4 Interbanksystemer

4.1 Innledning

Generelt om interbanksystemer

Overføring av penger mellom banker kan ha sin bakgrunn i kundeoppdrag eller i bankenes egenhandel i valuta-, penge- eller verdipapirmarkedet. Når en bank formidler en betaling fra egen kunde til en kunde i en annen bank, vil betalers bank trekke beløpet fra betalers konto, mens mottakers bank skal godskrive mottaker med samme beløp. De to bankene vil normalt ha (oppgjørs)konti i en bank, oppgjørsbanken, og oppgjøret skjer ved henholdsvis godskriving og belastning av disse konti.

Avregning og oppgjør av fordringsforholdene mellom bankene kan skje på ulike måter. Ved bruttooppgjør gjøres betalingstransaksjonene opp enkeltvis. Et alternativ er nettooppgjør. Mellom banker som tilbyr betalingstjenester, vil det daglig oppstå store mengder fordringsforhold. Et nettooppgjør innebærer at betalingstransaksjonene avregnes samlet, slik at det beregnes én nettoposisjon for hver bank.

Nettooppgjør kan foretas enten på bilateral eller multilateral basis. To banker som er aktive i verdipapir-, penge- eller valutamarkedene kan gjøre mange forretninger seg imellom i løpet av en dag. Bilateral avregning vil si at de to bankene avregner sine fordringsforhold mot hverandre, og at nettoposisjonen normalt gjøres opp i en oppgjørsbank. Multilateral avregning benyttes bl.a. ved de såkalte massetransaksjonene, som utgjøres av gireringer, sjekker og korttransaksjoner, men kan også benyttes ved større transaksjoner. Multilateral avregning vil si at de enkelte bankers posisjoner beregnes i forhold til samtlige øvrige banker som deltar i systemet. Resultatet av en slik avregning er at hver deltakende bank i systemet kun har én nettoposisjon. Nettoposisjonene formidles til en oppgjørsbank hvor alle de deltakende bankene har oppgjørskonto.

Avregnings- og oppgjørssystemer der en avregningssentral går inn som motpart i forhold til hver av de deltakende banker, kommer i en mellomstilling mellom bilaterale og multilaterale avregningssystemer. Nettoposisjonene blir her et fordringsforhold mellom hver enkelt deltakerbank på den ene siden og avregningssentralen som sentral motpart på den andre siden. Slike systemer med sentral motpart er formelt et bilateralt system. Reelt kan de på mange måter sammenlignes med multilateral avregning, blant annet fordi de gir samme likviditetsmessige effekt for de deltakende banker.

Som norske oppgjørssystemer regnes i dag Norges Banks oppgjørssystem (NBO) og systemer for oppgjør i private oppgjørsbanker. Alle banker med konto i Norges Bank kan få tilgang til NBO. Det innebærer tilgang til likviditetsinformasjon, oppgjør og intradaglån fra Norges Bank. Bankene kan velge om de vil ha oppgjør direkte i Norges Bank (nivå 1-banker) eller indirekte via en privat oppgjørsbank (nivå 2-banker).

Som et norsk avregningssystem regnes i dag bl.a. bankenes felles system for interbankavregning (Norwegian Interbank Clearing System - NICS), som drives av BBS på vegne av bankene. De bankene som foretar oppgjør via en privat oppgjørsbank (nivå 2-banker) benytter andre avregningssystemer enn NICS. Store og mellomstore betalingstransaksjoner går til oppgjør i Norges Bank via NICS i den såkalte SWIFT-avregningen (SWIFT - Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications - er et elektronisk nettverksystem for overføring av meldinger), eller enkeltvis (brutto) direkte til oppgjør i NBO. Små transaksjoner, som f.eks. giro- og minibanktransaksjoner, blir sendt til oppgjør via den såkalte NICS-masseavregningen.

Norges Banks nåværende oppgjørssystem, NBO, ble innført 24. november 1997. I dette systemet foregår både brutto- og nettooppgjør. Et viktig prinsipp i NBO er at bankene som skal debiteres, må ha dekning på konto i Norges Bank før oppgjøret kan gjennomføres. Dersom det er dekning, skjer oppgjøret umiddelbart. Mangler en bank derimot dekning, blir transaksjonen holdt tilbake i systemet til banken har skaffet seg dekning. Enkelte typer oppgjør vil bli avvist hvis bankene ikke klarer å skaffe seg dekning innen en gitt tidsfrist. For å sikre gjennomføringen av såkalte prioriterte oppgjør, må bankene båndlegge (reservere) likviditet fra dagens start.

Det er i hovedsak tre avregningssentraler for massetransaksjoner i Norge i dag: Bankenes Betalingssentral (BBS), Fellesdata A/S og Telenor Novit. De fleste forretningsbankene og de største sparebankene deltar i avregningen i BBS. Nettoposisjonen fra avregningen i BBS gjøres opp ved reguleringer av bankenes foliokonti i Norges Bank, som er oppgjørsbank for systemet. I overkant av hundre mindre sparebanker deltar i Fellesdata-avregningen. Oppgjøret for disse foretas i Sparebanken NOR. Sparebanken Midt-Norge er oppgjørsbank for Telenor Novit-avregningen.

Avregningssentralene har i tillegg til å utføre selve beregningen av deltakernes nettoposisjoner også utviklet kunderelaterte systemer for betalingsoverføringer som tilbys bankene. Eksempler er brevgiro, avtalegiro og telegiro, samt drift av minibanksystemer.

VPS og NOS

Verdipapirsentralen (VPS) ble opprettet i medhold av lov som en privat selveiende stiftelse i 1985. VPS er primært et rettighetsregister med enerett til registreringer av verdipapirer. I relasjon til verdipapiroppgjøret er VPS dessuten avregningssentral og beregner bl.a. pengeposisjonene som skal gjøres opp mellom meglerne (verdipapirforetak og kredittinstitusjoner) i Norges Bank som følge av verdipapirtransaksjoner. All kontakt mellom den enkelte investor og Verdipapirsentralen skjer gjennom kontoførere. Kontoførerne kan etter VPS-loven være forretningsbanker, sparebanker, Norges Bank, Postbanken BA, verdipapirforetak, obligasjonsutstedende kredittforetak, forvaltningsselskap for verdipapirfond (kun for andeler i egne fond) og andre foretak eller grupper av foretak etter bestemmelser av Kongen. I følge årsrapporten for 1998 var det over 200 brukere av VPS-systemet ved årsskiftet 1998/99. Disse benyttet ifølge den samme årsrapporten VPS-systemet for å yte service til i alt 762 000 investorer med verdipapirkonti i Verdipapirsentralen.

Norsk Oppgjørssentral (NOS) ble etablert i 1987 og har konsesjon som oppgjørssentral fra Finansdepartementet i samsvar med lov om verdipapirhandel § 6-1. NOS trer inn i avtaler som gjelder opsjoner og terminer (futures og forwards) handlet på Oslo Børs, samt enkelte ikke standardiserte derivater og verdipapirlån. Oppgjørsforpliktelsene overfor hver enkelt kjøper og selger av de finansielle instrumentene påhviler NOS. NOS kan på sin side søke dekning av kundens forpliktelser både hos kunden selv og hos dennes oppgjørsrepresentant. Normalt vil de marginsikkerheter som kunden må stille for sine oppgjørsforpliktelser alene være tilstrekkelige for å sikre NOS selv og for øvrig dets kunder mot skadevirkninger av misligholdte forpliktelser. Deltakelse i oppgjørsordningen på vegne av kunder kan etter lov om verdipapirhandel § 6-6 bare forestås av verdipapirforetak eller kredittinstitusjon.

Grensekryssende betalinger

Betalingsformidling til og fra utlandet er ofte mer komplisert enn den innenlandske betalingsformidlingen, fordi de enkelte lands betalingssystemer ikke er så godt samordnet. Det er bl.a. ikke mulig for en norsk bank å kreditere mottaker i en utenlandsk bank direkte. I stedet må norske banker benytte konti i utenlandske banker (korrespondentbanker). Betalingene blir formidlet ved hjelp av korrespondentbanker og kommer så inn i de nasjonale betalingssystemene på vanlig måte. For å redusere likviditetskostnader og risiko forbundet med grensekryssende betalinger er en rekke internasjonale avregnings- og oppgjørssystemer etablert og under etablering. Dette er imidlertid forhold som ikke berøres i denne proposisjonen.

Innenfor EU har Den europeiske sentralbanken (ESB) et overordnet ansvar for å følge opp felles standarder og koordinere medlemslandenes politikk vedrørende betalingssystemer. Utforming og drift av euro-oppgjørssystemet TARGET (Trans-European Automated Real-time Gross Settlement Express Transfer) er ESBs ansvar. I tillegg til TARGET har ESB en overordnet godkjennelsesmyndighet i forbindelse med etableringen av alle avregnings- og oppgjørssystemer for betalinger og verdipapirer i euro.

TARGET knytter alle EUs nasjonale betalingssystemer sammen til et felles system for brutto (enkeltvise) betalinger med umiddelbart oppgjør. Betalinger mellom landene kan dermed normalt gjennomføres i løpet av sekunder eller høyst noen få minutter. Et særtrekk ved TARGET er at de grensekryssende betalingene foregår mellom de nasjonale sentralbankene, og ikke direkte mellom private banker eller avregningssentraler som ellers er vanlig. TARGET inkluderer hele EU, også de landene som ikke har innført euro som pengeenhet. ESB har ikke gitt Norges Bank adgang til å knytte seg til systemet, men Norges Bank har gitt uttrykk for at EØS-avtalen kan tilsi at Norges Bank bør kunne få tilknytning. Foreløpig har norske banker tilgang til TARGET, blant annet gjennom filialer i EU.

I løpet av 1998 ble ECU-avregningssystemet, drevet av Euro Bankers Association (EBA), endret til et euro-avregningssystem. Det nye systemet kalles Euro 1 og tar euro-transaksjoner til avregning og daglig oppgjør. Deltakerne i systemet har konto i sine nasjonale sentralbanker, og oppgjøret skjer gjennom betalinger til og fra EBAs sentrale konto i ESB ved bruk av TARGET. Alle banker av tilstrekkelig størrelse kan delta i Euro 1 gjennom filial i EU. Det gjelder også norsk banker som kan delta gjennom filial i EU.

4.2 Generelt om behovet for lovregulering

Gjeldende rett

Det er i dag ingen lovgivning som direkte regulerer adgangen til å etablere og drive systemer for betalinger mellom bankene (heretter omtalt som interbanksystemer). Interbanksystemene er regulert av avtaler mellom deltakerne i systemene. Den norske Bankforening og Sparebankforeningen i Norge har inngått flere avtaler på vegne av medlemsbankene. Etter lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner § 2-7 skal samarbeidsavtaler mellom finansinstitusjoner som kan ha konkurransemessig betydning, godkjennes av departementet (Finansdepartementet). En rekke av de avtalene bankene har inngått, og som er relatert til interbanksystemer, er vurdert og godkjent i henhold til denne bestemmelsen.

Banklovkommisjonens forslag

Banklovkommisjonen foreslår regler om «etablering og drift her i riket av systemer basert på felles regler for avregning, oppgjør og overføring av betalinger mellom banker (interbanksystemer)». Banklovkommisjonens forslag om å lovregulere interbanksystemene er hovedsakelig begrunnet i at finansiell stabilitet i disse systemene er viktig for finanssektoren og for samfunnsøkonomien generelt. Kommisjonen uttaler bl.a. følgende om dette (NOU 1996:24 s 58-59):

«Når det gjelder regulering av systemer for avregning, oppgjør og overføring av betalinger mellom bankene, står hensynet til finansiell stabilitet i denne viktige del av det finansielle system sentralt. Finansiell stabilitet innebærer at hele den finansielle sektor med alle dens forbindelser mellom aktørene er i en form for likevekt. I en situasjon med finansiell stabilitet vil problemer i finansinstitusjoner og økonomiske forstyrrelser fra andre deler av økonomien ikke true tilliten til de finansielle markedene, til andre aktører eller til finanssektoren som helhet. Systemet vil bringes tilbake i likevekt uten alvorlige tap for aktørene i markedet eller publikum. Dersom forstyrrelser i enkeltinstitusjoner eller samfunnsøkonomien forplanter seg til andre deler av det finansielle system uten at forstyrrelsene dempes tilstrekkelig, er systemet ustabilt. Forstyrrelser kan påføre det finansielle system og dermed samfunnsøkonomien stor skade. Forstyrrelser kan spre seg gjennom betalingssystemet. Det er gitt en nærmere beskrivelse av typer risiki i interbanksystemene som kan gi opphav til systemrisiki, i alminnelige motiver kapittel 4.1.»

Banklovkommisjonen viser videre til at finansiell stabilitet i interbanksystemene er nødvendig for å sikre allmennheten sikker overføring av betalingsmidler. Kommisjonen viser til at dagens ordning i det alt vesentligste har fungert tilfredsstillende, men at det nå i tillegg er behov for en offentligrettslig regulering av interbanksystemene. Det vises blant annet til at det i dag er uklart hvem som er hovedansvarlig for avregning, oppgjør og overføringer av betalingsmidler. Banklovkommisjonen mener at det må settes krav om at det er én ansvarlig operatør for det enkelte interbanksystem. En konsentrasjon av få aktører kombinert med at interbanksystemer er en så viktig del av det finansielle system, tilsier etter Banklovkommisjonens vurdering at de bør være gjenstand for offentlig regulering.

Banklovkommisjonen foreslår på denne bakgrunn at etablering og drift av interbanksystemer skal ha konsesjon av Kongen. Det foreslås at Norges Bank skal forberede konsesjonssaken. Norges Bank skal etter forslaget også føre tilsyn med interbanksystemene og virksomheten til operatørene.

Kommisjonen legger vekt på at det avtalemessige samordningsarbeidet som har eksistert på dette området ikke må hindres. Det vises til at endringer i markedsmessige og teknologiske forutsetninger krever fleksibilitet med hensyn til tilpasninger til den felles infrastruktur for at integrasjonen i betalingsformidlingen ikke skal forringes.

Et mindretall på syv medlemmer i Banklovkommisjonen har gitt uttrykk for tvil om behovet for en så vidt omfattende lovregulering av betalingssystemene som det er lagt opp til i utredningen. Mindretallet går likevel ikke mot at det fra kommisjonens side fremmes et forslag til lovregulering på dette feltet.

Høringsinstansenes merknader

Høringsinstansene er i hovedsak positive til Banklovkommisjonens forslag om en lovregulering av interbanksystemene. Forslaget støttes av Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Kommunenes Sentralforbund, Norges Bank, Plan- og samordningsdepartementet, Justisdepartementet, Finansieringsselskapenes Forening, Finansforbundet, Sparebankforeningen i Norge, Forbrukerrådet, Landsorganisasjonen i Norge, Den norske Bankforening, Forbrukerombudet, VPS og Kredittilsynet. Ingen høringsinstanser går mot forslaget. Mange av høringsinstansene understreker imidlertid at den foreslåtte lovregulering må være et supplement til dagens selvregulering. Blant annet Norges Bank og Kredittilsynet viser til at det er argumenter både for og mot en lovregulering som foreslått av Banklovkommisjonen.

Norges Bank uttaler bl.a.:

«Selv om kommisjonen legger vekt på at lovforslaget skal utfylle, og ikke erstatte dagens selvregulering, kan lovreguleringen også ha uheldige effekter på bankenes eget samarbeid, og samarbeidet mellom bankene og myndighetene. Selvregulering og samarbeid kan videre bli redusert om konsesjon oppfattes som en detaljert sertifisering, med en alminnelig garanti fra myndighetene.

...

Et alternativ til kommisjonens forslag om en konsesjonsordning kunne vært tilsyn med en generell inngrepshjemmel - et alternativ som kommisjonen ikke eksplisitt har diskutert. Konsesjon gir myndighetene muligheter til å gripe inn i forkant. Dette innebærer at myndighetene på et tidlig tidspunkt må ta stilling til de forhold som skal reguleres. Derved bidrar en til mer stabile rammebetingelser for operatører av interbanksystemer. En inngrepshjemmel kan være mer fleksibel for myndighetene, men kan gå på bekostning av stabile rammebetingelser for operatørene av systemene.

Norges Bank slutter seg på dette grunnlag til kommisjonens forslag om regulering basert på lov med en kombinasjon av konsesjon, direkte regulering og tilsyn. Reguleringen må imidlertid praktiseres slik at insentivene til selvregulering ikke svekkes. Videre må det gjøres utvetydig klart at ansvaret for systemene ligger hos operatøren og de deltakende banker, og at en konsesjon ikke kan oppfattes som en garanti fra myndighetene. Det er etter vår vurdering viktig å understreke at en skal følge de alminnelige prinsipper for konsesjonsbehandling, noe som tilsier at det er operatøren som skal godtgjøre og stå inne for at systemet tilfredsstiller de krav som stilles, og at myndighetene for eksempel ikke skal foreta teknisk kontroll av systemene.»

Kredittilsynet uttaler bl.a. følgende:

«En lovregulering bør baseres på et konsesjonssystem som foreslått for henholdsvis interbanksystemer og system for betalingstjenester, der konsesjonssøker har ansvaret for systemets sikkerhet og tekniske løsninger. I en konsesjonssøknad bør disse forhold dokumenteres slik at myndighetene kan kontrollere at disse forhold er tilbørlig behandlet. Konsesjonsbehandlingen kan imidlertid ikke innrettes mot at myndighetene selv skal utøve en teknisk eller sikkerhetsmessig kontroll med systemene som anvendes. Myndighetene vil eventuelt kunne utforme generelle retningslinjer for slike system.

...

Den foreslåtte lovgivningen må oppfattes som et offentlig supplement til den avtaleregulering som hittil har funnet sted. Hensikten er på et tidlig tidspunkt å komme i en posisjon som kan avverge en eventuell uheldig utvikling. Videre er det behov for å ha ordninger som ivaretar brukernes interesser. Kredittilsynet vil under ingen omstendighet kunne gå inn og gi offentlig godkjenning av ordninger, prosedyrer eller tekniske løsninger. Kredittilsynets oppgaver vil måtte være begrenset til å følge med og stille rammevilkår som kan bidra til å opprettholde sikkerheten i systemene. Videre vil en kunne gi konkrete pålegg gjennom forskrifter og enkeltvedtak hvor dette synes påkrevet. Myndighetenes inntreden på området må imidlertid aldri oppfattes som at myndighetene på noen måte garanterer eller får ansvar for egenskaper ved systemets drift eller de tjenester som leveres.»

Den norske Bankforening mener prinsipalt at en meldeplikt for interbanksystemer ville være tilstrekkelig. Hensett til områdets viktighet vil en likevel ikke gå imot den konsesjonsordning som foreslås. Bankforeningen uttaler:

«Betalingssystemene i Norge er gode og ivaretar gjennom samordningen mellom aktørene viktige samfunnsmessige forhold. En viktig årsak til at bankene har kunnet videreføre dette også i en situasjon med stadig økende konkurranse er at betalingsformidlingsområdet gjennom selvregulering er utviklet som et selvstendig forretningsområde for den enkelte bank. Bankforeningen er, i likhet med kommisjonens mindretall, av den oppfatning av at det i dag ikke eksisterer noe påtrengende behov for en så vidt omfattende lovregulering som foreslås av kommisjonen, men vil ikke reise sterke innvendinger mot en ny lov som i hovedsak har form av en beredskapslov som gir myndighetene hjemmel til å gripe inn om utviklingen skulle gå på tvers av samfunnets alminnelige interesser.»

Sparebankforeningen i Norge viser til at et «rigid og detaljert lovverk vil lett kunne representere «sand i maskineriet» i en slik rask og omfattende utviklingsprosess som betalingsformidlingen har vært undergitt.» Sparebankforeningen reiser spørsmål ved det reelle behov for den foreslåtte lovregulering for banknæringen. På den annen side vises det til at betalingssystemene utgjør et vesentlig område for samfunnets økonomiske infrastruktur, der hensynet til effektivitet og sikkerhet må stå sentralt. Sparebankforeningen uttaler videre:

«Vi gir derfor vår prinsipielle støtte til en offentligrettslig rammeregulering etter de hovedlinjer som er trukket opp i lovutkastet, men henstiller om at det i lovmotivene understrekes at videreføring av selvreguleringslinjen forutsettes å være et bærende element under det foreslåtte lovregime.»

Finansieringsselskapenes Forening uttaler:

«Fordi myndighetene har et grunnleggende generelt ansvar for å sikre stabilitet i det finansielle system, synes det ikke urimelig å etablere særskilt lovhjemmel for å kunne utøve tilsyn også mer målrettet mot betalingssystemene i sin alminnelighet.

Samtidig synes det ubestridt at den utvikling som har funnet sted innen betalingssystemene så langt, og som i stor grad er basert på selvregulering fra finansnæringens side, ikke i seg selv begrunner noe klart og umiddelbart behov for en omfattende lovregulering på dette området. Internasjonalt synes det også vanlig å legge betydelig vekt på markedenes selvregulerende evner. Banklovkommisjonens forslag innebærer således en mer omfattende lovregulering på området enn hva som er vanlig i sammenlignbare kapitalmarkeder i andre land.

Finansieringsselskapenes Forening vil likevel ikke reise sterke innvendinger mot en lovregulering som foreslått. Vi vil således kunne akseptere de hovedlinjer og hovedinnfallsvinkler som ligger til grunn for Banklovkommisjonens forslag. En grunnleggende forutsetning for ikke å gå imot en konsesjonsordning for og tilsyn med interbank-systemer, er imidlertid at myndighetene i tråd med Banklovkommisjonens enstemmige uttalelse legger opp til en regulering som gir den nødvendige fleksibilitet og ikke virker hemmende på utviklingen. Sentralt for myndighetenes regulerings- og overvåkningsfunksjon bør bl.a. være at bankenes interesse for fortsatt å utvikle og vedlikeholde felles funksjonsdyktige regler ikke blir svekket.»

Departementets vurdering

Departementet viser til at dagens ordning hvor de såkalte interbanksystemene har vært regulert ved avtaler mellom de deltakende bankene i all hovedsak har fungert tilfredsstillende. Hensynet til finansiell stabilitet, herunder behovet for å motvirke risiko som følge av likviditets- eller soliditetssvikt hos deltakere i interbanksystemet, tilsier likevel etter departementets vurdering en lovregulering av interbanksystemene. Departementet viser til at ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot et slikt utgangspunkt. Når det gjelder den nærmere definisjonen av et interbanksystem vises det til punkt 4.3.

Banklovkommisjonen har foreslått en forholdsvis omfattende konsesjonsordning for interbanksystemer. Som påpekt av Norges Bank kan et alternativ til kommisjonens forslag være regler om tilsyn samt en generell inngrepshjemmel. Norges Bank har likevel sluttet seg til kommisjonens forslag. Det er i denne forbindelse vist til at en inngrepshjemmel kan være mer fleksibel for myndighetene, men kan gå på bekostning av stabile rammebetingelser for operatørene av systemene. Den norske Bankforening har påpekt at en meldepliktsordning burde være tilstrekkelig. Hensett til områdets viktighet vil Bankforeningen likevel ikke gå imot den konsesjonsordning som Banklovkommisjonen foreslår.

Departementet legger til grunn at en forsvarlig organisering og drift av interbanksystemer vil kunne være av stor samfunnsøkonomisk betydning. Det vises til Banklovkommisjonens begrunnelse for sitt forslag, slik dette er gjengitt foran. Banklovkommisjonen viser bl.a. til at dersom forstyrrelser i enkeltinstitusjoner forplanter seg til andre deler av det finansielle system eller samfunnsøkonomien uten at forstyrrelsene dempes tilstrekkelig, vil dette kunne påføre det finansielle systemet og derved samfunnsøkonomien stor skade. Departementet slutter seg på denne bakgrunn til Banklovkommisjonens forslag om å lovfeste en konsesjonsordning.

Departementet finner det mest hensiktsmessig at konsesjonsmyndigheten legges til Norges Bank. Det vises til at Norges Bank har et lovbestemt ansvar for å fremme et effektivt betalingssystem innenlands og overfor utlandet, jf. sentralbankloven § 1. I tillegg har Norges Bank en sentral rolle som oppgjørsbank. Norges Bank har således allerede et utstrakt ansvar og en betydelig kompetanse innenfor dette feltet.

Departementet antar at forvaltningslovens alminnelige saksbehandlings- og klageregler i tilstrekkelig grad vil avhjelpe eventuelle betenkeligheter knyttet til at en av aktørene i systemet også er konsesjonsmyndighet. Finansdepartementet vil være klageinstans for Norges Banks vedtak.

Departementet slutter seg til det syn som er fremhevet av Banklovkommisjonen og som er støttet av flere høringsinstanser, om at lovforslaget skal utfylle, og ikke erstatte, dagens selvregulering. Det er et mål at lovreguleringen ikke skal svekke insentivene til selvregulering. Det er videre en klar forutsetning at ansvaret for systemene ligger hos konsesjonshaver, og at en konsesjonsbehandling ikke innebærer at myndighetene innestår for egenskaper ved systemets drift eller lignende.

4.3 Avgrensninger og definisjoner

Banklovkommisjonens forslag

Etter Banklovkommisjonens begrepsbruk omfatter «interbanksystemer» avregnings- og oppgjørssystemer for betalinger, bankenes formaliserte ordninger for overføringer som ikke avregnes (bruttosystemer) og systemene for pengeavregning i tilknytning til handel med verdipapirer, derivater og andre finansielle instrumenter. Det vises til NOU 1996: 24 s. 19. Banklovkommisjonen foreslår i sitt lovutkast (§ 1-1) at interbanksystemer skal defineres som «systemer basert på felles regler for avregning, oppgjør og overføring av betalinger mellom banker». Det må etter definisjonen dreie seg om systemer basert på et felles regelverk, noe som innebærer at det er de formaliserte ordninger med en felles infrastruktur som omfattes. Loven foreslås å gjelde for interbanksystemer «her i riket». Hvis sentrale deler av avregnings- og oppgjørsfunksjonen er lokalisert utenfor Norge, vil systemet i utgangspunktet falle utenfor loven.

Kommisjonen foreslår at en som «bank» i henhold til definisjonen av interbanksystemer også skal regne annen institusjon med tillatelse fra Kongen til å drive særskilte systemer for avregning, oppgjør og overføring av betalinger eller til å delta i slike systemer (lovutkastet § 1-1 annet ledd). Verdipapirsentralen (VPS) og Norsk Oppgjørssentral (NOS) nevnes som eksempler på institusjoner som er ment å fanges opp gjennom denne utvidelsen av virkeområdet.

Banklovkommisjonen har definert «avregning» som en formalisert ordning for motregning av betalingsforpliktelser som oppstår mellom to eller flere banker eller mellom bankene og oppgjørsbanken eller sentral motpart. Med uttrykket «formalisert ordning» forutsettes at det foreligger en avtale mellom deltakerne i avregningen. Avregningen kan være på bilateral eller multilateral basis. Både ved bilateral og multilateral avregning skjer det et etterfølgende oppgjør gjennom systemet. Banklovkommisjonen har definert «oppgjør» som endelig overføring av betalingsmidler fra betalerbanken til mottakerbanken. Med begrepet «oppgjørsbank» skal etter forslaget forstås kontobank for deltakere i et interbanksystem som forestår brutto- eller nettooppgjør av deltakernes betalingsforpliktelser. Begrepet «sentral motpart» er foreslått definert som en operatør som påtar seg ansvar for at andre deltakere oppfyller sine forpliktelser. Det foreslås at Norges Bank også kan godta en annen institusjon som sentral motpart.

Høringsinstansenes merknader

Sparebankforeningen i Norge uttaler følgende:

«Definisjonen av interbanksystem i § 1-1 har to hovedelementer: Et avregningssystem som beregner deltakernes posisjoner, samt oppgjørssystemet hvor disse posisjoner gjøres opp ved bokføring i oppgjørsbanken. Definisjonen er ikke klar m.h.t. om begge disse to funksjoner til sammen utgjør et «interbanksystem», eller om hvert element for seg kan være konsesjonspliktig og ha hver sin ansvarlige operatør. I dagens sentrale interbanksystem er således funksjonene delt ved at bankfellesskapet (ved BBS) opererer avregningssystemet, mens Norges Bank er oppgjørsbank. Også i andre interbanksystemer er h.h.v. avregnings- og oppgjørsfunksjonen delt mellom to selvstendige institusjoner. En rekke sparebanker bruker f.eks. Sparebanken NOR som oppgjørsbank mens avregning skjer i Fellesdata.

Vi leser forslag til § 1-1 og § 2-3 slik at h.h.v. et avregningssystem og et oppgjørssystem, hver for seg kan utgjøre et konsesjonspliktig interbanksystem i lovens forstand med hver sin operatør. Dette bør komme klarere frem i forarbeidene og lovtekst.»

Den norske Bankforening uttaler blant annet følgende:

«Ordlyden kan oppfattes slik at «overføringer av betalinger mellom bankene» blir en selvstendig ordning i tillegg til avregning og oppgjør. Motivene kan gi grunnlag for å anta at disse overføringene omfatter bankenes egen handel i valuta-, penge- eller verdipapirmarkedet. Disse betalingsoverføringene skiller seg i prinsippet ikke fra andre betalingsoverføringer. Videre inngår slike betalingsoverføringer i de samme systemene som øvrige betalingsoverføringer.»

Til Banklovkommisjonens forslag om at loven også skal omfatte andre institusjoner med tillatelse til å drive særskilte systemer for avregning, oppgjør og overføringer av betalinger, eller til å delta i slike systemer, uttaler Bankforeningen:

«Vi vil påpeke at det kun er banker som kan inngå på pengesiden av interbanksystemer. Avregningene skjer utelukkende på grunnlag av betalingsoppdrag mellom kundekonti (eller egne konti) hos de banker som inngår i systemet. VPS og NOS kan derfor ikke (med mindre de får bankkonsesjon) drive interbanksystemer i eget navn. Disse institusjoner utfører avregningsoppgaver på vegne av banker i likhet med NICS. VPS og NOS kan imidlertid være en operatør på grunnlag av avtale med deltakerne i interbanksystemet. Vi foreslår derfor at § 1-1, 2. ledd tas ut.»

Både VPS og NOS har merknader til forslaget om at de skal omfattes av lovens virkeområde. Verdipapirsentralen uttaler:

«Vi er noe i tvil om VPS' avregningsvirksomhet dekkes av formuleringen i annet ledd i ovennevnte bestemmelse. Som det fremgår utvides bankdefinisjonen til også å omfatte institusjoner med tillatelse fra Kongen til å drive systemer for avregning, oppgjør osv. Vi legger til grunn at institusjoner som driver sin virksomhet med hjemmel i lov er ment å falle inn under definisjonen. VPS' avregningsfunksjon for pengeoppgjøret er imidlertid ikke kommet til uttrykk i lov om verdipapirsentral av 14. juni 1985 nr. 62 (Vpsl.). Produksjon av avregningen må imidlertid kunne betraktes som en virksomhet VPS kan drive etter vpsl. § 1-1.

Vi vil avslutningsvis peke på at VPO er et oppgjør mellom banker (som forvaltere) og verdipapirforetak. I pengeavregningen som produseres i VPS som grunnlag for pengeoppgjøret vil følgelig både bankers og verdipapirforetaks posisjoner inngå. Slik vi leser Kommisjonens utkast til § 1-1 jfr. § 1-4 pkt. a) dekker ikke bestemmelsen en avregning som også inkluderer verdipapirforetaks posisjoner.»

NOS uttaler:

«Vi vil innledningsvis peke på at NOS i dag ikke forestår «overføring av betalinger» mellom sine kunder, men for dette formålet benytter bankenes systemer (herunder Norges Banks verdipapiroppgjørssystem) for overføringer. Derimot tilbyr NOS et system for avregninger (både som nettoberegning og motregning jfr nedenfor) og NOS garanterer også for oppgjør mellom sine ulike clearingmedlemmer/sluttkunder. Dette skjer dels for banker som er clearingmedlemmer hos NOS, men hovedvekten av clearingmedlemmene er verdipapirforetak. Avregningen skjer også på sluttkundenivå, men slik at overføringen av betalinger altså skjer i bankene. Etter vårt syn er det således for NOS' del ikke snakk om et «lignende system» som interbanksystemene, og i den grad man ønsker å pålegge NOS (og VPS) en mulig konsesjonsplikt, mener vi loven bør gis en mer presis utforming.

Vi vil imidlertid stille spørsmål ved hensiktsmessigheten ved å la NOS og andre «opsjons- eller oppgjørssentraler» omfattes av et regelverk som dette. Som kjent er NOS allerede underlagt konsesjonskrav etter verdipapirhandelloven § 2a-1 jfr forskrift om handel med opsjoner og terminer av 8. desember 1994 kap 5. Virksomheten er ellers gjenstand for en omfattende behandling i NOU 1996:2 om ny verdipapirhandellov, hvor man i utkast til kap 6 foreslår en relativt omfattende regulering av disse sentralene og deres virksomhet. Man opprettholder konsesjonsplikten (§ 6-1) og foreslår ulike regler om den nærmere virksomheten, herunder flere forskriftshjemler for departementet og Kredittilsynet med hensyn til å stille ytterligere vilkår til sentralenes ansvarlige kapital (§ 6-2), virksomhet (§ 6-3) og sikkerhetssystemer (§ 6-4). Sentralene er ellers underlagt Kredittilsynets tilsyn etter forslaget i § 11-1, tilsvarende dagens regelverk. Regler om taushetsplikt følger av utkastet til § 6-5 (se tilsvarende i NOU 1996:24 § 5-1).

Å underlegge opsjons- og oppgjørssentralene et «konkurrerende» lovregime med et annet tilsynsorgan slik det foreslås i NOU 1996:24 (se bl.a. § 2-10 hvoretter Norges Bank skal være det sentrale tilsynsorgan) synes for oss lite hensiktsmessig, og kan bidra til å skape en uoversiktlig regelverkssituasjon. Vi tror det er bedre å konstatere at virksomheten som opsjons- og oppgjørssentral innen derivatmarkedene og mer generelt i handelen med de finansielle instrumenter i stor grad avviker fra virksomheten til de «interbanksystemer» man i NOU 1996:2 har hatt som utgangspunkt (jfr også ovenfor).»

Kredittilsynet uttaler følgende om definisjonen av interbanksystemer:

«I § 1-1 defineres interbanksystemer som «systemer basert på felles regler for avregning, oppgjør og overføring av betalinger mellom banker». I § 1-4 er oppgjørsbank definert som «kontobank for deltakere i et interbanksystem som forestår brutto eller nettooppgjør av deltakernes betalingsforpliktelser». Det antyder ikke hvorvidt kontobanken i seg selv er å regne som en del av «interbanksystemet». Av § 2-3 (1) følger det at oppgjørsbank eller en sentral motpart kan inngå i et interbanksystem. I de spesielle motiver til § 2-5 d kommer det også frem at en oppgjørsbank kan men ikke behøver inngå i et interbanksystem (s. 71 øverst første spalte).

Kredittilsynet antar at det kan være hensiktsmessig å få en bedre avklaring i loven av dette sentrale begrepet. Kredittilsynet antar at dette kan gjøres ved at man i § 1-1 (1) skriver avregning, oppgjør eller overføring av betalinger mellom banker. Dette gjør det klarere at et interbanksystem ikke nødvendigvis må inneholde alle tre elementer, og gjør det videre klart at også et system som bare utfører noen av disse tjenester vil kreve konsesjon etter kapittel 2. Tilsvarende vil eventuelt måtte gjøres andre steder i loven med samme oppregning f.eks. § 1-1 (2).»

Departementets vurdering

Departementet viser til at avregnings- og oppgjørsfunksjonen kan være delt mellom selvstendige institusjoner. Dette er tilfellet bl.a. for systemet der avregning foretas av BBS mens Norges Bank er oppgjørsbank. Etter departementets vurdering er det behov for å klargjøre at definisjonen av et interbanksystem ikke skal begrenses til systemer som inneholder alle funksjonene mht. avregning, oppgjør og overføring av penger mellom banker. Også systemer som bare utfører en eller noen av disse tjenestene bør anses som et interbanksystem og omfattes av loven. Departementet foreslår at dette kommer til uttrykk i definisjonen ved at «systemer for avregning, oppgjør eller overføringer av penger mellom banker», skal regnes som interbanksystemer. Departementet legger til grunn at en ved konsesjonsbehandlingen av et system som f.eks. bare omfatter avregningsfunksjonen, påser at systemet har tilfredsstillende avtaler, rutiner m.v. for tilknytningen til en oppgjørsenhet.

Etter departementets syn er det ikke nødvendig å la lovforslaget om krav til konsesjon for interbanksystemer omfatte aktører som i dag driver avregning eller oppgjør i medhold av særskilte regler i annen lovgivning. Dette gjelder for det første Norges Bank. Videre gjelder det oppgjørssentraler som driver oppgjørsvirksomhet i medhold av tillatelse etter verdipapirhandelloven (lov 19. juni 1997 nr. 79) kapittel 6. Som oppgjørsvirksomhet i verdipapirhandelloven regnes «yrkesmessig virksomhet som består i å tre inn som part eller på annen måte garantere for oppfyllelse av avtaler som gjelder handel med finansielle instrumenter som nevnt i [verdipapirhandelloven] § 1-2 annet ledd nr. 4 til 7 [opsjoner og terminer på verdipapirer] og forpliktelser vedrørende lån av finansielle instrumenter». Videre gjelder det Verdipapirsentralen som har enerett til å foreta registreringer av verdipapirer med de virkninger som er omtalt i lov om Verdipapirsentral (lov 14. juni 1985 nr. 62). Den avregningsvirksomheten som er en naturlig del av Verdipapirsentralens virksomhet bør fortsatt kunne foretas i medhold av lov om Verdipapirsentral uten særskilt konsesjon etter det lovforslaget som nå fremmes. Departementet viser for øvrig til at det er oppnevnt et lovutvalg som skal gjennomgå Verdipapirsentralloven med sikte på revisjon. I den grad utvalgets arbeid skulle tilsi endringer i gjeldende regler om avregning og oppgjør knyttet til verdipapirhandel, vil det unntak som foreslås i denne proposisjonen måtte vurderes på nytt.

Departementet foreslår etter dette at lovteksten utformes slik at kravet til konsesjon for interbanksystemer etter lovforslaget ikke skal omfatte oppgjørssentral med tillatelse etter verdipapirhandelloven kapittel 6, Verdipapirsentralen eller Norges Bank.

Departementet viser for øvrig til at lovens regler om rettsvern og sikkerhet for avregnings- og oppgjørsavtaler, som foreslås tatt inn i lovens kapittel 4, på nærmere angitte vilkår skal gjøres gjeldende også for verdipapiroppgjørssystemer. Dette følger av forpliktelsene i henhold til Rådsdirektiv 98/26/EF om endeleg oppgjer i betalingssystem og i oppgjersystem for verdipapir.

Departementet viser til at både Norges Bank og Bankforeningen har påpekt at det ikke er behov for at den foreslåtte lovgivningen omfatter interbanksystemer av mindre omfang som ikke har betydning for den finansielle stabilitet. Departementet slutter seg til dette. Departementet foreslår at Norges Bank kan gjøre unntak fra kravet til tillatelse for systemer som har et så begrenset omfang at det ikke antas å ville ha betydning for den finansielle stabiliteten. Etter departementets syn er det heller ikke behov for at slike systemer underlegges tilsyn.

Departementet viser til at Banklovkommisjonen har definert avregning som en formalisert ordning for motregning av betalingsforpliktelser som oppstår mellom to eller flere banker eller mellom bankene og oppgjørsbanken eller sentral motpart. Både Bankforeningen og Sparebankforeningen har påpekt at begrepet motregning forutsetter at det er etablert et fordringsforhold mellom bankene. Det påpekes at dette ikke nødvendigvis vil være tilfelle i et avregningssystem. Dersom kreditering av kundekonti først skjer etter at oppgjøret er gjennomført, vil det ikke oppstå noe fordringsforhold mellom bankene før oppgjøret har funnet sted. For å presisere at også denne formen for avregning skal omfattes av definisjonen foreslås det at begrepet motregning tas ut av definisjonen. Departementet foreslår at avregning defineres som omregning av ordrer mellom to eller flere deltakere til en samlet nettoforpliktelse eller nettofordring.

Både ved bilateral og multilateral avregning skjer det et etterfølgende oppgjør mellom bankene i interbanksystemet. Oppgjør foreslås definert som endelig overføring av penger eller finansielle instrumenter mellom deltakere i interbanksystemer etter verdipapiroppgjørssystemer. Departementet foreslår at oppgjørsbank defineres som kontobank for deltakere i et interbanksystem eller verdipapiroppgjørssystem.

4.4 Nærmere om søknad, vilkår og meddelelse av konsesjon

Banklovkommisjonens forslag

Banklovkommisjonen foreslår at et interbanksystem skal ha en operatør som er ansvarlig for etableringen og driften av virksomheten. Operatøren kan etter forslaget være en av de deltakende bankene eller annet selskap, selveiende institusjon eller forening. Daglig leder av operatørens virksomhet skal oppfylle nødvendige krav til hederlig vandel og erfaring. Tilsvarende skal etter forslaget gjelde for styremedlemmene.

Det foreslås at det skal kunne settes nærmere vilkår for tillatelsen. Etter Banklovkommisjonens forslag skal Kongen også kunne fastsette nærmere krav til virksomheten, herunder kapital- og sikkerhetskrav til operatør, oppgjørsbank eller sentral motpart.

Banklovkommisjonen foreslår at søknad om konsesjon skal opplyse om eier- og deltakerforhold samt plan for systemets organisering og drift, herunder om oppgavefordelingen mellom banker og andre institusjoner som deltar i systemet. Søknaden skal videre opplyse om de kriterier som er fastsatt for tilslutning til og deltakelse i systemet. Er deltakelse i systemet betinget av medlemsskap eller kapitalinnskudd, skal søknaden opplyse om vilkårene.

Banklovkommisjonen foreslår at interbanksystemet må omfatte et avtaleverk som skal angi hvilke rettigheter og plikter de deltakende banker og operatøren skal ha overfor hverandre. Tilsvarende skal gjelde dersom en oppgjørsbank eller en «sentral motpart» skal inngå i systemet. Det foreslås at avtaleverket skal følge som vedlegg til søknaden om konsesjon. Som vedlegg skal også følge de vilkår som skal gjelde mellom operatør og medhjelpere, opplysninger om tiltak for å sikre den tekniske driften, herunder beredskap for driftsavbrudd dersom det ordinære systemet ikke fungerer, opplysninger om tiltak for å begrense risiki i systemet som følge av likviditets- eller soliditetssvikt hos deltakere i slike systemer, samt opplysninger om prinsipper for tilknytning av systemer for betalingstjenester og annen betalingsoverføring mellom kundekonti. Det foreslås at Norges Bank kan kreve ytterligere opplysninger og kan gi nærmere regler om hvilke opplysninger søknaden skal inneholde.

Et flertall i Banklovkommisjonen har foreslått at vedtak i konsesjonssaken skal være truffet innen 6 måneder med mindre det foreligger særlige grunner. Et mindretall i Banklovkommisjonen gikk mot dette, under henvisning til at Stortinget ved vedtak 31. oktober 1994 ba Regjeringen fremme forslag om innføring av tidsfrister for forvaltningens saksbehandling, jf. Dok 8:14 (1993-94) og Innst.S. nr. 8 (1994-95). På denne bakgrunn ble det i det daværende Administrasjonsdepartementet vurdert forslag om innføring av saksbehandlingsfrister i forvaltningen på generell basis. Etter mindretallets syn burde spørsmålet om saksbehandlingstid ved konsesjonsbehandling av interbanksystemer vurderes i sammenheng med de løsninger som vil bli foreslått generelt.

Høringsinstansenes merknader

NHO, Finansforbundet og Sparebankforeningen støtter forslaget fra et flertall i kommisjonen om at konsesjonsvedtak skal være truffet innen 6 måneder med mindre det foreligger særlige grunner. Kredittilsynet viser til at forslaget om en seks måneders-frist bør ses i sammenheng med arbeidet i Arbeids- og administrasjonsdepartementet og arbeidet med EØS-tilpasning.

Sparebankforeningen uttaler følgende om kravet til én operatør av systemet:

«I forarbeidene til § 2-3 (2) bør det for ordens skyld presiseres at også de to bankforeninger i fellesskap skal kunne være operatør for et interbanksystem. Det sentrale interbanksystem i Norge har således både spare- og forretningsbanker som deltakere. At bare én bankforening er operatør, slik forarbeidene eksemplifiserer, er således lite tilfredsstillende i dagens situasjon. De to bankforeninger har lang tradisjon for samarbeid innen betalingsformidling, bl.a. med hensyn til utvikling og overoppsyn med NICS som multilateralt avregningssystem, samt i samråd med Norges Bank å søke forbedringer i NBO. De to bankforeninger har videre i mange sammenhenger opptrådt i fellesskap når det gjelder konsesjonssaker m.v. til myndighetene, og vi ser ingen grunn til at dette ikke skal videreføres.»

Ut over dette har ikke høringsinstansene merknader til de ovenfor nevnte forslagene fra Banklovkommisjonen.

Departementets vurdering

Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om at et interbanksystem skal ha en operatør som er ansvarlig for etableringen og driften av systemet. Departementet slutter seg videre til at operatøren kan være en av de deltakende bankene eller annet selskap, selveiende institusjon eller forening. Det anses viktig at ansvaret for driften fullt ut påhviler én institusjon. Sparebankforeningen har bedt om at det «for ordens skyld presiseres at også de to bankforeningene i fellesskap skal kunne være operatør for et interbanksystem». Lovforslaget vil ikke være til hinder for dette, men vil forutsette at slikt samarbeid må etableres ved at de to foreningene etablerer et eget rettssubjekt som kan stå som operatør.

Departementet foreslår i samsvar med Banklovkommisjonens forslag at daglig leder og styremedlemmene hos operatøren skal oppfylle nødvendige krav til hederlig vandel og erfaring. Det vil tilligge konsesjonsmyndigheten å vurdere om disse kravene anses oppfylt. Departementet legger til grunn at kravene må vurderes på bakgrunn av formålet med lovbestemmelsene som etter forslaget bl.a. er å bidra til at interbanksystemer organiseres slik at hensynet til finansiell stabilitet blir ivaretatt.

Det foreslås i samsvar med Banklovkommisjonens forslag at det kan fastsettes nærmere krav til virksomheten, herunder kapitalkrav til operatør, oppgjørsbank eller sentral motpart. Det foreslås også at det kan settes krav om at deltakerne i interbanksystemene stiller sikkerhet overfor operatør, oppgjørsbank eller sentral motpart. Ettersom kompetansen til å gi tillatelse foreslås lagt til sentralbanken, foreslås også adgangen til å fastsette nærmere vilkår lagt til Norges Bank. Kravene vil måtte variere utfra hvilke aktører som er deltakere i det aktuelle interbanksystemet og omfanget av virksomheten. I lovforslaget er Norges Banks kompetanse ikke begrenset til å treffe enkeltvedtak. Departementet antar imidlertid at det på bakgrunn av bl.a. omfanget av ulike interbanksystemer kan være mindre praktisk å fastsette vilkår som nevnt i forskrift.

Departementet slutter seg i det alt vesentligste til Banklovkommisjonens forslag til hvilke opplysninger m.v. som skal fremgå av søknaden eller av vedlegg til denne. Departementet har kun foretatt mindre endringer av mer teknisk karakter i forhold til Banklovkommisjonens lovforslag. Departementet anser det ikke nødvendig med en særskilt bestemmelse om at Norges Bank kan kreve ytterligere opplysninger og kan gi nærmere regler om hvilke opplysninger søknaden skal inneholde. Det vil følge av alminnelig forvaltningsrett at Norges Bank kan kreve de opplysninger som anses nødvendig for å vurdere om konsesjon bør gis.

Departementet viser til at det ved lov 25. juni 1999 nr. 47 om endringer i forvaltningsloven er tatt inn i en ny § 11 b) i forvaltningsloven som gir hjemmel for Kongen til på bestemte områder å fastsette frister for forvaltningens behandling av saker om enkeltvedtak. Det er uttalt i motivene at det tas sikte på å delegere myndigheten til å gi frister til det departement som er fagansvarlig på det aktuelle saksområdet, jf. Ot prp nr. 52 (1998-99) kapittel 9. Departementet har kommet til at det ikke vil være hensiktsmessig å fastsette regler om tidsfrister for behandlingen av saker om konsesjon til interbanksystemer. Det vises til at forskjeller i sakenes kompleksitet og omfang gjør det vanskelig å skulle fastsette en bestemt tidsfrist for saksbehandlingen. Det legges til grunn at sakene behandles i tråd med forvaltningslovens alminnelige regler, herunder lovens § 13 a) om at saker skal forberedes og avgjøres uten ugrunnet opphold.

4.5 Adgang til å delta i interbanksystemer

Banklovkommisjonens forslag

Banklovkommisjonen foreslår i utkastets § 2-8 at banker som har adgang til å drive virksomhet her i riket, skal ha rett til å bli medlem i interbanksystemer og til å bruke disse i samsvar med fastsatte tariffer og alminnelige forretningsvilkår. Denne generelle adgangen vil også omfatte kredittinstitusjoner med hovedsete i annen EØS-stat. Banklovkommisjonen ønsker med dette å lovfeste prinsippet om åpenhet i tilgangskriteriene for banker. Den foreslåtte regelen har som formål å sikre åpne og offentlig kjente kriterier i de sentrale interbanksystemene som bankene i praksis må få tilgang til dersom de skal kunne utføre alminnelige banktjenester. Den alminnelige rett til tilgang til systemet foreslås ikke å gjelde dersom konsesjon for systemet er gitt og avtaleverket fastsetter at det skal gjelde særlige vilkår for tilknytning til eller deltakelse i systemet.

Banklovkommisjonen foreslår at Kongen kan forby bruk av tariffer og andre forretningsmessige vilkår som anses ubetryggende eller urimelige. Det foreslås videre at Kongen i tvilstilfelle avgjør om et interbanksystem er av en slik karakter at den alminnelige rett til tilgang til systemet vil gjelde.

Høringsinstansenes merknader

Plan- og samordningsdepartementet, Konkurransetilsynet og Den norske Bankforeningen støtter Banklovkommisjonens forslag om at banker som har adgang til å drive virksomhet her i riket skal ha rett til å delta i interbanksystemer. Forbrukerrådet gir uttrykk for at bankene som hovedregel bør ha plikt til å delta i interbanksystemene.

Konkurransetilsynet uttaler blant annet:

«Konkurransetilsynet kan i dag med hjemmel i konkurranseloven § 3-10 foreta inngrep mot etablerte betalingssystemer dersom tilsynet finner at disse har til formål, virkning eller er egnet til å begrense konkurransen i strid med lovens formål. Et eventuelt inngrep kan også gå ut på å regulere priser for tilgang til etablerte systemer for betalingsformidling. En inngrepssak er imidlertid ressurskrevende og Konkurransetilsynet støtter derfor Banklovkommisjonens forslag om et regelverk som direkte tar sikte på å løse problemer knyttet til interbanksystemer.»

Norges Bank uttaler:

«Forslaget må ses i sammenheng med den betydning det har for konkurransen mellom bankene at det gis alminnelig tilgang til den sentrale infrastrukturen. Oppbygging av infrastruktur er imidlertid kostbart, og bankene må kunne inngå avtaler om samarbeid på dette feltet, uten at ethvert samarbeid dermed må være åpent for alle andre banker. Vi legger derfor til grunn at unntaksregelen vil bli praktisert liberalt, så lenge det dreier seg om interbanksystemer hvor tilknytning ikke er av særlig betydning for muligheten til å drive ordinær betalingsformidling.»

Finansieringsselskapenes Forening uttaler følgende:

«Gjennom adgangen til deltagelse i interbank-systemer i lovutkastets § 2-8 bør det antakelig for tydelighets skyld tas inn en bestemmelse om at Norges Bank påtar seg kontraheringsplikt som oppgjørsbank. Dette har sammenheng med at de sentrale interbank-systemene er nødvendige for å kunne utføre ordinær bankvirksomhet, og at en enkelt bank ikke kan drives på normal måte uten å ha en oppgjørsbank.»

Sparebankforeningen i Norgeuttaler:

«Skal en bank kunne foreta betalingsformidling, må den være deltaker i et interbanksystem. Det er derfor åpenbart at det sentrale oppgjørssystem, dvs. NICS som avregningsinstitusjon, Norges Bank som oppgjørsbank, i prinsipp må være åpent for alle banker som har konsesjon til å drive betalingsformidling, dersom nærmere detaljerte tilgangskriterier er oppfylt. For mindre banker, og for det sentrale oppgjørssystemet, kan det etter omstendighetene være hensiktsmessig at det i tillegg til det sentrale (NICS) interbanksystem også finnes interbanksystemer på nivåene under det sentrale. Skal slike interbanksystemer på «nivå 2» fungere mest mulig effektivt, må deltakermassen kunne være relativt homogen. Forarbeidene bør derfor tydeligere presisere at konsesjonsmyndighetene må ha en åpen holdning til at interbanksystemer på «nivå 2» kan bygges opp rundt tilgangskriterier som nok i noen grad kan virke ekskluderende.»

Ingen av høringsinstansene har merknader til forslaget om at Kongen skal kunne forby bruk av tariffer og andre forretningsmessige vilkår som anses ubetryggende eller urimelige.

Departementets vurdering

Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om å innta en bestemmelse om at banker som hovedregel skal ha rett til å delta i interbanksystemer og til å bruke disse i samsvar med fastsatte tariffer og alminnelige forretningsvilkår. Departementet foreslår at en slik rett gis til kredittinstitusjoner som har adgang til å drive virksomhet i Norge. Det vises i denne sammenheng til at Norge som følge av EØS-avtalen er forpliktet til å gi kredittinstitusjoner fra andre EØS-land tilgang til norske betalingssystemer, jf. annet bankdirektiv. Selv om konkurranseloven § 3-10 gir Konkurransetilsynet hjemmel til å gripe inn mot adferd i strid med konkurranselovens formål, anses det mest hensiktsmessig at en lovfester prinsippet om tilgang til interbanksystemene. Dette synspunktet støttes også av Konkurransetilsynet i deres høringsuttalelse.

Departementet slutter seg videre til Banklovkommisjonens forslag om at den alminnelige retten til tilgang til systemet ikke skal gjelde dersom konsesjon for systemet er gitt og avtaleverket fastsetter at det skal gjelde særlige vilkår for tilknytning til eller deltakelse i systemet. Det forutsettes her at Norges Bank vurderer vilkårene for tilknytning til eller deltakelse i systemet i forbindelse med konsesjonsbehandlingen slik at ikke enkelte avtalevilkår, (f.eks. om tilslutningskostnader) vanskeliggjør tilslutningen for nye. Departementet viser til at dagens sentrale oppgjørssystem med Norges Bank som oppgjørsbank, er åpent for alle banker som har adgang til å drive bankvirksomhet. I praksis antas derfor unntaksregelen i første rekke å være aktuell for interbanksystemer med oppgjørsbanker på lavere nivåer enn det sentrale oppgjørssystemet.

Banklovkommisjonen har videre foreslått at Kongen kan forby tariffer og andre forretningsmessige vilkår som anses ubetryggende eller urimelige. Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til forslaget. Departementet finner grunn til å påpeke at deltakerne i et interbanksystem må anses som såkalt profesjonelle aktører. Det er derfor vanskelig å se at det i utgangspunktet skulle være et særskilt behov for regler som sikrer at de forretningsmessige vilkårene ikke er urimelige. Det vises i denne sammenheng også til forslaget om at alle kredittinstitusjoner med adgang til å drive virksomhet i Norge, skal ha rett til å delta i et interbanksystem i samsvar med fastsatte tariffer og alminnelig forretningsvilkår. Norges Bank vil for øvrig ved konsesjonsbehandlingen kunne påse at det er rimelighet i inntredelsesavgiften for nye medlemmer. Departementet viser videre til forslaget om at Norges Bank skal kunne fastsette nærmere krav til interbankvirksomheten, herunder kapital- og sikkerhetskrav. Departementet legger til grunn at denne bestemmelsen i tilstrekkelig grad bør kunne forhindre bruk av ubetryggende vilkår og tariffer. Departementet foreslår på denne bakgrunn ikke noen bestemmelse om adgang til å forby tariffer og andre vilkår slik Banklovkommisjonen foreslår.

4.6 Meldeplikt for endringsavtaler og nye avtaler

Banklovkommisjonens forslag

Banklovkommisjonen foreslår at operatøren skal gi melding til Norges Bank om endring av betydning når det gjelder eier-, organisasjons- og driftsforhold som nevnt i utkastets §§ 2-3 til 2-5. Hensikten med forslaget er å åpne for at aktørene kan tilpasse seg endringer i teknologiske og markedsmessige forhold uten ny konsesjonsbehandling. Meldeplikten foreslås å gjelde endringer «av betydning». Dette avgrenser meldeplikten mot mindre endringer av praktisk eller teknisk art. Avgrensningen vil være skjønnspreget, og det foreslås at Norges Bank kan fastsette nærmere regler om hvilke endringer som omfattes av bestemmelsen, herunder regler om fritak for meldeplikten.

Det foreslås videre at endring som nevnt kan iverksettes dersom Norges Bank ikke har truffet annen beslutning innen to måneder etter at melding er mottatt. Det kreves ikke at Norges Bank skal ha tatt en endelig beslutning innen to-månedersfristen. Banklovkommisjonen uttaler at dersom det må innhentes ytterligere opplysninger kan det i særlige tilfeller skje at den totale saksbehandlingsfristen forlenges. I slike tilfelle må Norges Bank fatte en beslutning om å innhente ytterligere opplysninger innen to-månedersfristen.

Banklovkommisjonen viser til at enkelte endringer kan være av en slik art at det er naturlig med ny konsesjonsbehandling. Det foreslås derfor en bestemmelse om at Kongen i tvilstilfelle avgjør om endringen krever ny konsesjon.

Høringsinstansenes merknader

Sparebankforeningen i Norge viser til at det med hensyn til meldeplikten bør legges inn et vesentlighetskriterium slik at man på denne måten begrenser meldepliktens omfang.

Departementets vurdering

Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om at operatøren skal gi melding til Norges Bank om endringer av betydning når det gjelder eier-, organisasjons- og driftsforhold som nevnt i lovforslagets §§ 2-3 til 2-5. I departementets lovforslag vil de tilsvarende bestemmelsene være §§ 2-4 til 2-5. Til Sparebankforeningens merknad vil departementet vise til at meldeplikten foreslås å gjelde endring «av betydning». Departementet antar en slik avgrensning i tilstrekkelig grad vil begrense meldepliktens omfang. Det vises til Banklovkommisjonens nærmere drøftelse på dette punktet. Departementet anser det ikke nødvendig med en bestemmelse om at Kongen i tvilstilfelle avgjør om endringer er av en slik art at det kreves ny konsesjonsbehandling. Det vil være opp til Norges Bank som konsesjonsmyndighet å vurdere om en endring er av en slik art at forutsetningene for konsesjonen må anses bortfalt.

4.7 Suspensjon av deltakere

Banklovkommisjonens forslag

Banklovkommisjonen foreslår at operatøren av et interbanksystem skal suspendere en institusjon fra systemet dersom fortsatt deltakelse vil være i strid med formålsbestemmelsen i § 2-1, eller det foreligger forhold gir grunnlag for tilbakekall av konsesjon etter § 5-3. Før vedtak om suspensjon treffes, skal saken så vidt mulig drøftes med Norges Bank. Banklovkommisjonen viser til at EMI i sin rapport om «Minimumsstandarder for innenlandske betalingssystemers virkemåte» har nedfelt 10 prinsipper som grunnlag for at betalingssystemene i EU skal kunne fungere sammen på en effektiv måte. EMI anbefaler her at det utarbeides prosedyrer for utestenging av deltakerne fra systemet. Det sies imidlertid ikke noe om hvem som skal kunne beslutte suspensjon. Banklovkommisjonen mener at det bør være operatøren, som konsesjonshaver og ansvarlig for systemet, som skal ha rett og plikt til å vedta suspensjon.

Suspensjon skal etter Banklovkommisjonens forslag besluttes dersom fortsatt deltakelse i systemet vil være i strid med formålsbestemmelsen i § 2-1. Banklovkommisjonen understreker her at det må foreligge konkrete omstendigheter som gir grunn til å frykte at systemet ikke virker som angitt i § 2-1. Videre skal en deltaker suspenderes dersom det foreligger forhold som nevnt i § 5-3, dvs. grov eller vedvarende overtredelse av plikter, misligheter eller andre omstendigheter som gir grunn til å frykte at systemet ikke virker som angitt i § 2-1, eller at deltakeren ikke lenger driver aktiv virksomhet knyttet til den konsesjonspliktige virksomheten.

Banklovkommisjonen antar at saker om suspensjon vanligvis vil bli fremlagt for Norges Bank, i det det antas at det bare unntaksvis vil oppstå situasjoner hvor det vil være behov for en umiddelbar reaksjon i form av suspensjon.

Høringsinstansenes merknader

Den norske Bankforening uttaler:

«Suspensjon fra hovedavregningssystemene (NICS) vil i praksis føre til stenging av banken. Det vil derfor være prinsipielt betenkelig om operatøren kan suspendere en bank fra deltagelse fra slike systemer med mindre det foreligger vedtak om offentlig administrasjon. Likeledes kan vi vanskelig forestille oss en situasjon der operatøren suspenderer en eller flere banker fra deltagelse i slike systemer p.g.a. forhold som nevnt i kommisjonens forslag til § 5-3.

Videre vil vi peke på at en bank ikke kan drives uten å ha en oppgjørsbank. Det må derfor nedfelles bestemmelser som sikrer at en bank med konsesjon har en oppgjørsbank. Både reelt og ut fra prinsipielle forhold kan det ikke være andre enn Norges Bank som kan påta seg slik kontraheringsplikt.»

Sparebankforeningen i Norge uttaler følgende:

«Bestemmelsen tillegger «operatøren» å suspendere en institusjon fra et interbanksystem. Norges Bank vil ikke være oppgjørsbank eller operatør i denne bestemmelsens forstand. I det sentrale interbanksystem vil det således tilligge NICS å beslutte suspensjon av en bank. NICS er styrt av bankene og det kan ha betenkelige sider, rent prinsipielt, at disse kan beslutte en bank satt ut av oppgjørssystemet. Suspensjon innebærer at bankens innskytere ikke kan disponere sine midler ved hjelp av giro, betalingskort, i minibanker o.a. Det vil gi en fundamental tillitssvikt i markedet for vedkommende bank.

Suspensjon blir først og fremst aktuelt ved usikkerhet om en bank kan innbetale de debetposisjoner den skal innenfor de gitte (kreditt) rammer som oppgjørsbank har satt. Utløsende årsak vil i praksis gjerne være at oppgjørsbank ikke ønsker å gi deltakerbank kreditt i et slikt omfang at avregningsresultatet kan tas til oppgjør. Mest treffende er således at det er Norges Bank som oppgjørsbank som beslutter suspensjon av en bank fra det sentrale oppgjørssystem. Likeledes synes det mest treffende at «operatøren» for oppgjørsfunksjonen i interbanksystemer på «nivå 2» beslutter suspensjon av en bank fra et annet interbanksystem enn det sentrale.

Henvisningen til § 5-3 er i denne sammenheng ikke treffende. § 5-3 tar sikte på situasjoner der det er misligheter hos operatøren som setter dennes konsesjon i fare.»

Departementets vurdering

Departementet viser til at det ut fra hensynet til finansiell stabilitet vil kunne være behov for en bestemmelse om suspensjon av deltakere fra et interbanksystem. Departementet antar det kun vil være aktuelt å beslutte suspensjon i situasjoner hvor en banks fortsatte deltakelse i systemet, pga. likviditets- eller soliditetsproblemer, vil kunne utgjøre en risiko for den finansielle stabilitet. Det antas at suspensjon ut fra forhold som nevnt i § 5-3 vil være mindre aktuelt, og departementet foreslår derfor å sløyfe henvisningen til denne bestemmelsen.

Departementet legger i likhet med Banklovkommisjonen til grunn at det må foreligge konkrete omstendigheter som gir grunn til å frykte at systemet ikke vil virke i samsvar med formålet i § 2-1.

Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om at saker om suspensjon såvidt mulig skal forelegges Norges Bank før vedtak treffes. Departementet antar i likhet med kommisjonen at det bare unntaksvis vil være tilfelle at slik foreleggelse ikke kan gjennomføres.

4.8 Tilsyn

Banklovkommisjonens forslag

Banklovkommisjonen viser til at Norges Bank har ansvar for velfungerende finansmarkeder og effektiviteten i betalingssystemene, mens Kredittilsynet har tilsynsansvaret for finansinstitusjonene som kan etablere og drive slike systemer. Det er således både en sammenheng og et skille mellom sentralbankens ansvar for de kollektive systemer og Kredittilsynets ansvar for de individuelle institusjoner og deres systemer. Banklovkommisjonen har foreslått at Norges Bank skal føre tilsyn med interbanksystemene og virksomheten til operatørene. Begrepet «virksomhet» skal ifølge kommisjonen avgrense sentralbankens tilsyn overfor operatøren til de aktiviteter som er knyttet til det kollektive interbanksystemet. Kommisjonen understreker at den foreslåtte bestemmelsen ikke tar sikte på å gripe inn i Kredittilsynets institusjonsbaserte tilsyn. Banklovkommisjonen viser til at det i visse tilfelle kan være vanskelig å trekke et skarpt skille mellom de to institusjonenes tilsyn. Det foreslås derfor at Norges Bank kan inngå avtale med Kredittilsynet om fordeling av tilsynsoppgavene.

For at Norges Bank skal kunne ha løpende kontroll med virksomheten foreslår Banklovkommisjonen at Norges Bank kan kreve at operatøren gir de opplysninger som sentralbanken anser nødvendig for å påse at systemet innrettes og drives i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Dersom den løpende overvåkningen avdekker forhold som ikke er i samsvar med bestemmelser fastsatt i eller i medhold av lov, foreslås det at Norges Bank kan gi operatøren de pålegg som er nødvendige for å rette på forholdet. Banklovkommisjonen uttaler at dette vil innebære at det kan settes i verk sanksjoner enten i form av tvangsmulkt eller straff. Tilbakekall av konsesjon kan også bli aktuelt. Det vises til Banklovkommisjonens utkast til § 5-3.

Høringsinstansenes merknader

Norges Bank uttaler følgende vedrørende tilsyn:

«Kommisjonen foreslår at Norges Bank gis ansvaret for å holde tilsyn med interbanksystemene og virksomheten til operatørene. Banken og Kredittilsynet kan imidlertid avtale en fordeling av arbeidet. I overensstemmelse med motivene til denne bestemmelsen legger Norges Bank til grunn at tilsynet med interbanksystemene skal avgrenses til overordnede spørsmål i tråd med de rammer som konsesjonen trekker opp.»

Finansieringsselskapenes Forening uttaler:

«Når det gjelder tilsynsmyndighet for interbank-systemene foreslår Banklovkommisjonen at Norges Bank ivaretar denne rollen. Kommisjonen påpeker samtidig at Norges Bank vil få flere ulike roller som følge av lovforslaget, og kommisjonen forutsetter på denne bakgrunn at sentralbanken i tilstrekkelig grad skiller mellom sine roller som forvaltningsmyndighet og deltaker overensstemmende med de enkelte funksjoner banken har i betalingssystemene. Kommisjonen har dessverre ikke drøftet nærmere mulige betenkeligheter ved potensielle rollekonflikter. Etter vårt syn kan det reises spørsmål om ikke likevel Kredittilsynet prinsipielt vil sikre en mer uhildet tilsynsfunksjon, og også kan ivareta rollen som forberedelsesorgan vedrørende konsesjonssaker i tilknytning til interbank-systemene.»

Sparebankforeningen i Norge er enig med Banklovkommisjonen i at Norges Bank bør ha sentrale myndighetsoppgaver i forhold til interbanksystemene. Det vises til at dette er i tråd med dagens praksis i så vel Norge som i andre land. Det uttales at dette setter krav til at Norges Bank skiller mellom myndighetsoppgavene og sine operative oppgaver.

Den norske Bankforening uttaler følgende til forslaget om Norges Bank som tilsynsmyndighet:

«Det er vanskelig å tenke seg at andre enn Norges Bank skal kunne være øverste nivå i oppgjøret for norske kroner. Kommisjonen er selv inne på at Norges Bank vil få flere ulike roller som følge av lovforslaget. Kommisjonen forutsetter at Norges Bank i tilstrekkelig grad skiller mellom sine roller som forvaltningsmyndighet og deltaker overensstemmende med de enkelte funksjoner banken har i betalingssystemene. Kommisjonen drøfter ikke nærmere de ulike områder for mulige rollekonflikter. Etter vårt syn kan spørsmålet om mulige rollekonflikter være relevant på følgende områder:

• Som oppgjørsbank står sentralbanken i et konkurranseforhold til andre oppgjørsbanker. Det kan reises innvendinger til at sentralbanken skal få innsyn i de avtaler som ligger til grunn for andre oppgjørsbankers tilbud om og utførelse av oppgjørstjenester. Sentralbanken vil også kunne fastsette vilkår for andre oppgjørsbankers tilbud om oppgjørstjenester.

• Det vil kunne være en rollekonflikt mellom på den ene siden Norges Banks egne interesser knyttet til å redusere sin risiko som oppgjørsbank og, på den andre siden Norges Bank som myndighetsorgan for å ivareta samfunnets interesser i tråd med lovforslagets § 2-1.

• Norges Bank ivaretar operative funksjoner i interbanksystemene. Sentralbanken vil således komme i et konkurranseforhold også til enheter som ivaretar operative/driftsmessige oppgaver på området.

Bankforeningen mener at det vil kunne bli reist spørsmål om mulige rollekonflikter i Norges Bank dersom sentralbanken også tildeles oppgaven som tilsynsmyndighet. Det er viktig at dette unngås slik at tiltroen til en objektiv myndighetsutøvelse ikke svekkes.»

Bankforeningen ber på denne bakgrunn om at det i stedet vurderes å plassere tilsynsmyndigheten hos Kredittilsynet.

Departementets vurdering

Departementet viser til at myndigheten til å gi konsesjon til interbanksystemer foreslås lagt til Norges Bank. Departementet finner det ut fra dette naturlig at Norges Bank også tillegges ansvaret for tilsyn overfor interbanksystemene. På den annen side ser departementet de motforestillinger Bankforeningen gir uttrykk for. Departementet anser imidlertid på bakgrunn av Norges Banks særskilte ansvar for betalingssystemene, at det ikke er hensiktsmessig at tilsynet med interbanksystemene tillegges Kredittilsynet. Som nevnt i punkt 4.1 antar departementet at eventuelle betenkeligheter ved at Norges Bank både er oppgjørsbank og konsesjonsmyndighet i tilstrekkelig grad vil avhjelpes av forvaltningslovens alminnelige saksbehandlings- og klageregler. Tilsvarende gjelder etter departementets syn enkeltvedtakssaker i tilknytning til tilsynet.

Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens vurdering om at Norges Bank bør ha hjemmel til å kunne kreve de opplysninger fra konsesjonshaver som anses nødvendige for å påse at systemet innrettes og drives i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av lov. Videre bør Norges Bank gis hjemmel til å gi de pålegg som er nødvendige for å rette på forholdet dersom en finner at systemet ikke er innrettet eller drives i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av lov. Etter departementets syn vil Norges Bank gjennom disse påleggs- og inngrepshjemlene kunne foreta nødvendig tilsyn og kontroll med interbanksystemene. Departementet anser det på denne bakgrunn ikke nødvendig at interbanksystemene ut over dette underlegges alminnelig tilsyn.

Departementet foreslår videre en bestemmelse om tilbakekall av konsesjon i samsvar med Banklovkommisjonens forslag. Etter forslaget kan Norges Bank trekke en tillatelse helt eller delvis tilbake dersom nærmere angitte vilkår er til stede. Det vises til § 2-10 i lovforslaget.