4 Ansvars- og oppgavefordelingen i familievernet - dagens situasjon

4.1 Innledning

Lov om familievernkontorer trådte i kraft i 1998. Bakgrunnen for lovfestingen var at tjenestens egenart gjorde det formålstjenlig med en egen lov på området. Det ble lagt vekt på at lovfesting var det beste virkemiddelet for å sikre familievernet som en selvstendig tjeneste, og man ønsket gjennom lovgivningen å sikre at tjenesten finnes i alle fylker. Det var videre behov for å avklare visse juridiske spørsmål som hadde oppstått som en følge av tjenestens spesielle eierstruktur med et sterkt innslag av kirkelige/private kontorer.

Familievernet er definert som en spesialtjeneste som har familierelaterte problemer som sitt fagfelt, jf. loven § 1. Det følger av denne bestemmelsen at familievernkontorene skal gi et tilbud om behandling og rådgivning der det foreligger vansker, konflikter eller kriser i familien. Kontorene er videre pålagt å foreta mekling etter ekteskapsloven og barneloven. I tillegg til disse to hovedoppgavene fremgår det av bestemmelsen at kontorene bør drive utadrettet virksomhet om familierelaterte tema. Dette kan bestå av veiledning, informasjon og undervisning rettet mot hjelpeapparatet og publikum.

Fylkeskommunen er forvaltningsmyndighet for familievernkontorene.

4.2 Ansvars- og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene

Familievernet har fra starten omfattet så vel offentlige som private/kirkelige kontorer med ulik styringsstruktur og noe forskjellig finansieringsgrunnlag. Gjennomgående har omkring halvparten av kontorene vært knyttet til kirken, mens den andre halvparten har vært fylkeskommunale eller kommunale kontorer.

Forvaltningsansvaret for kontorene var opprinnelig forankret i Helsedirektoratet (senere Helsetilsynet). Tjenesten ble forvaltet på grunnlag av retningslinjer gitt av Sosialdepartementet. Som ledd i arbeidet med å styrke familiepolitikken og samle de familiepolitiske virkemidlene i ett departement, ble forvaltningsansvaret for familievernet i 1990 overført fra Sosialdepartementet (SHD) til Familie- og forbrukerdepartementet (senere Barne- og familiedepartementet (BFD)).

På tidspunktet for utarbeidelsen av familievernkontorloven ble flere ulike forvaltningsordninger vurdert. Fylkeskommunen hadde forvaltningsansvaret for fylkets spesialisthelsetjenester slik som sykehusdrift, voksenpsykiatri, barne- og ungdomspsykiatri og diverse institusjoner på rus- og barnevernområdet. Det ble ved vurderingen av forvaltningsordning lagt vekt på at familievernet har visse likhetstrekk og tett samarbeid med disse tjenestene, og måtte ses i sammenheng med disse. Det ble fra departementets side også lagt vekt på at familievernet ble ansett som en spesialisttjeneste med høyt kvalifisert personell, og at kontorene burde ha en viss størrelse for å utgjøre robuste fagmiljøer med høy kvalitet. Videre ble det lagt vekt på at tilsynsorganer bør være adskilt fra vanlig operativ drift, og at verken Statens helsetilsyn eller fylkesmannsembetene derfor burde få ansvar for drift av familievernkontorene. På bakgrunn av dette foreslo departementet å legge forvaltningen til fylkeskommunen.

Ved Stortingets behandling av familievernkontorloven ble definisjonen av tjenesten diskutert. Mindretallet i komiteen fremholdt at det er av stor betydning at kontorene har en lav terskel og er innrettet på brukernes behov. Fra disse medlemmene ble det videre fremholdt at en definisjon av familievernet som en helsetjeneste innebærer at en indirekte definerer familie- og samlivsproblemer som en slags sykdom, noe som vil medføre at tjenesten får høyere terskel. Under Stortingets behandling ble det vedtatt tatt inn i loven § 1 at familievernet er en spesialtjeneste, og ikke en helsetjeneste. Stortinget la gjennom sin behandling av loven vekt på å fristille familievernet fra helsetjenesten. Hensikten har vært å beholde og utvikle familievernet som en egen tjeneste med en spesialkompetanse som er innrettet på å støtte familien som helhet. Når familievernet omtales som en «spesialtjeneste», innebærer det at tjenesten kjennetegnes ved høy faglig kompetanse i forhold til familierelaterte problemer.

Stortinget sluttet seg til forslaget om å legge forvaltningsansvaret for familievernkontorene til fylkeskommunen, og i lov om familievernkontorer § 2 fremgår det at fylkeskommunen skal drive familievernkontorer eller inngå avtale om slik drift. Fylkeskommunen skal sørge for at familieverntjenesten finnes i fylket og på forsvarlig måte planlegge, dimensjonere og organisere tjenesten. Av lovens forarbeider (Ot.prp. nr. 6 (1996-97)) fremgår det også at fylkeskommunen skal ha en viktig rolle i å videreføre en felles faglig utvikling av tjenesten.

Ansvaret for den faglige utviklingen er således delt mellom flere forvaltningsnivåer. Departementet har som forvalter av loven et overordnet ansvar for den faglige utvikling av tjenesten som sådan. Fylkeskommunene har imidlertid et faglig ansvar i kraft av at de er arbeidsgivere og forvaltere av sine respektive kontorer. Et sentralt element i det fylkeskommunale ansvaret er etterutdanning av de tilsatte. Endelig har fylkesmannen etter gjeldende ordning ansvaret for at det finnes et kvalifisert meklingsapparat i fylket. Fylkesmannen bestemmer herunder hvilken opplæring som anses som påkrevet, jf. forskrift om mekling §§ 2 og 3.

Fylkesmannen fører tilsyn med virksomheten ved familievernkontorene i fylket, jf. loven § 3. I tillegg har fylkeslegen tilsynsansvar med alt helsevesen og alt helsepersonell i fylket, jf. lov av 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten. Dette innebærer at fylkeslegen har tilsyn med den virksomhet helsepersonell (psykolog, psykiater og lege, mv.) ved familievernkontorene utøver og som faller inn under helseprofesjonslovene.

4.3 Finansiering

Familievernkontorene var under statlig forvaltning fra opprettelsen og helt fram til lovfestingen i 1998. Den offentlige finansieringen av tjenesten ble inntil lovfestingen delt mellom statlige, fylkeskommunale og kommunale midler. Staten dekket ca. 2/3 av utgiftene, mens fylkeskommunene og kommunene dekket resten.

Som følge av at forvaltningsmyndigheten ble lagt til fylkeskommunen, ble de statlige og kommunale midlene i 1998 overført til fylkeskommunene. Driftstilskuddet til familievernkontorene ble videreført som et øremerket tilskudd, inntil det i statsbudsjettet for 2001 ble innlemmet i det fylkeskommunale rammetilskuddet.

De private/kirkelige kontorene finansieres gjennom driftsavtaler med fylkeskommunen.

4.4 Om virksomheten ved kontorene

4.4.1 Familievernets oppgaver og omfang

Familievernet er den eneste tjenesten som arbeider primært med fokus på familierelaterte problemer. Tjenestens sentrale oppgave og spesialkompetanse er knyttet til parforholdet. Målsettingen er å hjelpe parene til en bedre kommunikasjon og samhandling, enten de velger å fortsette samlivet eller skille lag, og ivareta barnas situasjon under slike forhold. Familievernkontorene forholder seg også til familier i akutt krise, knyttet til situasjoner som død, sorg, overgrep, rusproblemer, selvmord med mer.

Familievernkontorene opplever at nye grupper oppsøker dem og det arbeides for å tilrettelegge tilbud for disse gruppene og for å utvikle nye arbeidsmetoder. Barna har fått større oppmerksomhet og er blitt et viktig tema i rådgivning og behandling, og foreldresamarbeid utgjør en større del av oppgavene enn tidligere. Familievernet står også overfor store utfordringer når det gjelder familier med barn med funksjonshemninger og familier med minoritetsbakgrunn.

Den utadrettede virksomheten i familievernet består av veiledning, informasjon og undervisning rettet mot hjelpeapparatet og publikum. De ansatte i familievernet utfører veiledning og undervisningsoppgaver, først og fremst overfor 1.linjetjenesten, og opplysningsvirksomhet om familie og samliv overfor publikum. Den utadrettede virksomheten er ikke lovpålagt, og det er varierende i hvilken grad kontorene prioriterer slik virksomhet og på hvilke områder.

I de senere årene har tjenesten fått nye oppgaver gjennom den lovpålagte meklingen. Med dette utgangspunktet har tjenesten utviklet større kompetanse i forhold til å hjelpe barna, både indirekte ved å mekle mellom foreldre, og direkte ved å forholde seg til barn som deltar i rådgivningssituasjonen. Formålet med meklingen er å komme frem til en avtale mellom foreldrene om foreldreansvar, samvær og hvor barnet skal bo fast. For å utføre mekling kreves det meklingsbevilling gitt av fylkesmannen. Mekleren må ha gode kunnskaper om voksnes og barns reaksjoner i separasjonssituasjonen og ellers være godt orientert om juridiske og faglige spørsmål som er relevante i forhold til oppgaven. Ca. 90 prosent av fagpersonalet ved familievernkontorene har i dag meklingskompetanse.

I dag består familievernet av 64 kontorer med i underkant av 400 ansatte. Tjenesten behandler årlig ca. 25 000 saker. I tillegg kommer ca 7 500 meklinger.

Fylkesvis fordeling av årsverk

Det er store variasjoner mellom fylkene når personellressursene i familievernet ses i forhold til hvor mange innbyggere kontorene er ment å betjene. Tabellen nedenfor viser en fylkesvis oversikt over antall stillinger ved familievernkontorene og antall innbyggere per stillingshjemmel.

Tabell 4.1 viser at kapasiteten ved familievernkontorene i de ulike fylkene varierer mellom 4 074 innbyggere per årsverk, slik situasjonen er i Finnmark, til 16 855 innbyggere per årsverk slik situasjonen er i Sør-Trøndelag. Finnmark er det fylket som har best kapasitet dersom en regner ut fra behandlerårsverk i forhold til innbyggertall. Men det er også et fylke med store geografiske avstander.

4.4.2 Personell og kompetanse

Bemanningen i familievernet er tverrfaglig sammensatt og de tilsatte arbeider gjerne i team der flere profesjoner deltar samtidig i rådgivnings- og behandlingssituasjonen. Fagpersonalet ved familievernkontorene består vanligvis av sosionom med videreutdanning i familieterapi, psykolog og lege (psykiater). Ifølge en undersøkelse gjennomført av Norsk institutt for by- og regionsforskning (NIBR) i 1998, besto bemanningen i familievernet av sosionomer 55 %, psykologer 33 %, psykiatere 5 %, teologer 2 % og andre faggrupper 6 %. Samlet sett hadde 57 % av terapeutene sosialfaglig bakgrunn, mens de helsefaglige utgjorde 37 %. Denne fordelingen har vært relativ stabil de senere år, bortsett fra at antall leger/psykiatere er blitt redusert.

Svært mange av de tilsatte har formell kompetanse utover grunnutdanning. Over 70 % av de tilsatte hadde videreutdanning i familieterapi. I tillegg har mange annen videreutdanning eller spesialisering, bl.a meklingskompetanse. Personalet i familievernet benytter seg også i stor grad av veiledning for å styrke sin terapeutiske kompetanse. 88 % av terapeutene oppga at de hadde mottatt faglig veiledning i løpet av den tiden de hadde arbeidet ved familievernkontoret.

En endring som berører kravet til familievernkontorenes kompetanse ble vedtatt av Stortinget ved behandling av forslaget om en del justeringer i lov om familievernkontorer våren 2001 (Ot. prp. nr 83 (2000 - 2001)). Bestemmelsene som stilte krav til tverrfaglighet og særlige krav til personellets kompetanse, ble da tatt ut av loven. Det er dermed fylkeskommunen som er ansvarlig for å ansette nødvendig og tilstrekkelig personell med nødvendig og tilstrekkelig kompetanse. Når det gjelder de private kontorene må fylkeskommunen, gjennom den driftsavtalen som inngås, påse at kontoret holder et tilstrekkelig faglig nivå.