5 Systemer for betalingstjenester

5.1 Innledning

Betegnelsen betalingssystemer brukes i denne proposisjonen som en fellesbetegnelse for interbanksystemer og systemer for betalingstjenester. Denne begrepsbruken er også benyttet av Banklovkommisjonen. Interbanksystemer er som nevnt angitt som systemer basert på felles regler for avregning og oppgjør av de fordringsforhold som oppstår bankene imellom ved formidling av betalingsoppdrag mellom kunder som har konti i ulike banker. Systemer for betalingstjenester relaterer seg til den kunderettede delen av denne overføringsprosessen. Systemer for betalingstjenester vil således være systemer for betalinger mellom kunder basert på ulike typer betalingsinstrumenter, som for eksempel sjekker, giroblanketter, betalingskort og koder i kombinasjon med terminaler som gir adgang til å generere betalingsoppdrag.

Banklovkommisjonen har definert systemer for betalingstjenester som systemer for overføringer av betalinger når overføringen bygger på bruk av betalingskort, tallkoder eller annen form for selvstendig brukerlegitimasjon utstedt til en ubestemt krets. Tradisjonelle papirbaserte betalingsinstrumenter som sjekker og giroblanketter vil etter Banklovkommisjonens forslag ikke omfattes av denne definisjonen. Definisjonen omfatter både betalinger fra eller mellom kundekonti i banker og finansieringsforetak og betalinger som ikke er knyttet til kundekonti i slike institusjoner.

De fleste av dagens systemer for betalingstjenester som vil falle inn under Banklovkommisjonens definisjon er basert på bruk av kort. Slike systemer er dels drevet av banker og deres underleverandører og dels av selskaper utenfor bankvesenet. Oljeselskapenes betalingskort og kredittkortselskapenes systemer er nevnt av Banklovkommisjonen som eksempler på systemer utenfor bankvesenet. Systemer basert på kort er det mest vanlige i dag, men systemer basert på andre typer selvstendig brukeridentifikasjon er under utvikling, for eksempel tjenester hvor kundene kan initiere betalinger fra datamaskiner.

I det følgende gjennomgås i korte trekk ulike typer av bankdrevne systemer for betalingstjenester. Gjennomgangen er basert på Banklovkommisjonens redegjørelse i NOU 1996:24 på s. 35-36.

Bankene har et fellessystem for elektroniske kortbetalinger kalt EFTPOS (Electronic Funds Transfer at Point of Sale). Dette er basert på at kundene har et personlig bankkort med en aktivisert magnetstripe. I forretninger og andre brukersteder som er tilknyttet systemet, er det plassert betalingsterminaler som avleser magnetstripen og sender betalingsinformasjon elektronisk til datasentralen som står for driften av systemet. Kortholders identitet blir kontrollert ved at brukeren taster en fire-sifret PIN-kode. Minibanksystemer fungerer i første rekke som automatiske kontantutmatere. Minibankene eies av den enkelte bank og er knyttet til den enkelte banks datasentral, som behandler, avregner og formidler betalingsinformasjon til de øvrige datasentralene.

Terminalbaserte systemer gir kunden mulighet til å foreta direkte kreditering, direkte belastning og justeringer mellom egne konti via egne bedriftsterminaler. Dette har i en del år vært tilbudt bankenes bedriftskunder. For private kunder er det under utvikling systemer hvor kundene ved hjelp av egen PC kan initiere betalingsoppdrag, få tilgang til saldoinformasjon og lignende ( PC-baserte systemer). Telefonbaserte systemer gir kunden mulighet til å initiere betalingsoppdrag ved hjelp av telefon. Det er valgt ulike sikkerhetsløsninger for identifisering av kunden. Også internettbaserte systemer er igangsatt, og en må her vente en rask utvikling.

Avtalegiro-tjenesten er en tjeneste der det foretas en direkte belastning av betalers konto. Det er en forutsetning at betaleren har gitt fullmakt til banken om dette.

Banklovkommisjonen omtaler i sin utredning på s. 36-37 også ulike kortbaserte betalingsordninger utenom bankvesenet. For det første har en her systemer for fordelskort ved salg av egne varer og tjenester. Bruken av kortene gir ofte rabatter eller andre fordeler som er forbeholdt faste kunder, og kortene benevnes derfor gjerne som fordelskort. Både større varekjeder og oljeselskaper utsteder slike kort. De fleste av kortene er en type kredittkort hvor kortholder blir fakturert i ettertid ved bruken av kortet. Kortene er i utgangspunktet ikke tilknyttet bankkonti, men det er mulig å knytte kortene opp mot bankenes betalingssystemer gjennom avtaler om direkte belastning av kortholders konti i banken.

Banklovkommisjonen viser videre til de fem store internasjonale kortordningene - Diners Club, American Express, Eurocard, Mastercard og Visa. Kortene kan benyttes til betaling for varer og tjenester og til uttak av kontanter over skranke eller i minibanker som er tilrettelagt for bruk av slike kort. De fleste av kortene til Visa og Mastercard er knyttet til en bankkonto. Kort utstedt av American Express, Eurocard og Diners Club er kredittkort som ikke er knyttet til bankkonto, men hvor betalingsbeløpet blir fakturert i ettertid og betalt med girotjenester.

De største kredittkortordningene i Norge er Multikort, Her og Nå, Cresco Card, Reservekonto og Kjøpekort. Kjøpekort er bankdrevet, mens de andre kortordningene drives av finansieringsselskaper.

Banklovkommisjonen har i sin utredning også omtalt såkalt forhåndsbetalte kort. Forhåndsbetalte kort er gjerne brukt som betegnelse på betalingskort hvor et forhåndsbetalt beløp er lagret elektronisk i kortet, slik at kjøpekraften klippes ned etter hvert som kortet brukes. En har særlig sett på mulighetene for bruk av slike kort ved typiske småbetalinger hvor det i stor utstrekning brukes kontanter. Forhåndsbetalte kort vil vanligvis være anonyme i den forstand at det ikke føres regnskap som gjør det mulig å spore de enkelte transaksjoner. Forhåndsbetalte kort kan på mange måter sammenlignes med kontanter og betegnes gjerne som «elektroniske penger» eller «elektronisk pengepung» (e-money). Slike «elektroniske penger» trenger ikke nødvendigvis være knyttet til kort. Også andre tekniske løsninger må ventes å utvikle seg. Slike systemer er foreløpig på utviklingsstadiet i Norge. Det vises i denne sammenheng til at Telenor har fått tillatelse fra Finansdepartementet til å tilby tjenestene «Bestill og betal på internett» og «Mobil Handel». Tjenestene er tenkt innrettet mot betalingstransaksjoner der beløpets størrelse er så lavt at tradisjonelle administrative betalingssystemer blir for dyre. Kundene skal foreta innbetaling til en felles bankkonto som opprettes i et Telenor-selskaps navn. Telenor-selskapet vil besørge betaling fra kontoen etter å ha mottatt betalingsordre fra kunden.

5.2 Gjeldende rett

Det finnes som nevnt ingen lovgivning som direkte regulerer adgangen til å etablere eller drive systemer for betalingstjenester i Norge. Disse systemene har ofte vært knyttet sammen med konsesjonspliktig innskudds- og utlånsvirksomhet og er i hovedsak drevet av banker eller andre aktører som er underlagt finanslovgivningen. Enkelte forhold ved etablering og drift av systemer for betalingstjenester er likevel regulert. Etter finansieringsvirksomhetsloven § 2-7 skal samarbeidsavtaler mellom finansinstitusjoner som kan ha konkurransemessig betydning, godkjennes av Finansdepartementet. En rekke av de avtalene bankene har inngått som er relatert til betalingssystemer, er vurdert og godkjent etter denne bestemmelsen. Dette gjelder blant annet avtaler om samordning av ulike felles betalingstjenester og avtaler om samarbeid om kortutstedelse m.v. Myndighetenes vurdering har begrenset seg til de konkurransemessige konsekvensene av samarbeidsavtalene.

Det er videre gitt en forskrift av 5. oktober 1989 nr. 1025 om finansieringsforetaks virksomhet med kontokort. Det følger av forskriften at finansieringsforetak bare kan drive, administrere eller finansiere kontokortordninger som er godkjent av Finansdepartementet. I forskriften er det også gitt regler om hvilke kostnader ved bruk av kontokort som kan belastes salgsstedet, men disse reglene er ikke satt i kraft.

Lov om kredittkjøp av 21. juni 1985 nr. 82 har bestemmelser som kommer til anvendelse på visse typer kredittkort. Disse bestemmelsene har i første rekke betydning for privatrettslige forhold og dermed begrenset betydning for offentligrettslig regulering.

5.3 Behovet for lovregulering - avgrensninger og definisjoner

Banklovkommisjonens vurdering

Banklovkommisjonen viser til at de senere år har vært preget av en meget rask utvikling når det gjelder overgangen til elektroniske betalingsoverføringer. Dette har muliggjort et økt antall tilknytningspunkter mot bankene og flere måter å initiere betalinger på. Utviklingen har også bidratt til å muliggjøre at andre aktører kan tilby tjenester hvor bankene før var enerådende. Kommisjonen viser videre til at utviklingen av elektroniske betalingssystemer stiller andre krav til kontroll- og sikkerhetsrutiner enn de tradisjonelle papirbaserte tjenestene.

Kommisjonen viser til at det i dag ikke finnes noen særskilt lovregulering av betalingssystemene. Kommisjonen uttaler videre blant annet:

«En annen svakhet ved dagens lovgivning er at mens bankene og finansieringsselskapene (ulike kortselskaper) er underlagt et omfattende lovverk med hensyn til utøvelse av finansieringsvirksomhet, kontrollrutiner, tilsyn m.v., er andre utøvere som tilbyr betalingstjenester, ikke underlagt denne lovgivning. Skjerpede krav til finansinstitusjonenes betalingssystemer gjennom lovgivningen om finansinstitusjoner vil derfor lett kunne skape konkurransevridning i favør av uregulerte tilbydere av betalingstjenester.»

Kommisjonen uttaler blant annet følgende om behovet for en lovregulering av systemer for betalingstjenester:

«Kommisjonen mener at det er i det offentliges interesse at systemene for betalingstjenester er innrettet og drevet slik at hensynet til sikkerhet og effektivitet er ivaretatt. Kommisjonen har heller ikke på dette området gått inn for en detaljregulering, men har lagt vekt på å regulere visse hovedprinsipper. Også på dette området må en anta at utviklingen vil kunne bringe vesentlige endringer og nyskapninger i årene som kommer.»

Banklovkommisjonen legger videre vekt på at brukerne må være sikret frivillighet, tilgjengelighet og oversiktlighet når det gjelder valg av betalingstjenester og vilkårene ved bruken av dem.

Banklovkommisjonen foreslår på denne bakgrunn at det stilles visse lovkrav for etablering og drift av systemer for betalingstjenester. Det foreslås at banker og finansieringsforetak som ønsker å drive systemer for betalingstjenester skal gi melding til Kredittilsynet om dette. For andre institusjoner enn banker og finansieringsforetak foreslås innført konsesjonsplikt for å drive systemer for betalingstjenester. Det foreslås at konsesjon skal gis av Kongen, og at saken skal forberedes av Kredittilsynet.

Den foreslåtte forskjell i regulering må ses i sammenheng med at banker og finansieringsforetak allerede er underlagt konsesjon og tilsyn. De øvrige institusjonene vil ikke være omfattet av finanslovgivningens regler.

Banklovkommisjonen legger til grunn at de foreslåtte lovbestemmelsene skal gjelde etablering og drift her i riket av systemer basert på standardvilkår for overføring av betalinger fra eller mellom kundekonti i banker og finansieringsforetak når overføringene bygger på bruk av betalingskort, tallkoder eller annen form for selvstendig brukerlegitimasjon utstedt til en ubestemt krets. Det foreslås at lovbestemmelsene skal gjelde tilsvarende for systemer for betalinger som ikke er knyttet til kundekonti i banker eller finansieringsforetak. Bakgrunnen for denne todelingen av definisjonen er at «overføringer av betalinger fra eller mellom kundekonti i banker og finansieringsforetak» bare kan utføres av banker og finansieringsforetak. Andre systemer for betalingstjenester skal etter Banklovkommisjonens forslag kunne drives også av andre institusjoner enn banker og finansieringsforetak. Som eksempler på systemer for betalinger som ikke er knyttet til kundekonti i banker eller finansieringsforetak viser Banklovkommisjonen til oljeselskapers og varehuskjeders kortsystemer.

Felles for tilgangskriteriene ved bruk av betalingskort, tallkoder eller annen form for selvstendig brukerlegitimasjon er at betaleren legitimerer seg på annen måte enn ved tradisjonelle identifikasjonsmåter, typisk signatur. Tradisjonelle betalingsinstrumenter som sjekker og giroblanketter faller således utenfor definisjonen.

Banklovkommisjonen viser til at det i den senere tid har skjedd en utvikling i retning av bruk av såkalt forhåndsbetalte kort, hvor kjøpekraften er lagret i kortet og klippes ned etter hvert som kortet brukes. Kommisjonen antar at slike ordninger i økende grad må forventes å erstatte småpenger, og at de bør underlegges kontroll når beløpene som angis i kortene er av en viss størrelse. Det foreslås etter dette at forhåndsbetalte kort skal omfattes av loven dersom det forhåndsbetalte beløp i kortet overstiger kr 1000 eller et høyere beløp fastsatt av Kongen. Utstedelse av kort der det forhåndsbetalte beløp er lavere, skal etter forslaget ikke være undergitt regulering. Banklovkommisjonen uttaler at den antar at forhåndsbetalte kort over den angitte beløpsgrensen som hovedregel bare bør kunne utstedes av institusjoner som er under tilsyn. Etter hvert som en vinner erfaring med slike kort er det mulig at beløpsgrensen kan settes noe høyere eller at det kan settes andre avgrensningskriterier. Videre bør forholdet til innskuddsmonopolet, foreldelsesregler m.v. etter Banklovkommisjonens syn vurderes nærmere.

Høringsinstansenes merknader

Høringsinstansene er i hovedsak positive til at det foreslås en lovregulering av systemer for betalingstjenester. Den norske Bankforening, Sparebankforeningen i Norge, Finansieringsselskapenes Forening og Finansforbundet går imidlertid mot Banklovkommisjonens forslag om at andre enn banker og finansieringsforetak skal kunne gis konsesjon til å drive systemer for betalingstjenester. Disse foreningene mener at det bør kreves konsesjon som bank eller finansieringsforetak for å kunne drive systemer for betalingstjenester. Det vises til at Banklovkommisjonens forslag vil medføre at konkurrerende virksomheter blir underlagt ulike rammevilkår.

Den norske Bankforening uttaler:

«For å bevare en felles plattform for fortsatt samordning til beste for publikum er det nødvendig at tilbyderne av betalingstjenester har mest mulig like rammebetingelser. Den tidligere manglende samordning mellom bankenes og Postgiros virksomhet er et eksempel på samfunnsmessige uheldige virkninger av ulike rammebetingelser. Da postgirovirksomheten ble lagt inn under den nye Postbanken med rammebetingelser på linje med øvrige banker ble systemene raskt integrert i en felles infrastruktur. Dette viser betydningen av like rammebetingelser. Gjennom lovforslaget tar kommisjonen til orde for at virksomheter som har helt andre formål og rammebetingelser enn finansinstitusjoner skal kunne tilby betalingstjenester og bygge opp egne systemer for dette. Kommisjonen foretar en innstramming ved å foreslå konsesjonsordning for disse. Bankforeningen mener dette er utilstrekkelig og at det må kreves konsesjon som bank/finansieringsselskap for å kunne drive slik virksomhet.»

Og videre:

«Med utgangspunkt i beskrivelsen av betalingstjenestenes funksjon gitt i punkt 5.2 ovenfor, vil tilbud av betalingstjenester, etter vårt syn, innebære finansieringsvirksomhet. Vi kan derfor vanskelig se at andre institusjoner enn banker og finansieringsforetak kan drive systemer for betalingstjenester. En eventuell åpning til at andre etter konsesjon kan tilby slike tjenester, vil medføre at konkurrerende virksomheter får ulike rammebetingelser. Dette vil etter vårt syn være til skade for effektiviteten og ikke minst for muligheten for å opprettholde samordningen til beste for publikum generelt.»

Finansieringsselskapenes Forening uttaler:

«Kommisjonen foreslår at også andre institusjoner enn banker og finansieringsforetak kan få adgang til å drive systemer for betalingstjenester gjennom særskilt konsesjon. Ut fra beskrivelsen av betalingstjenestenes funksjon i Banklovkommisjonens utredning, samt lovteksten i lovutkastets § 1-2, kan vi vanskelig oppfatte det annerledes enn at tilbud av betalingstjenester gjennom slikt betalingssystem er å oppfatte som finansieringsvirksomhet. Det synes likevel som om denne type selskaper som eventuelt skulle få konsesjon til denne type virksomhet (jf. lovutkastets § 3-4) kun vil bli underlagt bestemmelsene i denne loven, i motsetning til banker og finansieringsforetak som også reguleres av finanslovgivningen i sin alminnelighet. I så fall vil man kunne få en utvikling hvor enkelte konkurrerende foretak til banker og finansieringsforetak får vesentlig enklere og gunstigere rammebetingelser enn de tradisjonelle kredittinstitusjonene. Vi kan ikke se at det er klare hensyn som taler for en slik løsning. Ut fra effektivitets- og konkurransehensyn bør således andre aktører som ønsker å drive systemer for betalingstjenester, søke konsesjon som ordinær finansinstitusjon (bank eller finansieringsforetak). Myndighetene må i så fall kunne dispensere fra eierbegrensningsreglene i finansieringsvirksomhetsloven. Dette vil etter vår vurdering være mindre betenkelig enn et opplegg med til dels sterkt ulike rammevilkår for tilbud av betalingstjenester gjennom ulike institusjoner. På denne bakgrunn foreslås således at annet ledd i lovutkastets § 3-2 samt § 3-4 tas ut av det foreliggende lovforslag.»

Norges Bank uttaler følgende om faren for konkurransevridning:

«Kommisjonen legger i sin enstemmige konklusjon vekt på faren for konkurransevridning mellom institusjoner som er underlagt eksisterende lovgivning og nye aktører som i utgangspunktet ikke vil være regulert. Det er ikke umiddelbart klart hvor betydningsfull en slik eventuell konkurransevridning faktisk vil være. For det første kan det være stordriftsfordeler som virker i bankenes favør; for det andre må det antas at risikoreduserende tiltak innenfor bankenes fellesstruktur kan gjøre bankenes systemer mer attraktive. For det tredje vil bankene fremdeles ha en stor konkurransefordel ved sitt innskuddsmonopol, sikringsordninger og kontohold i sentralbanken. Det er således bare banker som vil kunne tilby betalingstjenester fra konto til konto, der oppsamlede midler (innen visse grenser) er underlagt lovbestemt sikring.

Selv om konkurransemotivet alene neppe er sterkt nok til å bringe slike systemer inn under offentlig tilsyn og regulering, kan hensynet til en rasjonell og samordnet utbygging av betalingstjenester tilsi en offentligrettslig regulering. Det bør være et mål å fremme kostnadseffektive og samvirkende systemer innenfor en felles infrastruktur. En felles infrastruktur vil også gjøre det lettere for andre enn banker å etablere seg på dette området. Det kan imidlertid også tenkes at nye aktører vil ønske å etablere systemer som ikke samvirker med de eksisterende banksystemene. Myndighetene bør ha mulighet til å gripe inn på et tidlig tidspunkt dersom det er fare for at dagens samordningsfordeler kan gå tapt.»

Kredittilsynet uttaler:

«Selve betalingssystemet behøver selvsagt ikke drives av en finansinstitusjon. En butikkjede med et omfattende kortbasert system for håndtering av kundekreditter må således kunne søke egen konsesjon til å benytte og drive systemet som et betalingssystem for allmennheten. Et slikt system må åpenbart ha tilslutningsavtaler med finansinstitusjonene. Et system uten tilknytning til finansinstitusjonene blir ikke noe betalingssystem, men i høyden et avansert factoringsystem eller kredittkortordning som krever konsesjon som etter finansinstitusjonsloven jfr. pkt 4.

Et sentralt vilkår for å få tillatelse til å drive et betalingssystem bør etter Kredittilsynets oppfatning være at alle tilbydere av ulike betalingsinstrument som tilfredsstiller visse sikkerhetskrav sikres lik tilgang til systemet. Det vil være uheldig om operatøren av et betalingssystem skal kunne sile ut tilbydere av nye betalingsinstrument eller andre former for betalingstjenester. Det enkelte brukersted må imidlertid selv kunne avgjøre hvilke betalingsinstrument det vil akseptere i tillegg til penger.

Hvis bankene driver egne systemer for betalingstjenester kan de ha interesse av å holde andre operatører utenfor. Bankene kan derfor se seg tjent med ikke å være villige til å knytte seg til andre systemer. Dette vil i tilfelle begrense mulighetene for konkurranse.»

Forbrukersamvirket viser til at samvirkelag har rett til å ta i mot innskudd i henhold til forretningsbankloven § 1 tredje ledd. Det foreslås at samvirkelag skal kunne etablere og drive betalingssystemer uten særskilt konsesjon.

Flere av høringsinstansene har merknader til forslaget til avgrensning og definisjon av systemer for betalingstjenester.

Kredittilsynet uttaler blant annet følgende:

«Kommisjonens forslag til § 1-2 som definerer systemer for betalingstjenester er slik Kredittilsynet forstår den meget vid og omfatter blandt annet systemer for reskontoføring av kundekreditter og forskuddsbetaling. Disse systemer representerer etter Kredittilsynets vurdering ikke noe egentlig betalingssystem, og et eventuelt sammenbrudd i disse tjenester har liten betydning for finansiell stabilitet.

...

Selv om enkelte butikk-kjeder, som for eksempel oljeselskapene eller de store dagligvarekjedene, enkeltvis eller i samarbeid, bygger ut til dels omfattende system for bruk av sine egne kort vil de etter Kredittilsynets vurdering ikke være noen del av et betalingssystem, men heller et system for yting av kundekreditt. At systemet sentraliseres osv. endrer ikke på dette grunnleggende faktum. Kredittilsynet kan vanskelig se noe behov for at finansmyndighetene skal føre tilsyn eller kontroll med slike system som sådan. Det kan ikke gjennomføres noen belastning av kundekonti uten at kunden gir en selvstendig autorisasjon til det gjennom en avtale med kundens finansinstitusjon.»

Kredittilsynet uttaler videre om avgrensning mot systemer for forhåndsbetaling av varer og tjenester:

«Slike system har store likhetstrekk med system basert på selgerkreditt med etterfølgende betaling slik som tidligere beskrevet. Forskjellen blir bare at man forskuddsbetaler en sum penger og kan trekke på denne ved etterfølgende uttak av varer og tjenester. Ved uttak av varer eller tjenester knyttet til en slik ordning vil det ikke skje noen «overføring av betalinger mellom kundekonti». Betalingen er allerede gjennomført, og kunden har bare krav på å få ut varer og tjenester for en motsvarende verdi. Det eneste som kan skje er at kundens tilgodehavende reduseres i takt med uttak av varer og tjenester. Det er derfor ikke hensiktsmessig å karakterisere ordningen som et system for betalingstjenester.

...

På bakgrunn av dette bør slike system etter Kredittilsynets vurdering ikke omfattes av en eventuell lov om betalingssystemer. På den annen side bør man imidlertid begrense virksomheten til institusjoner som opererer med ulike former for innskudd basert på «forskuddsbetaling».»

Kredittilsynet har blant annet følgende synspunkter på avgrensningen av systemer for betalingstjenester:

«Det relevante kriterium for å skille mellom systemer som bør underlegges tilsyn og kontroll bør etter Kredittilsynets vurdering gå på hvorvidt det gjennom bruk av kort eller annen selvstendig brukeridentifikasjon i seg selv kan gjennomføres en belastning av kundens frie midler på konto i en kontoførende enhet og kreditering av brukerstedets konto. Dette avgrenser mot systemer for yting av selgerkreditt fordi det ikke i seg selv skjer noen belastning av kundens frie midler, men bare ytes selgerkreditt som skaper et fordringsforhold som krever separat oppgjør og autorisasjon for betaling. Videre avgrenser det mot forhåndsbetaling fordi betalingen allerede er foretatt og midlene ikke lenges kan rådes fritt over.

...

Kredittilsynet antar at en i tiden fremover vil kunne oppleve et økende press mot innskuddsmonopolet. Store aktører i vare- og tjenesteomsetningen vil kunne ønske å gå ut over ren «forskuddsbetaling» og opprette kontoforhold for sine kunder basert på regulære innskudd som kan benyttes til varer og tjenester og tas ut i kontanter ved behov. Kredittilsynet antar at slike ordninger bør underlegges konsesjon etter finanslovgivningen, men at det må utredes nærmere hvorvidt det bør kreves full bankkonsesjon eller en mer begrenset tillatelse. I den forbindelse må forholdet til sikringsordningene også vurderes. Kredittilsynet antar videre at et system for betaling knyttet til slike konti bør omfattes av den foreslåtte lov om betalingssystemer.

...

Kommisjonens forslag til § 1-2 annet ledd vil etter lovens motiver inkludere system med andre kontoførende enheter, herunder system for kundekreditter og muligens forskuddsbetaling. Kredittilsynet mener at bestemmelsen går for langt i forhold til dagens behov. For å ta høyde for fremtidig utvikling man i dag ikke har oversikt over, antar imidlertid Kredittilsynet at det kan være hensiktsmessig å åpne for at loven også kan benyttes til å regulere systemer med andre kontoførende enheter. Kredittilsynet vil derfor foreslå at ordlyden i utkastets § 1-2 annet ledd endres til « Kongen kan bestemmer at første ledd gjelder tilsvarende ...» Dermed vil slike system falle inn under lovens virkeområde samtidig som det gjøres klart at de ikke reguleres i loven før de eventuelt er inkludert gjennom forskrift.»

Bankforeningen uttaler blant annet:

«Betalingskort knyttes ofte som en betegnelse om den gruppe av kort som legitimerer kortholderen til å erverve vare eller tjenester uten å benytte kontanter. Alle slike kort har imidlertid ikke en betalingsformidlingsfunksjon. Eksempel på dette vil være et kort som gir kortholder tilgang til kreditt hos selger svarende til det kortholder tar ut av selgers varer eller tjenester. Disse kortordninger er kun en modernisert versjon av den funksjon som tidligere var å «kjøpe på bok».

Det sentrale i forbindelse med en eventuell lovgivning for betalingssystemer må være å vurdere de kortordninger som legitimerer kortholder til å benytte en betalingsformidlingstjeneste ved kjøp av varer og tjenester eller erverv av kontanter. Ved bruk av slike kort igangsettes det en prosess som leder til at selger får en fordring på en annen enn kortholderen.

...

Som redegjort for overfor (under punkt 5.2), innebærer betalingsformidlingsvirksomhet (systemer for betalingstjenester) at tilbydere av slike tjenester transporterer fordringer slik at selgere av en vare eller tjeneste (betalingsmottakeren) får en fordring på en annen enn kjøperen (betaler). Dette er etter vårt syn finansieringsvirksomhet. Det er kun de tilfeller der selgeren selv får en fordring på kjøperen som faller utenfor finansieringsvirksomhetsloven. Slike ordninger (leverandørkreditt) ligger imidlertid innenfor Kredittkjøpsloven. Bankforeningen kan derfor vanskelig se at andre institusjoner enn banker og finansieringsforetak kan drive systemer for betalingstjenester. Dette innebærer at søknad om å drive systemer for betalingstjenester for andre enn banker og finansieringsforetak med tillatelse til å drive betalingsformidling, bør betraktes og behandles som en søknad om bankvirksomhet eller finansieringsforetak som skal tilby betalingstjenester.»

Både Den norske Bankforening og Kredittilsynet påpeker for øvrig at kommisjonens forslag vil kunne skape tvil om betalingskort omfattes når slike kort benyttes med signatur som brukerlegitimasjon. Bankforeningen antar at kommisjonen ikke har hatt til hensikt å la betalingskort der signatur benyttes falle utenfor, og uttaler at det ikke kan ses å være meningsfylt å skille mellom PIN-baserte og signaturbaserte løsninger på kortsiden.

Både Forbrukerrådet og Forbrukerombudet tar opp spørsmålet om fremtidige former for brukerlegitimasjon som fingeravtrykk, iris eller stemme vil omfattes av Banklovkommisjonens forslag til definisjon av systemer for betalingstjenester. Begge viser også til den praksis som har utviklet seg ved handel over internett og telefon, hvor kunden kun oppgir kortnummer til brukerstedet, og det ikke skjer noen fysisk bruk av kortet. Det gis uttrykk for at også slike tilfeller bør omfattes av lovforslaget.

Enkelte av høringsinstansene har også hatt merknader til Banklovkommisjonens forslag vedrørende forhåndsbetalte kort. Norges Bank uttaler følgende:

«Når forhåndsbetalte kort kan brukes på mange steder, begynner de å ligne funksjonelt på kontanter og andre likvide betalingsmidler (penger). Hensynet til utviklingen av et effektivt betalingssystem som også publikum har tillit til kan tilsi at systemer med kort som har karakter av å være et alminnelig akseptert betalingsmiddel bør kunne underlegges regulering, selv om verdien av det enkelte kort er begrenset til beløp under 1000 kroner. En avgrensning av reguleringsområdet kan for eksempel være basert på en kombinasjon av en vurdering av om systemet har karakter av å være et alminnelig betalingsmiddel, beløpsgrenser på enkeltkort og den samlede verdi av de kort som er i omløp i det aktuelle system. Derimot synes det ikke generelt å være et like stort behov for å regulere kortsystemer der kortenes anvendelsesområde er forholdsvis begrenset, selv om verdien av det enkelte kort kan være større enn 1000 kroner. Vi støtter forøvrig kommisjonens påpekning av at forslaget til regelverk for forhåndsbetalte kort må vurderes i forhold til innskuddsmonopolet m.v.»

Sparebankforeningen uttaler blant annet følgende:

«M.h.t. vårt forslag til § 1-1(5) bemerkes at forhåndsbetalte systemer for betalingstjenester (eksempelvis pengekort) bl.a. reiser spørsmål om forholdet til innskuddsmonopolet, samtidig som det er grunn til å tro at denne type systemer etter hvert vil få en betydelig utbredelse. Dette er det naturlig å se i sammenheng med det pågående utredningsarbeid i Banklovkommisjonen om delutredning 4. Det skjer også en utstrakt drøfting av disse spørsmål internasjonalt, og vi foreslår at vi fra norsk side avventer utviklingen reguleringsmessig.»

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon gir uttrykk for at de ikke deler Banklovkommisjonens syn om å unnta fra regulering systemer for forhåndsbetalte kort som har en kortverdi på mindre enn 1000 kroner. Det vises til at det uansett vil være kortmengden som bestemmer kortutsteders økonomiske forpliktelse overfor kortmottakeren og kortbrukerens krav på oppfyllelse i henhold til kortets verdi. Det gis uttrykk for at unntak fra lovens krav til etablering og drift må gis på individuelt grunnlag alt etter den funksjon kortet skal ha.

Departementets vurdering

Departementet viser til at Banklovkommisjonen foreslår en lovregulering både av systemer for betalinger fra eller mellom kundekonti i banker og finansieringsforetak, og av systemer for betalinger som ikke er knyttet til slike konti.

Departementets forslag til lovregulering omfatter bare systemer for betalinger fra eller mellom kundekonti i banker og finansieringsforetak. Slike tjenester vil på grunn av tilknytningen til kundekonti i banker og finansieringsforetak bare kunne utføres av banker eller finansieringsforetak.

Systemer for betalinger som ikke er knyttet til kundekonti i banker og finansieringsforetak er ikke omfattet av departementets forslag til lovregulering. Banklovkommisjonen har vist til oljeselskapers og varehuskjeders kortsystemer som eksempler på slike systemer. Departementet legger til grunn at de systemer for betalingstjenester Banklovkommisjonen omtaler er systemer for yting av kundekreditter og systemer for forskuddsbetaling av varer og tjenester, herunder betalinger med forhåndsbetalte kort.

Departementet antar i likhet med Banklovkommisjonen at et behov for å lovregulere systemer for betalingstjenester kan være begrunnet i en samfunnsmessig interesse i å ivareta hensynet til sikker og effektiv betaling og til rasjonell og samordnet utførelse av betalingstjenester. Etter departementets vurdering vil systemer for yting av kundekreditter og for forskuddsbetaling av varer og tjenester foreløpig ikke ha stor betydning i forhold til disse formålene. Departementet viser til at det for slike systemer ikke vil kunne foretas en belastning av kundens frie midler på konto i kontoførende enhet og kreditering av brukerstedets konto, uten at det er inngått avtale om dette med bank eller finansieringsforetak.

I sin høringsuttalelse har Kredittilsynet påpekt at en etter hvert vil kunne oppleve et økende press mot innskuddsmonopolet, ved at systemer for forskuddsbetaling ønskes utvidet i retning av mer innskuddsbasert virksomhet. Også systemer for forhåndsbetalte kort reiser spørsmål i forhold til innskuddsmonopolet. Departementet viser til at Banklovkommisjonen har drøftet den nærmere avgrensningen av innskuddsvirksomhet i sin fjerde utredning, NOU 1998:14 «Finansforetak m.v.». Departementet finner det derfor mest hensiktsmessig at systemer for forskuddsbetaling m.v. vurderes i forbindelse med departementets behandling av Banklovkommisjonens fjerde utredning. Det vises for øvrig til at det i EU arbeides med et direktiv om elektroniske penger, noe som tilsier at en må komme tilbake til en nærmere vurdering av dette spørsmålet.

Departementet vil etter dette vurdere spørsmålet om regulering av systemer for betalinger som ikke er knyttet til kundekonti i banker og finansieringsforetak i forbindelse med behandlingen av Banklovkommisjonens fjerde utredning.

Departementet viser til at Forbrukersamvirket i sin høringsuttalelse har tatt opp spørsmålet om samvirkelagenes adgang til å etablere og drive systemer for betalingstjenester. Departementet finner det hensiktsmessig å vurdere også dette spørsmålet i tilknytning til Banklovkommisjonens fjerde utredning.

Departementet viser i denne sammenheng også til lov 25. juni 1999 nr. 46 om finansavtaler og finansoppdrag (finansavtaleloven) § 11 annet ledd, hvor det heter at bestemmelser om innskudd og betalingsoppdrag ikke skal gis anvendelse for forhåndsbetalte elektroniske kort dersom kortet ikke kan brukes til å disponere en innskuddskonto. Det er uttalt i merknadene til bestemmelsen at ytterligere erfaring med slike kort kan komme til å vise et behov for en viss regulering. Det vises til Ot.prp. nr. 41 (1998-99) på s. 97. Det er på denne bakgrunn inntatt en forskriftshjemmel i finansavtaleloven § 11 annet ledd.

Departementet foreslår etter dette at systemer for betalingstjenester defineres som systemer basert på standardvilkår for overføring av penger fra eller mellom kundekonti i banker og finansieringsforetak når overføringene bygger på bruk av betalingskort, tallkoder eller annen form for selvstendig brukerlegitimasjon utstedt til en ubestemt krets. Det er kun ved disse systemene at det gjennom bruk av kort eller annen selvstendig brukerlegitimasjon i seg selv kan gjennomføres en belastning av kundens frie midler på konto i kontoførende enhet og tilsvarende kreditering av brukerstedets konto. Slike systemer kan som nevnt bare drives av banker og finansieringsforetak. Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om at det innføres meldeplikt for banker og finansieringsforetak som vil drive slike systemer. Det foreslås at melding skal gis til Kredittilsynet.

Som følge av at departementet ikke nå ser grunn til å utvide definisjonen av systemer for betalingstjenester til betalinger som ikke er knyttet til kundekonti i banker eller finansieringsforetak, er det nå heller ikke grunn til å la andre institusjoner enn banker og finansieringsforetak omfattes av lovens regulering av systemer for betalingstjenester. En foreslår likevel en beredskapshjemmel slik at departementet kan fastsette nærmere regler for systemer for betalinger som ikke er knyttet til kundekonti i banker og finansieringsforetak.

Departementet viser til at sjekker og girosystemer ikke er ment å omfattes av loven. Det vises til at sjekker er underlagt egen lovgivning. Departementet er enig med Banklovkommisjonen i at det ikke kan ses å være behov for å underlegge girotjenesten meldeplikt i henhold til loven. Departementet legger imidlertid til grunn at øvrige systemer hvor identifikasjon skjer ved hjelp av signatur, eventuelt i kombinasjon med andre identifikasjonsmåter, vil omfattes av meldeplikten.

5.4 Kobling av betalingskort

Banklovkommisjonens forslag

Banklovkommisjonen viser i sin utredning til at det har vært en bred behandling i kommisjonen av spørsmål knyttet til kobling av ulike tjenester til betalingskort.

Et flertall av kommisjonens medlemmer mener at det er behov for at myndighetene kan gripe inn mot uheldig kobling av tjenester knyttet til betalingskort, men det er noe ulike synspunkter på utformingen av bestemmelsen. Forslaget fra flertallet er at Kredittilsynet skal ha en generell inngrepshjemmel mot kobling av betalingskort med andre ytelser, funksjoner eller rabatter som anses å stride mot formålet i § 3-1 eller mot markedsføring av slike betalingskort. Det foreslås at vedtak om inngrep kan gå ut på å nedlegge forbud, gi påbud eller gi tillatelse på vilkår. Inngrepshjemmelen foreslås kombinert med en hjemmel for Kongen til ved forskrift å begrense adgangen til å knytte andre ytelser, funksjoner eller rabatter til betalingskort. Blant kommisjonens flertall foreslo tre av medlemmene en lovbestemmelse som inneholdt et uttrykkelig lovforbud mot å koble betalingskort med andre ytelser. Disse medlemmene støttet subsidiært forslaget om en inngrepshjemmel.

Et mindretall av kommisjonens medlemmer kunne ikke gi sin tilslutning verken til forslaget om en generell inngrepshjemmel eller til forslaget om et uttrykkelig forbud mot kobling av betalingskort med andre ytelser. Disse medlemmene mener at bestemmelser som eventuelt gir myndighetene anledning til å gripe inn mot sammenhenger mellom bruk av betalingskort og andre ytelser, mest hensiktsmessig kan vurderes i tilknytning til annen lovgivning som for eksempel markedsføringsloven og/eller konkurranseloven.

Høringsinstansenes merknader

Høringsinstansene er delt i synet på forslaget om en inngrepshjemmel mot kobling av betalingskort. Forbrukersamvirket, Forbrukerrådet, Forbrukerombudet samt Justisdepartementet og Barne- og familiedepartementet går inn for et lovforbud mot kobling av betalingskort med andre tjenester. NHO, Finansieringsselskapenes Forening, Finansforbundet, Sparebankforeningen i Norge og Den norske Bankforening går inn for at det ikke tas inn noen bestemmelse om kobling overhodet. Plan- og samordningsdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Konkurransetilsynet, Landsorganisasjonen i Norge, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forbund og Telenor støtter forslaget om en inngrepshjemmel for Kredittilsynet.

Kredittilsynet påpeker følgende:

«Kobling av kort med ulike ytelser kan tenkes å utformes slik at bare kort med f.eks. rabattilknytning til en bestemt butikk-kjede aksepteres i terminalene til kjeden. Dette bør ikke tillates og Kredittilsynet har derfor foreslått at et vilkår for å få tillatelse til å drive betalingssystem er at det aksepterer alle kort, jfr. punkt 1.3 ovenfor. Det er videre vanskelig å tenke seg at rabatter og andre ytelser og funksjoner tilknyttet et betalingskort skal komme i veien for selve betalingstjenesten og formidlingen av denne. Kredittilsynet antar at kommisjonens utkast til § 3-8 gir tilstrekkelig hjemmel til å gi de nødvendige pålegg, jfr. § 3-1.

Kobling av kort med ulike andre ytelser vil kunne diskriminere overfor kunder som ikke benytter slike betalingskort, hvis tilsvarende ytelser ikke er tilgjengelige for dem. Dette representerer i tilfelle et inngrep i retten til å gjøre opp med kontanter. I det danske lovforslaget har man lagt opp til at slik diskriminering skal være forbudt og håndheves av Forbrukerombudsmannen.

Et generelt forbud mot at rabattordninger o.l. knyttes til et betalingskort er på den annen side lite hensiktsmessig og vil være meget enkel å omgå. Hvis det blir forbudt å koble en rabattordning eller annen tjeneste til et betalingskort, vil dette kunne omgås ved at man i tillegg utsteder et eget rabattkort lik dem oljeselskapene har operert med.

Rabattordninger og tilknyttede tjenester gjør det vanskeligere for kundene å få oversikt over de reelle kostnader knyttet til kjøp av en vare eller tjeneste. Dette er imidlertid etter Kredittilsynets oppfatning først og fremst et konkurransemessig problem og bør således i utgangspunktet håndteres av konkurransemyndighetene.»

Forbrukerrådet uttaler følgende:

«Forbrukerrådet er prinsipielt i mot kobling av betalingskort og andre tjenester. Kobling av betalingskort og andre funksjoner, ytelser/og eller fordeler vil i betydelig grad kunne forstyrre oversiktligheten for forbruker i markedet. Bruk av forskjellige bonuspoeng, generelle prosentrabatter ved kjøp innen en kjede o.l. tiltak kompliserer i utgangspunktet tilgjengeligheten i markedet. Dersom en i tillegg må beregne inn gebyrer eller besparelser knyttet til betalingstjenestene i forhold til prosentavslag, bonuspoeng, rabatter, e.l. for deretter å foreta sammenligninger med andre tilbud hvor det kanskje er like komplisert å regne ut realprisen, vil det bli nærmest umulig for forbruker å orientere seg i markedet.

Videre mener Forbrukerrådet frivillighetsprinsippet som § 3-1 fastslår, best ivaretas ved et uttrykkelig forbud. Forbrukere som ikke ønsker å benytte betalingskort eller andre instrumenter skal kunne kjøpe varer og tjenester til samme pris som forbrukere som ønsker å benytte betalingskort.»

Konkurransetilsynet uttaler:

«Konkurransetilsynet kan gripe inn med hjemmel i konkurranseloven § 3-10 mot kobling av betalingskort, men har hittil ikke sett behov for slike inngrep. Konkurransetilsynet kan derfor ikke ut fra et konkurransepolitisk syn støtte et alminnelig forbud mot kobling.

Konkurransetilsynet antar at konkurranseloven § 3-10 gir tilstrekkelig hjemmel for inngrep mot konkurranseskadelig atferd. Tilsynet vil imidlertid støtte flertallets forslag om en hjemmel for slike inngrep i den foreslåtte lov om betalingstjenester, hvor en rekke andre hensyn enn de konkurransemessige skal ivaretas, slik som hensynet til sikker betalingsoverføring og samordning av betalingstjenestene, jf § 3-1 i forslaget fra kommisjonen.»

Landsorganisasjonen i Norge uttaler følgende:

«Kommisjonens innstilling er enstemmig på de fleste punkter. Unntaket gjelder Kap 3 om betalingstjenester. LO støtter her opp under flertallets forslag om en rammeregulering av mulighetene til å koble elektroniske kort opp mot andre ytelser. Det ville være til hinder for en naturlig utvikling av tilbud knyttet opp mot kort om en gikk inn for et generelt lovforbud mot slike koblinger. Likevel er det i brukernes interesse å sikre frivillighet, tilgjengelighet og oversiktlighet og unngå at kort brukes til uryddig prising og markedsføring. Flertallet går her inn for en hjemmel til å gripe inn mot slikt ved forskrifter gitt av Kongen. LO anser at slik lovgivning gir den nødvendige rammeregulering for en fornuftig utnytting av teknologien på området. Forbrukerne er neppe tjent med å motarbeide teknologiske framskritt i betalingsformidlingen og en fornuftig videreutvikling av tilbudene.»

Departementets vurdering

Departementet antar at Banklovkommisjonens forslag om en særskilt bestemmelse om kobling særlig tok sikte på kortbruk i forbindelse med betalingssystemer som ikke er knyttet til kundekonti i banker eller finansieringsforetak. Slike betalingssystemer faller etter departementets forslag utenfor lovens virkeområde. Departementet ser derfor ikke noe behov for at det tas inn en særskilt bestemmelse om kobling av betalingskort i lovforslaget. Departementet vil vurdere en slik eventuell bestemmelse i forbindelse med den nærmere vurdering av betalingskort generelt, jf. Banklovkommisjonens fjerde utredning.

5.5 Kostnader knyttet til betalingskort

Banklovkommisjonens forslag

Et flertall i Banklovkommisjonen foreslår en bestemmelse om at kostnadene ved bruk av betalingskort skal fordeles på en rimelig måte mellom kortutsteder, korthaver og brukersted. Flertallet foreslår også at Kongen kan fastsette nærmere regler om hvilke kostnader som kan medregnes, herunder fordelingen mellom partene. Det vises til at bruk av betalingskort involverer en rekke parter, som kortutsteder (bank, kortselskap), korthaver (betaler), brukersted (betalingsmottaker) og eventuelt terminaleieren (bank, kortselskap eller samarbeidende selskaper). Et flertall i Banklovkommisjonen viser til at dette flerpartsforholdet innebærer en fare for at betaling for tjenesten i enkelte tilfeller innkasseres fra den svakeste part i transaksjonen. Flertallet ser derfor behov for en bestemmelse som kan gi grunnlag for å regulere fordelingen av kostnadene knyttet til betalingskort. Det vises til at for betalingskortsystemer hvor finansinstitusjoner tilbyr betalingstjenester, vil Kongen kunne gi forskrifter om prisfastsetting og kostnadsbelastning etter finansieringsvirksomhetsloven § 2-13. Siden betalingskortsystemer vil kunne bli drevet av andre enn finansinstitusjoner, er det etter flertallets syn behov for en generell reguleringshjemmel.

Et mindretall i Banklovkommisjonen frarår en prisreguleringsbestemmelse som foreslått av flertallet. Det vises til at dette er et forhold som bør vurderes og ses i sammenheng med den generelle pris- og konkurranselovgivning. Mindretallets utgangspunkt er at det må være opp til de involverte parter selv å bestemme pris- og kostnadsfordeling ut fra de konkurranseforhold og markedsmessige forhold som gjelder og under hensyn til nevnte lovgivning. Det kan ikke ses å være behov for noen særregulering på dette området.

Høringsinstansenes merknader

Konkurransetilsynet uttaler:

«Konkurransetilsynet vil understreke at pristiltakslovens § 1 Fullmakt til prisregulering bare kan benyttes for å fremme en samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling, jf Ot prp nr 41 (1992-93) side 119. Bruken av pristiltaksloven § 2 Urimelige priser og forretningsvilkår er knyttet til konkrete saker og er trolig lite egnet til å regulere fordelingen av kostnadene mellom partene ved bruk av betalingskort.

Etter Konkurransetilsynets oppfatning vil det være bedre å iverksette tiltak som forsterker konkurransen i et marked enn å regulere prisen. En effektiv prisregulering forutsetter inngående kjennskap til kostnadsforholdene i markedet og forsøk på å regulere uten slik kunnskap i seg selv kan føre til at markedet ikke fungerer effektivt.

Konkurransetilsynet antar at det er en fungerende konkurranse mellom de ulike kortselskapene. I avtalene mellom kortselskapene og brukerstedene er det imidlertid bindinger på brukerstedenes adgang til å dekke inn sine kostnader ved kortbruken. Konkurransetilsynet vurderer nå om slike bestemmelser om «ikke-diskriminering» mellom kortkunder og kontantkunder bør oppheves som én mulighet til å bedre konkurransen i dette markedet. Konkurransetilsynet savner i utredningen en vurdering av de internasjonale kortselskapenes krav til brukerstedene om lik behandling (ikke-diskriminering) av kontantkunder og kortkunder.

Konkurransetilsynet vil imidlertid støtte flertallets forslag til § 3-7 slik at det blir en generell hjemmel for regulering. Tilsynet støtter kommisjonen når den legger til grunn at Finansdepartementets gjeldende kontokortforskrift vil bli gjennomgått i lys av den foreslåtte bestemmelsen i § 3-7.»

Finansieringsselskapenes Forening uttaler:

«Finansieringsselskapenes Forening kan heller ikke støtte forslaget fra Kommisjonens flertall om en særskilt inngrepshjemmel for Kongen vedrørende kostnadsfordeling knyttet til betalingskort (lovutkastets § 3-7). Innenfor et normalt fungerende marked vil konkurransen i seg selv vanligvis bidra til at kostnadene ved bruk av betalingskort blir fordelt på en rimelig og effektiv måte mellom kortutsteder, korthaver og brukersted. Dersom det av ulike grunner skulle oppstå klare markedsimperfeksjoner, har myndighetene allerede i dag lovhjemmel til å gripe inn i prisdannelsen på betalingsformidlingsområdet gjennom konkurranselovgivingen, bl.a. gjennom forbudet mot urimelige pris- og forretningsvilkår.»

Kredittilsynet uttaler følgende:

«I lovens motiver fremheves det at bestemmelsen i første rekke er tatt med for å forhindre at brukerstedet eller kortinnehaveren må betale en uforholdsmessig stor del av kostnadene.

Når kortutsteder, betalingsmottaker og kortinnehaver i fellesskap benytter de tjenester som operatøren av et system for betalingstjenester tilbyr, vil fordelingen av prisen for tjenesten bli fastsatt ut fra partenes innbyrdes forhandlingsstyrke. Forbrukerne vil kunne representeres gjennom forbrukermyndighetene, men vil for øvrig neppe ha særlig direkte forhandlingsstyrke. På den annen side må det antas at priselastisiteten er stor slik at om kostnadene til forbruker settes for høyt vil de velge heller å betale med penger. Kortutsteder vil gjennom stor utbredelse av egne kort ha stor forhandlingsstyrke i forhold til betalingsmottaker som gjerne vil tilby sine varer og tjenester til kortinnehavere. Tidligere erfaring viser at uten noen form for regulering vil kortutsteder utnytte dette til å velte kostnadene over på brukerstedene. I tillegg vil de også kunne kreve en ekstra profitt. Dette antyder et mulig behov for prisregulering.

Kredittilsynet vil imidlertid bemerke at det ikke kan være noen reguleringsmessig målsetning at alle betalingsmottakere skal få tilbud om betalingsterminal til en pris som er kostnadseffektiv for brukerstedet. Ethvert brukersted må ha en omsetning og inntjening som forsvarer ekstrakostnaden ved å abonnere på en betalingsterminal, ellers er ikke tjenesten kostnadseffektiv i forretningen. Hvis bruk av kontanter er kostbart for andre aktører, vil dette i første rekke ramme bankene. Disse vil med sin innflytelse på eiersiden av de eksisterende systemer for betalingsformidling i tilfelle ha et klart insentiv til å sette ned prisen for å abonnere på en betalingsterminal.

Kredittilsynet kan for øvrig ikke se at prisregulering nødvendigvis vil fremme utbredelsen av kostnadseffektive systemer slik kommisjonen antyder. Målsetningen om å oppnå størst mulig profitt vil drive frem utviklingen og utbredelsen av slike system. Prisregulering vil tvert i mot kunne hindre en slik utvikling hvis tilbyder risikerer at myndighetene kommer inn med en ugunstig prisregulering. I en slik situasjon kan det være bedre å beholde gammel teknologi med en kjent prisregulering.

Kredittilsynet vil fremheve at offentlig regulering for å begrense mulighetene til å utøve markedsmakt eller forhandlingsstyrke til å hente ut en ekstra profitt er beheftet med betydelige vanskeligheter. De erfaringer en har med enkelte andre bestemmelser i finanslovgivningen hvor Kredittilsynet er pålagt liknende oppgaver, er at bestemmelsen i mange tilfelle ikke benyttes aktivt og antakelig bare vil brukes mot helt eklatante lovbrudd. Kredittilsynet mener derfor at ved å ta inn slike bestemmelser i finanslovgivningen sender man et uheldig signal til markedsaktørene og andre myndigheter om at Kredittilsynet utøver en mer aktiv reguleringsmyndighet på dette områder enn hva tilfellet er. Kredittilsynet mener at når hensikten så ensidig er å regulere konkurransen i markedet, bør dette forvaltes av konkurransemyndighetene. Kredittilsynet vil gjennom de samarbeidsrutiner som er fastlagt, bistå konkurransemyndighetene i dette arbeidet.»

Departementets vurdering

Departementet viser til at det i finansieringsvirksomhetsloven § 2-13 er gitt hjemmel for Kongen til å gi forskrifter om prisfastsetting og kostnadsberegning for tjenester som ytes av finansinstitusjoner. I medhold av denne bestemmelsen er det gitt en forskrift om finansieringsforetaks virksomhet med kontokort (forskrift 5.10.1989 nr. 1025). En har således allerede i dag hjemmel til å regulere finansinstitusjonenes fordeling av kostnader ved bruk av betalingskort. I og med at det bare er finansinstitusjoner som foreslås omfattet av virkeområdet for kapittel 3, er det etter departementets syn ikke nå behov for en generell bestemmelse om kostnadsfordeling som foreslått av Banklovkommisjonen. Også på dette punktet vil departementet komme tilbake til spørsmålet i forbindelse med den generelle vurderingen av betalingskort, jf. Banklovkommisjonens fjerde utredning.

5.6 Tilsyn

Banklovkommisjonens forslag

Banklovkommisjonen foreslår at Kredittilsynet skal føre tilsyn med systemer for betalingstjenester. Det vises til at tilsynsbehovet for systemer for betalingstjenester har sitt tyngdepunkt i forholdet mellom finansinstitusjonene og kundene, og derved er knyttet opp til den alminnelige institusjonslovgivning og tilsynsloven.

For interbanksystemer er tilsynsmyndigheten foreslått lagt til Norges Bank. Kommisjonen viser til at det internasjonalt gjerne skilles mellom sentralbankens overvåkeransvar og det alminnelige finanstilsyn. I de enkelte land synes det å være en tydelig tendens til at sentralbankene har tilsynsansvaret for interbanksystemene, mens det er mer variabelt hvor tilsynet for de kunderelaterte deler av betalingssystemene ligger. Den ansvarsfordeling mellom Norges Bank og Kredittilsynet som Banklovkommisjonen foreslår, er etter kommisjonens syn i tråd med sentralbanklovens og tilsynslovens system, og med de internasjonale anbefalinger som er gitt. Banklovkommisjonen viser til at det ikke er mulig å trekke noe skarpt skille mellom tilsynsfunksjonene overfor interbanksystemer og systemer for betalingstjenester. På denne bakgrunn foreslås at Kredittilsynet kan inngå avtale med Norges Bank om fordeling av tilsynsoppgavene.

Høringsinstansenes merknader:

Den norske Bankforening uttaler:

«Kredittilsynet behandler i dag spørsmålet om konsesjon for finansinstitusjoner herunder også om virksomheten i finansieringsselskaper skal kunne omfatte betalingsformidling. Det vises i denne forbindelse også til våre kommentarer til lovforslagets § 3-2, 2. ledd.

Spørsmålet som er til vurdering i Banklovkommisjonens utredning er imidlertid ikke om institusjonene skal kunne tilby betalingsformidlingstjenester, men hvordan de bakenforliggende systemer og tilgang til disse systemer skal innrettes. Norges Bank har gjennom loven som formål å fremme et effektivt betalingssystem innenlands og overfor utlandet. Sentralbanken har vært engasjert i betalingsformidlingsspørsmål for å påvirke en utvikling som øker og bevarer samordningen, som bidrar til en innretning på systemene som sikrer anvendelighet for publikum og som kan ivareta samfunnsmessige hensyn.

Etter vårt syn vil det være naturlig at de myndighetsoppgaver som kommisjonen foreslår lagt til Kredittilsynet i kapittel 3 i lovforslaget legges til Norges Bank.»

Sparebankforeningen i Norge uttaler:

«Det kan derimot reises spørsmål om hensiktsmessigheten av at Kredittilsynet har sentrale myndighetsoppgaver for betalingssystemene samtidig som Norges Bank etter sentralbankloven skal fremme effektive betalingssystemer. Vi kan ikke se at kommisjonen i særlig grad har drøftet dette punktet. Norges Bank må under alle omstendigheter benytte ressurser og ha kompetanse for å ivareta oppgaven i henhold til sentralbankloven. I tillegg er formålet med bestemmelsene i lovens kapittel om systemer for betalingstjenester langt på vei det samme som formålsbestemmelsen i sentralbankloven. Hensynet til effektiv ressursbruk og enhetlig forvaltningspraksis skulle derfor tilsi at det primært er Norges Bank som bør ha de sentrale myndighetsoppgavene i forhold til systemer for betalingstjenester, i et samarbeid med Kredittilsynet. Hvis man av andre grunner likevel skulle velge å slutte seg til kommisjonens forslag på dette punkt, er det viktig at Kredittilsynets oppgaver ivaretas i et nært samarbeid med Norges Bank, slik det åpnes for i § 3-8.»

Departementets vurdering

Departementet viser til at systemer for betalingstjenester etter departementets forslag bare kan drives av banker og finansieringsforetak, jf. forslaget til definisjon av systemer for betalingstjenester i § 1-1. Disse institusjonene er allerede underlagt tilsyn av Kredittilsynet. Departementet kan på denne bakgrunn ikke se noe behov for at det tas inn en egen tilsynsbestemmelse for systemer for betalingstjenester. Departementet foreslår, i samsvar med Banklovkommisjonens forslag, en bestemmelse om at Kredittilsynet kan gi den institusjonen som driver systemet pålegg om retting av forhold dersom Kredittilsynet finner at systemet ikke er innrettet eller drives i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av lov.