men eget rettssubjekt. Både forvaltningsorganisering og foretaksorganisering kan utformes med sikte på tilpasning til forskjellige oppgavetyper og statlige styringsambisjoner. Foretaksmodellen kan tilpasses gjennom særlov, mens forvaltningsmodellen kan strekkes nært opp til foretaksmodellen gjennom utforming av særskilte fullmakter. Dertil kommer at det er vanlig praksis at også hovedtrekk ved forvaltningsorganisasjonen er lovregulert.

Valg av tilknytningsform for barnevernet og familievernet

Departementet fremholdt i høringsnotatet at dagens forvaltningspolitiske retningslinjer innebærer at staten i hovedsak bør organisere virksomheten som forvaltningsorgan, der staten både har det økonomiske ansvaret og ansvaret for at oppgavene løses i samsvar med politiske mål og prioriteringer. Når det gjelder oppgavene i det fylkeskommunale barnevernet, spiller det også en rolle at det ikke bare dreier seg om tjenesteyting, men også om myndighetsutøvelse. Departementet ga i høringsnotatet uttrykk for at forvaltningsorganisering er det mest nærliggende valget både for familievernet og barnevernet dersom staten skal overta ansvaret for fylkeskommunens oppgaver på barnevern- og familievernområdet helt eller delvis. Et eventuelt valg av foretaksorganisering (eller annen selskapsorganisering utenfor staten) vil trenge en særlig begrunnelse.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at det bare er ett argument som ville kunne gjøre det aktuelt å vurdere foretaksorganisering på barnevern- og familievernområdet; nemlig en eventuell samorganisering av barne- og ungdomspsykiatrien, barnevernet og familievernet innenfor helseforetakene. Å legge deler av barnevernet og familievernet til de statlige helseforetakene vil imidlertid, etter departementets oppfatning, ikke være realistisk eller ønskelig - verken sett fra et helsepolitisk- eller barne- og familiepolitisk ståsted. Helseforetakene er opprettet med sikte på god styring og forvaltning av spesialisthelsetjenester, og vil ikke være like velegnet til å ivareta styrings- og forvaltningsoppgaver rettet mot barneverntjenester og familieverntjenester. Integrering av familievernet og deler av barnevernet i helseforetakene, vil kunne gjøre det vanskelig å opprettholde tjenestenes selvstendige stilling og særpreg.

De regionale helseforetakene er gitt betydelig frihet med hensyn til hvordan de velger å innrette sin finansiering internt i forhold til de enkelte underliggende virksomhetene. I hovedsak skal imidlertid dagens finansieringsordninger, både ISF-ordningen ( innsatsstyrt finansiering), poliklinikkrefusjoner og system for refusjon av kapitalutgifter og finansiering av utdannings- og forskningsfunksjoner, opprettholdes med noen mindre justeringer foreløpig. En innsatsstyrt finansiering vil i hovedsak innebære at det er målbare størrelser som er grunnlaget for vurdering av kostnadsberegninger. For barnevernets vedkommende er dette en finansieringsmodell som ikke kan fange opp det helhetlige, og til dels sammensatte, tjenestetilbudet som barnevernets barn ofte har bruk for. Det kan derfor være vanskelig å ta i bruk disse prinsippene for finansiering i forhold til kostnadsberegninger innenfor barnevernsektoren.

Departementet understreket i høringsnotatet at det særlig med bakgrunn i de problemer og utfordringer som preger deler av det fylkeskommunale barnevernet i dag, er behov for målrettet og overordnet politisk styring av virksomheten. De politiske styringsbehovene når det gjelder institusjonsomsorgen generelt, og spesielt når det gjelder tiltakene for barn og unge med atferdsproblemer, gjør at dette området er lite forenlig med formålet med foretaksorganisering.

Departementet mente at også videreutviklingen av familievernet krever målrettet og overordnet politisk styring. Direkte politisk engasjement og prioriteringer var viktig da familievernet ble tillagt ansvar for å drive mekling etter ekteskapsloven og barneloven. Det vil i tiden fremover være viktig at kontorene kan tilføres nye oppgaver av betydning for å nå målene i barne- og familiepolitikken.

6.2.2 Høringsinstansenes syn

Bare 11 av de 87 høringsinstansene som går inn for den statlige modellen har hatt innvendinger mot forslaget om forvaltningsorganisering. Dette gjelder blant annet enkelte av fylkeskommunene. De fleste høringsinstansene som foretrekker en foretaksorganisering, legger vekt på at det allerede er etablert helseforetak. Etter disse høringsinstansenes syn vil det være uhensiktsmessig og lite kostnadseffektivt å etablere en egen statlig etat for barnevern og familievern. Det legges vekt på at en organisering av oppgaver på barnevernområdet og familievernområdet innenfor helseforetakene vil være kostnadsbesparende, sett i forhold til det å etablere en egen statlig barnevern- og familievernforvaltning. Disse høringsinstansene er også opptatt av at det bør utvikles et bedre samarbeid med andre tjenester, og mener at forholdene vil ligge best til rette for samarbeid dersom ansvaret for tjenester som har berøringsflater, blir lagt til samme organisasjon.

Det understrekes at det er behov for nærmere samarbeid mellom barnevernet og familievernet på den ene siden, og spesialisthelsetjenesten på den andre siden, og at det derfor er uheldig å videreføre dagens organisatoriske skillelinjer mellom disse tjenestene. Etter disse instansenes oppfatning vil det være ønskelig å samorganisere barnevernet og familievernet innenfor helsefortakene.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler:

«Etter Fylkesmanens vurdering bør organiseringen av det statlige ansvaret for barne- og familievernområdet i likhet med spesialisthelsetjenesten organiseres som foretak. Det fremstår som underlig at man fra statens side lager to helt forskjellige organisasjonsmodeller for å ivareta tjenesteproduksjon som krever en høy grad av rettssikkerhet og som er rettet mot personer staten tar ansvar for livet og helsen til i kortere eller lengere tid. Organiseringen må sette brukernes behov i fokus, sikre samordning av tjenester og redusere ansvarsfraskrivelse, oppsplitting av ansvar og kompetansestrid mellom etater og sektorer. Etter Fylkesmannens syn må organiseringen følge av Oppgavefordelingsutvalgets prinsipper om at «oppgaver som krever stor grad av koordinering og/eller oppgaver som har store kontaktflater til hverandre legges til samme forvaltningsorgan» og at «oppgaver som krever stor grad av samordning overfor brukerne legges til samme forvaltningsorgan». Barnevern, familievern og barne- og ungdomspsykiatri er i meget høy grad slike oppgaver. Det bør utredes å legge disse, evnt. sammen med andre beslektede oppgaver som rusomsorgen, habilitering og rehabilitering, til en egen relativt autonom enhet organisert under eller i tilknytning til de regionale helseforetakene.»

Det er bare noen ganske få høringsinstanser som har begrunnet sitt standpunkt om forvaltnings- eller foretaksorganisering på grunnlag av kjennetegn ved de forskjellige organisasjonsformene («tilnytningsformene»). Blant de som har uttalt seg om dette, er det delte meninger. Enkelte instanser mener at statlig forvaltningsorganisering på barnevernområdet og familievernområdet er i strid med tenkningen i den senere tids reformer. Det legges vekt på at staten bør etablere klarere skiller mellom tjenesteyting og myndighetsutøvelse, og at tjenesteytende oppgaver bør overføres fra forvaltningsorganer til foretak eller andre selskapsformer. En av begrunnelsene for dette er at offentlige forvaltningsorganer anses lite velegnet til å produsere tjenester effektivt og brukertilpasset. Disse høringsinstansene ser ingen grunn til at ikke barnevernets annenlinjetjeneste og familievernet kan organiseres innenfor en foretaksmodell, når samtlige spesialisthelsetjenester er lagt til helseforetakene.

Sosial- og helsedirektoratet uttaler:

«Forslaget om å etablere en statlig forvaltningsorganisasjon med flere nivåer som skal drive tjenestene synes på mange måter å være i strid med tenkningen i den senere tids reformer. Generelt synes det å være en økende erkjennelse av at offentlige, byråkratiske forvaltningsorganer ikke er spesielt godt egnet til å produsere tjenester effektivt og brukertilpasset.»

Det uttales videre:

«BFD fremhever som ett argument at barnevernet utøver myndighet som er svært inngripende for enkeltpersoner, i form av å fatte vedtak om tvungen omsorg. Dette er imidlertid ikke spesielt for barnevernet, men gjelder som kjent også psykisk helsevern uten at en dermed har funnet grunnlag for å organisere de enhetene som vedtar og utøver tvang som forvaltningsorganer. Når det gjelder barnevernsvedtak om tvungen omsorg er det for øvrig ikke barnevernet selv som fatter slike vedtak, men fylkesnemndene, og så vidt vi forstår er det ikke foreslått å gjøre endringer i disses kompetanse til å fatte vedtak. Det er derfor ingenting i veien for at det spesialiserte barnevernet drives av foretak, samtidig som tvangsvedtak fattes av forvaltningsorganer (fylkesnemndene), med de samme prosedyrene for å ivareta rettssikkerheten som nå. Tvert imot finner vi at det er god grunn til å skille tjenesteproduksjon, myndighetsutøvelse og tilsyn slik en har gjort i omorganiseringen av helsevesenet og helseforvaltningen.»

Enkelte andre høringsinstanser mener at foretak, eller andre privatrettslige organisasjonsformer, passer dårlig som rammeverk for utførelsen av offentlige velferdsoppgaver. Det er flere høringsinstanser som legger vekt på at det er særlige grunner til at ansvaret for virksomheten på barnevernområdet, som innebærer gjennomføring av tvangstiltak, blir lagt til et forvaltningsorgan.

Redd Barnauttaler:

«Redd Barna er sterkt opptatt av at den fremtidige organiseringen sikrer politisk innsyn, styring og kontroll av barnevernet. Dette er viktig både fordi tjenesten handler om å sikre barn omsorg, hjelp og behandling, og fordi barnevernet i alle ledd er avhengig av stor tillit i befolkningen og dermed også tillit fra våre folkevalgte demokratiske institusjoner.

Dette gjør at foretaksmodellen, som er valgt for spesialisthelsetjenesten, trolig ikke er den mest hensiktsmessige statlige forvaltningsform av det som i dag er det fylkeskommunale familievernet og barnevernet.»

Norsk fosterhjemsforening (NFF) uttaler:

«Sykehus og spesialisthelsetjenesten er organisert som helseforetak, med begrenset statlig styring. NFF mener at foretak ikke passer for barnevernet, da det skal drives både tjenesteyting og myndighetsutøvelse.»

Justisdepartementet understreker at reguleringen av de privatrettslige foretaksformene bygger på et idegrunnlag som har lite til felles med utførelsen av mange oppgaver innenfor offentlig forvaltning, og at dette innebærer at lovgivningen for vedkommende foretaksform passer dårlig som rettslig rammeverk for utførelsen av disse oppgavene. Som eksempel pekes det på aksjelovgivningen som er utformet med sikte på at det skal utøves virksomhet i den hensikt å gi eierne avkastning på sine kapitalinnskudd, og at denne selskapsformen derfor er utelukket som organisasjonsform for den type forvaltningsoppgaver det her er tale om. Det uttales videre:

«For statsforetaksformen og særlovselskapene er det ikke på samme måte et mål i seg selv at virksomheten skal gi størst mulig økonomisk overskudd til eieren. Like fullt er også disse foretaksformene rettslige instrumenter for utøvelse av næringsvirksomhet, og de er derfor best egnet som organisasjonsmodeller for offentlig virksomhet som gir inntekter.»

6.2.3 Departementets vurdering

Departementet er enig i at det er et overordnet mål å utvikle et forpliktende samarbeid mellom barnevernet, familievernet og andre tjenester rettet mot utsatte barn, unge og deres familier. Felles eierskap og overordnet ledelse av oppgavene i barnevernets annenlinje, familievernet og spesialisthelsetjenesten, herunder psykisk helsevern for barn og ungdom, kan gi fordeler med hensyn til planlegging, prioritering, styring og samarbeid rundt felles mål. Den øverste ledelsen ville få et overordnet ansvar for å disponere ressurser og innsats på en måte som ansees å tjene målgruppene best, samlet sett. Departementet mener imidlertid at ved å legge annenlinjeoppgavene i barnevernet og familievernet til helseforetakene, vil man også åpne for at ressurser og innsats omdisponeres og benyttes på en måte som ikke nødvendigvis kommer de mest vanskeligstilte klientene i barnevernet til gode.

Barnevernet og familievernet har et behov for samarbeid med spesialisthelsetjenesten, spesielt psykisk helsevern. Det er en kjensgjerning at det har vært betydelige samarbeidsproblemer mellom barnevernet og psykisk helsevern for barn og ungdom. Sett fra barnevernets ståsted er samarbeidsbehovet i første rekke knyttet til enkeltklienter, som har behov for psykiatrisk utredning/behandling. Etter departementets syn vil ikke samorganisering innenfor helseforetakene kunne bidra vesentlig til utvikling av et forpliktende samarbeid mellom disse tjenestene i det klient-/pasientrettede arbeidet. Erfaringer knyttet til samarbeid mellom de tjenestene som før 1. januar 2002 var samlet i fylkeskommunene, tyder på at felles eierskap og administrasjon ikke har løst de felles utfordringene og problemene tjenestene står overfor med hensyn til å gi klientene/pasientene et helhetlig og samordnet tilbud. Det har også vist seg at de fylkeskommunene som har samorganisert disse tjenestene på lavere nivå, ikke har utviklet et bedre samarbeid enn de som har hatt en mer tradisjonell sektororganisering. Barrierer mot samarbeid som er knyttet til ulik regulering og styring av tjenestene, brytes ikke ned selv om tjenestene samorganiseres. Departementet vil også understreke at manglende tilbud til enkelte klient/pasientgrupper ikke hovedsakelig skyldes problemer knyttet til samarbeidet mellom tjenestene, men snarere at kunnskapsgrunnlaget og kompetansen knyttet til deres problematikk er mangelfull, eller at tiltaksapparatet har for liten kapasitet.

Departementet er enig i at hensynet til administrativ effektivitet må tillegges vekt. Dersom de aktuelle oppgavene på barnevernområdet og familievernområdet legges til helseforetakene, vil forholdene kunne legges til rette for felles utnyttelse av (deler av) helseforetakenes administrasjon. Samtidig vil en slik løsning medføre betydelige samordningskostnader. Departementet vil i denne sammenheng også legge vekt på at de administrative funksjonene må innrettes etter de styrings- og planleggingsbehov som er knyttet til den aktuelle virksomheten. En eventuell overføring av de fylkeskommunale oppgavene på barnevernområdet og familievernområdet til de regionale helseforetakene, vil kreve betydelige tilpasninger i helseforetakenes administrative enheter. Finansieringsordningene og henvisningsordningene for helseinstitusjoner og barneverninstitusjoner er helt ulike, det samme gjelder henvisningsordninger og saksgang for formidling av pasienter og barnevernklienter fra første- og annenlinjetjenesten. Etter departementets vurdering er dette forhold som tilsier at tjenestene har egne forvaltnings- og styringsorganer.

Departementet er også enig med de høringsinstansene som uttrykker bekymring for at barnevernet og familievernet, som er svært små tjenester sett i forhold til spesialisthelsetjenesten, kan tape i kampen om ressursene ved en samorganisering med helseforetakene. De regionale helseforetakene er gitt betydelig frihet med hensyn til hvordan de velger å innrette sin finansiering internt i forhold til de underliggende virksomhetene. I hovedsak er det imidlertid lagt opp til at dagens finansieringsordninger, både innsatsstyrt finansiering, poliklinikkrefusjoner og system for refusjon av kapitalutgifter og finansiering av utdannings- og forskningsvirksomhet, blir opprettholdt. En finansieringsordning som har et stort innslag av innsatsstyrt finansiering, som innebærer at det er målbare størrelser som er grunnlag for vurdering av kostnadsberegninger, er ikke tilpasset måten politiske myndigheter har ønsket å styre og finansiere barnevernet og familievernet på.

Departementet er ikke i enig med de høringsinstansene som mener at den styringsfilosofien som er knyttet til foretaksmodellen, der det markeres et klart organisatorisk skille mellom virksomheten og overordnet politisk organ, er velegnet for forholdene på barnevernområdet og familievernområdet. Såvel den styringsfilosofien som de finansieringsordningene som er lagt til grunn for helseforetaksmodellen, var i utgangspunktet tilpasset sykehussektoren. På barnevernområdet mener departementet at forvaltningsorganisering, som innebærer mulighet for politisk og økonomisk styring med alle sider av virksomheten, er den modellen som er mest velegnet.

Dertil kommer at det på barnevernområdet ikke uten videre kan trekkes et klart skille mellom tjenesteyting og myndighetsutøvelse. Barnevernets annenlinjetjeneste har bl.a. ansvar forplasseringer som barnet eller familien motsetter seg, dvs. et ansvar for å sørge for institusjons- eller fosterhjemsplasseringer som forutsetter tvangsvedtak. Slike tiltak er kanskje det mest alvorlige inngrep i den private rettssfære som kan vedtas av offentlige myndigheter. På grunn av disse tiltakenes inngripende karakter, og behovet for rettssikkerhet for barn og foreldre, har det vært bred politisk enighet om at myndigheten til å ta slike avgjørelser skal ligge i et forvaltningsorgan som langt på vei følger de saksbehandlingsregler som gjelder for de alminnelige domstoler (fylkesnemnda). Ved å velge en forvaltningsorganisering av oppgaveløsningen i barnevernets annenlinje, gis det grunnlag for konstitusjonelt og politisk ansvar også for at de tiltakene som settes inn etter at tvangsvedtak er truffet er både faglig og rettssikkerhetsmessig gode. Barnevernets oppgaver omfatter disse barnas oppvekst i hele eller deler av barndommen, og er således langt mer omfattende enn et behandlingsopplegg i en kortere periode. Barn og unge som har behov for tiltak etter barnevernloven er i en svært utsatt og sårbar situasjon. Forvaltningsorganisering innebærer mulighet for politisk styring av alle sider av virksomheten, og det kan være en fordel for en tjeneste som er avhengig av politisk støtte og forankring, - for på dette grunnlag å sikre legitimitet i befolkningen.

Departementet er også enig med de høringsinstansene som uttrykker bekymring for om barnevernet og familievernet kan bevare sin egenart og ivareta sine kjerneoppgaver på en god måte hvis ansvaret for virksomheten blir lagt til helseforetakene.

Departementet vil på denne bakgrunn opprettholde sitt forslag om at barnevernet og familievernet organiseres som forvaltningsorgan. Når det gjelder samarbeidet med andre etater, herunder hvordan man skal få et best mulig samarbeid med helseforetakene, vises det til kapittel 6.9.

6.3 Nærmere om den statlige organiseringen og oppgavefordelingen

6.3.1 Gjeldende rett

Barnevernet

Staten har et generelt overordnet ansvar for barnevernet. Departementet har blant annet ansvar for at lov og forskrifter blir praktisert riktig og i samsvar med lovens formål, og skal utarbeide nødvendige instrukser og retningslinjer, jf. barnevernloven § 2-3.

Fylkeskommunen har etter gjeldende rett ansvaret for etablering og drift av institusjoner for barn og ungdom som omfattes av barnevernloven, og for å bistå kommunene med plassering av barn utenfor hjemmet, jf. barnevernloven § 2-2. Herunder har fylkeskommunen ansvaret for rekruttering og formidling av fosterhjem og for at fosterhjemmene får nødvendig opplæring og generell veiledning.

Kommunen har ansvaret for alle de oppgavene som er omhandlet i barnevernloven som ikke er lagt til fylkeskommunen eller et statlig organ, jf. barnevernloven § 2-1.

For nærmere redegjørelse for de ulike forvaltningsnivåenes ansvar og oppgaver vises det til kapittel 3.

Familievernet

Etter gjeldende rett er det fylkeskommunen som skal drive familievernkontorer eller inngå avtale om slik drift, jf. familievernkontorloven § 2. Det følger av samme bestemmelse at fylkeskommunen skal sørge for at familieverntjenesten finnes i fylket og på forsvarlig måte planlegge, dimensjonere og organisere tjenesten.

For nærmere redegjørelse for ansvars- og oppgavefordelingen i familievernet vises til kapittel 4.

6.3.2 Forslaget i høringsnotatet

Høringsnotatets forslag om statlig overtakelse går ut på at staten overtar de oppgavene fylkeskommunen har ansvaret for på barnevern- og familievernområdet i sin helhet. Det ble ikke foreslått noen endringer i oppgavefordelingen for det ansvar som etter gjeldende barnevernlov er lagt til statlige eller kommunale organer. Det ble i høringsnotatet lagt til grunn at en viktig premiss ved utformingen av forslaget om statlig overtakelse må være at barnevernet og familievernet, som har en sentral plass i den samlede barne- og familiepolitikken, må sees i sammenheng.

Det ble i høringsnotatet foreslått at ledelsen av den utøvende statlige virksomheten skulle legges til en fagetat direkte underlagt departementet, og at denne fagetaten skulle bestå av et sentralt myndighetsorgan, myndighetsorganer på regionalt nivå samt lokale ledd (barneverninstitusjoner/tiltak og familievernkontor).

Om oppgavene på barnevernområdet

På barnevernområdet innebærer forslaget at staten vil få et helhetlig ansvar for det samlede tilbudet av barneverninstitusjoner. I høringsnotatet ble det understreket at det statlige tilbudet må ha tilstrekkelig bredde til å dekke alle formålene som er nevnt i loven, og at tiltakene skal være geografisk spredt med sikte på god tilgjengelighet i alle deler av landet. Det ble videre lagt til grunn at et statlig institusjonsansvar ikke nødvendigvis forutsetter et eieransvar, men at det på samme måte som i dag må være opp til den ansvarlige offentlige myndighet om den vil oppfylle sitt ansvar gjennom samarbeid med kommuner eller private institusjonseiere. Forskjellen vil være at planleggingen av institusjonstilbudet ikke lenger skal skje fylkesvis.

Det ble lagt til grunn i høringsnotatet at et utvidet statlig ansvar på barnevernområdet også vil omfatte rekruttering og formidling av fosterhjem, og generell opplæring og veiledning av fosterforeldre. Dertil kommer ulike tiltak for barn og unge når det verken er aktuelt med plassering i fosterhjem eller institusjon. Det kan dreie seg om spesielle behandlingstilbud som kan settes inn for å unngå plassering utenfor hjemmet, som for eksempel MST og PMT.

Det ble understreket at forslaget ikke endrer kommunens sektoransvar, og at kommunene tvert i mot fortsatt er ment å være de viktigste aktørene på barnevernområdet. Det ble videre understreket at utstrakt samarbeid og samhandling mellom statlige og kommunale aktører vil være en nødvendig forutsetning for gjennomføring av tjenestetilbudet, og at et utvidet statlig ansvar og en mer helhetlig styring av barnevernets annenlinjetjeneste vil kunne gi kommunene større trygghet for at de vil få den bistanden de har krav på fra statlige myndigheter ved plassering av barn utenfor hjemmet.

Om oppgavene på familievernområdet

Det ble i høringsnotatet lagt til grunn at en statlig overtakelse av det fylkeskommunale sektoransvaret vil innebære et eieransvar for de offentlige familievernkontorene, at endret sektoransvar ikke i seg selv vil få noen betydning for de private/kirkelige familievernkontorene, og at driftstilskuddet vil bli videreført. Forskjellen vil være at planleggingen og utviklingen av tilbudene på familievernområdet ikke lenger vil skje fylkesvis.

Beskrivelse av den valgte modellen

Det ble i høringsnotatet forutsatt at organiseringen av et eventuelt statlig ansvar på barnevern- og familievernområdet må ivareta følgende hensyn:

• overordnet politisk styring av virksomheten

• et likeverdig tjenestetilbud i alle deler av landet

• kvalitetsheving og effektivisering av tiltaksapparatet

Forslaget om å organisere den statlige virksomheten som forvaltningsorgan var en viktig del av høringsnotatets begrunnelse for en eventuell statlig ansvarsovertakelse.

Samtidig ble det i høringsnotatet lagt vekt på at det offentlige ansvaret må forankres i myndighetsorganer som har formell og reell styringsmulighet med alle sider av virksomheten. Dette betyr også at departementet kan utøve en sterkere og mer direkte styringsrolle på områder hvor det er nødvendig. Det ble understreket at både på barnevernområdet og familievernområdet skal myndighetene ivareta viktige samfunnshensyn som sikring av likeverdig tilgang på tjenester i hele landet, og at myndighetene også skal sørge for godkjenning og kvalitetskontroll med institusjonene på barnevernområdet.

En sentral etatsledelse

Ansvaret for den utøvende etatsledelsen ble i høringsnotatet foreslått lagt til et statlig forvaltningsorgan direkte underlagt departementet. Det ble i høringsnotatet lagt til grunn at barnevern- og familievernmyndigheten på sentralt nivå i sin form vil være et direktorat, dvs. et sentraladministrativt organ som er organisatorisk atskilt fra departementet, men underlagt departementets instruksjonsmyndighet. Et kjennetegn ved slike organer, som kan ha ulike betegnelser, er at de er tillagt oppgaver som har nasjonal/landsomfattende rekkevidde.

I høringsnotatet ble det lagt til grunn at styring og ledelse av den underliggende virksomheten vil være en kjerneoppgave for barnevern- og familievernmyndigheten på sentralt nivå. Departementet la videre til grunn at det i tiden fremover vil være behov for en sterk, faglig kompetent sentral ledelse av virksomheten i den statlige barnevern- og familievernetaten, og at en statlig barnevern- og familievernetat bør ha betydelig frihet, innenfor politisk opptrukne rammer, til å treffe beslutninger i faglige spørsmål og når det gjelder virkemiddelbruk.

Etter forslaget i høringsnotatet skulle den sentrale barnevernmyndigheten ha direkte instruksjonsmyndighet overfor de regionale organene. Myndigheten på sentralt nivå skulle ha et overordnet ansvar for forvaltning, dimensjonering og organisering av tiltaksapparatet på landsbasis. Dertil kommer ansvar for regionenes budsjetter og oppfølging av økonomiforvaltningen på lavere nivåer, personalpolitiske retningslinjer og kompetanseutvikling, fagutvikling og kvalitetsutvikling. Andre viktige oppgaver skulle være å følge opp uheldige eller kritikkverdige forhold som avdekkes bl.a. i forbindelse med fylkesmannens tilsyn. På barnevernområdet foreslo departementet at den sentrale ledelsen skulle få ansvar for å godkjenne regionale institusjonsplaner.

Oppgaver og funksjoner knyttet til den sentrale barnevernmyndigheten kan legges til et eksisterende sentraladministrativt organ eller til ett som nyopprettes. Det ble i høringsnotatet lagt til grunn at det mest formålstjenlige vil være å benytte Barne- ungdoms- og familieforvaltningen (BUFA), tidligere Statens ungdoms- og adopsjonskontor (SUAK). BUFA, som er et sentraladministrativt organ direkte underlagt Barne- og familiedepartementet, ble opprettet 1. januar 1998 med det formål å styrke- og samordne sentrale forvaltningsoppgaver på barne- og ungdomsområdet. Senere har BUFA overtatt nye oppgaver fra både departementet og fylkesmannen. Sentrale ansvarsområder tillagt BUFA er forvaltning av regelverk og retningslinjer ved adopsjon, herunder ansvaret for å gi adopsjonsbevilling i alle norske adopsjonssaker, billighetserstatning innenfor barne- og familieområdet, behandling av søknader om støtte til samlivstiltak, sekretariatsoppgaver for det departementsoppnevnte Fordelingsutvalget som forvalter tilskudd til frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner, operative oppgaver i forbindelse med EUs program på ungdomsområdet og informasjonstiltak rettet mot barn og unge i Norge. Fra og med 15. mars 2002 overtok BUFA også oppgavene med å behandle klagesaker etter ekteskapsloven og med å forvalte tilskudd til familie- og likestillingsorganisasjonene. Med den brede oppgaveporteføljen BUFA etter hvert har fått, uttalte departementet i høringsnotatet at det vil gi betydelige faglige og administrative samordningsgevinster å legge en sentral ledelse av en ny statlig barnevern- og familievernetat til BUFA.

De regionale myndighetene

Det ble i høringsnotatet foreslått at regionale myndigheter skulle ha ansvaret for styring, planlegging og ledelse av tjenestetilbudet innen nærmere bestemte geografiske områder. Den ene hovedoppgaven til de regionale myndighetene skal etter forslaget bestå i å sørge for at befolkningen i regionen får de tjenester de har krav på i henhold til lov om barneverntjenester og lov om familievernkontorer. Det ble uttalt at den andre hovedoppgaven bør være knyttet til overordnet ledelse og oppfølging av de statlig eide institusjonene og familievernkontorene.

Departementet foreslo at den lovbestemte plikten til å utarbeide en plan for barneverninstitusjonene skulle opprettholdes ved en eventuell statlig overtakelse. Planene ville i så fall omfatte hele regionen.

De regionale myndighetene skal etter forslaget i høringsnotatet ha ansvaret for å bistå kommunene med plassering av barn utenfor hjemmet. Det ble forutsatt at et slikt ansvar skulle innebære at kommunene, dersom de har behov for et fosterhjem eller en institusjonsplass til et barn, skal henvende seg direkte til den regionale myndigheten. Den regionale myndigheten skal til enhver tid ha oversikt over alle ledige institusjonsplasser i regionen, sørge for at det er tilgjengelige fosterhjem og bistå kommunen med å finne frem til egnet institusjon eller fosterhjem for det enkelte barn. Det ble understreket i høringsnotatet at det samtidig som det legges opp til at viktige funksjoner vedrørende institusjonene vil bli samordnet på regionnivå, bl.a. planlegging og inntak i institusjon, må legges vekt på at barn og unge først og fremst skal gis tilbud om institusjonsplass innenfor eget fylke.

Om inndeling og organisering av de regionale myndighetene

Departementet uttalte i høringsnotatet at det ved vurderingen av antallet regioner og den nærmere bestemte geografiske inndelingen av områdene, må legges til grunn at befolkningsgrunnlaget må være stort nok til å bygge opp tilstrekkelig tunge fagmiljøer og et robust tiltaksapparat. Det ble pekt på at et viktig element vil være å etablere en forvaltningsorganisasjon som dekker et større geografisk rom, og som derved har bedre mulighet for å tilpasse institusjonstilbudet etter behovene. Departementet forutsatte at regionene likevel vil måtte inngå samarbeid om etablering/drift av visse spesialiserte institusjonstilbud. Det ble videre lagt til grunn at det for familieverntjenesten er et mål å få til en jevnere geografisk dekning og bedre tilpasning mellom kontorenes kapasitet og det befolkningsgrunnlaget de skal betjene. Både på barnevern- og familievernområdet vil de regionale enhetenes størrelse og organisering ha betydning for muligheten til å utvikle sterke, felles fagmiljøer rettet mot fag- og kompetanseutvikling og kvalitetsutvikling av tjenestene.

Høringsnotatets forslag til endringer i barnevernloven og familievernloven ble utformet med sikte på at det skal tilligge Kongen (regjeringen) å dele landet inn i barnevern/familievernregioner, dvs. antallet regionale enheter og den geografiske avgrensningen som vil danne grunnlag for myndighetene på regionalt nivå. En grunn til at det ikke ble foreslått å lovfeste noen bestemt regioninndeling, er at det kan være behov for å se antallet regioner og regionenes geografiske inndeling noe an over tid.

Det ble i høringsnotatet vist til at flere hensyn taler for at den regionale inndelingen på barnevern- og familievernområdet følger helseregionene. Det betyr at det tas utgangspunkt i en organisatorisk struktur som er utredet i forbindelse med reformene i spesialisthelsetjenesten. Denne løsningen vil også legge forholdene til rette for at det inngås forpliktende avtaler om samarbeid med spesialisthelsetjenesten innen den enkelte region. Det ble imidlertid pekt på at andre hensyn kan tale for at det bør etableres flere enn fem regionale myndigheter i den statlige barnevern- og familievernetaten. I denne forbindelse ble det vist til at for de tre nordligste fylkene vil den geografiske avstanden mange steder bli for lang mellom det regionale hovedkontoret og kommunene, og at dette eventuelt bør avhjelpes ved at det etableres lokale underavdelinger og/eller at enkelte institusjoner tilføres særlige ressurser og kompetanse for å yte nødvendig fagbistand til kommunene i regionene. Det ble videre vist til at forskjellen i befolkningsunderlaget i region øst og øvrige regioner også kan tale for oppdeling.

Fordi mange små kommuner mangler bred barnevernkompetanse og vil ha behov for tilgjengelig hjelp og støtte fra personale med kjennskap til den enkelte kommune og lokale forhold, la departementet i høringsnotatet til grunn at en statlig organisering må baseres på en form for regional desentralisering. Fordelen med dette vil være at den statlige annenlinjetjenesten blir mer samordnet på regionnivå, samtidig som kommunene og barnevernets klienter vil møte et tiltaksapparat som er mer desentralisert enn tidligere.

Institusjonene og kontorene på lokalt nivå

Det ble i høringsnotatet lagt til grunn at de statlige myndighetenes lokale nivå utgjøres av barneverninstitusjoner/tiltak og familievernkontorer. Det ble forutsatt at hver enkelt barneverninstitusjon og hvert enkelt familievernkontor skal ha en ledelse med et selvstendig ansvar for driften.

Både på barnevern- og familievernområdet er den tjenesteytende delen av virksomheten geografisk spredt og fordelt på mange og til dels svært små enheter. Det er 183 registrerte barneverninstitusjoner i landet, og disse har varierende størrelse (4 - 30 plasser). Mange er lokalisert i spredtbygde strøk. Det er ikke alle institusjoner som har hatt mulighet til å utvikle den varierte kompetansen som er nødvendig. Departementet la i høringsnotatet til grunn at forholdene bør legges til rette for at flere institusjoner kan videreutvikles slik at de kan operere som kompetansesentre og tilby mer spesialiserte tjenester både til de barna som oppholder seg der og til kommunene i regionen. Det ble videre lagt til grunn at det også kan være formålstjenlig å organisere flere små institusjoner i tiltakskjeder, eller nettverk, med sikte på å styrke det faglige samarbeidet og få en mer tilpasningsdyktig og fleksibel organisasjon. Ansvaret for organisering av tiltaksapparatet skal etter forslaget være plassert hos de regionale myndighetene. Det ble forutsatt at hver enkelt region bør finne egnede modeller for å styrke samarbeidet mellom institusjonene. Større grad av arbeidsdeling og funksjonsspesialisering vil både ha betydning for å få til en bedre ressursutnyttelse og en mer hensiktsmessig spesialisering av omsorgs- og behandlingstilbudet.

Familievernet har en desentralisert struktur med selvstendige og relativt små kontorer. I høringsnotatet ble det lagt til grunn at en regional forvaltning vil kunne bidra til bedre ledelse og oppfølging av det enkelte kontor, og til å knytte forbindelser kontorene i mellom. De fleste av de 64 familievernkontorene er lokalisert i byer. Mange har lang reiseavstand for å komme i kontakt med familievernet. Departementet uttalte i denne forbindelse at forskjellige tiltak kan iverksettes for å sikre best mulig tilgjengelighet til tjenesten. Blant annet kan dagens praksis, der en del kontorer fordeler virksomheten på flere steder (utekontorer) videreutvikles. Det er også mulig at enkelte familievernkontorer har løsere samarbeidsordninger med bl.a. sosialkontorer, f.eks. med en kontordag i uken. I enkelte deler av landet hvor det er lange reiseavstander, har en del familievernkontorer en betydelig konsultasjonsvirksomhet ute i distriktene.

6.3.3 Høringsinstansenes syn

Det er svært få høringsinstanser som har uttalt seg spesielt til den foreslåtte statlige barnevern og familievernmyndighetens organisatoriske inndeling.

Datatilsynet finner det noe mangelfullt at personverninteressene ikke er tatt med som et vurderingstema ved utredning av de enkelte forslagene til organisering. Datatilsynet anbefaler at det ikke opprettes en struktur som legger personvernledelsen til et sentralt organ som i beste fall har en fjern kontakt med behandlingen av personopplysninger i den enkelte institusjon.

Enkelte høringsinstanser uttrykker bekymring for at den foreslåtte etaten vil bli for «byråkratisk».

Barnevernets utviklingssenter i Midt-Norge uttaler om dette:

«Rammebetingelsene tatt i betraktning, synes denne modellen å være den mest realiserbare. Vi ser klart betenkelighetene når det gjelder hensynet til lokalt selvstyre og deltakelse. Ved en oppsplitting av tjenestene i opptil fire forvaltningsnivå ligger også en fare for sterk byråkratisering. Tatt i betraktning de omfattende oppgavene til de regionale myndighetene, bør det legges spesielt vinn på å forhindre at ressursbruken til disse svulmer unødvendig opp på bekostning av enhetene som har direkteansvar for det daglige klientarbeidet.»

Flere høringsinstanser har uttalt seg positivt til forslaget om en sentral myndighet. Mange høringsinstanser mener at en slik sentral myndighet er nødvendig for å sikre et likeverdig tilbud i hele landet.

Fredrikstad kommuneuttaler bl.a.:

«Fredrikstad kommune deler departementets synspunkter på at det innen begge tjenesteområdene er behov for en sterk, faglig kompetent sentral ledelse (på direktoratsnivå) - for å få en best mulig samordning av ressurser og et samlet ansvar for utvikling av tiltak og fagkompetanse. Slik sikres best et kvalifisert og likeverdig tilbud til hele befolkningen.»

Når det gjelder behovet for en sentral instans på familievernområdet uttaler Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere:

«De store forskjellene mellom familievernkontorene når det gjelder kapasitet, tilgjengelighet, prioriteringer og effektivitet viser at det også på dette området er viktig at en sentral instans får et overordnet ansvar for ressurstilførsel og etablering av kontorer.»

En del høringsinstanser har også kommentert uttalelsene i høringsnotatet om at oppgaver og funksjoner knyttet til en sentral etatsledelse enten kan legges til et nyopprettet organ eller til den eksisterende Barne-, ungdoms- og familieforvaltningen, tidligere Statens ungdoms- og adopsjonskontor (SUAK).

NOVAuttaler til dette:

«Vi stiller oss noe tvilende til de samordningsgevinster et nytt direktorat for barnevernet kan ha med Statens ungdoms- og adopsjonskontor (SUAK). Vi mener at det bør opprettes et nytt direktorat der både de mange oppgavene til barnevern og familieområdet inngår og de som er knyttet til SUAK. Det bør opprettes et selvstendig organ fordi barnevern- og familieområdene i seg selv er så store og prinsipielt viktige. Det vil være viktig å ha handlingsrom for å tenke selvstendig på sammensetning, ledelse med videre for denne delen av virksomheten.»

Norsk Fosterhjemsforening uttaler:

«I høringsnotatet står det at denne sentrale forvaltningsorganisasjon skal legges inn under SUAK. NFF syntes dette er noe upresist fremstilt. Forvaltningsenheten for barne- og familievernet bør være en egen etat, hvorav det i navnet kommer fram at det er en barnevern- og familievernetat. Det bør ha større innflytelse enn å være en underetat av et eksisterende forvaltningsorgan på et annet av Barne- og familiedepartementets arbeidsfelt. Det er viktig å styrke legitimiteten til barnevernet i Norge og dets status. Å få et sentralt kontor på barnevernfeltet kan bidra til dette.»

Fylkesmannen i Troms uttaler:

«Fylkesmannen er enig i at det bør være et sentralt direktorat, men finner det underlig, slik det foreslås i pkt. 5.3.2. «å legge en sentral ledelse av barnevern- og familievernetaten til SUAK.» Fylkesmannen kan ikke se at SUAK har noen som helst kompetanse på de områdene det her dreier seg om. Etter vår oppfatning bør det derfor etableres ett nytt direktorat som overtar SUAKs nåværende oppgaveportefølje, samt de nye oppgavene i en ny barnevern- og familievernetat. Det skal også legges til at notatet, slik vi vurderer det, ikke klargjør hvordan man tenker seg kommandolinjene mellom departement og den sentrale etaten.»

Når det gjelder antallet regioner, mener mange høringsinstanser regionene bør tilsvare helseregionene. Det vises i denne forbindelse til samarbeidsbehovet mellom de ulike tjenestene.

Fylkesmannen i Nordland uttaler:

«Når det gjelder inndeling og organisering av de regionale myndighetene går Fylkesmannen inn for at barnevern- og familievernet følger helseregionene. For Helseregion Nord er det svære geografiske avstander. Dette taler for regionale enheter.»

Norsk Psykologforening uttaler:

«Norsk Psykologforening støtter forslaget om opprettelse av regionale barnevernsentre som mer konkret bistår kommunene med de tiltak staten har ansvaret for. Disse sentra vil også få en sentral veiledningsfunksjon overfor kommunene i valg av slike tiltak. Det vil være gunstig om disse sentra får en nærest mulig plassering i forhold til de regionale helseadministrasjoner for å få til et godt samarbeid på eiersiden.»

Mange høringsinstanser er opptatt av kommunenes behov for bistand fra annenlinjetjenesten og nødvendigheten av at det er et tilstrekkelig nært forhold mellom eventuelle statlige barnevernmyndigheter og kommunene. Enkelte av disse er bekymret for at avstanden mellom kommunene som bestiller av de aktuelle tjenestene og de statlige myndighetene vil bli for stor, og at de statlige myndighetene vil kunne mangle tilstrekkelig lokalkunnskap. Disse bekymringene fremsettes både blant de høringsinstansene som støtter en statlig overtakelse og fra dem som går i mot statlig overtakelse. En del av høringsinstansene mener at faren for stor avstand kan avhjelpes ved at det etableres flere regioner enn de foreslåtte fem, mens andre tar til orde for nødvendigheten av at det etableres lokalavdelinger i regionene.

Fylkesmannen i Rogalanduttaler:

«En ulempe ved den statlige modellen er at det vil bli større avstand til det kommunale nivået. Dette innebærer at staten vil få store utfordringer i forhold til å få etablert et godt samarbeid med kommunene.»

Norsk Barnevernsamband uttaler:

«Dersom den statlige modellen skal være formålstjenlig for den kommunale barneverntjenesten, stilles det ikke bare store krav til faglig kompetanse i de statlige organene, men også krav om kjennskap til kommunene og god lokalkunnskap generelt. Utforming og lokalisering av de ulike tiltak må ivareta lokale behov, og inneha lokal nærhet.

Dersom det etableres 5 regionale kontorer vil demografiske og geografiske forhold tilsi at avstanden mellom det regionale kontoret og kommunene blir bekymringsfull lang i noen fylker. I denne sammenheng vil vi rette fokus mot Nordland, Troms og Finnmark, og Helseregion Øst som består av Østfold, Oslo, Akershus, Hedmark og Oppland.

Som departementet er inne på i høringsnotatet kan dette avhjelpes ved at det etableres lokale underavdelinger og/eller at enkelte institusjoner tilføres særlige ressurser og kompetanse for å yte nødvendig fagbistand til kommunene i regionene.»

Norsk Fosterhjemsforeninguttaler:

«Når det gjelder størrelse på regioner er det viktig å legge vekt på nærhet til brukerne og til størrelsen på hvor stor befolkningsgruppe regionen skal dekke. Dette for å få et godt fagmiljø og differensierte tiltak. I en omorganisering er det viktig at det blir en enkel organisasjon uten for mange underkontor og forsøksvirksomhet. NFF er enig om at en bør se antall regioner og regionens geografiske inndeling noe an over tid. Når det gjelder forslaget om en inndeling med fem regioner tilsvarende organiseringen av helseregionene, kan NFF se fordelene med å ha samme organisering som sykehus og spesialisthelsetjenesten på alle nivåer. Men vi tror at disse kontorene vil få for store geografiske områder å betjene og avstanden blir for stor til brukerne. Den foreslåtte regionale desentralisering kan være en løsning over tid. NFF går inn for at det i første omgang opprettes 19 regioner, tilsvarende dagens fylkeskommunale kontorer. Dette for å unngå for store strukturelle endringer på kort tid, og forhindre at mye av den kompetansen som er bygget opp på de ulike kontor forsvinner.»

Barnevernets utviklingssenter på Vestlandet uttaler:

«Skal en statlig organisering være et gode for barn som skal benytte tiltakene, må det legges et grundig arbeid i utbygging og organisering av leddene under det regionale styret. Det er vanskelig ut fra høringsnotatet å se for seg hvordan denne organiseringen vil bli i regionene. Blant annet er forsterhjemstiltak lite fokusert til tross for at de fleste plasserte barn, befinner seg i slike tiltak. Det må være klart hvor den enkelte kommune ved behov skal innhente hjelp og kompetanse. For mange instanser å henvende seg til, kan svekke effektiviteten i barnevernet.»

Notodden kommune uttaler:

«Dette synes å være den beste modellen som i best mulig grad kan videreføre og videreutvikle tjenesten innenfor barnevernet. Det som er viktig er at ikke avstanden mellom beslutning og handling ikke blir lengre. Det må utarbeides gode arbeidsformer som gjør samarbeidet like godt som det er mellom kommunen og fylkesbarnevernet i dag.»

Kommunene Askvoll, Fjaler og Hyllestad uttaler i en fellesuttalelse:

«Det avgjerande for eit godt barnevern er at det er nærleik mellom kommunane og det framtidige statlege nivået. Vi vil difor tilrå ein modell der den statlege instansen ligg i same geografiske nærleik som noverande fylkeskommunale teneste ligg.

I desse sakene er det avgjerande at ein samarbeider direkte og kan treffe kvarandre i samarbeidsmøte og møte med klientane. I vårt fylke er det fosterheimsplasseringar som er det mest brukte plasseringsalternativet. Det er viktig at rekruttering, opplæring, godkjenning og oppfylgjing skjer i eit nært samarbeid med kommunane. Når vi brukar institusjonsplassar, er det ofte i eit samarbeid med fosterheim eller med biologisk heim. Det er difor ei føresetnad for godt arbeid at inntaket for fosterheimar og institusjonar er samordna og tillagt same forvaltningsnivå. Tiltaksapparatet må difor ikkje verte oppsplitta.»

Namdalseid kommune uttaler bl.a.:

«En vil også poengtere at en statlig overtakelse av fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet vil stille store krav til samarbeid mellom staten og den kommunale barneverntjeneste. En må ikke organisere seg bort fra kommunen, slik at gapet mellom kommune og stat blir en bremsekloss i arbeidet med barn og unge og deres familie.

Totalt sett mener vi at en statlig overtakelse av alle fylkeskommunens oppgaver er den beste løsningen. Det vil imidlertid bety store utfordringer i f.h.t. å imøtekomme kommunenes behov for bistand. Utfordringen vil ligge i å unngå og etablere kompliserte byråkratiske ordninger for administrere kontakten mellom kommunene og staten. Vi vil anta at den faglige kompetansen hver enkelt kommune har i f.h.t. barnevernsarbeid er høyst forskjellig fra kommune til kommune. Det vil derfor være en utfordring å kunne gi den bistand hver enkelt kommune har behov for. Det er viktig at det etableres fleksible og raske inntaksrutiner og at en har et fleksibelt og kvalitetsmessig godt institusjons-/tiltakstilbud som gir mulighet for å yte hjelp på det tidspunktet familien har behov for hjelpen.»

6.3.4 Departementets vurdering

En statlig overtakelse av alle fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet innebærer ingen endringer hva gjelder kommunens ansvarsområde. Etter dagens barnevernlov § 2-1 første ledd er kommunens ansvar på barnevernområdet avgrenset slik at kommunen har ansvar for barnevernet i den grad ansvaret ikke uttrykkelig er tillagt fylkeskommunen eller staten. Som en konsekvens av forslaget om at fylkeskommunens ansvar på dette området i sin helhet overføres til staten, vil departementet foreslå at barnevernloven § 2-1 første ledd endres slik at kommunens ansvar avgrenses til å omfatte det som ikke uttrykkelig er tillagt staten.

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å lovfeste de statlige barnevernmyndighetenes inndeling i et sentralt nivå, regionalt nivå, og barneverninstitusjonene på lokalt nivå, jf. utkastet til § 2-2. Når det gjelder fylkesmannens oppgaver og myndighet, foreslås ingen endringer utover det som følger som en direkte konsekvens av den statlige overtakelsen.

Departementet opprettholder videre forslaget til § 2-3 første ledd og foreslår ingen endringer hva gjelder departementets oppgaver og myndighet. Departementet er fortsatt av den oppfatning at det bør opprettes et sentraladministrativt organ som er organisatorisk atskilt fra departementet, men underlagt departementets instruksjonsmyndighet. En administrativ og faglig sentral ledelse på direktoratnivå vil legge forholdene til rette for en overordnet styring og samordning av ressurser og utvikling av tiltak i landet som helhet. Myndigheten på sentralt nivå bør derfor også ha det overordnede ansvaret for kompetanseutvikling, fagutvikling og kvalitetsutvikling i regionene.

Når det gjelder spørsmålet om en sentral etatsledelse skal legges til den allerede eksisterende Barne-, ungdoms- og familieforvaltningen (BUFA), tidligere Statens ungdoms- og adopsjonskontor (SUAK), eller til et nyopprettet organ, har en del høringsinstanser stilt spørsmål ved hensiktsmessigheten av å legge disse oppgavene til BUFA, og har i denne forbindelse bl.a. reist tvil om BUFA har den nødvendige kompetanse på barnevern- og familievernområdet. Til dette vil departementet bemerke at det er klart at BUFA i sin nåværende form ikke har kompetanse i forhold til de oppgaver som foreslås lagt til en sentral etatsledelse på barnevern- og familievernområdet. Departementet vil i denne forbindelse understreke at det er uaktuelt å legge disse oppgavene til BUFA i sin nåværende form og med sin nåværende kompetanse og innretting. Før det vil være aktuelt at BUFA kan overta oppgaver på barnevern- og familievernområdet må BUFA derfor styrkes i forhold til den spesielle kompetanse som vil være nødvendig for å ivareta oppgaver av denne type. Departementet er således av den oppfatning at det vil kunne ta noe tid før BUFA kan overta de sentrale oppgavene på barnevern- og familievernområdet. Slik departementet ser det vil det derfor være hensiktsmessig at ansvaret den første tiden ivaretas av departementet og at oppgavene delegeres til BUFA gradvis over tid. Departementet tar likevel sikte på at oppgavene skal være oveført til BUFA innen ett år. Etter departementets oppfatning vil samorganisering av de oppgaver BUFA har ansvaret for i dag og de oppgaver som det er tale om på barnevern- og familievernområdet, på sikt kunne gi administrative, men også til en viss grad faglige, samordningsgevinster. Det er således tale om en samorganisering der oppgavene på barnevern- og familievernområdet vil utgjøre en sentral og omfattende del av den samlede oppgaveporteføljen og den faglige og administrative virksomheten. Dette må selvfølgelig avspeiles også i virksomhetens innretting, sammensetning og ledelse.

Departementet vil opprettholde forslaget i høringsnotatet om at det regionale nivå skal overta de fleste av fylkeskommunens oppgaver og ansvar på barnevernområdet. Det regionale nivået skal ha ansvaret for å bistå kommunene med plassering av barn utenfor hjemmet, herunder ansvaret for rekruttering og formidling av fosterhjem, jf. utkastet til § 2-3 annet ledd. Dette innebærer at kommunene, dersom de har behov for et fosterhjem eller en institusjonsplass til et barn, kan henvende seg direkte til regional myndighet. Regionen skal ha en fullstendig oversikt over alle ledige institusjonsplasser i regionen, samt ha tilgjengelige fosterhjem. Regionen skal bistå kommunene med å finne frem til egnet institusjon eller fosterhjem for det enkelte barn. Regionen skal yte tjenester til alle som oppholder seg i regionen, jf. utkastet til § 8-2.

På samme måte som etter gjeldende rett skal det etter forslaget fortsatt være mulig for kommunene å plassere barn utenfor hjemmet uten slik bistand. Det er ingenting i veien for at kommunen selv rekrutterer fosterhjem. Det er heller ikke nødvendig å be om bistand fra statlig myndighet dersom barnet skal plasseres i en institusjon som hører under en annen lov enn barnevernloven. Departementet foreslår at statlig regional myndighets ansvar nedfelles i barnevernloven § 2-3 annet ledd.

På familievernområdet foreslås det at den statlige regionale familievernmyndigheten får et ansvar for at de samlede ressurser disponeres best mulig etter behovene i regionen, samtidig som det tas hensyn til lokale behov og geografiske forutsetninger. Departementet mener for øvrig at det ikke er behov for endringer i dagens omfang av ansvaret, og foreslår at den regionale familievernmyndigheten overtar det ansvaret som i dag er pålagt fylkeskommunen, jf. utkast til endring i familievernkontorloven § 2.

Når det gjelder antallet regioner, vil departementet opprettholde forslaget i høringsnotatet om at dette ikke bør lovfestes. Det vil være viktig å se utviklingen an over tid. Departementet mener likevel at situasjonen i dag tilsier at det i utgangspunktet etableres fem regioner, og at disse regionene bør tilsvare helseregionenes inndeling. Dette for å styrke mulighetene til samarbeid mellom barnevern- og familievernregionene og helseregionene. Departementet mener imidlertid det er viktig å ha muligheten til å etablere flere regioner dersom det etter en tid skulle vise seg at antallet regioner er for lite.

Departementet er enig med høringsinstansene i at det vil være av stor betydning at avstanden mellom de statlige myndighetene og kommunene ikke oppleves som for stor. Nærhet og dialog mellom disse instansene vil være av sentral betydning for å kunne tilpasse tiltaksapparatet til de lokale - og det enkelte barn og ungdoms - behov. Denne del av virksomheten må styrkes betraktelig i forhold til dagens situasjon. Disse hensyn kan tilsi at det etableres kontaktpunkter lokalt i regionene. Dette kan skje ved at enkelte institusjoner tilføres ekstra bemanning, ressurser og kompetanse (ressurssentra) for å kunne bistå kommunene lokalt. I første omgang blir det imidlertid viktig å ta godt vare på de kompetansemiljøene som i dag finnes i fylkene. En ytterligere desentralisering vil bli en fortløpende vurdering.

Institusjonene har etter gjeldende lov myndighet til å treffe visse typer avgjørelser overfor barn som oppholder seg i institusjon. Disse avgjørelsene er etter sitt innhold å anse som enkeltvedtak. Med hjemmel i § 5-9 annet ledd annet punktum kan institusjonene bl.a. iverksette tiltak for å begrense bevegelsesfriheten for barn som er plassert i institusjon på grunnlag av vedtak eller samtykke etter henholdsvis § 4-24 eller § 4-26. Med hjemmel i forskrift om rettigheter under opphold i barneverninstitusjon, fastsatt av Barne- og familiedepartementet 9. februar 1993 med hjemmel i § 5-9 fjerde ledd, kan institusjonene videre ta beslutninger om for eksempel postkontroll, kroppsvisitasjon og ransaking. I forslaget om statlig overtakelse foreslås ingen endringer når det gjelder institusjonenes myndighet til å treffe denne type avgjørelser. De statlige institusjonene vil således være å anse som egne forvaltningsorganer underlagt regional barnevernmyndighets instruksjonsmyndighet. De private institusjonene vil være å anse som forvaltningsorganer for den del av virksomheten som gjelder myndighetsutøvelse.

Etter gjeldende lov har fylkesmannen bl.a. ansvaret for tilsyn med barneverntjenesten i kommunene og med institusjonene. I tillegg er fylkesmannen klageinstans for enkeltvedtak som barneverntjenesten i kommunene har truffet. Det foreslås ingen vesentlige endringer når det gjelder fylkesmannens ansvarsområde, og det foreslås heller ikke at fylkesmannen skal gis nye oppgaver etter loven. Se nærmere om fylkesmannens tilsynsansvar i kapittel 6.7.

Departementet opprettholder videre forslaget om en hjemmel for departementet til å gi nærmere forskrifter om de statlige barnevernmyndighetenes oppgaver og organisering.

Departementet vil etter dette opprettholde forslagene til realitetsendringer i høringsnotatet. Det er imidlertid foretatt visse lovtekniske omredigeringer, jf. utkast til barnevernloven §§ 2-1, 2-2, 2-3 og 8-2. Departementet vil også opprettholde forslaget til lovendring i familievernkontorloven § 2.

6.4 Statlige myndigheters ansvar for barneverninstitusjonene

6.4.1 Gjeldende rett

Etter § 5-1 har fylkeskommunen ansvaret for etablering og drift av institusjoner. Det at fylkeskommunen har ansvar for å etablere institusjoner innebærer ikke at fylkeskommunen selv må eie eller bygge ut det nødvendige tilbudet. Fylkeskommunen har imidlertid et ansvar for å sørge for at det nødvendige tilbudet finnes. Dette betyr at fylkeskommunen selv må bygge ut institusjonsplasser hvis det ikke finnes private eller kommunale institusjoner som dekker behovet. Fylkeskommunen har driftsansvaret for sine egne institusjoner, og har også ansvaret for å dekke driftsutgiftene ved de private og kommunale institusjonene som er innarbeidet på fylkeskommunens plan, jf. §§ 5-2 og 5-5.

Utover å sørge for det nødvendige antall institusjonsplasser, har fylkeskommunen ansvaret for å stille de nødvendige midler til disposisjon. Fylkeskommunen har videre ansvaret for at institusjonene drives på en faglig og materielt forsvarlig måte.

Ved utformingen av bestemmelsen ble det lagt til grunn at man burde åpne for mer bruk av tilknyttede spesialisttjenester, slik at institusjonene også kan operere som kompetansesentre for barneverntjenesten.

Etter § 5-2 skal fylkeskommunen utarbeide en plan for løsningen av de oppgaver fylkeskommunen er pålagt når det gjelder etablering og drift av institusjoner. Planen skal angi hvordan fylkeskommunen skal dekke det aktuelle og fremtidige behovet for institusjonsplasser i fylket. I planen skal det tas hensyn til det institusjonstilbud for barn og unge som finnes i institusjoner som hører under andre lover, som for eksempel i barne- og ungdomspsykiatrien. Planen skal videre angi om og i hvilken utstrekning behovet kan dekkes gjennom samarbeid med private og kommunale institusjoner. Fylkeskommunens ansvar forutsetter altså ikke med nødvendighet et eieransvar. I forarbeidene til bestemmelsen, jf. Ot.prp. nr. 44 (1991-92) s. 70, er det presisert at private og kommunale institusjoner ikke har noe rettskrav på å komme i betraktning.

Etter gjeldende bestemmelse kan departementet gi veiledende retningslinjer om innholdet i planen, og planen skal sendes departementet til uttalelse.

I samsvar med det som er forutsatt i fylkeskommunens plan, kan fylkeskommunen etter § 5-5 inngå avtale med kommunale og private institusjoner om at fylkeskommunen skal disponere plassene på institusjonene. Dette innebærer at fylkeskommunen kan bestemme hvordan plassene skal anvendes. En ikke ubetydelig andel av de institusjonene som i dag inngår i fylkeskommunenes institusjonsplaner etter gjeldende § 5-2 er eiet av private. Det følger av gjeldende § 5-5 annet ledd at dersom det inngås en avtale med private eller kommunale institusjoner, skal fylkeskommunen dekke driftsutgiftene etter et godkjent budsjett, og at institusjonen skal følge de regler for budsjett, regnskap og revisjon som gjelder for fylkeskommunens egne institusjoner. Formålet med kravene til avtalen er at fylkeskommunen, ved bruk av kommunale eller private institusjoner, skal ha et ansvar for å sørge for det økonomiske grunnlaget for forsvarlig drift. Etter gjeldende § 5-5 skal avtalen inneholde en bestemmelse om for hvor lang tid den skal gjelde.

I visse situasjoner, for eksempel når det gjelder barn med alvorlige atferdsvansker, kan barn plasseres i institusjon under en annen lov enn barnevernloven. Slik institusjon kan for eksempel være institusjon under lov om psykisk helsevern eller sosialtjenesteloven.

Når et barn etter vedtak i barnevernloven plasseres i institusjon under annen lov, er det barneverntjenesten i kommunen som har et overordnet ansvar for barnet, mens barnet for øvrig er underlagt det regelverk som gjelder for vedkommende institusjon. Dette medfører et stort behov for samarbeid mellom de ansvarlige instanser. I § 5-6 pålegges derfor fylkeskommunen å sørge for at det blir etablert et samarbeid mellom barneverntjenesten, fylkeskommunen og de aktuelle institusjonene. Fylkeskommunen skal gi regler om hvordan arbeidet skal organiseres, og departementet kan gi forskrifter om samarbeidsordninger, herunder om plikt til å delta i samarbeidsgrupper og lignende. Slike forskrifter er ikke gitt.

§ 5-3 inneholder en bestemmelse om samarbeid mellom fylkeskommuner om barneverninstitusjonene. Bakgrunnen for bestemmelsen er at man ved slikt samarbeid vil få bedre utnyttelse av ressursene. Departementet kan i henhold til gjeldende lov påby slikt samarbeid når det er påkrevd for å sikre institusjonstjenesten.

Etter § 5-4 skal hver fylkeskommune gi regler for hvordan inntak i og utskrivning fra institusjon skal besluttes. Departementet har med hjemmel i bestemmelsen gitt forskrifter om hva reglene skal inneholde. Etter disse skal bl.a. alle søknader om inntak fremmes gjennom den kommunale barneverntjenesten, og fylkeskommunen skal i sine regler bestemme om søknad om inntak skal fremmes direkte til institusjonen eller via fylkeskommunen. Det fremgår av § 5-4 annet ledd at den enkelte institusjon ikke kan nekte å ta i mot barn som det er bestemt skal ha plass i en barneverninstitusjon. Det fremgår videre av tredje ledd at enhver utskrivning før den fastsatte tid forutsetter samtykke fra kommunens barneverntjeneste. I forarbeidene til bestemmelsen (Ot.prp.nr. 44 (1991-92) s. 72) er det presisert at samtykkebestemmelsen bare tar sikte på å regulere forholdet mellom barneverntjenesten og institusjonen og ikke forholdet mellom barneverntjenesten og barnet/foreldrene. Etter bestemmelsens fjerde ledd har fylkesmannen myndighet til å avgjøre uenighet om inntak og/eller utskrivning. Det er forutsatt i forarbeidene at saken kan bringes inn for fylkesmannen av barneverntjenesten, av vedkommende institusjon eller av særlig inntaksteam/utskrivningsmyndighet. De private parters klagerett er regulert i barnevernloven § 6-5.

6.4.2 Forslagene i høringsnotatet

Som en konsekvens av en statlig overtakelse, foreslo departementet i høringsnotatet at ansvaret for etablering og drift av institusjoner, eventuelt med tilknyttede spesialisttjenester, legges til statlig regional barnevernmyndighet, jf. § 5-1. Departementet la i høringsnotatet til grunn at det ved en eventuell statlig overtakelse legges opp til at de regionale statlige myndighetene skal ha et selvstendig ansvar for styring, planlegging og ledelse av tiltaksapparatet innenfor hvert sitt geografiske område. Det ble videre lagt til grunn at oppgavene vil bestå i å sørge for at befolkningen får de tjenester de har krav på i henhold til lov om barneverntjenester. Det ble forutsatt at den regionale ledelsen skulle ha betydelig frihet til å utforme tjenestetilbudet ut fra lokale ønsker og behov.

Det ble i høringsnotatet vist til at institusjonene ikke i tilstrekkelig ønsket grad har knyttet til seg spesialisttjenester for omsorg og behandling av barn, og at departementet ved en statlig overtakelse ville legge vekt på at kommunene skal ha tilgang til hjelp og støtte fra personale som både har kunnskap om lokale forhold i den enkelte kommune og som har spesiell kompetanse innenfor ulike felt. Det ble i denne forbindelse uttalt at enkelte statlige institusjoner i hver region bør videreutvikles slik at de kan operere som ressurssentra for barneverntjenesten i kommunene.

Barne- og familiedepartementet foreslo videre at de statlige regionale myndighetene skulle ha en tilsvarende plikt som fylkeskommunene har i dag etter § 5-2 til å utarbeide institusjonsplaner. Etter forslaget skulle planleggingen skje for hele regionen. Departementet foreslo videre at dagens ordning med at det i planarbeidet skal tas hensyn til det tilbud som finnes i institusjoner som hører under andre lover opprettholdes, og at regionen kan oppfylle sitt ansvar gjennom samarbeid med kommuner eller private institusjonseiere. Det ble forutsatt at private og kommunale institusjoner, på samme måte som etter gjeldende rett, ikke skal ha noe rettskrav på å komme i betraktning, og at det må avgjøres skjønnsmessig, ut fra behovet i den enkelte region, om private og kommunale institusjoner skal utgjøre en del av institusjonstilbudet. Barne- og familiedepartementet foreslo videre at bestemmelsen i gjeldende § 5-2 annet ledd om at departementet kan gi retningslinjer om innholdet i regionsplanen ble opprettholdt og at sentral myndighet skulle godkjenne planen.

Barne- og familiedepartementet la i høringsnotatet til grunn at det på samme måte som for fylkeskommunen i dag, må være opp til statlige myndigheter om private og kommunale institusjoner skal utgjøre en del av det statlige institusjonstilbudet ved en eventuell statlig overtakelse. Gjeldende retts krav om at fylkeskommunen skal dekke institusjonens driftsutgifter etter et godkjent budsjett dersom disse skal kunne innpasses i den fylkeskommunale planen ble ikke foreslått opprettholdt. Departementet foreslo i høringsnotatet en endring i § 5-5 som gikk ut på at det skulle være tilstrekkelig for å kunne innpasses i regionens institusjonsplan at det inngås en avtale mellom statlig regional barnevernmyndighet og institusjonen om at regionen skal disponere plassene og om for hvor lang tid avtalen skal gjelde. Det ble i denne forbindelse uttalt at det for øvrig må være opp til partene hva avtalen skal gå ut på. Det ble vist til at det kan være behov for å inngå ulike typer avtaler med ulike typer institusjoner. For enkelte typer institusjoner kan det være nødvendig å inngå omfattende driftsavtaler som innebærer at staten dekker de totale driftsutgiftene etter et godkjent budsjett slik § 5-5 forutsetter i dag. For andre typer institusjoner kan det være aktuelt å inngå avtale om kjøp av enkeltplasser. Etter gjeldende rett er det et klart skille mellom private institusjoner som er innpasset i fylkeskommunens plan etter § 5-5 og private institusjoner som ikke er med i fylkeskommunens plan. De sistnevnte er i dag nærmere regulert i § 5-8. Det har vært en sterkt fremvekst av private institusjoner som ikke er innpasset i fylkeskommunens plan. Noe av grunnen til dette er at fylkeskommunene selv mangler plasser, særlig for ungdom, men har vegret seg mot å ta det fulle økonomiske driftsansvaret for private institusjoner slik § 5-5 etter gjeldende rett krever. Fylkeskommunen har i stedet - i stort omfang - kjøpt enkeltplasser i private institusjoner. Det ble i høringsnotatet lagt til grunn at det er liten tvil om at kontrollen med at disse private tiltakene holder en god nok standard- både faglig og materielt - har vært for dårlig fra fylkeskommunens side. Det ble derfor i høringsnotatet foreslått flere tiltak for å sikre en bedre kontroll med de private tiltakene. Ett av disse er forslag om hjemmel til å gi forskrifter om kvalitetskrav i § 5-10. Et annet er forslaget om en godkjenningsordning for private og kommunale institusjoner i § 5-8. Forslaget innebærer at alle private og kommunale institusjoner skal være gjenstand for særskilt godkjenning fra statens side.

Det ble i høringsnotatet lagt til grunn at behovet for samarbeid med institusjoner som hører under andre lover vil være like stort dersom fylkeskommunens ansvar for barnevernet overføres til staten. Barne- og familiedepartementet foreslo derfor at § 5-6 om samarbeid opprettholdes, men slik at ansvaret for å sørge for at det blir etablert et samarbeid legges til regionen. Det ble i høringsnotatet vist til at fordi de statlige helseforetakene vil være en viktig samarbeidspartner, må myndigheten til å gi nærmere regler om samarbeidsordninger, plikt til å delta i samarbeidsgrupper og lignende, legges til et nivå som har instruksjonsmyndighet overfor alle samarbeidspartnerne. Departementet foreslo derfor at denne myndigheten legges til Kongen i statsråd.

Det ble i høringsnotatet lagt til grunn at dersom ansvaret for fylkeskommunens oppgaver i sin helhet overføres til staten, vil det være behov for at regionene inngår et samarbeid om barneverninstitusjonene, og at et slikt samarbeid kan omfatte så vel etablering som drift av institusjoner. Dersom en region ønsker å inngå avtale med en annen region om fast bruk av gjesteplasser, skal dette fremgå av regionens plan for institusjoner.

En statlig overføring av oppgavene vil innebære en sentral statlig styring av hele virksomheten. Dette medfører at sentrale statlige myndigheter vil kunne instruere regionene til å samarbeide der dette er nødvendig av hensyn til tjenestetilbudet. Departementet la derfor til grunn at det ikke vil være behov for en lovbestemmelse om samarbeid mellom regionene, og § 5-3 ble derfor foreslått opphevet.

Departementet foreslo at de prinsippene som er nedfelt i § 5-4 om inntak og utskrivning fra institusjon i hovedsak opprettholdes ved en eventuell statlig overtakelse av alle fylkeskommunens oppgaver, men slik at myndigheten til å gi regler for inntak og utskrivning legges til departementet. Det ble vist til at det vil være et overordnet mål med forslaget om statlig overtakelse av fylkeskommunens oppgaver, og da spesielt i forhold til institusjonstilbudet, at det i størst mulig grad sikres et likeverdig tilbud for hele landet. Departementet la i høringsnotatet til grunn at ett av virkemidlene for å oppnå et slikt mål er at det etableres like inntaks- og utskrivningsprosedyrer for hele landet, og at dette best kan oppnås ved at myndigheten til å utarbeide regler om dette legges til departementet. Det ble videre lagt til grunn at det bør legges til rette for at inntak i institusjon i størst mulig grad skal samordnes for den enkelte region av statlig regional barnevernmyndighet, og at regional myndighet til enhver tid må ha oversikt over ledige institusjonsplasser for hele regionen og ha ansvaret for å bistå den enkelte kommune med å finne frem til egnet og ledig institusjonsplass - både i og utenfor egen region.

Som nevnt kan departementet etter gjeldende bestemmelse gi forskrifter om hva fylkeskommunenes regler om inntak og utskrivning fra institusjon skal inneholde. Slike forskrifter er gitt. Det ble i høringsnotatet lagt til grunn at forslaget om at departementet skal gi regler om inntak og utskrivning innebærer at det ikke vil være behov for en slik forskriftshjemmel for departementet, og denne bestemmelsen ble derfor foreslått opphevet.

For øvrig foreslo departementet at § 5-4 opprettholdes uendret. Dette innebærer at statlige barneverninstitusjoner, på samme måte som de fylkeskommunale barneverninstitusjonene i dag, vil ha plikt til å ta i mot barn som det er bestemt skal ha plass i en institusjon og at barnet ikke skal kunne utskrives før tiden uten at barneverntjenesten samtykker til dette. Etter forslaget i høringsnotatet ville også de private og kommunale institusjonene som er med i regionens plan etter § 5-2 og som har inngått avtale med regionen om at regionen skal disponere plassene etter § 5-5, være omfattet av bestemmelsen. Videre ble bestemmelsen om at fylkesmannen skal avgjøre uenighet mellom den kommunale barneverntjenesten på den ene side, og inntaksmyndigheten på den annen side, om inntak og utskrivning foreslått opprettholdt. Departementet foreslo at denne myndigheten legges til fylkesmannen i det fylket institusjonen ligger.

6.4.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har spesielle merknader knyttet til de enkelte forslag til lovbestemmelser som er omhandlet her. De mer generelle merknadene knyttet til den statlige organiseringen - og til dels også oppgavefordelingen - er omhandlet under kapittel 6.3.3 og det vises til fremstillingen der.

6.4.4 Departementets forslag

Departementet opprettholder forslaget i § 5-1 om at statlig regional barnevernmyndighet skal ha ansvaret for etablering og drift av institusjoner for omsorg og behandling av barn. Departementet mener at kompetansen i annenlinjetjenesten i barnevernet må desentraliseres, slik at kommunene får nødvendig hjelp og bistand. Dette kan for eksempel oppnås ved at det opprettes kompetanseenheter knyttet til enkelte institusjoner. Disse kompetanseenhetene skal kunne tilby mer spesialiserte tjenester, både til de barna som er under tiltak og til kommunene i regionen. For enkelte av disse enhetene vil det også kunne være naturlig å inngå et samarbeid med barne- og ungdomspsykiatrien. Kompetanseenhetene må ha en viss størrelse for å bestå og videreutvikle seg faglig. Samtidig er det viktig at de ligger så nær kommunene som mulig. Den videre utbygging må ivareta begge disse hensynene. I første omgang blir det imidlertid viktig å opprettholde og videreutvikle den kompetansen som allerede finnes i fylkene. Hvorvidt slike enheter skal knyttes til institusjonene eller etableres på annen måte, bør vurderes konkret i forhold til behovene i den enkelte region. Departementet vil etter dette opprettholde forslaget om at den enkelte region skal ha ansvaret for å etablere og drive institusjoner, eventuelt med tilknyttede spesialisttjenester. Forslaget er i samsvar med gjeldende rett, med unntak av at ansvaret foreslås overført fra fylkeskommunen til statlig regional barnevernmyndighet, jf. utkast til § 5-1.

For å sikre behovet for institusjonsplasser i regionen, både når det gjelder antall plasser og bredde i tilbudet, må hver enkelt region planlegge virksomheten. Til grunn for planleggingen av egen virksomhet må regionene, på samme måte som fylkeskommunene i dag, ta hensyn til at deler av behovet kan dekkes ved å benytte institusjoner som hører under andre lover og ved å inngå avtaler med private og/eller kommunale institusjoner om bruk av institusjonsplasser. Departementet har imidlertid kommet til at det ikke er nødvendig å lovfeste regionenes ansvar for å utarbeide en plan for institusjonene. At regionene må utarbeide en plan for hvordan behovet for institusjonsplasser i regionen skal kunne dekkes er en selvsagt følge av det ansvaret regionene foreslås pålagt i § 5-1. Å sørge for at de enkelte regioner foretar en forsvarlig planlegging av institusjonsvirksomheten i alle regionene - og for å samordne planleggingsvirksomheten på landsbasis - vil også være et overordnet ansvar for sentral myndighet. Den sentrale myndigheten kan pålegge regionene å utarbeide de nødvendige planer i kraft av sin instruksjonsmyndighet. Departementet vil etter dette foreslå at § 5-2 i sin helhet oppheves.

Forslaget innebærer at gjeldende lovs skille mellom institusjoner på og utenfor institusjonsplanen ikke videreføres. Dette må ses i sammenheng med forslaget i § 5-8 om innføring av en særskilt godkjenningsordning for private og kommunale institusjoner. Forslaget innebærer at private og kommunale institusjoner som ikke er godkjent av statlig myndighet ikke kan benyttes som plasseringssted for barn som plasseres utenfor hjemmet med hjemmel i barnevernloven. Etter gjeldende rett er det hvilken type avtale om drift og økonomisk ansvar som er inngått mellom fylkeskommunen og private institusjonseiere som er avgjørende for hvorvidt en privat institusjon kan inntas på institusjonsplanen og derigjennom utgjøre en del av fylkeskommunens institusjonstilbud. Departementet mener imidlertid at det som bør være avgjørende for hvorvidt private institusjoner skal kunne utgjøre en del av det samlede institusjonstilbudet, er hvorvidt den enkelte institusjon drives i samsvar med regelverket og ellers oppfyller de nødvendige krav til kvalitet og faglig innhold.

Departementet vil heller ikke opprettholde forslaget til § 5-5 i høringsnotatet om at en avtale mellom statlig regional barnevernmyndighet og institusjonen skal inneholde en bestemmelse om for hvor lang tid avtalen skal gjelde. Det sier seg selv at det både for staten og eventuelle private og kommunale institusjonseiere vil være behov for å inngå avtaler, hvorav varigheten av avtalen vil være bare ett av flere elementer. Departementet mener derfor at en lovfesting av dette ene spørsmålet er unødvendig og foreslår at § 5-5 i sin helhet oppheves. Det vises for øvrig til kapittel 6.6.4 om avtaler med private virksomheter.

Som følge av forslaget om statlig overtakelse opprettholdes forslaget i høringsnotatet om oppheving av § 5-3 om samarbeid mellom fylkeskommuner.

Når det gjelder høringsnotatets forslag til endring i § 5-4, vil departementet i det vesentligste opprettholde forslaget. Som følge av forslaget om å holde Oslo kommune utenfor forslaget om statlig overtakelse, jf. nærmere om dette i kapittel 6.11, vil departementet imidlertid foreslå endringer i § 5-4 første ledd i forhold til forslaget i høringsnotatet. Som nevnt ovenfor ble det i høringsnotatet foreslått at departementet skal gi regler for hvordan inntak og utskrivning skal besluttes. Departementet vil foreslå at den enkelte region skal gi slike regler, men slik at departementet kan gi forskrifter om hva reglene skal inneholde. Slik departementet ser det er det viktig at Oslo kommune og de statlige regionene i størst mulig grad har sammenfallende regler, rutiner og praksis. Forslaget i høringsnotatet om at departementet skal gi regler om inntak og utskrivning er lite i samsvar med forslaget om å gi Oslo kommune ansvar på linje med statlige myndigheter. Departementet har derfor kommet til at hver enkelt region bør kunne gi regler for hvordan inntak og utskrivning skal besluttes i regionen og at Oslo kommune tilsvarende gis myndighet til å gi regler for inntak og utskrivning i kommunen. For å sikre at det etableres mest mulig like inntaks- og utskrivningsprosedyrer for hele landet, vil departementet imidlertid foreslå en hjemmel for departementet til å gi forskrifter om hva slike regler skal inneholde. Disse forskriftene skal også gjelde Oslo kommune, jf. utkastet til § 5-4 første ledd. Forslaget avviker noe fra høringsnotatet, men er i samsvar med gjeldende rett med unntak av at fylkeskommunen er byttet ut med statlig regional barnevernmyndighet.

Departementet vil videre opprettholde forslaget i høringsnotatet om endring i § 5-6 om plikt for statlig regional myndighet til å sørge for at det blir etablert samarbeid når barn blir vurdert plassert i institusjon som hører under annen lov. Departementet vil videre opprettholde forslaget om hjemmel for Kongen til å gi nærmere regler om samarbeidsordninger, jf. utkastet til § 5-6.

6.5 Kvalitetskrav og godkjenningsordning for barneverninstitusjoner

6.5.1 Gjeldende rett

Siden gjeldende lov trådte i kraft 1. januar 1993 har det ikke eksistert noen godkjenningsordning for barneverninstitusjoner. Etter tidligere lov (lov 17. juli 1953 nr. 14 om barnevern) skulle alle barneverninstitusjoner godkjennes av departementet før de ble tatt i bruk. Godkjenningsmyndigheten var delegert til fylkesmannen. I forarbeidene til gjeldende lov (Ot.prp.nr. 44 (1991-92) s. 67) er avviklingen av tidligere godkjenningsordning bl.a. begrunnet med at utviklingen hadde gått i retning av at barn under barnevernets omsorg har mer sammensatte behov, og at større frihet for fylkeskommunene i bruken av institusjoner ville kunne bidra til økt fleksibilitet og mangfold i tilbudet. Samtidig ble det forutsatt at fylkeskommunen, bl.a. gjennom sitt planarbeid, skulle ivareta et helhetlig ansvar for institusjonstilbudet og at dette ansvaret også skulle omfatte et ansvar for at institusjonstilbudet holdt et tilstrekkelig høyt kvalitativt nivå.

Ved endringslov 4. juni 1999 nr. 35 ble barnevernloven § 5-8, som gjelder private institusjoner som ikke er innpasset i fylkeskommunens plan, endret. Endringen innebar at fylkeskommunen ble pålagt et klarere ansvar for å undersøke og følge med i om private institusjoner blir drevet i samsvar med lov og forskrifter og ellers drives på forsvarlig måte. I Ot.prp. nr. 61 (1997-98) begrunnet departementet endringen med at særlig den faglige kvaliteten på mange av de private institusjonene som ble benyttet ikke var god nok og at det derfor var nødvendig å tydeliggjøre fylkeskommunens ansvar ved bruk av disse institusjonene.

Når det gjelder krav til institusjonene inneholder barnevernloven § 5-10 en hjemmel for departementet til å gi veiledende retningslinjer om bygninger og utstyr, om bemanning og om de ansattes utdanning m.m. Hjemmelen har ikke vært benyttet. Loven selv inneholder ingen bestemmelser som stiller kvalitetskrav til barneverninstitusjonene, og den inneholder heller ingen hjemmel til å stille klare og bindende kvalitetskrav gjennom forskrifter. Etter gjeldende rett er det opp til hver enkelt fylkeskommune å ta stilling til hvilke krav som skal stilles til de institusjonene som benyttes.

6.5.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for forslaget

Barne- og familiedepartementet sendte 8. mars 2001 ut et høringsnotat der det ble foreslått å innta en bestemmelse i barnevernloven som gir departementet hjemmel til å gi forskrifter om kvalitetskrav til barneverninstitusjoner. Forslaget omfattet både de fylkeskommunale og de private institusjonene. Det ble videre foreslått en særskilt godkjenningsordning for private institusjoner som ikke er innpasset i fylkeskommunens plan. Forslagene fikk bred støtte fra høringsinstansene.

I Ot.prp. nr. 103 (2000-2001) ble et forslag til lovendringer som nevnt fremmet for Stortinget av regjeringen Stoltenberg. Det fremsatte forslaget ble ikke behandlet av forrige Storting, og forslaget ble fremsatt på ny av regjeringen Stoltenberg 5. oktober 2001 i Ot.prp. nr. 15 (2001-02). Ved Ot.meld. nr. 3 (2001-02) ble forslaget trukket tilbake av regjeringen Bondevik. Bakgrunnen for at forslaget om kvalitetskrav og godkjenningsordning ble trukket tilbake, var nødvendigheten av å se spørsmålet om kvalitetskrav og innføring av en godkjenningsordning i sammenheng med en eventuell omorganisering av fylkeskommunens oppgaver. I Ot.prp. nr. 103 (2000-2001) og Ot.prp. nr. 15 (2001-2002) er fylkeskommunen foreslått som godkjenningsmyndighet. En statlig overtakelse av fylkeskommunens oppgaver innebærer at forslaget om at fylkeskommunen skal være godkjenningsmyndighet for private institusjoner ikke kan opprettholdes.

I høringsnotatet av 12. februar 2002 ble det i tilknytning til forslaget om statlig overtakelse tatt inn et forslag om kvalitetskrav og godkjenningsordning for barneverninstitusjoner som i det vesentligste var i samsvar med forslaget om kvalitetskrav og godkjenningsordning slik det ble fremsatt for Stortinget i de ovenfor nevnte proposisjoner. Det ble foreslått en hjemmel for departementet til å gi forskrifter om kvalitetskrav som både skulle omfatte de statlige, de kommunale og de private institusjonene. Når det gjelder godkjenningsordningen, foreslo departementet at denne skal omfatte alle de private, og eventuelt kommunale, institusjonene som skal benyttes for barn som omfattes av loven. Departementet foreslo i høringsnotatet at private og kommunale institusjoner bare skal kunne benyttes for barn som omfattes av loven dersom institusjonen er godkjent av statlig myndighet og dersom institusjonen er innpasset i institusjonsplanen etter § 5-2.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at en institusjon bare skal kunne godkjennes dersom den drives i samsvar med barnevernloven og forskrifter gitt med hjemmel i loven og ellers drives på forsvarlig måte.

I Ot.prp.nr. 103 (2000-2001) og Ot.prp. nr. 15 (2001-2002) ble fylkeskommunen foreslått som godkjenningsmyndighet. I høringsnotatet foreslo departementet å legge godkjenningsmyndigheten til statens regionale barnevernmyndighet, med statens sentrale barnevernmyndighet som klageinstans, ved en eventuell statlig overtakelse. Det ble i høringsnotatet lagt til grunn at regional barnevernmyndighet skulle ha ansvaret for å ta stilling til søknader om godkjenning for alle private institusjoner i egen region. Det ble videre lagt til grunn at det ved vurderingen av om godkjenning skal gis, i tillegg til de generelle og formelle kravene, også skal kunne tas hensyn til behovet for den aktuelle institusjonen i regionen.

6.5.3 Høringsinstansenes syn

På langt nær alle høringsinstansene har uttalt seg til forslaget om innføring av kvalitetskrav og godkjenningsordning for private institusjoner. Av de som har avgitt uttalelse, er det få som har uttalt seg om detaljene i forslaget. Dette har antakelig sammenheng med at dette spørsmålet tidligere har vært gjenstand for en egen høring i forbindelse med departementets forberedelse av Ot.prp. nr. 103 (2000-2001) som senere ble trukket tilbake, jf. høringsnotat av 8. mars 2001. En del av høringsinstansene viser også til tidligere høringsuttalelse.

54 høringsinstanser uttalte seg til departementets høringsnotat av 8. mars 2001. Av disse støttet 53 av høringsinstansene forslaget. 18 høringsinstanser uttalte seg til spørsmålet om det skal gis hjemmel til å fastsette kvalitetskrav både for offentlige (fylkeskommunale) og private institusjoner. Alle disse stilte seg positive til forslaget. 53 høringsinstanser uttalte seg til forslaget om en godkjenningsordning for private institusjoner. 52 av disse støttet i det vesentligste forslaget. Forslaget gikk den gang ut på at fylkeskommunen skulle være godkjenningsmyndighet. 20 høringsinstanser uttalte seg spesielt til denne del av forslaget. Bare 10 av disse støttet forslaget. De fleste av de som gikk i mot forslaget på dette punkt, mente at staten ved fylkesmannen burde være godkjenningsmyndighet.

Flere høringsinstanser uttalte seg spesielt til den del av forslaget som gikk ut på at godkjenningsmyndigheten skulle kunne ta hensyn til behovet for den aktuelle institusjonen ved vurderingen av om en institusjon skulle godkjennes eller ikke. Et stort flertall av disse støttet denne del av forslaget, mens bare tre gikk i mot forslaget på dette punkt. Disse var fylkesmannen i Aust-Agderog to private aktører som tilbyr institusjonstjenester, Ungplanog Stiftelsen Leon.Noen høringsinstanser, herunder Barneombudet,hadde innvendinger mot forslaget om at godkjenningsordningen bare skulle gjelde private institusjoner som ikke er innpasset i fylkeskommunens plan. Barneombudetmente at også fylkeskommunens egne institusjoner og de institusjonene som er innpasset i fylkeskommunens plan burde omfattes av godkjenningsordningen.

Også de høringsinstansene som har uttalt seg til det nye forslaget om kvalitetskrav og godkjenningsordning, slik dette er tilpasset i forhold til en statlig overtakelse av fylkeskommunens oppgaver, har i det alt vesentligste gitt sin tilslutning til forslaget.

Norsk Barnevernsambanduttaler:

«Norsk Barnevernsamband vil uttrykke tilfredshet med at departementet uavhengig av organisasjonsmodell, vil legge opp til en forhåndsgodkjenning og en kvalitetssikring av barneverninstitusjoner. Dette er nødvendig for å sikre at så vel private som offentlige institusjoner gir et faglig forsvarlig tilbud. Flere av medlemsorganisasjonene i Norsk Barnevernsamband er opptatt av at det offentlige er avhengige av private virksomheter på dette feltet. Flere av de private virksomhetene er med på å sikre et mangfold og i en del tilfeller kan de fungere som et alternativ til og et korrektiv til det offentlige. Det påpekes derfor at det gir et galt bilde å betegne de private virksomhetene som et supplement. Den store utfordringen er å bygge ut et differensiert tiltaksapparat som sikrer det enkelte barn hjelp ut fra individuelle behov, og et system som er fleksibelt nok til at flere tiltak eventuelt kan løpe parallelt.»

Landsforeningen for barnevernsbarnuttaler:

«Lfb ser det som et krav at en godkjenningsordning for barneverninstitusjoner iverkettes snarest. Vi stiller oss derfor positive til departementets forslag på dette området.»

Samarbeidsforum for Norske Kollektivuttaler:

«Etter vårt, og mange andres syn, har de private tiltakene vært et viktig og nyttig supplement og korrektiv til de fylkeskommunale tiltakene, og vi vil gi vår fulle støtte til høringsnotatets fremlegg om at private også i fremtiden skal kunne inngå i heldøgnstilbudet for barn og unge. Samtidig er vi meget klar over at det er, og har vært, private tiltak som retter seg inn mot «barnevernsmarkedet» som ikke har klart å etablere en akseptabel faglig kvalitet på tilbudet. Dette representerer etter vårt syn et meget stort problem, og vi vil gi vår fulle støtte til fremlegget om etablering av en godkjenningsordning og av styrking av tilsynet.»

Også i denne høringen er det enkelte som har uttalt seg mot forslaget om at godkjenningsmyndigheten skal kunne ta hensyn til behovet for den aktuelle institusjonen i regionen. Stiftelsen Leon er en av disse:

«Til slutt vil vi peke på det paradoks at departementet på den ene siden gir uttrykk for et ønske og et behov for at det skal finnes private plasser som et supplement til de offentlige, samtidig som det foreslår reguleringer som gjør at nyetablering i realiteten står i fare for å stoppe opp, og at veldrevne, etablerte institusjoner må avvikles fordi de ligger i «feil» region, enda behovet for plassene kan være stort på landsbasis. Det vil etter vår mening kunne bli en utilsiktet effekt dersom man velger å opprettholde muligheten for regionsvis behovsprøving som ledd i vurderingen av godkjenning og inntak på regionens institusjonsplan. Vi støtter for øvrig departementets ønske om kvalitetssikring og kontroll, og mener at gjennom en tydeliggjøring av krav til godkjenning på faglig grunnlag, vil det også foregå en sanering av institusjoner som ikke holder mål.»

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjonog Solhaugen Miljøhjem AS mener at godkjenningsordningen også bør gjelde for statlige institusjoner og at offentlige og private institusjoner må behandles likt. I høringsuttalelsen til Solhaugen Miljøhjem AS heter det bl.a.:

«Her ser man et eksempel på rolleblanding som det er advart mot, når statens regionale barnevernsmyndighet skal være godkjenningsmyndighet, og samtidig være klageinstans. Dette vil medføre vilkårlig og ulik behandling av offentlige og private institusjoner, og er et klart brudd på prinsippet om likeverdighet. Mens de statlige institusjonene slipper kravene til godkjenning, kan private institusjoner som fyller alle formelle krav til kvalitet, kompetanse, og som har lang erfaring på området, i prinsippet bli lagt ned. Og til alt overmål er instansen som skal ta avgjørelsen den samme som forvalter de statlige institusjonene. Dette innebærer forskjellsbehandling, og gir ingen rettssikkerhet for de private.»

6.5.4 Departementets vurdering

Departementet vil opprettholde forslaget om en særskilt godkjenningsordning for alle private og kommunale institusjoner. Manglende godkjenning skal innebære at institusjonen ikke skal kunne benyttes for barn som skal plasseres utenfor hjemmet med hjemmel i barnevernloven.

Departementet vil også opprettholde forslaget om at den særskilte godkjenningsordningen bare skal gjelde private og kommunale institusjoner. De statlige institusjonene skal uansett oppfylle de kvalitetskrav som ligger til grunn for godkjenningen. Dette innebærer at det skal stilles de samme krav til statlige institusjoner som til de private og kommunale institusjonene. Fylkesmannen skal føre tilsyn med at kvalitetskravene er oppfylt både når det gjelder de stalige, de private og de kommunale institusjonene, jf. kapittel 6.7.

Departementet vil imidlertid ikke opprettholde forslaget i høringsnotatet om at statlig regional barnevernmyndighet i forbindelse med godkjenningsspørsmålet skal kunne ta hensyn til behovet for den aktuelle institusjonen i regionen. Departementet vil foreslå at statlige regionale myndigheter i forbindelse med søknad om godkjenning av private institusjoner bare skal kunne ta hensyn til hvorvidt institusjonen oppfyller de krav som stilles i lov og forskrifter, herunder at institusjonen oppfyller de gjeldende kvalitetskrav og ellers drives på forsvarlig måte. Dette vil kunne innebære at det godkjennes flere private institusjoner enn det vil være behov for å benytte i enkelte regioner - i alle fall i en overgangsperiode. Dette er imidlertid ikke problematisk i seg selv - bortsett fra for de overtallige institusjonene selv - forutsatt at overtallighet i en region ikke fører til færre institusjoner i andre regioner. Departementet er fortsatt av den oppfatning at det vil være viktig å sikre en rimelig institusjonsfordeling mellom regioner og i landet som helhet. En slik fordeling er nødvendig for å sikre at barn og unge får et tilbud om institusjonsplass så nær hjemstedet som mulig. Departementet har imidlertid kommet til at en geografisk fordeling av institusjoner på landsbasis bør reguleres på annen måte enn i forbindelse med søknad om godkjenning. Den enkelte region vil i alle tilfelle ha et ansvar for å sørge for at institusjonstilbudet i egen region er i samsvar med regionens behov både når det gjelder antall plasser, bredde i tilbudet og geografisk fordeling. Dette behovet vil kunne dekkes både ved å benytte de institusjonene som blir statlige ved overføring av de fylkeskommunale institusjonene til staten, ved å etablere og drive nye statlige institusjoner og ved å inngå avtaler om bruk av private institusjoner. Å sikre en slik rimelig institusjonsfordeling mellom regionene vil også være en viktig samordningsoppgave for statlig sentral barnevernmyndighet.

Departementet vil etter dette opprettholde forslaget om at statlig regional barnevernmyndighet skal være godkjenningsmyndighet og at avgjørelser om godkjenning kan påklages til statlig sentral myndighet.

Departementet vil videre opprettholde forslaget i høringsnotatet om en hjemmel for departementet til å gi forskrifter om kvalitetskrav for både statlige, kommunale og private institusjoner, jf. utkastet til § 5-10. Av lovtekniske hensyn er ordlyden noe endret i forhold til forslaget i høringsnotatet. Departementet vil videre opprettholde forslaget om en særskilt godkjenningsordning for private institusjoner, men med de justeringer som nevnt, jf. utkastet til § 5-8.

§ 5-8 om private institusjoner som ikke er tatt inn i fylkeskommunens plan, inneholder slik den lyder i dag hjemmel for departementet til å gi forskrifter om tilsyn og om rettigheter under oppholdet. Etter forslaget til endring i § 5-7 om tilsyn følger det nå direkte av denne bestemmelsen at hjemmelen til å gi forskrifter om tilsyn også gjelder private og kommunale institusjoner som er godkjent etter § 5-8. Når det gjelder rettigheter under institusjonsopphold, vil departementet foreslå at det presiseres i overskriften til § 5-9 at denne bestemmelsen både gjelder de statlige institusjonene og private og kommunale institusjoner som er godkjent etter § 5-8, jf. utkastet til § 5-9. Det vil derfor ikke være behov for å opprettholde disse forskriftshjemlene i § 5-8. Disse institusjonene vil falle inn under de alminnelige bestemmelsene i § 5-7 om tilsyn og § 5-9 om rettigheter under opphold i institusjon og de forskrifter som gis i medhold av disse bestemmelsene.

Gjeldende § 5-8 fjerde ledd inneholder en hjemmel for departementet til å gi forskrifter om regnskapsføring og om innsyn for offentlige myndigheter i regnskapene. Denne bestemmelsen foreslås opprettholdt. § 5-8 siste ledd foreslås opphevet. Etter denne bestemmelsen har kommuner og fylkeskommuner som ønsker å gi støtte til en institusjon som ikke er innpasset i fylkeskommunens plan en plikt til å undersøke om institusjonen drives i samsvar med regelverket. Da det nå foreslås i § 5-8 første ledd at det ikke lenger skal være adgang til å benytte institusjoner som ikke er godkjent av statlig regional myndighet, er det ikke grunnlag for å opprettholde denne bestemmelsen.

Departementet viser etter dette til utkastet til §§ 5-8, 5-9 og 5-10.

6.6 Avtaler med private virksomheter

6.6.1 Gjeldende rett

Barnevernet

Private institusjoner utgjør en forholdsvis stor del av det samlede institusjonstilbudet i dag.

Etter gjeldende rett kan fylkeskommunene inngå avtaler med private (og kommunale) institusjonseiere om at fylket skal disponere plassene og således utgjøre en del av det fylkeskommunale institusjonstilbudet, jf. barnevernloven §§ 5-2 og 5-5. Etter gjeldende rett er det et vilkår for å innpasse en privat institusjon i fylkeskommunens plan at det inngås en driftsavtale med institusjonen i henhold til § 5-5. Ved en slik driftsavtale får fylkeskommunen langt på vei det samme ansvaret, både økonomisk og faglig, for disse institusjonene som den har for de institusjonene den selv eier. Fylkeskommunen får bl.a. ansvaret for å dekke institusjonens driftsutgifter etter godkjent budsjett.

Barn som det treffes vedtak om omsorgsovertakelse for kan bare plasseres i private institusjoner som fylkeskommunen har inngått driftsavtale med etter § 5-5 og som er innpasset i fylkeskommunens plan etter § 5-2. Barn og unge som plasseres i institusjon på annet grunnlag enn vedtak om omsorgsovertakelse kan etter gjeldende rett også plasseres i private institusjoner som ikke er innpasset i fylkeskommunens plan. Dette gjelder barn og unge som plasseres i institusjon på grunnlag av alvorlige atferdsvansker. Slik plassering kan skje på grunnlag av samtykke, jf. § 4-26, og på grunnlag av tvangsvedtak, jf. § 4-24. Også barn som plasseres i institusjon etter vedtak om frivillig hjelpetiltak, jf. § 4-4 femte ledd, kan plasseres i private institusjoner som ikke er innpasset i fylkeskommunens plan.

Fylkeskommunen har ikke ansvar for driften ved de private institusjonene som ikke er innpasset i fylkeskommunens plan. Fylkeskommunen kjøper enkeltplasser i slike institusjoner fordi fylkeskommunen ikke har et tilstrekkelig utbygget tiltaksapparat. Selv om fylkeskommunen ikke har ansvaret for driften ved disse institusjonene, har fylkeskommunen et ansvar for å sørge for et forsvarlig institusjonstilbud til barn som omfattes av barnevernloven. Dette ansvaret er ikke ivaretatt godt nok av mange fylkeskommuner.

Familievernet

Etter gjeldende rett kan fylkeskommunen inngå avtale med private om drift av familievernkontorer. De kontorer fylkeskommunen inngår slik avtale med faller inn under familievernkontorloven, jf. loven § 2.

6.6.2 Forslaget i høringsnotatet

Barnevernet

Departementet understreket i høringsnotatet at private institusjoner fortsatt skal utgjøre en del av institusjonstilbudet ved en eventuell statlig overtakelse. Det ble i denne forbindelse uttalt at de private institusjonene i mange tilfeller kan utgjøre et positivt supplement til de offentlige tilbudene, men at det er nødvendig med langt sterkere og mer målrettet styring og kontroll med utviklingen av det private tiltaksapparatet enn det som er tilfellet i dag. Departementet fremholdt at det er liten tvil om at det er til dels alvorlige mangler ved den faglige kontrollen som føres med en del av de private virksomhetene, og at dette er et alvorlig rettssikkerhetsproblem med tanke på at barn som har behov for å bo på institusjon med hjemmel i barnevernloven er i en særlig utsatt og sårbar situasjon.

Det ble i høringsnotatet lagt til grunn at det på samme måte som for fylkeskommunen i dag, må være opp til eventuelle statlige myndigheter om private institusjoner skal utgjøre en del av et statlig institusjonstilbud. Dette innebærer at private institusjoner ikke vil ha noe rettskrav på å komme i betraktning.

Departementet la videre til grunn at kontrollen med de private tiltakene må styrkes betraktelig, at det må stilles klare kvalitetskrav til den enkelte institusjon og at private institusjoner må være gjenstand for en særskilt godkjenningsordning. Departementet foreslo i høringsnotatet at det etter en eventuell statlig overtakelse ikke lenger skulle være adgang til å benytte private institusjoner for barn som omfattes av barnevernloven dersom institusjonen ikke er godkjent for slik bruk. For en nærmere omtale av forslaget om kvalitetskrav og godkjenningsordning, vises til kapittel 6.5. Departementet foreslo videre at gjeldende lovs skille mellom private institusjoner på og utenfor institusjonsplanen ikke skulle videreføres etter en eventuell statlig overtakelse. Departementet foreslo at det skulle være et krav at alle institusjoner som benyttes for barn som omfattes av loven innpasses i en offentlig institusjonsplan. Etter forslaget i høringsnotatet skulle det imidlertid ikke lenger være et absolutt krav til innpassing i institusjonsplanen at det ble inngått en driftsavtale som innebærer at det offentlige skal dekke en privat institusjons driftsutgifter. Etter forslaget kunne en slik avtale enten gå ut på at staten skal påta seg det fulle økonomiske driftsansvaret for den aktuelle institusjonen eller at staten bare skal kjøpe enkeltplasser, jf. kapittel 6.4.

Familievernet

Når det gjelder familievernet, la departementet i høringsnotatet til grunn at staten, ved en statlig overtakelse, skal tre inn i alle eksisterende avtaler med private/kirkelige familievernkontorer om drift av kontoret. En ny statlig etat vil forvalte den statlige bevilgningen til drift av familievernkontorer som fastsettes gjennom budsjettvedtak i Stortinget. Det må trekkes opp rammer for ansvarsdeling og samarbeid mellom de statlig eide og de private/kirkelige kontorene med sikte på å få et best mulig samlet tilbud til befolkningen.

6.6.3 Høringsinstansenes syn

Barnevernet

Flere høringsinstanser peker på at det offentlige er avhengige av de private barneverninstitusjonene. Enkelte peker også på at de private institusjonene utgjør en så stor del av det samlede institusjonstilbudet at det kan gi et galt bilde å omtale de private institusjonene som et supplement til de offentlige. Norsk Barnevernsamband uttaler bl.a.:

«Flere av medlemsorganisasjonene er opptatt av at det offentlige er avhengig av private virksomheter på dette feltet. Flere av de private virksomhetene er med på å sikre et mangfold og i en del tilfeller kan de fungere som et alternativ og et korrektiv til det offentlige. Det påpekes derfor at det gir et galt bilde å betegne de private virksomhetene som et supplement. Den store utfordringen er å bygge ut et differensiert tiltaksapparat som sikrer det enkelte barn hjelp ut fra individuelle behov, og et system som er fleksibelt nok til at flere tiltak eventuelt kan løpe parallelt.»

Høringsinstanser er opptatt av de private institusjonenes situasjon og rammevilkår etter en eventuell statlig overtakelse. Dette gjelder først og fremst de private institusjonene selv eller deres organisasjoner, herunder Handels- og Servicenæringens hovedorganisasjon og Organisasjonen for private barneverntiltak (OPB). Solhaugen Miljøhjem uttaler bl.a.:

«Vi er fornøyd med at høringsnotatet slår fast statens rett og plikt til å tre inn i avtalene med de private virksomhetene. Vi forutsetter at dette gjelder alle typer avtaler som det private har i dag med fylkeskommunene, både kjøp av faste plasser, og avtaler som går på enkeltplasseringer.

De vi er opptatt av, er at man i framtiden får skriftlige og langsiktige avtaler som sikrer forutsigbarhet, både for klientene og for institusjonene. ...... Det er helt avgjørende både for klient og institusjon at det er et minimum av forutsigbarhet i behandlingsopplegget. Barn/ungdom i institusjoner har opplevd mer enn nok av uforutsigbarhet i behandlingsopplegget. Barn/ungdom i institusjoner har opplevd mer enn nok av usikkerhet og uforutsigbare hendelser, og trenger trygghet. For institusjonen er det umulig å kunne justere bemanning og andre ressurser på så kort varsel. ...»

Organisasjonen for private barneverntiltak (OPB) peker på at utviklingen kan føre til større «barnevernsgiganter». Det heter bl.a. i høringsuttalelsen:

«Vi mener at hovedtyngden av de private tiltakene har en god faglig standard og generelt holder et høyt nivå. Slik det er nå, blir det en generell mistanke til alle de private institusjonene om at de ikke holder mål. For oss er det en uholdbar situasjon. Samtidig blir det et spørsmål om hvordan denne kontrollen skal foregå. Det er en utfordring å lage hensiktsmessige systemer og skjemaer for dokumentasjon av den faglige kvaliteten. Utfordringen er at det som rapporteres skal gi et reelt bilde av virksomheten. Det er en fare for «byråkratisering» av tiltakene i dette.

Disse forholdene kan gi en utvikling mot større «barnevernsgiganter». Det er grunn til å stille spørsmål ved om det er en ønsket utvikling. Vi er redd for at mange av de mindre tiltakene ikke vil ha kapasitet og muligheter til å møte denne utviklingen og en del av de kravene som vil bli stilt. Vi tror ikke nødvendigvis dette er de samme som de som ikke holder ønsket kvalitet og faglig standard. Større tiltak vil ha egne ansatte eller benytte konsulenter til dette arbeidet. Ikke alle de mindre vil ha denne muligheten om de ikke selv besitter denne kompetanse. Samtidig vil behovet for å benytte mye ressurser til slikt arbeid, gi utslag på døgnprisen.»

Familievernet

Når det gjelder familievernet uttrykker de private familievernkontorene tilfredshet med at det i høringsnotatet slås fast at det private tilbudet etter en statlig overtakelse fortsatt skal utgjøre en del av det samlede tjenestetilbudet. Landstyret i Kirkens Familievern uttaler bl.a.:

«Landsstyret i Kirkens Familievern uttrykker stor glede over at departementet helt klart slår fast at det private/kirkelige tilbudet etter en statlig overtakelse fortsatt skal utgjøre en del av det samlede tjenestetilbudet, og at staten vil tre inn i de avtaler som fylkeskommunen i dag har med private eiere. De kirkelige familievernkontorene utgjør ca. halvparten av det totale tjenestetilbudet innenfor familievernet, og er slik sett et avgjørende bidrag til tjenesten som helhet. Å ivareta det videre perspektivet på fagfeltet som Kirkens Familievern representerer ved å videreføre de eksisterende driftsavtaler, vurderes som vesentlig for fagområdets positive utvikling.»

6.6.4 Departementets vurdering

Barnevernet

Departementet er enig i at de private barneverninstitusjonene i mange tilfeller utgjør gode alternativer til de offentlige institusjonene. Etter departementets oppfatning er de private institusjonene helt nødvendige med tanke på å sikre et tilstrekkelig differensiert og mangfoldig tiltaksapparat. Slik departementet ser det bør dette også gjelde etter en eventuell statlig overtakelse. I denne forbindelse vil departementet understreke behovet for ulike typer private institusjoner og tiltak. Departementet mener likevel at det er viktig å føre en bedre kontroll med de private tiltakene både når det gjelder den faglige kvaliteten og når det gjelder institusjonsetableringen, jf. forslaget i kapittel 6.5 om kvalitetskrav og godkjenningsordning.

Departementet har kommet til at det ikke er behov for å lovfeste regionenes ansvar for å utarbeide en plan for institusjonene og foreslår at § 5-2 oppheves, jf. kapittel 6.4.4. Å sørge for at det skjer en forsvarlig planlegging av institusjonsvirksomheten i alle regionene vil i alle tilfeller være et overordnet ansvar for sentral myndighet. Dette innebærer at det ikke lenger vil være et lovfestet krav at institusjoner som benyttes for barn som omfattes av loven skal være innpasset i en offentlig institusjonsplan.

Departementet er enig i at det er nødvendig å sikre de private tiltakene tilstrekkelig forutsigbarhet fra myndighetenes side. Slik forutsigbarhet vil kunne ivaretas gjennom avtaler mellom de regionale statlige myndighetene og de private institusjonene. Det sier seg selv at det både for staten og eventuelle private og kommunale institusjonseiere vil være behov for å inngå avtaler, og slike avtaler bør etter departementets oppfatning kunne ha ulik form og innhold. Alt etter forholdene og behovet kan slike avtaler f.eks. gå ut på at staten skal påta seg det fulle økonomiske driftsansvaret for institusjonen eller at staten gis opsjon på å benytte enkeltplasser. Varigheten av avtalen vil være ett av flere sentrale elementer ved avtaleinngåelsen, og departementet ser derfor ikke behov for å opprettholde forslaget til § 5-5 i høringsnotatet om å lovfeste at en avtale mellom statlig regional barnevernmyndighet og institusjonen skal inneholde en bestemmelse om for hvor lang tid avtalen skal gjelde. Det vises til merknadene i kapittel 6.4.4.

Familievernet

Når det gjelder familievernet, vil departementet opprettholde forslaget om at det private tilbudet etter en statlig overtakelse fortsatt skal utgjøre en viktig del av det samlede tjenestetilbudet. Det foreslås derfor ingen endringer i familievernkontorloven § 2 utover det som følger av den statlige overtakelsen.

Forholdet til lov om offentlige anskaffelser

Bestemmelsene i lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69 og forskrift om offentlige anskaffelser av 15. juni 2001 nr. 616 (»anskaffelsesforskriften») vil som hovedregel gjelde når den nye statlige etaten, dvs. barne- og familievernmyndigheten på sentralt, regionalt og lokalt nivå, kjøper tjenester som institusjonsplasser fra private. Dette betyr at anskaffelsen som hovedregel blir lagt ut på konkurranse hvor det offentlige velger det tilbudet som alt i alt fremstår som det gunstigste.

Statlige lokale barneverninstitusjoner og familievernkontor kan selv levere tjenester, så som drive institusjoner m.v. Leveringen av tjenesten skjer da i såkalt egenregi. Da gjelder ikke anskaffelsesregelverket. Den offentlige oppdragsgiver kan beslutte å produsere barne- og familieverntjenester i egenregi eller å foreta en konkurranseutsetting i tråd med bestemmelsene i anskaffelsesregelverket.

Ved konkurranseutsetting vil bestemmelsene i anskaffelsesforskriftens del I og del III komme til anvendelse uavhengig av anskaffelsens verdi, da barne- og familieverntjenester må anses som helse- og sosialtjenester, jf. anskaffelsesforskriften § 2-5 (25), jf. § 2-1 (3). Den offentlige oppdragsgiver kan derfor velge mellom å foreta anskaffelsen ved en såkalt åpen eller begrenset anbudskonkurranse eller ved en konkurranse med forhandlingsadgang. Direkte anskaffelse uten konkurranse vil bare være tillatt i unntakstilfeller.

6.7 Tilsyn

6.7.1 Gjeldende rett

Barnevernet

Fylkesmannen har i dag ansvar for å føre et særlig tilsyn med barnevernvirksomheten i kommuner og fylkeskommuner, jf. barnevernloven § 2-3 tredje ledd. Dette innebærer at fylkesmannen skal gi kommuner og fylkeskommuner råd og veiledning både i enkeltsaker og i saker av mer generell opplæringsmessig karakter, og at fylkesmannen skal påse at kommuner og fylkeskommuner utfører sine oppgaver etter loven. Fylkesmannen skal også føre tilsyn med institusjoner etter lovens kapittel 5.

Fylkesmannens ansvar for å føre tilsyn med institusjonene er nærmere regulert i barnevernloven § 5-7. Fylkesmannen kan velge å utføre tilsynet selv, eller det kan oppnevnes et tilsynsutvalg som skal ivareta oppgaven. Tilsynsansvaret omfatter i henhold til bestemmelsen institusjoner som inngår i fylkeskommunens plan. Med hjemmel i barnevernloven § 5-8 har departementet i forskrift besluttet at tilsynsansvaret også skal omfatte private institusjoner som ikke er tatt inn i fylkeskommunens plan.

Fylkesmannens skal kontrollere at institusjonene drives forsvarlig og i samsvar med barnevernloven, forskrifter til loven og den planen som er fastsatt. Dersom fylkesmannen finner at driften er uforsvarlig, kan fylkesmannen gi pålegg om at forholdet skal rettes, eller nedlegge driften. Ut over forsvarlighetskravet inneholder ikke barnevernloven § 5-7 noen nærmere bestemmelse om hva fylkesmannen skal føre tilsyn med. Det er imidlertid på det rene at tilsynsansvaret omfatter beboernes situasjon og behov under institusjonsoppholdet, og at fylkesmannen må holde seg orientert om bemanningens sammensetning og hvorvidt de faglige kvalifikasjonene er tilstrekkelige sett i forhold til institusjonens målgruppe. Fylkesmannens har også et ansvar for å føre tilsyn med at bestemmelsen om krav til politiattest for ansatte innen barneverntjenesten og institusjonene etterleves, jf. barnevernloven § 6-10.

Familievernet

Etter gjeldende rett har fylkesmannen ansvar for å føre tilsyn med virksomheten ved familievernkontorene i fylket, jf. familievernkontorloven § 3.

6.7.2 Forslaget i høringsnotatet

Barnevernet

Departementet foreslo ikke i høringsnotatet noen endringer i fylkesmannens ansvar for å føre tilsyn med barnevernvirksomheten i de enkelte kommuner. Fylkesmannens tilsyn med fylkeskommunene vil imidlertid falle bort ved en overføring av oppgavene på barnevernområdet fra fylkeskommunen til staten.

Departementet foreslo at fylkesmannens tilsynsansvar for de offentlige og private institusjonene bør videreføres.

Departementet påpekte at overføring av oppgaver fra det fylkeskommunale barnevernet til staten kan reise spørsmål om det kan oppstå konflikter mellom statens rolle som sektorpolitisk myndighet, institusjonseier og tilsynsmyndighet, og om slike konflikter kan bidra til å svekke tilsynets troverdighet. Departementet la imidlertid til grunn at det i dette tilfelle ikke vil oppstå alvorlige troverdighets- og legitimitetsproblemer. Fylkesmannen har en selvstendig rolle i forhold til den øvrige statsforvaltningen, bred kompetanse som rettssikkerhetsinstans og solid faglig kompetanse på de forskjellige tilsynsområdene.

Departementet la til grunn at det er en fordel at rådgivning og tilsyn er forankret i en etat som både har generell tilsynskompetanse og god kompetanse på barnevernområdet. Departementet la videre til grunn at det kan være aktuelt å overføre utviklingsoppgaver og oppfølging av sentrale handlingsplaner på barnevernområdet fra fylkesmannen til den regionale barnevernmyndigheten for å understreke fylkesmannens uavhengige tilsynsfunksjon i sektoren. Rådgivning i tilknytning til tilsyn vil ikke være problematisk så lenge råd og veiledning utøves med utgangspunkt i myndighetskrav, og de tilsynsansvarlige har en klar rolleforståelse. Rådgivningsvirksomheten vil fortsatt være viktig for god ivaretakelse av tilsynsfunksjonen og er også sentral for rekruttering og opprettholdelse av et kompetent fagmiljø. Tilsynsmyndigheten må ha et sterkt faglig innslag for å utøve et effektivt og troverdig tilsyn på samfunnets vegne, men også for å ha troverdighet i tjenestene og hos fagpersonell slik at tilsynet kan føre til de nødvendige endringer.

Den kompetansen og tilliten fylkesmannen har opparbeidet som tilsynsmyndighet på barnevernområdet er bl.a. basert på god lokalkunnskap og nærhet til kommuner og tiltaksapparat. Statlig overtakelse av det fylkeskommunale barnevernet vil ikke gjøre det mindre viktig at tilsynsmyndigheten har god lokalkunnskap, eller at tilsynet utøves ut fra en helhetlig tilnærming til barnevernet. Erfaringer fra tilsynsvirksomheten viser at mange utfordringer og problemer er knyttet til grenseflatene mellom tjenestene på ulike forvaltningsnivåer.

Departementet la i høringsnotatet også vekt på at forholdene bør legges til rette for videreutvikling av samarbeid om tilsyn rettet mot forskjellige helse- og sosialtjenester på kommunalt og statlig nivå (deler av sosialtjenesten, helsetjenesten, grunn- og videregående skole med flere). Dette vil la seg gjennomføre som et ledd i det pågående arbeid med å integrere flere statlige regionale aktører som Statens Utdanningskontor og Fylkeslegen i fylkesmannsembetene. Departementet uttrykte at et mer samordnet tilsyn samt en mer effektiv metodikk vil bidra til å øke rettssikkerheten til de individer som mottar både statlige og kommunale velferdstjenester.

En inndeling i regioner vil innebære at flere fylkesmenn vil ha sitt ansvarsområde innenfor hver region. Departementet uttalte derfor at det etter en tid kan være nødvendig å foreta en nærmere vurdering av hvordan fylkesmannens tilsynsansvar for institusjonene skal organiseres, - om ansvaret skal samles hos én fylkesmann i regionen, for eksempel den fylkesmann der regionens administrasjon er plassert, eller om ansvaret fortsatt skal ligge hos fylkesmannen i det fylket der institusjonen er lokalisert. Departementet foreslo at fylkesmannen bør ha ansvar for å føre tilsyn med institusjoner som ligger innenfor sitt fylke, slik situasjonen er i dag.

Familievernet

Etter gjeldende rett skal fylkesmannen føre tilsyn med familievernkontorene i fylket, jf. familievernkontorloven § 3. Departementet forutsatte i høringsnotatet at fylkesmannens ansvar for å føre tilsyn også med familievernkontorene blir videreført. Det vil være en klar fordel at samme instans fører tilsyn med den samlede virksomheten i den statlige barnevern- og familievernetaten.

I tillegg til fylkesmannens tilsynsansvar, kommer det ansvar fylkeslegen har for å føre tilsyn med alt helsepersonell i fylket, jf. lov 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten. Dette innebærer at fylkeslegen har tilsyn med den virksomhet helsepersonell ved familievernkontorene utøver og som faller inn under helseprofesjonslovene. Departementet har lagt til grunn at fylkesmannen må etablere kontakt med fylkeslegen og legge til rette for samarbeid slik at tilsynsoppgaven med helsepersonellet innenfor familievernet får en tilfredsstillende ordning. Departementet la i høringsnotatet til grunn at denne ordningen videreføres.

6.7.3 Høringsinstansenes syn

Kun få høringsinstanser har uttalt seg eksplisitt om tilsynet i barnevernet og familievernet. Noen av disse er opptatt av hvorvidt det kan oppstå habilitetsproblemer mellom statens rolle som sektorpolitisk myndighet, institusjonseier og tilsynsmyndighet. Andre mener at fylkesmannens kompetanse kan bli svekket dersom utviklingsoppgaver flyttes fra fylkesmannen til den regionale myndigheten.

Skedsmo kommuneuttaler:

«Fra kommunens side synes det noe bekymringsfullt at man ved en statlig overtakelse skal opprettholde fylkesmannens tilsynsmyndighet i forhold til kommunene og institusjonene. En slik ordning vil innebære at staten via sin lokale representant - fylkesmannen - skal utøve kontroll med både egen virksomhet og kommunenes virksomhet. Dette gir ikke tilstrekkelig distanse til egen forvaltningspraksis og kan vanskelig bidra til å opprettholde fylkesmannsembetet som en uhildet instans der bl.a. tvistesaker mellom forvaltningsnivåene avgjøres. Man er derfor av den oppfatning at dette nettopp vil bidra til troverdighets- og legitimitetsproblemer.»

Barnevernets utviklingssenter Midt-Norgeuttaler:

«BFD vil vurdere om utviklingsoppgaver og oppfølging av sentrale handlingsplaner på barnevernområdet skal overføres fra fylkesmannen til den regionale barnevernmyndigheten. BFD foreslår imidlertid ingen vesentlig endringer i fylkesmannens tilsynsansvar på barnevernområdet. Dette begrunnes blant annet med at fylkesmannen er en etat med generell tilsynskompetanse og god kompetanse på barnevernområdet. Vi mener det er grunn til å stille spørsmål ved om fylkesmannens kompetanse innenfor barnevernet gis særlige vilkår for å utvikle seg videre hvis tilsynsansvaret blir den eneste oppgaven etaten sitter igjen med.»

Sosial- og helsedirektoratetmener at myndighetsutøvelse, tilsyn og tjenesteproduksjon er blandet sammen i høringsnotatet. Det uttales:

«For eksempel er det foreslått at fylkesmannen både skal kunne fatte vedtak om å overprøve vedtak om inntak og utskrivninger, og samtidig være tilsynsmyndighet. Fylkeslegens tilsyn er beskrevet som et særskilt tilsyn med helsetjenestene i institusjonene som kommer i tillegg til fylkesmennenes tilsyn, og i forslaget til lovtekst står det at også departementet skal føre tilsyn (§ 2-3). I motsetning til dette vil vi hevde at tilsynet bør legges til et felles tilsynsorgan for alle sosial- og helsetjenester (Sosial- og helsetilsynet/fylkeslegene). Som kjent er det allerede planer om å utvide det nåværende Helsetilsynet til et slikt felles tilsyn, og knytte det lokale leddet administrativt til fylkesmennene. Tilsynsorganet må være uavhengig både av det departement som har overordnet politisk ansvar for tjenestene, og av den organisasjonen som produserer tjenestene.»

Mange av de fylkesmennene som har avgitt høringsuttalelse påpeker spesielt at de er enig med departementet i at fylkesmannen fortsatt bør ha ansvar for å føre tilsyn med institusjonene. En rekke fylkesmenn mener at fylkesmannen også bør ha et tilsynsansvar med de regionale statlige myndighetene slik de i dag har tilsynsansvar overfor forvaltningen i den fylkeskommunale barneverntjenesten. Å fjerne denne oppgaven vil etter disse høringsinstansenes syn være en svekkelse av rettssikkerheten for barnevernbarna og føre til manglende muligheter for korrektiv til planer og drift i den regionale enheten.

Fylkesmannen i Nordlanduttaler:

«Dersom det er meningen at Fylkesmannen ikke skal ha tilsynsansvar med de regionale myndighetene innebærer det en vesentlig innskrenkning i Fylkesmannens tilsynsmyndighet samt en svekkelse av rettssikkerheten til barnevernbarna. Fra vår side har vi en klar oppfatning av at tilsynsrollen overfor det fylkeskommunale barnevernet har vært av vesentlig betydning. At dette behovet skulle falle bort av seg selv ved en statlig overtakelse, har vi liten tro på. Mange av de spenningsforhold som finnes mellom kommuner og fylkesbarnevernet i dag, antas å ville eksistere også i forhold til en regional statlig barneverntjeneste. Uten at dette begrunnes bedre kan ikke Fylkesmannen slutte seg til denne del av forslaget.»

Fylkesmannen i Oslo og Akershusuttaler:

«I høringsnotatet fremgår det at det regionale leddet ikke skal være gjenstand for tilsyn overhodet og det foreslås at Fylkesmannens adgang til å ilegge dette leddet bøter skal bortfalle. Dette vil føre til en svekkelse av rettssikkerheten for barnevernsbarna.»

6.7.4 Departementets vurdering

Departementet er oppmerksom på at fylkesmannens muligheter for å ivareta sine rettssikkerhetsoppgaver på vegne av samfunnet avhenger av hvordan forholdene blir lagt til rette for oppgaveløsningen fra overordnet myndighet. De ulike departementenes tildeling av oppgaver gir embetene ulike roller overfor kommuner og borgere. Embetenes oppgavesammensetning har i dag en uklar profil, som ikke støtter godt nok opp om eller fremhever deres rettssikkerhetsfunksjon. Hovedtyngden av embetenes oppgaver er rettet mot det kommunale forvaltningsnivået. For å understreke fylkesmannens uavhengige tilsynsfunksjon i sektoren, vil enkelte utviklingsoppgaver og oppfølging av sentrale handlingsplaner overføres fra fylkesmannen til den regionale barnevernmyndigheten.

Noen av høringsinstansene har vært opptatt av at tilsynsmyndigheten må ha et sterkt faglig innslag for å utøve et godt og troverdig tilsyn på samfunnets vegne, samt at den barnevernfaglige kompetansen må opprettholdes for å sikre at tilsynet vil ha troverdighet i tjenesten. Departementet mener at det i tiden fremover også vil være viktig at fylkesmannens tilsynsfaglige kompetanse styrkes, og at det legges til rette for et mer samordnet tilsyn av flere tjenester.

Departementet er enig med de høringsinstansene som påpeker at habilitetshensyn må tillegges vekt når det vurderes hvilken instans som skal ha ansvar for tilsynet med de statlige barneverninstitusjonene og familievernkontorene. Overføring av oppgaver fra fylkeskommunen til staten kan reise spørsmål om det kan oppstå konflikter mellom statens rolle som sektorpolitisk myndighet, institusjonseier og kontrollør, dersom fylkesmannens tilsynsansvar videreføres. Departementet har vært oppmerksom på dette, men mener at fylkesmannens selvstendige kompetanse i forhold til den øvrige statsforvaltningen, gjør at det ikke vil oppstå alvorlige troverdighets- og legitimitetsproblemer. Den kompetansen og tilliten fylkesmannen har opparbeidet som tilsynsmyndighet på barnevern- ogfamilievernområdet er bl.a. basert på god lokalkunnskap og nærhet til kommuner og tiltaksapparatet. Regjeringen vil høsten 2002 legge frem en egen stortingsmelding om tilsyn, der prinsipielle spørsmål vil bli drøftet.

De regionale barnevernmyndighetene vil være direkte underlagt statlig sentral barnevern- og familievernmyndighet. Sentrale statlige myndigheter vil derfor ha ansvar for å føre kontroll med regionale myndigheters virksomhet, og påse at disse utfører sine oppgaver etter loven. De regionale forvaltningsenhetene vil bli styrt og ført tilsyn med på samme måte som ellers er vanlig for statlige forvaltningsorganer. Departementet vil benytte seg av tildelingsbrev, etatstyring og forvaltningsrevisjon som virkemidler for å føre tilsyn med den samlede drift av regionsforvaltningene. Departementet mener derfor at det ikke vil være naturlig at fylkesmannen skal føre tilsyn med det regionale leddet.

Når det gjelder tilsynet med barneverninstitusjonene er dette i første rekke et rettssikkerhetstilsyn. Departementet foreslår å innføre kvalitetskrav og godkjenningsordning for barneverninstitusjoner, jf. forslaget til §§ 5-8 og 5-10. Fylkesmannens ansvar vil også omfatte å føre tilsyn med at institusjonene oppfyller de kvalitetskrav som stilles, og når forskrifter om kvalitetskrav og godkjenning av barneverninstitusjoner foreligger, vil fylkesmennene ha et bedre redskap for å utøve dette rettssikkerhetstilsynet enn de har etter gjeldende rett.

Departementet vil foreslå at fylkesmannens tilsynsansvar overfor barneverninstitusjonene skal omfatte alle institusjoner etter § 5-1 (statlige institusjoner) og private og kommunale institusjoner som er godkjent etter § 5-8. Dette innebærer at tilsynsansvaret omfatter alle statlige, private og kommunale institusjoner som tar i mot barn etter vedtak med hjemmel i barnevernloven, og som ikke hører under andre lover.

Dersom kvalitetskravene ikke oppfylles eller institusjonen på annen måte drives uforsvarlig, vil fylkesmannen på samme måte som i dag kunne gi pålegg om at forholdene skal rettes. Der situasjonen anses alvorlig nok vil fylkesmannen kunne nedlegge driften av institusjonen. Dette innebærer at alle statlige, private og kommunale institusjoner som har beboere som er plassert i henhold til vedtak etter barnevernloven etter pålegg fra fylkesmannen må finne seg i å utbedre, eventuelt nedlegge driften. Dette er i samsvar med dagens system, der det i forskrift av 9. februar 1993 er fastsatt at fylkesmannens tilsynsansvar og myndighet til å gi slike pålegg også omfatter private institusjoner som benyttes for plassering etter barnevernvedtak. For private institusjoner som eventuelt også tar i mot barn etter andre lover, som for eksempel sosialtjenesteloven, vil imidlertid fylkesmannens myndighet til å nedlegge driften bare gjelde den del av virksomheten som gjelder plassering av barn etter barnevernloven.

Som nevnt under kapittel 6.3 mener departementet at antallet regioner ved en eventuell statlig overtakelse bør være fem. Dette innebærer at flere fylkesmenn vil ha sitt ansvarsområde innenfor hver region. Det oppstår derfor spørsmål om tilsynsansvaret skal samles hos én fylkesmann i regionen, for eksempel den fylkesmann der regionens administrasjon er plassert, eller om tilsynsansvaret skal ligge hos fylkesmannen i det fylket institusjonen er plassert. Departementet er opptatt av at tilsynsinstansen bør ha god kunnskap om lokale forhold, og mener derfor at hver fylkesmann bør ha ansvar for å føre tilsyn med institusjoner og familievernkontorer som ligger innefor sitt fylke. For å unngå at det innenfor hver region forekommer ulik tolkning av tilsynsoppdraget og utøvelsen av dette, vil departementet anbefale at det inngås et samarbeid mellom fylkesmennene innenfor hver region med sikte på at tilsynsansvaret skal utøves mest mulig ensartet. Der det opprettes tilsynsutvalg bør disse også inngå i samarbeidet.

Departementet vil etter dette opprettholde forslagene til endringer i barnevernloven i høringsnotatet, jf. utkast til §§ 5-7 og 2-3.

Departementet vil videre opprettholde forslaget i høringsnotatet om å opprettholde fylkesmannen som tilsynsinstans for familievernkontorene, og foreslår derfor ingen endring i familievernkontorloven § 3.

6.8 Finansiering og økonomisk ansvarsfordeling i barnevernet

6.8.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett har både kommunen og fylkeskommunen et økonomisk ansvar på barnevernområdet. Kommunen er etter § 9-1 pålagt å sørge for de bevilgninger som er nødvendige for å yte de tjenester og de tiltak som kommunen har ansvaret for etter loven. Tilsvarende er fylkeskommunen i henhold til § 9-4 pålagt å sørge for de bevilgninger som er nødvendige for å sette i verk de tiltak som fylkeskommunen har ansvaret for. I utgangspunktet er kommunens og fylkeskommunens økonomiske ansvar altså sammenfallende med det faktiske ansvaret. Dette er imidlertid bare et utgangspunkt. Det fremgår av § 9-4 annet ledd og § 9-5 at kommunen har et delbetalingsansvar når barn blir plassert i barneverninstitusjon og fosterhjem. Fylkeskommunen skal i disse tilfellene dekke den del av kommunens utgifter ved plassering som overstiger en kommunal egenandel. Den kommunale egenandelen fastsettes av departementet med hjemmel i gjeldende § 9-5. Egenandelen er i dag 22 000 kroner per måned. Fylkeskommunens plikt til å dekke utgiftene ved plassering av barn i fosterhjem og institusjon gjelder bare barn og unge under 20 år, jf. § 9-4 annet ledd. Denne begrensningen i fylkeskommunens ansvar ble tatt inn i loven ved endringslov 26. juni 1998 nr. 42, som trådte i kraft 1. september 1998, da adgangen til å opprettholde tiltak etter fylte 18 år ble utvidet fra 20 til 23 år. I forarbeidene er det vist til at det vil være lite naturlig å opprettholde plasseringer i barneverninstitusjon for ungdom over 20 år fordi disse institusjonene er beregnet for barn og ungdom som er vesentlig yngre. Heller ikke forsterkede fosterhjem er forutsatt benyttet for ungdom over 20 år.

6.8.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet la i høringsnotatet til grunn at en eventuell samlet statlig overtakelse av fylkeskommunens oppgaver og ansvar innebærer at det er staten som vil få det økonomiske ansvaret for de tjenester og tiltak fylkeskommunen har ansvaret for i dag. Departementet foreslo at ordningen med kommunal delbetaling ved plassering i fosterhjem og institusjon ble opprettholdt. Det ble i høringsnotatet vist til at en slik delbetaling er viktig for å redusere utilsiktede vridningseffekter mellom tiltak i og utenfor institusjon, og at det derfor bør tilstrebes en ordning med størst mulig grad av kostnadsnøytralitet for kommunen ved valg mellom hjelpetiltak i hjemmet, som kommunen har det fulle økonomiske ansvaret for, og plassering utenfor hjemmet. Det ble videre vist til at slik kostnadsnøytralitet var formålet da den kommunale delbetalingen ble hevet fra 11 000 kr til 22 000 kr i 2000. Departementet foreslo videre at statens økonomiske ansvar ved plassering i fosterhjem og institusjon ble begrenset til å gjelde plasseringer av barn og ungdom under 20 år. Dette er i samsvar med gjeldende rett.

§ 9-4 første ledd om fylkeskommunens plikt til å sørge for de nødvendige bevilgninger, ble foreslått opphevet som følge av at fylkeskommunens ansvar bortfaller.

Det hender at barn blir plassert i fosterhjem eller institusjon utenfor eget fylke. Etter gjeldende § 9-6 skal en fylkeskommunes utgifter for et barn som på innskrivningstidspunktet har bosted i et annet fylke, dekkes av barnets bostedsfylke. Departementet foreslo i høringsnotatet å opprettholde prinsippet ved en statlig overtakelse slik at en statlig regions utgifter for et barn som ved innskrivningtidspunktet har bosted i en annen region, skal dekkes av barnets bostedsregion. Som en direkte konsekvens av forslaget om statlig overtakelse ble det videre foreslått endringer av ren teknisk karakter i § 9-7 om tilskudd fra staten til dekning av kommunenes utgifter og i § 9-8 om statsrefusjon og tilskudd for utgifter til flyktningebarn og asylsøkende barn.

6.8.3 Høringsinstansenes syn

Bare en forholdsvis liten andel av høringsinstansene har hatt merknader til forslaget om å opprettholde ordningen med kommunal delbetaling slik den er i dag. Dette gjelder bl.a. Fylkesmannen i Vestfold, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Buskerud fylkeskommune, Redd Barna og noen få kommuner. De fleste av disse peker på at det manglende samsvaret mellom beslutningskompetanse og økonomisk ansvar kan føre til uheldige vridningseffekter når det gjelder valg av tiltak, og til samarbeidsproblemer mellom førstelinjetjenesten og annenlinjetjenesten.

Fylkesmannen i Vestfolduttaler bl.a.:

«Vår erfaring er at betalingsordningen har medført store samarbeidsproblemer mellom det kommunale og fylkeskommunale barnevernet i vurderingstemaer mellom faglige behov og økonomiske konsekvenser, der faglige vurderinger kan bli tilsidesatt. Forvaltningsnivåene kan i enkeltsaker være faglig uenige om hva som er det riktige tiltaket og om økonomisk ansvar, særlig ved plassering av barn med funksjonshemninger og psykiatriske diagnoser i barneverntiltak. Vi mener at manglende samsvar mellom beslutningskompetanse og økonomisk ansvar for oppgaven har medvirket til en vridningseffekt mot økende bruk av barneverninstitusjoner, med den konsekvens at forebyggende tiltak har blitt nedprioritert. I dette konfliktområdet blir brukeren ofte den tapende part.»

En del av høringsinstansene er bekymret for kommunenes økonomi. Blant disse er bl.a. Redd Barna:

«Redd Barna er bekymret for at barn ikke får den hjelpen de trenger og har rett til, fordi de riktige tilbudene ikke finnes eller fordi kommunene ikke har råd til å kjøpe de tilbud som utvikles. Dette er et problem som barnevernet allerede i dag ser. En organisering på statlig nivå, løser ikke disse problemene av seg sjøl. Redd Barna mener det må legges opp til en nærmere vurdering og tydeliggjøring av statens ansvar for å utvikle omsorgstiltak, og også vurdere å innføre maksimumspriser for hva det er kommunene selv skal dekke.»

Organisasjonen for private barneverntiltakuttaler:

«Vi tror dessverre at økonomi er styrende for mange av de vurderinger som gjøres på dette feltet. Departementet referer selv i høringsnotatet til undersøkelser hvor det stilles spørsmål ved om det lavere antallet omsorgsovertakelser i mindre kommuner har sammenheng med de kostnader dette medfører. Det betyr på den annen side at en del uheldige faktorer kan motvirkes med økonomiske virkemidler. Man kunne tenke seg at man beholdt en ordning hvor kommunene ikke betalte mer enn en egenandel for barn og unge som ble plassert i institusjon eller forsterkede fosterhjem, uavhengig av vedtakshjemmel. Dette ville motvirke en situasjon hvor det antas at antallet frivillige plasseringer ville gå ned. Den kommunale egenandelen burde i så tilfelle reduseres fra dagens nivå. Spørsmålet man i så fall måtte stille seg var hva hensikten ville være med en slik deling. Begge nivåer skulle nyttiggjøre seg av de samme tiltakene. Det må da trolig være bedre å samle kompetansen og fordelingen av plasser og tiltak på en instans.»

Skedsmo kommuneuttaler:

«Høringsnotatet er opptatt av at det ikke skal lønne seg for kommunene å benytte tiltak som finansieres av andre offentlige myndigheter framfor å satse på lokale, familiebaserte tiltak som belastes egne budsjetter. Man forutsetter her at den kommunale behandlingen av barnevernsaker og de valg av tiltak som foretas kun er økonomisk fundert og ikke har et faglig innhold. Dette argumentet representerer en underkjenning av den faglige kompetansen i kommunene, og deres evne og vilje til å skape og tilrettelegge for gode tiltak som gir barn og unge rett hjelp til rett tid. Noe som også gir en indirekte påpekning av at den virkelige kompetansen ikke finnes i kommunene, men derimot på fylkeskommunal og statlig hold. Ved å innføre økte egenandeler for plassering av barn utenfor hjemmet og samtidig gi dette umiddelbar virkning også for plasseringer som har vart over flere år ved omleggingstidspunktet, har staten bidratt til at kommunenes økonomi har forverret seg. Omlegging av betalingsordningen har også bidratt til at de økonomiske mulighetene for kommunene til å bygge opp faglig godt funderte og alternative tiltak har blitt vesentlig forverret.»

Buskerud fylkeskommunemener at den eksisterende betalingsordningen er en av hovedårsakene til den uheldige kostnadsutviklingen i barnevernet på landsbasis og uttaler videre:

«Høringsnotatet synes ikke å ta grep om denne problemstillingen. Buskerud fylkeskommune ber med dette Barne- og familiedepartementet om å utvikle en finansieringsordning som sikrer at tiltak i familier/nærmiljøet og forebyggende virksomhet stimuleres økonomisk. Det bør bli økonomisk lønnsomt for kommunene å utvikle tiltak som et alternativ til institusjonsplassering eller kjøp av private plasser.»

Ingen av høringsinstansene har merknader til forslagene til endring av barnevernloven §§ 9-6, 9-7 og 9-8.

6.8.4 Departementets vurdering

Den eksisterende betalingsordningen mellom kommune og fylkeskommune har både fordeler og ulemper. Denne ordningen innebærer bl.a. et brudd med det finansielle ansvarsprinsipp som tilsier at det myndighetsorgan som er tillagt ansvar og beslutningskompetanse for en oppgave også skal ha ansvaret for å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen. Brudd på det finansielle ansvarsprinsipp åpner for samarbeidsproblemer mellom førstelinjetjenesten og annenlinjetjenesten. Departementet er enig i at overføring av annenlinjetjenesteansvaret fra fylkeskommunen til staten ikke i seg selv vil løse dette problemet. Slike samarbeidsproblemer kan bare unngås ved at kommunen - som er den instans som tar initiativet til bruk av de tiltak annenlinjetjenesten har ansvaret for å etablere og drive - får ansvaret for fullt ut å finansiere kostnadene ved hver enkelt plassering. Imidlertid er det tungtveiende argumenter som taler mot en slik løsning. For en del kommuner vil en slik ordning kunne medføre at kommunene ikke vil ha økonomi til å betale for institusjonsplasser til barn og unge som har behov for det. Det er også tungtveiende argumenter mot å overføre hele det økonomiske ansvaret til staten ved å fjerne ordningen med delbetalingsansvar for kommunene. Det er stor fare for at en slik ordning vil føre til større bruk av institusjonstiltak og mindre satsing på forebyggende tiltak i barnas hjemmemiljø.

Departementet mener derfor at ordningen med et kommunalt delbetalingsansvar må opprettholdes. Forholdet mellom førstelinjetjenestens og annenlinjetjenestens betalingsansvar må imidlertid tilpasses slik at den i størst mulig grad sikrer kostnadsnøytralitet for kommunen i valget mellom ulike tiltak. Det er barnets behov for tiltak som må være avgjørende og ikke de økonomiske konsekvensene. Som nevnt var dette også bakgrunnen for at den kommunale delbetalingen ble hevet fra 11 000 til 22 000 kroner i 2000. Satsen fastsettes i statsbudsjettet. Departementet vil følge kostnadsutviklingen i barnevernet nøye, og vil ta initiativ til å endre satsen dersom denne ikke har en kostnadsnøytral effekt.

Departementet vil etter dette foreslå at forslagene i høringsnotatet opprettholdes. Dette innebærer at det ikke gjøres endringer i bestemmelsene utover de som er lovteknisk nødvendige som følge av statlig overtakelse, jf. utkastene til §§ 9-4, 9-5, 9-6, 9-7 og 9-8.

6.9 Samarbeid med andre etater

6.9.1 Gjeldende rett

Barnevernet

I barnevernloven § 3-2 slås det fast at barneverntjenesten skal medvirke til at barns interesser ivaretas også av andre offentlige organer enn barneverntjenesten selv. Barneverntjenesten skal samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse oppgaver som den er pålagt etter loven. Som et ledd i disse oppgavene skal barneverntjenesten gi uttalelser og råd, og delta i den kommunale og fylkeskommunale planleggingsvirksomhet og i de samarbeidsorganer som blir opprettet.

Familievernet

Det finnes ingen bestemmelse om samarbeid i familievernkontorloven, men både det fylkeskommunale barnevernet og familievernet har viktige samarbeidsakser til tjenester på kommunalt nivå og spesialisthelsetjenester som vil inngå i de statlige helseforetakene og til skolemyndighetene i fylket.

6.9.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet la i høringsnotatet stor vekt på at samarbeidet med andre tjenester må fokuseres ved en omorganisering av det fylkeskommunale barnevernet og familievernet.

Når det gjelder samarbeidet med spesialisthelsetjenesten, herunder barne- og ungdomspsykiatrien og tiltak for rusmiddelmisbrukere, ble det i høringsnotatet lagt til grunn at det vil ha betydning at ansvaret er forankret på statlig nivå, og at ledelsen i en statlig barnevern- og familievernetat på sentralt og regionalt nivå bør få et særlig ansvar for at det etableres samarbeid med andre statlige organer, herunder helseforetakene. Det ble vist til at samarbeidsbehovene både vil være knyttet til fagutvikling; utdanning, kompetanseheving og veiledning, og til brukerrettede funksjoner; utredning, omsorgs- og behandlingstiltak, rådgivning med mer.

Barnevernet

I høringsnotatet la Barne- og familiedepartementet til grunn at en eventuell omorganisering av det fylkeskommunale barnevernet må ha som målsetting å ha et fortsatt samarbeid med et bredt spekter av brukerrettede tjenester som barne - og ungdomspsykiatrien, rus, habiliteringstjenesten, pediatri, skole og PP-tjenesten. Selv om tjenestene fra 2002/3 vil være forankret i ulike organisasjoner og sektorer, og på ulike forvaltningsnivå, er det nødvendig å sikre rammevilkår for videre - og til dels tettere - samarbeid, og unngå et oppsplittet tjenesteapparat. Som redegjort for under kapittel 6.4 kan barn, med hjemmel i barnevernloven, plasseres i institusjon under annen lov, for eksempel lov om psykisk helsevern eller sosialtjenesteloven. I slike tilfeller skal fylkeskommunen etter gjeldene rett sørge for at det blir etablert et samarbeid med disse institusjonene. Departementet kan gi forskrifter om slikt samarbeid. Det ble lagt til grunn i høringsnotatet at myndigheten til å gi nærmere regler om slike samarbeidsordninger, plikt til å delta i samarbeidsgrupper og lignende, må legges til et nivå som har instruksjonsmyndighet overfor alle samarbeidspartene; det vil si regjeringen, jf. nærmere om dette under kapittel 6.4 og utkastet til § 5-6. Det ble vist til at et sentralt ansvar for en sentral og regional barnevernmyndighet vil være å etablere strukturer og rutiner som bidrar til å sikre et helhetlig tilbud til brukere med sammensatte behov, og at det kan tenkes ulike løsninger for å få dette til. Det kan for eksempel inngås avtaler mellom staten og helseforetaket for å sikre det konkrete samarbeidet og bruk av fagressurser. Gjennom avtaler kan man :

• Etablere rutiner for samarbeid om enkeltpersoner/klienter

• Legge til rette for veiledning, felles kompetanseheving etc

• Sikre helhetlig planlegging av nye tiltak

• Regulere kjøp/salg av komplette tjenester

Familievernet

Familievernet er i loven definert som en selvstendig tjeneste med et særskilt fagområde som er sentrert omkring konfliktløsning i parforhold og familieforhold. Konfliktløsning av denne karakter anses ikke å være en naturlig oppgave for helsevesenet, og det har heller ikke vært ønskelig å innlemme familievernet i den kommunale sosial- og barneverntjenesten. Samtidig arbeider familievernet med oppgaver som er beslektet med helse-, sosial- og barneverntjenesten. Familievernet får karakter av både en annenlinje- og en førstelinjetjeneste fordi det er mulig å søke hjelp uten henvisning fra noen annen instans. For at personalet skal kunne gi et fullverdig tilbud til familier/enkeltpersoner som oppsøker et familievernkontor, er det viktig at de har kjennskap til og kontakter i det kommunale tjenesteapparatet. Gjennom sin satsing på opplysningsvirksomhet og rådgivning overfor andre fagetater får familievernet kontakter i kommunene som de selv er avhengige av i sitt arbeid.

Sett i relasjon til helsetjenesten, har familievernet viktige fellestrekk med deler av spesialisthelsetjenesten som vil inngå i de statlige helseforetakene. En stor andel av de ansatte er helsepersonell, og også andre yrkesgrupper (bl.a. sosionomer) som deltar i den klientrettede behandlingen/ rådgivningen/meklingen har høy faglig kompetanse og spesialisering. Det ble i høringsnotatet vist til at familievernet har behov for samarbeid med spesialisthelsetjenesten, spesielt når det gjelder fagutvikling, og at det ved en omorganisering vil kunne inngås avtaler mellom familievernmyndigheten og helseforetakene for å sikre et konkret samarbeid og bruk av fagressurser.

6.9.3 Høringsinstansenes syn

Som redegjort for under kapittel 5 har behovet for samarbeid mellom barnevernet og familievernet på den ene siden og spesialisthelsetjenesten, og da først og fremst barne- og ungdomspsykiatrien og deler av rusmiddelomsorgen, på den annen side, vært fremhevet av en stor del av høringsinstansene. For en del av høringsinstansene har dette også vært en del av begrunnelsen for å gå inn for en statlig overtakelse. Når det gjelder behovet for samarbeid sett fra barnevernets ståsted uttaler fylkesmannen i Buskerud bl.a.:

«Mange av barnevernets brukere har behov for oppfølging fra spesialiserte tjenester, som for eksempel barne- og ungdomspsykiatrien eller rusomsorgen. For å kunne gi en helhetlig oppfølging er ofte samarbeid med andre instanser nødvendig. Det tverretatlige samarbeidet bør derfor forankres på en slik måte at det er gjensidig forpliktende for hver etat. Fylkesmannen ser det som positivt at flere av disse tjenestene er knyttet til samme forvaltningsnivå og at for eksempel barnevern og spesialisthelsetjenesten vil følge den samme regionale inndelingen.»

Landsforeningen for barnevernsbarnuttaler:

«En av de største utfordringene i dag er tilbudet til barn med sammensatte problemer. Vi støtter derfor alle forslag som kan bidra til en samordning mellom helse, psykiatri, rus, sosialsektor og barnevern. Vi kan ikke se at prinsippet om samordning er godt nok utredet i forhold til de fire forslagene i høringen.»

En del av høringsinstansene viser også til at barn som mottar tiltak fra barnevernet, og som samtidig har behov for bistand fra barne- og ungdomspsykiatrien, ikke i tilstrekkelig grad får slik bistand i dag. En av disse er Redd Barna som bl.a. uttaler at det ved en ny organisering er nødvendig å styrke og forbedre samarbeidet mellom disse tjenestene. Det heter videre i høringsuttalelsen:

«Manglende samarbeid og manglende utvikling av metodikk og tiltak innenfor BUP, fører til at barnevernet i dag ofte er fortvilet for barn som er plassert i døgnbaserte tiltak, fordi de ikke får den bistand de mener det er behov for fra psykiatrien.»

Enkelte høringsinstanser peker på at barnevernet ikke bare har behov for samarbeid med spesialisthelsetjenesten, men at også samarbeidet med andre kommunale tjenester er viktig. Norsk Psykologforening uttaler bl.a.:

«Som allerede nevnt står barnevern overfor en betydelig utfordring hva gjelder å styrke samarbeidet med kommunale instanser - helsestasjon, PP-tjeneste, barnehage og skole. Samarbeidet med spesialisthelsetjenestene er også viktig og her særlig bl.a. psykisk helsevern for barn og unge, psykisk helsevern for voksne, habiliteringstjenesten for barn, pediatrien.»

Norsk Barnevernsamband uttaler:

«Vi registrerer at det parallelt med denne høringen er nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe som skal se nærmere på fremtidig organisering og samarbeid mellom barnevernet, familievernet og rusomsorgen, også sett i forhold til det psykiske helsevernet. Dette arbeidet som synes forankret i en enighet om at barn og unge med sosiale og psykiske problemer trenger bistand fra en rekke fagområder både når det gjelder utredning, tilrettelegging, etablering og oppfølging av tiltak. Selv om departementet har vært inne på det i høringsnotatet tillater vi oss å understreke betydningen av samarbeid med barnehage, skole og rehabiliteringstjenesten for å få til et helhetlig tilbud og innsats i forhold til utsatte barn og unge.»

Enkelte høringsinstanser stiller spørsmål ved om statlig overtakelse er tilstrekkelig eller vil ha betydning med tanke på et mer samordnet tiltaksapparat for den enkelte. Elverum kommune uttaler:

«Slik vi ser det fremstår ikke staten alltid like tydelig som ett forvaltningsnivå. Fra kommunenes ståsted, virker det ofte som om statens helhetstenkning og koordinering overfor oppgaver og ansvar som er underlagt ulike departement, er minst like fraværende som oppgaver og ansvar som er underlagt ulike forvaltningsnivå i dagens organisering. Det er for eksempel ingen tvil om at familiens økonomiske og sosiale situasjon har svært mye å si for barns oppvekstvilkår og for foreldrenes omsorgsevne. Allikevel er det påfallende lite fellesstrategi å spore mellom barne- og familiedepartementet, sosialdepartementet, kommunaldepartementet og undervisningsdepartementet. Innføring av ulike statlige foretaksmodeller forsterker inntrykket av at en statlig overtakelse i seg selv ikke vil løse Svarte Per spillet, slik det argumenteres for i høringsnotatet.

Vi ønsker at fremtidens barnevern skal bygge på en atskillig tydeligere helhetstenkning omkring barns oppvekstmiljø og det offentliges påvirkning av familiemedlemmers samhandlingsmønster, enn i dag. Skal vi få det til, må barnevernet kunne samarbeide mer åpent for å styrke foreldrenes omsorgsevne. Dette krever langt mer offensive holdninger og tiltak i samarbeid med sosialtjeneste, skole, aetat og trygdeetat, der vi opplever at foreldrenes omsorgsevne svikter på grunn av økonomisk og sosial situasjon.»

Grimstad kommune uttaler:

«I høringsnotatet er det argumentert for at oppgaver med store kontaktflater mot hverandre bør organiseres på samme forvaltningsnivå. Siden spesialisttjenester som barne- og ungdomspsykiatri er overført staten bør også fylkesbarnevernets oppgaver organiseres på dette nivå. Barneverntjenesten stiller seg noe spørrende til nytten av dette for den kommunale barneverntjenesten. I praksis i barneverntjenesten i Grimstad er det slik at det er kommunen som følger opp i forhold til å henvise og be om at klienter i fylkeskommunale institusjoner/tiltak får tjenester fra BUP og andre. Dette gjelder også i private institusjoner. En kan ikke se at en overføring til staten i seg selv vil gjøre at barnevernklienter vil få bedre spesialisttjenester.»

De fleste høringsinstansene som har uttalt seg om samarbeidsbehovet mellom tjenestene, har først og fremst vært opptatt av barnevernets behov for samarbeid. Når det gjelder familievernet, har Telemark fylkeskommune uttalt:

«De henvisningsrutiner og ventelister spesialisthelsetjenesten har, skaper vansker for et fleksibelt samarbeid, kanskje spesielt med et så lite tjenesteapparat som familievernet. I pågående saker i familievernet er det vanskelig å få andre tjenester til å stille på møter eller fellessamtaler med klienter, eller til å ta imot klienter som trenger mer/et annet tilbud enn familievernet. På den annen side gjør dette at familievernet bør bli enda flinkere til å tilby sin kompetanse til disposisjon for helsetjenesten.»

6.9.4 Departementets vurdering

Behovet for samarbeid mellom ulike tjenester oppstår fordi en del barn og familier som er i kontakt med barnevernet og/eller familievernet har sammensatte problemer og hjelpebehov. En del av disse er avhengige av mer omfattende samarbeidstiltak mellom et stort antall instanser og tjenester - innen og på tvers av forvaltningsnivåene. Det er i denne forbindelse viktig å være klar over at den viktigste grunnen til manglende tilbud til barn og familier med slike sammensatte problemer, ikke nødvendigvis er knyttet til samarbeidsproblemer eller manglende samordning/samorganisering mellom de ulike tjenestene. Når enkelte barn, ungdom og familier ikke får hjelp, omsorg og behandling i samsvar med sine behov, kan dette like ofte skyldes at deler av tiltaksapparatet har for liten kapasitet eller at det er mangler ved kunnskapsgrunnlaget eller kompetansen i de ulike tjenestene. Departementet mener det er viktig å understreke at tiltak for å bedre samarbeidet ikke kan avhjelpe situasjonen for barnevernklienter som har behov for hjelp fra psykiatrien, men som ikke får slik hjelp på grunn av manglende kapasitet i barne- og ungdomspsykiatrien. Slike tiltak kan bare avhjelpe situasjonen til de barn og unge som ikke får den hjelp de har behov for på grunn av manglende samarbeid mellom de ulike tjenestene.

Mange av høringsinstansene har vært opptatt av forholdet mellom barnevernet og psykisk helsevern for barn og ungdom og mener at samarbeidet mellom disse tjenestene må bli bedre. Dette er departementet enig i. Når det gjelder barne- og ungdomspsykiatrien er det likevel et faktum at kapasiteten i dag ikke er tilstrekkelig. Det er imidlertid grunn til å tro at opptrappingsplanen for psykisk helse (1999-2006) vil bidra til å redusere disse problemene. Det tas i planen sikte på at psykisk helsevern for barn og unge får en sterk kapasitetsøkning. Mens ca. 2 % av befolkningen i de aktuelle aldersgruppene fikk et tilbud i 1996, planlegges det at det skal kunne gis et tilbud til ca. 5 % i 2006.

Enkelte av høringsinstansene har tatt til orde for at en samorganisering av barnevernet, familievernet, barne- og ungdomspsykiatrien og deler av tiltaksapparatet for rusmiddelmisbrukere i de statlige helseforetakene kunne bidratt til større grad av helhetlig tjenestetilbud til barn og unge med sammensatte problemer og behov. Departementet vil i denne forbindelse vise til at disse tjenestene frem til 1. januar 2002 var samorganisert under en felles ledelse i fylkeskommunene uten at dette i vesentlig grad bidro til et mer helhetlig tilbud til den enkelte. Departementet mener derfor at en slik samorganisering av tjenestene ikke i seg selv løser disse problemene.

Departementet er enig med Grimstad kommune i at det først og fremst er den kommunale barneverntjenesten som tar initiativet til at barn og unge som mottar tiltak fra barneverntjenesten får bistand fra andre tjenester, både innen samme forvaltningsnivå og på tvers av forvaltningsnivåene, herunder fra barne- og ungdomspsykiatrien. Dette innebærer at det for barneverntjenesten i kommunene og derigjennom for den enkelte klient, er svært viktig at samarbeidet mellom ulike tjenester på kommunalt nivå fungerer godt. Behovet for å arbeide på tvers er stort, fordi mange av barna og familiene har sammensatte problemer slik at problemene bare kan løses av flere etater i fellesskap. Det vises for øvrig til St.meld. nr. 40 (2001-2002) Om barne- og ungdomsvernet kap. 7.7. Det er videre viktig at samarbeidet mellom kommunalt og statlig nivå fungerer godt. I tillegg er det, som ovenfor nevnt, nødvendig at de ulike tjenestene har tilstrekkelig kapasitet til å bistå barneverntjenesten i kommunene ved behov.

Parallelt med høringen om fremtidig organisering har det vært nedsatt en arbeidsgruppe med representanter fra Barne- og familiedepartementet, Sosialdepartementet og Helsedepartementet for å utrede fremtidig organisering av barnevernet, familievernet og tiltaksapparatet for rusmiddelmisbrukere, også sett i forhold til det psykiske helsevern. Departementene har i fellesskap kommet frem til en rekke tiltak for å bedre samarbeidet mellom de ulike tjenestene. Nettopp fordi det kommunale nivået er av sentral betydning i så måte, gjelder flere av tiltakene nettopp dette nivået. Blant de tiltakene som har størst betydning for barneverntjenestene er bl.a. et forslag om å utrede en plikt til å delta i samarbeidende ansvarsgrupper for å bidra til at en barnevernklient får et helhetlig, koordinert og individuelt tilpasset tjenestetilbud. Særlig aktuelle samarbeidspartnere for barneverntjenesten i denne sammenheng vil være spesialisthelsetjenesten, tiltaksapparatet for rusmiddelmisbrukere, skole og politi. Departementene vil videre arbeide for å få på plass lokale samarbeidsavtaler mellom spesialisttjenester i ulike organisasjoner. Slike avtaler vil kunne være en hjelp for å konkretisere hvordan en bestemt institusjon/tiltak skal yte tjenester til enkeltklienter som andre tjenester har et primæransvar for. Ved en fremtidig organisering der barnevernets annenlinjetjeneste og familievernet organiseres i en statlig forvaltningsenhet, vil det være behov for å etablere systemer som legger forholdene til rette for samarbeid og samhandling med tiltak som helseforetakene har ansvaret for. I flere fylker er det inngått slike samarbeidsavtaler mellom tjenester som i dag ligger i fylkeskommunen og tjenester som ligger i helseforetakene. Barne- og familiedepartementet har et koordineringsansvar for politikkutforming og tverrsektorielle tiltak på barne-, familie- og ungdomsområdet. Alle de tre departementene er enige om å videreføre og videreutvikle samarbeidet på departementsnivå. Samarbeidet mellom disse departementene er ikke minst viktig for å sikre at de forventninger og krav som rettes mot kommunesektoren er samordnet.

Når det gjelder forslaget til endring i § 5-6 om samarbeid når barn, med hjemmel i barnevernloven, blir plassert i institusjon som hører under annen lov, vises til kapittel 6.4.

6.10 Forsøk med kommunal oppgavedifferensiering

6.10.1 Gjeldende rett

Med hjemmel i lov 26. juni 1992 nr. 87 om forsøk i offentlig forvaltning kan det bl.a. igangsettes forsøk som innebærer avvik fra gjeldende lovgivning om oppgavefordeling mellom statlige, fylkeskommunale og kommunale forvaltningsorganer. Forsøk som innebærer slike avvik har til nå ikke vært igangsatt på barnevernområdet. Dette innebærer at det aldri har vært igangsatt forsøk som innebærer at kommunene har overtatt ansvaret for fylkeskommunens oppgaver på dette området.

Regjeringen foreslo i St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivåå iverksette forsøk med enhetsfylke og med kommunal oppgavedifferensiering. Stortinget ga den 20. juni 2002 sin tilslutning til denne type forsøk, jf. Innst. S. nr. 268 (2001-2002). Kommunal oppgavedifferensiering betyr at enkelte kommuner kan overta oppgaver fra fylkeskommunen eller staten - og at enkelte fylkeskommuner kan overta oppgaver fra staten. Enhetsfylke innebærer at fylkeskommunen integreres med fylkesmannen (inkl. Statens utdanningskontor og fylkeslegen) til ett regionalt organ. Enhetsfylket vil bestå av en statlig del underlagt departementene, og en fylkeskommunal del underlagt fylkestinget.

6.10.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet antok i høringsnotatet at det er enkelte store kommuner som vil kunne ivareta alle fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet og familievernområdet, og at enkelte kommuner også vil kunne ha et ønske om dette. Departementet la til grunn at forsøksloven åpner for forsøk som innebærer at kommunene vil kunne få et slikt ansvar.

6.10.3 Høringsinstansenes syn

Kun få høringsinstanser har uttalt seg om muligheten for og ønskeligheten av denne type forsøk. Noen av disse er skeptiske til at det innføres muligheter for forsøksordninger hvor kommunale barneverntjenester alene eller i samarbeid kan overta dagens fylkeskommunale oppgaver.

Norsk fosterhjemsforening uttaler:

«Når det gjelder forsøksloven som innebærer at kommuner i enkelte tilfeller også kan ha ansvaret for å utføre oppgavene som blir overført til staten, mener vi at dette må vurderes med varsomhet. Det må i disse vurderingene også legges vekt på hvilke konsekvenser dette får for de nærliggende småkommuner, så ikke målsettingen om et likeverdig tilbud svekkes for dem.»

Sør-Trøndelag fylkeskommune uttaler:

«Høringsnotatet legger opp til at kommuner kan søke om forsøksordninger der de tar et helhetlig ansvar for barnevernsoppgavene, inkludert de som i dag er fylkeskommunale. En antar at det er de største bykommunene i landet som ville ønske en slik ordning. I helseregion Midt-Norge har Trondheim kommune vist interesse for å gå inn på slike løsninger. Sør-Trøndelag fylkeskommune ber departementet om på nytt å vurdere om det er riktig å skille ut storbyer fra resten av regionen når det gjelder organisering av slike tjenester. For Sør-Trøndelag vil dette kunne bety at Trondheim kommune overtar sin del av de fylkeskommunale barneverntjenester som til enhver tid utgjør 70-80 % av klientgrunnlaget. Ved gjennomføring av en statlig modell med regional organisering kan dette føre til en svekkelse av et samlet tyngdepunkt for utvikling av barnevernet i et regionalt perspektiv. Dette gjelder både på fosterhjemsområdet der fylkesbarnevernet har gjennomført en flerårig satsning på PRIDE som rekrutterings- og opplæringsmetode av fosterforeldre, og i forhold til å kunne sikre institusjonsplanlegging, drift og utvikling av tilstrekkelige og varierte tiltak i regionen.»

Enkelte store kommuner ber imidlertid om å få beholde/få overført ansvaret for fylkeskommunens oppgaver innen barnevern- og familievernområdet, om ønskelig som forsøksprosjekt.

Oslo kommune uttaler:

«Oslo kommune mener det vil være det beste for brukerne at oppgavene innen barnevernområdet og familievernområdet er samlet under samme forvaltningsnivå slik at man unngår ansvarspulverisering. Hvis Stortinget beslutter at de fylkeskommunale oppgaver på barnevernområdet og familievernområdet skal overføres til staten, vil Oslo kommune be om at Oslo får beholde ansvaret for organiseringen av oppgavene innen barnevernområdet og familievernområdet som en særordning. Hvis ønskelig kan dette organiseres i form av et forsøksprosjekt.»

Lier kommune uttaler:

«Dersom Barne- og familiedepartementet på tross av dette velger en annen modell, vil Lier kommune be om at de kommuner/regioner av kommuner som ønsker å få overta alle nåværende fylkeskommunale oppgaver innenfor barnevern- og familievernområdet, får tillatelse til å gjøre dette, i medhold av lov om forsøk i offentlig forvaltning.»

6.10.4 Departementets vurdering

Formålet med forsøksloven er gjennom forsøk å utvikle funksjonelle og effektive organisasjons- og driftsformer i den offentlige forvaltning, og en hensiktsmessig oppgavefordeling mellom forvaltningsorganer og mellom forvaltningsnivåer, jf. loven § 1. Forsøksloven åpner således for forsøk med kommunal oppgavedifferansiering. Ved en statlig overtakelse av fylkeskommunens oppgaver, vil slike forsøk innebære at statlige oppgaver overføres til kommunalt nivå som ledd i forsøksvirksomhet. Departementet er av den oppfatning at det i forbindelse med igangsetting av slike forsøk ikke bare må ses hen til konsekvensene for den eller de kommunene som omfattes av det enkelte forsøket, men at det også må tas hensyn til konsekvensene for de omkringliggende kommunene og regionen for øvrig. Slike konsekvenser vil bli grundig vurdert forut for igangsetting av hvert enkelt forsøk.

Det er Kommunal- og regionaldepartementet som etter forsøksloven har myndighet til å godkjenne forsøk. Barne- og familiedepartementet vil, som fagdepartement, bli involvert i alle søknader om forsøk på departementets fagområde. I august i år sendte Kommunal- og regionaldepartementet ut en invitasjon til landets kommuner og fylkeskommuner om kommunal oppgavedifferensiering. Det ble i invitasjonen understreket at forsøkene må være i tråd med prinsippene for oppgavefordelingen, jf. kapittel 3 i St.meld. nr. 19 (2001-2002). Når det gjelder barnevernet er det lagt til grunn at det kan åpnes for forsøk der noen store kommuner eller flere mindre kommuner i samarbeid kan ta ansvar for flere oppgaver enn de har i dag. Forsøk med kommunal oppgavedifferensiering vil ikke bli igangsatt før en eventuell statlig overtakelse er gjennomført.

Når det gjelder Oslo kommune, har Regjeringen kommet til at Oslo kommune bør holdes utenfor den statlige overtakelsen, jf. kapittel 6.11 nedenfor.

6.11 Særordning for Oslo kommune

Det ble i høringsnotatet forutsatt at en eventuell statlig overtakelse skulle omfatte alle landets fylkeskommuner. Det ble samtidig forutsatt at det etter forsøksloven (lov 26. juni 1992) kan iverksettes forsøk som innebærer at enkelte store kommuner får ansvaret for dagens fylkeskommunale oppgaver på barnevernområdet og familievernområdet. I høringsnotatet ble det således ikke diskutert hvorvidt en eventuell statlig overtakelse kan kombineres med at en eller flere kommuner holdes utenfor den statlige overtakelsen på permanent basis.

Enkelte høringsinstanser uttalte seg til forutsetningen i høringsnotatet om muligheten for forsøk med kommunalt ansvar for dagens fylkeskommunale oppgaver. Noen store kommuner, herunder Oslo, ba imidlertid om å få beholde ansvaret for barnevern og familievern som en særordning, eventuelt organisert som et forsøksprosjekt, dersom en statlig overtakelse ble vedtatt , jf. kapittel 6.10.

Som nevnt under kapittel 6.10, ser Regjeringen de betenkelighetene ved å innføre særordninger (på permanent basis eller i form av forsøk) som enkelte høringsinstanser har påpekt. Ved en eventuell innføring av slike særordninger bør det derfor ikke bare tas hensyn til konsekvensene i den eller de kommunene som særordningene skal gjelde for, men også for fylket og regionen for øvrig. I så henseende er Oslo kommune i en særstilling. Oslo kommune har også i dag - som den eneste kommunen i landet - et helhetsansvar for barnevernet ved at Oslo både ivaretar dagens kommunale og fylkeskommunale oppgaver på barnevernområdet. På grunn av Oslo kommunes særlige stilling har Regjeringen kommet til at Oslo kommunes helhetsansvar på barnevernområdet bør videreføres. I stedet for å overføre ansvaret til staten - for deretter å tilbakeføre ansvaret til kommunen som en forsøksordning - vil Regjeringen foreslå at Oslo kommune holdes utenfor den statlige overtakelsen. Dette innebærer at Oslo kommune skal beholde de oppgaver, det ansvar og den myndighet som kommunen har etter gjeldende rett. Dette innebærer videre at de oppgaver og det ansvar som i landet for øvrig - etter forslaget - skal bli et statlig ansvar, forblir et kommunalt ansvar i Oslo kommune.

Ett av hovedformålene med en statlig overtakelse av annenlinjetjenesten i barnevernet er å sikre et likeverdig tjenestetilbud for hele landet. En forutsetning for å etablere særordninger for enkelte kommuner må derfor være at innbyggerne i disse kommunene sikres et like godt tilbud fra sin kommune som staten skal ivareta i de øvrige kommunene. Når det gjelder Oslo kommune har Regjeringen lagt vekt på at Oslo kommune har et befolkningsgrunnlag som er like stort som de øvrige planlagte regionene, og at kommunen derfor allerede har, og fortsatt vil kunne bygge ut, et tilstrekkelig differensiert tjenestetilbud til befolkningen. I tillegg kommer at befolkningsgrunnlaget i kommunene rundt Oslo er såpass stort at en særordning for Oslo kommune ikke vil ha store negative konsekvenser for tilbudet utenfor Oslo. Disse forutsetningene er ikke til stede for noen av landets øvrige kommuner, og Regjeringen vil derfor ikke etablere tilsvarende særordninger for andre store kommuner. Også når det gjelder Oslo kommune vil Barne- og familiedepartementet følge utviklingen nøye. Dersom tjenestetilbudet i kommunen skulle utvikle seg negativt i forhold til i de øvrige regionene, vil Regjeringen vurdere å fremme forslag om at særordningen for Oslo opphører, og at staten skal overta ansvaret.

Departementet vil etter dette foreslå at forslaget til endringer i barnevernloven som følge av statlig overtakelse, ikke gjøres gjeldende for Oslo kommune. Departementet vil foreslå en bestemmelse der dette uttrykkelig fremgår, jf. utkastet til ny § 2-3 a første ledd. De oppgavene fylkeskommunen har ansvaret for i dag foreslås i det vesentligste lagt til statlig regional barnevernmyndighet. Dette innebærer at de oppgaver og den myndighet som foreslås lagt til statlig regional myndighet for landet for øvrig, foreslås lagt til kommunen selv i Oslo kommune, jf. utkastet til ny § 2-3 a første ledd annet punktum.

Dette innebærer bl.a. at kommunen ikke kan kreve bistand fra statlig regional barnevernmyndighet til plassering av barn utenfor hjemmet, og at kommunen selv har ansvaret for rekruttering og formidling av fosterhjem og for å etablere og drive institusjoner. I det vesentligste foreslås at kommunen pålegges de samme forpliktelser i forhold til institusjonsdrift og planlegging av denne som statlige regionale myndigheter pålegges i sine regioner. Det samme gjelder forpliktelser i forhold til rekruttering, formidling og opplæring av fosterhjem. Dette er i samsvar med gjeldende rett for Oslo kommune. Når det gjelder de statlige regionene har departementet instruksjonsmyndighet overfor regionene. Når det gjelder Oslo kommune gir forslaget til bestemmelsen i § 2-3 a annet ledd hjemmel for staten til å styre kommunen på samme måte som instruksjonsmyndigheten gir hjemmel til overfor regionene. Kommunen vil selv ha ansvaret for finansiering av tilbudet.

For å sikre et mest mulig likeverdig tilbud i hele landet, foreslås at de krav til virksomheten som foreslås for den statlige virksomheten også skal gjelde for Oslo kommune. Dette innebærer bl.a. at de kvalitetskrav som skal gjelde for statlige og private institusjoner, jf. forslaget til hjemmel til å gi forskrifter om slike krav i utkastet til § 5-10, også bør omfatte Oslo kommunes institusjoner, samt de private institusjoner kommunen ønsker å benytte. Departementet mener imidlertid at godkjenningsmyndigheten for private institusjoner bør ligge i kommunen. Klage over avslag på manglende godkjenning bør gå til statlig sentral barnevernmyndighet på samme måte som statlige regionale myndigheters avgjørelser.

Departementet vil videre foreslå at institusjonene som Oslo kommune eier eller benytter, på samme måte som i dag - og på samme måte som foreslått for de institusjonene som staten etter forslaget skal eie eller benytte - skal være underlagt fylkesmannens tilsyn og kontroll. Dette vil sikre kontroll med at de institusjonene Oslo kommune eier eller benytter holder samme faglige og materielle standard som i landet for øvrig og for at beboernes rettigheter ivaretas på samme måte i disse institusjonene.

Departementet mener at den nærmere regulering av Oslo kommunes oppgaver, ansvar og myndighet mest hensiktsmessig reguleres i forskrift. Departementet vil derfor foreslå at det inntas en slik forskriftshjemmel i § 2-3 a annet ledd, jf. utkastet til bestemmelse.

Departementet vil ikke foreslå noen tilsvarende særordning for Oslo kommune på familievernområdet.

6.12 Andre lovendringer som følge av statlig overtakelse

En lang rekke bestemmelser i barnevernloven foreslås endret som følge av en statlig overtakelse. De fleste av disse er omhandlet og kommentert foran i tilknytning til de temaene de omhandler, jf. kapittel 6.1 til og med 6.11.

De endringsforslagene som ikke er omhandlet i de foregående punktene - og som derfor omhandles her - innebærer i det vesentligste ingen realitetsendringer utover de som følger av forslaget om statlig overtakelse. Disse lovendringene dreier seg derfor i det vesentligste om at ordet «fylkeskommune» endres til «statlig regional barnevernmyndighet». I tillegg kommer de endringer som er en nødvendig følge av at kravet til institusjonsplan foreslås opphevet, jf. kapittel 6.4.4.

Høringsinstansene har i liten grad kommentert de konkrete forslagene til lovendringer. Dette gjelder også disse lovendringsforslagene.

§ 4-14 omhandler plasseringsalternativer etter at det er truffet vedtak om omsorgsovertakelse. Ett av plasseringsalternativene er institusjon som er med i fylkeskommunens plan etter § 5-1, jf. gjeldende § 4-14 b. Som en følge av forslaget om at staten overtar fylkeskommunens ansvar, og forslaget om at kravet til institusjonsplan oppheves, jf. kapittel 6.4.4, foreslås bestemmelsen endret slik at dette plasseringsalternativet omfatter institusjoner som omfattes av § 5-1 (statlige institusjoner) og private og kommunale institusjoner som er godkjent etter § 5-8, jf. utkastet til § 4-14 b.

Etter gjeldende § 4-27 skal det i fylkeskommunens plan fastsettes hvilke institusjoner som skal kunne ta i mot barn på grunnlag av vedtak om tiltak for barn med alvorlige atferdsvansker, jf. §§ 4-24 og 4-26. Som en følge av forslaget om at kravet til institusjonsplan oppheves, jf. kapittel 6.4.4, vil det nærmere kravet til planens innhold i dagens § 4-27 også måtte utgå. Departementet mener imidlertid at det fortsatt vil være viktig at det tas særskilt stilling til hvilke institusjoner som skal ta i mot barn på grunnlag av vedtak som nevnt i § 4-24, jf. § 4-26, og vil foreslå at dette presiseres i lovbestemmelsen, jf. utkast til § 4-27.

Etter § 4-28 skal det utarbeides tiltaksplan for barn som blir plassert i institusjon på grunn av alvorlige atferdsvansker. Det er i utgangspunktet barneverntjenesten i kommunene som har ansvaret for å sørge for å utarbeide tiltaksplan. I de tilfellene plasseringen skjer med bistand fra fylkeskommunen, har imidlertid fylkeskommunen plikt til å bistå kommunen med utarbeidelse av tiltaksplanen dersom kommunen anmoder om slik bistand. Bestemmelsen foreslås endret slik at det fremgår at det er statlig regional barnevernmyndighet som skal ha ansvaret for å bistå kommunen i slike tilfeller, jf. utkastet til § 4-28 tredje ledd.

Det fremgår av § 6-2 at for private institusjoner som er tatt inn i fylkeskommunens plan gjelder forvaltningsloven for klientsaker med de særregler som er fastsatt i barnevernloven. Som en følge av forslaget om at kravet til institusjonsplan oppheves, jf. kapittel 6.4.4, foreslås bestemmelsen endret slik at det presiseres at forvaltningsloven gjelder for klientsaker for private institusjoner som er godkjent etter § 5-8, jf. utkastet til § 6-2.

§ 6-9 fastsetter, sammen med § 4-2, frister for saksbehandlingen. De fleste fristene gjelder den kommunale barneverntjenestens saksbehandling. I § 6-9 første ledd er kommunens barneverntjeneste pålagt å gjennomføre en undersøkelse etter loven snarest og senest innen tre måneder, mens barneverntjenesten etter § 4-2 er pålagt en frist på en uke til å gjennomgå innkomne meldinger. Fristen i § 6-9 tredje ledd, som innebærer at tiltak skal iverksettes senest seks uker fra vedtakstidspunktet, dersom grunnlaget for tiltaket er forhold som nevnt i § 4-12, gjelder imidlertid både for kommunens barneverntjeneste og fylkeskommunen. Fristen gjelder for fylkeskommunen, dersom det tiltaket som det er truffet vedtak om er et fylkeskommunalt tiltak, og for kommunen, dersom det tiltak det er truffet vedtak om er et hjelpetiltak som hører under kommunens ansvarsområde. Etter § 6-9 fjerde ledd kan fylkesmannen ilegge kommuner og fylkeskommuner mulkt ved fristoversittelse. Departementet har med hjemmel i denne bestemmelsen gitt forskrifter om gjennomføringen av ordningen og om mulktens størrelse.

Barne- og familiedepartementet foreslo i høringsnotatet at ordningen med frister for kommunens saksbehandling og hjemmel for fylkesmannen til å ilegge kommunen mulkt ved fristoversittelse i det vesentligste opprettholdes ved en eventuell statlig overtakelse av alle fylkeskommunens oppgaver. Statlig overtakelse av fylkeskommunens oppgaver og ansvar innebærer imidlertid at den del av bestemmelsen som gjelder frist for fylkeskommunen til å fremskaffe et tiltak innen seks uker bortfaller. Det samme gjelder bestemmelsen som gir fylkesmannen hjemmel til å ilegge fylkeskommunen mulkt dersom fristen oversittes. Det anses lite hensiktsmessig å innta i loven tilsvarende frister for statlig barnevernmyndighet. Departementet foreslo derfor i høringsnotatet at nåværende § 6-9 tredje ledd i sin helhet oppheves. Bestemmelsen om kommunens plikt til å iverksette et tiltak innen seks uker, dersom grunnlaget for tiltaket er forhold som nevnt i § 4-12, har vist seg lite hensiktsmessig. Det fremgår allerede av § 4-13 at et vedtak om omsorgsovertakelse etter § 4-12 skal iverksettes så snart som mulig og senest innen seks uker. Dersom vedtaket ikke er iverksatt innen fristen faller vedtaket bort. Fristen for iverksettelse i § 6-9 tredje ledd gjelder imidlertid også i de tilfellene det skal iverksettes et hjelpetiltak, men bare dersom grunnlaget for tiltaket er forhold som er nevnt i § 4-12. Når grunnlaget for tiltaket er av mindre alvorlig karakter, dvs når bare vilkårene i § 4-4 er oppfylt, gjelder ikke tidsfristen. Det er mye som tyder på at bestemmelsen byr på tolkningstvil, og at den har liten praktisk betydning fordi det sjelden vil fremgå av vedtak om hjelpetiltak at grunnlaget for tiltaket er forhold som nevnt i § 4-12 om omsorgsovertakelse. Departementet foreslo derfor at denne del av bestemmelsen oppheves ved en eventuell statlig overtakelse, og la i denne forbindelse til grunn at en slik opphevelse ikke vil ha noen vesentlige konsekvenser i praksis. Som en konsekvens av dette, ble også hjemmelen til å i legge kommuner mulkt ved oversittelse av denne fristen foreslått opphevet.

Ingen høringsinstanser, bortsett fra fylkesmannen i Oslo og Akershus, har hatt merknader til forslaget. Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener at bortfall av fylkesmannens adgang til å ilegge det regionale nivået bøter, vil føre til en svekkelse av rettssikkerheten for barnevernbarna og at dette er et ytterligere argument mot en statlig overtakelse.

Barne- og familiedepartementet kan vanskelig se at et bortfall av adgangen til å ilegge annenlinjetjenesten bøter i et tilfelle som det nevnte vil føre til svekket rettssikkerhet. Departementet vil vise til at det fortsatt vil gjelde frister for iverksettelse av vedtak, jf. § 4-13 om omsorgsovertakelse og § 4-25 om tiltak for barn med alvorlige atferdsvansker, jf. § 4-25 tredje ledd. Så vidt departementet kjenner til har ingen fylkesmenn noen gang ilagt fylkeskommunene mulkt med hjemmel i den bestemmelsen som nå foreslås opphevet. Departementet antar at dette har sammenheng med at plasseringssted normalt er avklart mellom kommunens barneverntjeneste og fylkeskommunen før vedtaket om plassering fattes. Departementet opprettholder derfor høringsnotatets forslag til endring, jf. utkastet til § 6-9.

§ 6-10 omhandler krav om politiattest og innebærer at det for en rekke ansettelser eller oppdrag i eller for barneverntjenesten kan eller skal stilles krav om fremleggelse av politiattest. Politiattesten skal vise om den som søker stillingen eller oppdraget har begått visse typer seksuelle overgrep mot barn eller unge. Den som har begått slike overgrep kan ikke ansettes i stillinger eller gis oppdrag som er omhandlet i bestemmelsen. Etter § 6-10 annet ledd gjelder krav om politiattest både ansettelser i institusjoner som er med i fylkeskommunens plan etter § 5-2 og private institusjoner som ikke er innpasset i fylkeskommunens plan. I høringsnotatet ble det ikke foreslått endringer i bestemmelsen utover de som følger av en statlig overtakelse av institusjonsansvaret.

Etter departementets forslag skal det ikke lenger i loven stilles krav om at det skal foreligge en institusjonsplan, jf. kapittel 6.4.4. Som en følge av dette foreslås bestemmelsen endret slik at det fremgår at den som skal ansettes i institusjon som er omfattet av § 5-1 eller i en privat eller kommunal institusjon som er godkjent etter § 5-8, skal legge frem tilfredsstillende politiattest, jf. utkastet til § 6-10 annet ledd.

Etter § 8-3 kan kommuner eller fylkeskommuner, dersom det oppstår tvist om anvendelsen av bestemmelsene i loven om henholdsvis kommunenes ansvar eller fylkeskommunenes ansvar, jf. §§ 8-1 og 8-2, kreve at fylkesmannen avgjør tvisten. Slike tvister kan for eksempel dreie seg om hvilken kommune som i et konkret tilfelle skal anses som oppholdskommune. Barne- og familiedepartementet foreslo i høringsnotatet å opprettholde ordningen med fylkesmannen som avgjørende tvistemyndighet i tvister mellom kommuner. Forslaget om statlig overtakelse innebærer at det vil være de statlige regionene som skal ha ansvar for å tilby de tjenestene fylkeskommunene har ansvaret for i dag. Departementet la i høringsnotatet til grunn at eventuell uenighet mellom regioner må avgjøres på annen måte enn som tvistesak, og at overordnet statlig myndighet ville kunne avgjøre en slik uenighet. Ingen høringsinstanser har hatt merknader til forslaget, og departementet vil derfor opprettholde forslaget, jf. utkastet til § 8-3.