3 Enova

Flere høringsinstanser har berørt spørsmål om den helhetlige energiomleggingen. Det er spilt inn at elsertifikatmarkedet må kombineres med tiltak for varmeproduksjon basert på fornybare energikilder og energieffektivisering. Det er i tillegg pekt på at salg av elsertifikater ikke vil gi tilstrekkelig inntekter til mer umoden kraftproduksjon som nå er inne i en fase med fullskala demonstrasjon av løsninger.

Energiomlegging er et samlebegrep for arbeidet med å begrense energibruken, ta i bruk andre oppvarmingsløsninger enn elektrisitet og olje, samt for satsingen på vindkraft, jf. St.meld. nr. 29 (1998 – 1999), Om energipolitikken. Enova er et viktig verktøy i arbeidet med energiomlegging. Fram til nå er det gitt investeringsstøtte til vindkraft, og ordningen har vært forvaltet av Enova SF. Denne ordningen blir avviklet med opprettelsen av elsertifikatmarkedet. Enova skal nå konsentrere virksomheten om de øvrige satsingsområdene. Det omfatter redusert energibruk i industri og bygg, samt økt bruk av varme fra fornybare energikilder. I tillegg skal Enova ha en aktivitet innenfor fullskala demonstrasjon av nye energiløsninger.

Det er trukket opp perspektiver for Enovas virksomhet i Regjeringsplattformen. Det vises også til at departementet la fram en evaluering av Enovas virksomhet i Prop. 1 S (2010-2011). Evalueringen gir en gjennomgang av utviklingen i Enovas programmer, og energiresultatene innenfor hvert satsingsområde. Det ble lagt særlig vekt på å redegjøre for resultatene innen vindkraft og varmeløsninger basert på andre energibærere enn elektrisitet, olje og gass.

I dette kapitlet redegjøres det for bakgrunnen for energiomleggingspolitikken og målene og virkemidlene i Enovas virksomhet.

3.1 Bakgrunn for energiomleggingspolitikken

Vannkraft stod for 95,7 prosent av den totale kraftproduksjonen i 2009. Tilsiget til vannmagasinene varierer imidlertid betydelig. I tørråret 1996 var tilsiget 93 TWh, mens det i våtåret 2000 var 141 TWh. Avhengigheten av vannkraft gjør den norske energiforsyningen sårbar.

Tilsiget er stort under snøsmeltingen om våren, og avtar normalt utpå sommeren og frem mot høsten. Høstflommer gir normalt en økning i tilsiget før vinteren setter inn. I vintermånedene er tilsiget vanligvis svært lavt. Samtidig er det betydelig høyere elektrisitetsforbruk i vinterhalvåret enn i sommerhalvåret, først og fremst på grunn av et høyt forbruk av elektrisitet til oppvarming. Forbruket av elektrisitet til oppvarming er vesentlig høyere enn i andre land. Dette forsterker sårbarheten i kraftsystemet.

Både variasjonene i tilsig mellom år, og det at forbruksprofilen varierer motsatt av tilsigsprofilen over det enkelte år, er krevende å håndtere. Departementet legger til rette for å redusere sårbarheten på ulike måter, herunder gjennom bygging av kraftlinjer, tilrettelegging for kraftproduksjon og energiomlegging. Kraftprisen og prisen på overføring gir viktige signaler til forbrukere og næringsliv om å begrense kraftforbruket, og til investorer om å investere i produksjonsanlegg. Det er et mål å sikre at det er tilstrekkelig elektrisitet i markedet til akseptable priser. Dette innebærer at hensynet til forsyningssikkerhet må vektlegges.

Figur 3.1 illustrerer elektrisitetsbruken over ett år. Energieffektiviseringstiltak som begrenser varmebehovet, og konvertering fra elektrisk oppvarming til andre oppvarmingsalternativer, fører til mindre belastning på kraftsystemet i fyringssesongen. I figur 3.1 er dette illustrert ved at forbrukskurven for strøm flater ut. Det gjør at vintertoppen i belastningen blir lavere.

Energiomlegging bidrar til en mer diversifisert energiforsyning og bedre forsyningssikkerhet ved at den bidrar til å redusere avhengigheten av vannkraft og til redusert energibruk. Ulike miljøhensyn, herunder utslipp av klimagasser og miljøkonsekvenser fra utbygging av fornybar elproduksjon, og nye transportsystemer, begrenser hvilke energiløsninger det er akseptabelt å ta i bruk.

På oppvarmingssiden finnes det en rekke alternativer til elektrisitet. Det var vanlig å installere oljefyrte varmeanlegg i Norge, spesielt frem til tidlig på 1970-tallet, og dette har spilt en viktig rolle for forsyningssikkerheten. Mange av oljefyringsanleggene er modne for utskifting. Siden 1990-tallet har det vært en betydelig nedgang i bruken av olje til oppvarming. Figur 3-2 viser salget av fyringsolje- og parafin siden 1999 og fram til i dag. Det har vært en nedadgående trend i forbruket de siste 20 årene, med unntak av enkelte år med lite nedbør og høy strømpris.

Kilde: Basert på salgstall fra Norsk Petroleumsinstitutt

Det vil øke sårbarheten i energisystemet dersom gamle oljefyringsanlegg erstattes med direkte elektrisk oppvarming. Departementet legger til rette for andre oppvarmingsløsninger gjennom energiomleggingspolitikken.

Energieffektiviseringstiltak i bygg og anlegg bidrar til å begrense den totale energibruken og redusere effekttoppene på kalde dager. Industrien bruker energi som innsatsfaktor i produksjonen og det kan gjøres tiltak som vil bidra til å begrense energibruken gjennom hele året. Energieffektivisering er en sentral del av arbeidet med energiomlegging og er trolig den mest miljøvennlige måten å trygge forsyningssikkerheten på.

Energiomleggingen er rettet mot kjente energiløsninger som ennå ikke er konkurransedyktige i markedet, og mot nye miljøvennlige energiløsninger med et lovende markedspotensial. På sikt er målet varige markedsendringer, der de miljøvennlige løsningene blir konkurransedyktige.

Begrunnelsen for energiomleggingspolitikken og Enovas virksomhet er økt forsyningssikkerhet innenfor rammene av miljø- og klimapolitiske mål. Dette leder til to viktige innsatsområder for Enova:

• Å stimulere til å begrense energiforbruket.

• Å stimulere til miljøvennlig energiproduksjon herunder innføring av varmeløsninger basert på andre energibærere enn elektrisitet, olje og gass.

Enovas virksomhet skal rettes inn mot stasjonær produksjon og bruk av energi i Norge. Stasjonært sluttforbruk av energi eksklusive fiske var i 2009 på om lag 147 TWh, noe lavere enn i tidligere år på grunn av lavere aktivitet i økonomien. Elektrisitet dekket 104,5 TWh av forbruket. Resten ble dekket av 21,8 TWh petroleumsprodukter, 11,7 TWh bioenergi, og 3,5 TWh fjernvarme. Det ble også brukt 5,9 TWh kull og koks. I industrien er det gode muligheter for en konvertering fra tungolje til bioenergi. I byggsektoren ligger det godt til rette for en konvertering fra fyringsolje til bioenergi eller varmepumper. For en omtale av ulike varmeløsninger i bygg, se del 3.4.2.

Figur 3.3 viser utviklingen i stasjonært sluttforbuk siden 1998. Det har vært en svak nedadgående trend siden slutten av 90-tallet.

Kilde: SSB

3.2 Organisering og styring av Enovas virksomhet

Energiomlegging er et langsiktig arbeid som krever betydelige investeringer og tålmodighet før resultatene oppnås. I første omgang må industribedrifter, byggeiere og fjernvarmeleverandører bestemme seg for prosjekter, planlegge disse og søke om støtte. Ofte er beslutningen tatt i et tidsvindu der oppgraderinger er aktuelle av andre årsaker enn energihensyn alene, og der kostnadene ved å gjøre energitiltak blir begrenset. I mange tilfeller er beslutningen knyttet til en utvidelse av et anlegg eller et bygg, noe som isolert sett vil trekke i retning av økt energiforbruk. Enova bidrar til å stimulere til å begrense forbruksveksten gjennom energieffektiviseringstiltak, eller til å ta i bruk varmeløsninger basert på andre energibærere enn el og olje. Enova har en viktig rolle knyttet til å synliggjøre mulighetene for energieffektive løsninger før planleggingsprosessen er kommet for langt.

Det tar ofte lang tid fra Enova har gitt tilsagn om støtte til et prosjekt til det står ferdig. For store fjernvarmeprosjekter og store bygg kan det ta 5 år. For små prosjekter kan det ta 1- 2 år. Etter byggetiden kommer det en innkjøringsfase og en driftsfase før prosjektet kan anses som ferdig. Mange av prosjektene har en relativ beskjeden størrelse, og det skal mange tiltak til for at det skal ha vesentlig effekt på energibalansen.

Det er derfor grunnleggende å ha langsiktige og stabile rammebetingelser for arbeidet.

Enova SF ble opprettet i 2001, og tok over ansvaret for tilskudd til fornybar energi og energieffektivisering fra 2002. Deler av Enovas oppgaver lå tidligere dels i NVE og dels hos distribusjonsselskapene for strøm. Omorganiseringen av arbeidet med energiomlegging og valg av styrings- og finansieringsmodell ble forankret i Stortinget gjennom behandlingen av St.meld. nr. 29 (1998-1999), Ot.prp. nr. 35 (2000 - 2001) og Ot.prp. nr. 86 (2001 - 2002). Bakgrunnen for omorganiseringen var ønsket om en mer slagkraftig og målrettet satsing på energiomlegging. Dette ble blant annet vektlagt ved opprettelsen av Energifondet:

”Hovudformålet med forslaget til ny finansieringsmodell og omorganisering av arbeidet med omlegging av energibruk og energiproduksjon, er å leggje til rette for ei meir slagkraftig og effektiv omlegging. Grunnlaget skal leggjast gjennom ei klarere ansvars- og rollefordeling, fokus på konkrete resultat i forhold til overordna mål og auka vekt på konkurranse og rette incentiv. Stabile finansielle rammer skal gi høve til langsiktige satsingar,” jf. Ot.prp. nr. 35 (2000 - 2001).”

Enova fikk ansvaret for å forvalte Energifondet som skal være en langsiktig finansieringskilde for energiomleggingen. Formålet med Energifondet er å fremme miljøvennlig omlegging av energibruk og energiproduksjon. Energifondet har vært finansiert av påslaget på nettariffen, avkastningen fra Grunnfondet, renteinntekter og ordinære overføringer over statsbudsjettet.

Styringen av Enova følger prinsippene for mål- og resultatstyring. Måling av energiresultater etter objektive kriterier var en sentral forutsetning ved opprettelsen av Enova. Målene er formulert gjennom formålet for Energifondet, samt hovedmål og resultatmål som er fastsatt etter avtale mellom departementet og Enova. I tillegg til avtalen fastsetter departementet tildelingsbrev for Enova.

En sentral premiss ved opprettelsen av Enova, var at de skulle oppnå høyest mulige energiresultater per støttekrone innenfor de rammene som ble satt. Det betyr at Enova må vektlegge kostnadseffektivitet i utforming av virkemidler og at de må søke å unngå å gi høyere støtte enn det som er tilstrekkelig til å utløse de enkelte prosjektene.

Siden opprettelsen i 2001, har Enova opparbeidet betydelig erfaring om utforming av virkemidler for å stimulere til en utvikling i energimarkedene. Enova har også opparbeidet mye kunnskap og markedsnær kompetanse om energiomlegging generelt. Denne kompetansen kommer aktørene til gode gjennom rådgivning i forbindelse med søknadsprossesser. Enovas kompetanse er imidlertid også nyttig for departementet ved at Enova er i posisjon til å gi faglige funderte innspill om utviklingen i energimarkedene.

I evalueringen fra 2010 gjennomgikk departementet rammene for virksomheten, med særskilt oppmerksomhet på organiseringen av arbeidet og kjennetegn ved markedene som Enova opererer i. Evalueringen konkluderte bl.a. med at:

”Departementet vil understreke viktigheten av langsiktighet i arbeidet. Det tek tid å få god innsikt i marknadene, slik at det kan etablerast gode verkemiddel og det tek tid å realisere energiprosjekt. Modellen har gjort at Enova har kunna handtere utfordringane ved at det tek lang tid frå eit prosjekt får tilsegn om støtte til det står ferdig, og at søknadsmengda varier mellom år og mellom dei ulike satsingsområda. (…)Modellen med mål- og resultatstyring har gitt departementet tilstrekkeleg styring og kontroll, og Enova har fått den faglege fridomen som har vore naudsynt for å utvikle bruken av verkemiddel. (…).”

Departementet legger opp til å beholde nåværende styringsmodell, og en finansiering som ivaretar behovene for langsiktighet og stabilitet fremover. Fastsettelsen av hovedmål og resultatmål skal skje ved forhandlinger mellom Olje- og energidepartementet og Enova. Dette sikrer at målene blir realistiske. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget vedrørende anslag på tilgjengelige midler fremover i Prop. 1 S (2011-2012).

3.2.1 Nærmere om resultater fra satsingen

Departementet og Enova har avtalt et resultatmål på 18 TWh/år fornybar varme- og kraftproduksjon og energisparing ved utgangen av 2011, der 2001 er basisår. Resultatene skal være realiserte, kontraktsfestede eller dokumentert på annen måte. Enova har rapportert et samlet kontraktsfestet energiresultat på om lag 15,5 TWh/år ved utgangen av 2010. Dette er summen av forventet energiresultat fra alle prosjektene det er gitt støtte til i perioden 2001-2010, korrigert for kanselleringer. I 2010 ble det kansellert prosjekter med et samlet resultat på 628 GWh/år.

Av det kontraktsfestede energiresultatet på 15,5 TWh/år er 37 pst. av prosjektene ferdigstilt, noe som tilsvarer om lag 5,8 TWh/år. Av disse ble 650 GWh/år sluttrapportert i 2010.

Når prosjekter er igangsatt og utbetaling av støtte er påbegynt, anses risikoen for at prosjektene vil bli kansellert lave. Om lag 75 pst. av de kontraktsfestede energiresultatene er knyttet til prosjekter som enten er sluttrapportert, eller igangsatt. For prosjekter som fikk innvilget støtte før 2010 er 90 pst. enten ferdigstilt eller igangsatt.

3.2.2 Om resultatene for de ulike områdene (2001-2010)

Enova har hatt et mål om 3 TWh/år i økt vindkraftproduksjon i 2010. Enova har til sammen gitt om lag 2,5 mrd. kr i tilsagn om støtte til vindkraft. Det gir et forventet energiresultat på 2,1 TWh/år.

Enova har hatt et mål om 4 TWh/år i økt varmeproduksjon basert på andre energibærere enn olje og elektrisitet i 2010. Enova har til sammen gitt om lag 2,5 mrd. kr i tilsagn om støtte til varme. Det gir et forventet energiresultat på om lag 4,9 TWh/år.

Det er gitt tilsagn om til sammen om lag 1,4 mrd. kroner i støtte til prosjekter for effektiv energibruk i bygg. Disse prosjektene gir i sum et kontraktsfestet energiresultat på om lag 2,8 TWh/år.

Det er gitt tilsagn om støtte om om lag 1,3 mrd. kr. til prosjekter i industrien. Disse har et forventet energiresultat på nesten 4,7 TWh/år. Satsingen omfatter både energieffektiviseringsprosjekter, spillvarmeutnyttelse og energigjenvinning.

Enova har drevet en betydelig informasjonsvirksomhet, blant annet rette mot husholdninger, barn og unge og kommuner. Denne aktiviteten bygger opp under arbeidet med energiomlegging.

Enova skal i tillegg støtte demonstrasjon og introduksjon av nye teknologier og løsninger i energimarkedet. Enova har i perioden støttet 40 demonstrasjonsprosjekter med til sammen om lag 415 mill. kr. Disse har et forventet energiresultat på 122 GWh/år.

3.3 Særlig om mål og rapportering fremover

Enova styres etter langsiktige mål. Det er en utfordring å sette mål som kan etterprøves og som er relevante for hele bredden i Enovas virksomhet. I diskusjonen om nye resultatmål er det viktig å ta hensyn til at det er store variasjoner i behov og muligheter for energiomlegging i ulike landsdeler og sektorer. I St.meld. nr. 29 (1998-1999) ble det understreket:

”En kan vanskelig pålegge like tiltak for alle uten risiko for betydelige fordelingsproblemer og samfunnsøkonomiske tap. Valget mellom de ulike konkrete løsningene må gjøres lokalt. Sentrale myndigheters rolle må være å angi retningen for utviklingen og stimulere en omlegging på bred basis.”

For å ivareta mangfoldet av mulige løsninger er det fortsatt hensiktsmessig med et overordnet energimål som omfatter hele Enovas virksomhet. Hvor ambisiøse målene skal være avhenger av flere faktorer som nivået på tilgjengelige midler, prisene på elektrisitet og olje, og tilgangen på prosjekter.

Målene for Enova skal formuleres slik at Enova prioriterer de mest kostnadseffektive prosjektene som genererer et høyt energiresultat. Målene skal virke som prioriteringsverktøy for virksomheten og må derfor være både ambisiøse og realistiske.

Evalueringen pekte på at det for enkelte områder ikke nødvendigvis er hensiktsmessig med mål uttrykt som energiresultat. Det gjelder særlig informasjons- og rådgivningstjenesten og satsingen på demonstrasjon av nye energiteknologier. Disse aktivitetene har vært en del av Enovas virksomhet siden oppstarten. I Ot.prp. nr. 35 (2000-2001) ble det vektlagt at den nye institusjonen ”skal leggje til rette for eit landsdekkjande tilbod av informasjons- og rådgivingstenester.” Den nye institusjonen skulle ”vere fødselshjelpar for nye marknader” og bl.a. ”samarbeide med Forskningsrådet, SND og andre institusjonar med nærliggjande oppgåver.”

Informasjons- og rådgivningstjenestene er i dag gitt som et særskilt oppdrag til Enova i avtalen. Det er naturlig at det avtales på nytt. Departementet vil at Enova fortsatt skal ha en aktivitet innenfor de mer innovative energiprosjektene framover. Det kan være et viktig bidrag for å utnytte norske energiressurser og oppnå varige markedsendringer på lang sikt. Det kan også bidra til kompetanseoppbygging i bransjen og lavere kostnader for nye teknologier. Men både for Enova og prosjekteierne er resultatene usikre, de ligger langt fram i tid og de er vanskelig å måle, særlig på tidspunktet for tildeling av støtte. Det vises til del 3.4.3 for en nærmere drøftelse av mulighetene for å sette særskilte mål for mer innovative prosjekter.

Etter EØS-avtalen må offentlig støtte til næringsdrivende som hovedregel notifiseres til og godkjennes av EFTAs overvåkingsorgan før iverksettelse. Støtteordningene gjennom Enova er utformet i samsvar med statsstøttereglene, nøytralt innrettet og er åpne for søknader fra hele landet.

Enova har siden oppstarten hatt særskilte resultatmål knyttet til vindkraft, og et generelt varmemål. Disse målene var satt for året 2010 og det vises til evalueringen for nærmere omtale av resultatene. Evalueringen viste at resultatmålene, og særlig vindkraftmålet, har påvirket Enovas prioriteringer av budsjettmidler. Vindkraftanleggene fikk jevnt over høyere støtte enn andre energitiltak. Et ambisiøst resultatmål på et særskilt område innebærer mer styring over Enovas disposisjoner, men kan gi noe lavere kostnadseffektivitet.

3.3.1 Resultatrapportering

Enova rapporterer årlig om aktivitet og resultater til departementet. Rapporteringen omfatter både forventet resultat fra de prosjektene som har fått støtte i de foregående årene (kontraktsfestede energiresultater) og forventet resultat av de prosjektene som er gjennomført (sluttrapporterte prosjekter). Rapporteringen tar utgangspunkt i den forventede virkningen av et prosjekt ved full utnyttelse av kapasiteten.

Resultatrapporteringen ble gjennomgått i evalueringen av Enova i 2010. Det kan gå lang tid fra et prosjekt får tilsagn om støtte til det er mulig å måle de faktisk realiserte energiresultatene, jf. omtale i del 3.2. Det er viktig å sikre tidlig informasjon om hva midlene i foregående år er brukt til, og hva man kan forvente å oppnå med tildelingene. Kontraktsfestede resultater gir en god indikasjon på hvilke prosjekter som kan bli realisert framover og departementet legger opp til å videreføre denne type rapportering. Samtidig legges det opp til å styrke rapporteringen av realiserte energiresultater i neste avtaleperiode.

Enovas støtte til fjernvarme og vindkraft kan identifiseres i fjernvarmestatistikken etter at anleggene har kommet i produksjon. For lokale varmesentraler, varmepumper, mv. er det ingen særskilt offentlig statistikk. I makrobildet kan resultatene fra energieffektiviseringsprosjektene vanskelig skilles fra andre forhold som påvirker energibruken, som endringer i næringsstruktur, generell teknologisk utvikling og endringer i vaner. I evalueringen av Enova ble dette understreket:

”[Det er] viktig å hugse på at modellen Enova nyttar for rapportering av energiresultat er basert på at resultata frå kvart enkelt prosjekt blir summerte (ein såkalla «bottom up modell») og vurderas i lys av støttebeløpet. Det betyr at resultatane ikkje gir informasjon om prosjekta sin samla effekt på energisystemet (energibalansen).”

3.4 Nærmere om Enovas markeder

En rekke rammebetingelser påvirker energiomleggingen. Kommunal- og regionaldepartementet er ansvarlig for byggforskriftene, der kravene til energistandard er blitt et sentralt element. Finansdepartementet har ansvaret for avgiftene og flere av disse påvirker utviklingen i energiforbruket. Miljøverndepartementet har ansvaret for krav til energigjenvinning fra avfall, mens Landbruks- og matdepartementet er ansvarlig for enkelte støtteordninger til bioenergi. Olje- og energidepartementet har ansvaret for standarder for produkter og merkeordninger, i tillegg til arbeidet gjennom Enova. Elsertifikatmarkedet er et nytt virkemiddel som vil utløse ny kraftproduksjon.

I tråd med formålet skal Enova over tid bidra til at miljøvennlige energiløsninger blir lønnsomme, eller legge grunnlaget for at forskrifter eventuelt kan strammes inn. Arbeidet skal rettes inn mot tiltak som går lenger enn den til enhver tid gjeldende forskriftsstandard. Dette følger av avtalen mellom departementet og Enova, som slår fast at tilskudd skal være utløsende, og av statsstøtteregelverket gjennom EØS- avtalen.

3.4.1 Nærmere om energisparing i bygg og industri

Energieffektivisering gir trolig den mest miljøvennlige energiomleggingen. Boliger og næringsbygg (eksklusive industribygg) stod i 2009 for om lag halvparten av stasjonært energibruk med 76 TWh i følge tall fra NVE. Industrien brukte i 2009 62,2 TWh fordelt på 48,4 TWh i kraftkrevende industri (inklusive treforedling), og 13,9 TWh på annen industri i følge SSB.

Fra 1998 til 2009 har energiintensiteten, målt som forholdet mellom stasjonært energiforbruk og brutto nasjonalprodukt for Fastlands-Norge, sunket med 31 prosent eller 3,3 prosent per år. Veksten i BNP for Fastlands-Norge har vært vel 34 prosent i perioden, mens det stasjonære energiforbruket falt med om lag 7,5 prosent. Trenden er den sammen som utviklingen i andre land i Europa. Utviklingen i energiintensiteten er både et resultat av den teknologiske utviklingen, strukturendringer og stigningen i prisen på strøm siden 2000, samt av myndighetstiltak for redusert energibruk. Det er vanskelig å kvantifisere effekten av de ulike endringene og tiltakene i et makrobilde.

Det er kommet stadig strengere forskriftskrav, både til energieffektivitet i bygg og miljøvennlige varmeløsninger. På grunn av statsstøtteregelverket må Enova rette virksomheten mot eksisterende bygningsmasse, som ikke faller inn under kravene i byggteknisk forskrift, og mot aktører som følger en høyere standard enn gjeldende forskriftskrav.

For den eksisterende bygningsmassen er større energieffektiviseringstiltak normalt aktuelle i forbindelse med rehabilitering. Det er viktig å komme tidlig inn i prosessen og bidra til å sikre en god energistandard. Enova har hatt størst oppmerksomhet på store bygg, der energiresultatet per støttekrone har vært best. Etter det nye byggprogrammet, som ble lansert sommeren 2010, kan det søkes om tilskudd til tiltak i eksisterende bygg som bruker ned til 100 000 kWh per år.

I det nye byggprogrammet har Enova styrket satsingen inn mot lavenergihus og passivhus. Det er viktig at byggebransjen får erfaring med å planlegge og bygge denne typen bygg før forskriftskravene strammes inn ytterligere. Det er også viktig å samle erfaring med bruk av byggene, den faktiske energibruken, inneklima mv., slik at markedets tillit til byggene er god. Enova kan bidra til at markedet modnes, og på sikt til reduserte byggekostnader.

Det er store muligheter for å begrense energibruken også i industrien. Enovas industrisatsing har til nå vært innrettet mot store aktører og prosjekter med et tilbud om investeringsstøtte. Det vises til evalueringen av Enova for en mer utførlig omtale av disse aktivitetene. Industriprosjektene er lite homogene og det er stor grad av tilpasning til den enkelte bedrift. Prosjektene kan også inneholde elementer av ny teknologi innen fornybar energi og energieffektivisering. Dette kan gjøre det krevende å utarbeide virkemidler rettet inn mot industrien.

I det videre arbeidet vil det i økende grad bli satset på energiledelse og på utløsing av potensialer hos de mindre industribedriftene. Ved å gjennomføre energiledelse kan forbruket reduseres med inntil 10 prosent med relativt begrensede kostnader. Samtidig vil teknologiutvikling, særlig knyttet til utnyttelse av spillvarme og energieffektive kjerneprosesser, være en prioritert aktivitet. Spillvarme kan utnyttes både til strømproduksjon og varme. Energigjenvinning faller utenfor elsertifikatmarkedet, og vil være en viktig oppgave for Enova.

3.4.2 Nærmere om varmeløsninger

Oppvarming utgjør over halvparten av energibruken i bygg og dette er for en stor del basert på elektrisitet. Husholdninger er ofte supplert med ved, men det er fortsatt en del bruk av olje. Varmepumper har fått økt utbredelse blant husholdningene. Enkelte flerbolighus er knyttet til fjernvarmenettet. I næringsbygg dekkes om lag 8 prosent med fjernvarme og 10 prosent med olje.

Hvilke oppvarmingsløsninger som kan være aktuelle ut fra et kostnadsperspektiv varierer mellom tettbygde og rurale strøk, eneboliger og større bygg, og mellom landsdeler. Hva slags oppvarmingsløsning som allerede finnes i eksisterende bygg er også viktig.

I en del av bygningsmassen, særlig den eldre delen, er det ofte installert vannbåren varmedistribusjon med oljefyring- og til dels elektrisitet som energikilder. Her er valgmulighetene for konvertering gode. I tettbygde strøk tilbyr gjerne fjernvarmedistributører tilknytning til byggeierne, men lokale varmesentraler basert på bioenergi eller varmepumper kan også være aktuelle løsninger. I eksisterende bygg uten vannbårne løsninger, vil det være svært kostbart å legge om til det. I ny bygningsmasse, og i eksisterende bygg som skal gjennomgå omfattende rehabilitering, er det derimot gode muligheter for å velge vannbårne løsninger, særlig for større bygg.

Figur 3.4 illustrerer ulike oppvarmingsløsninger utenom direkte elektrisk oppvarming og oljeoppvarming, som kan være aktuelle for ulike byggkategorier. Oversikten er basert på kostnadstall Enova har observert de senere årene. De hvite feltene viser oppvarmingsløsninger som er godt egnet i ulike typer bygg. De grå feltene viser løsninger som kan være aktuelle under gunstige forhold. Bokstaven G angir energiløsninger som er egnet som grunnvarme, mens S angir spissvarme. Alle vannbårne systemer kan også levere tappevann.

Kilde: Enova

Installasjoner for vannbårne løsninger er dyrere enn for direkte eloppvarming kombinert med punktoppvarming (ved og luft/luft varmepumper). Dette gjelder både for eksisterende og nye boliger. Det er ikke effektiviseringsgevinster ved å ta i bruk vannbåren varme fordi virkningsgraden er lavere enn for direkte elektrisk oppvarming. Det må være en betydelig forskjell i pris mellom elektrisitet og varme for å dekke kostnadsforskjellene ved installasjon. I nye, større bygg er vannbårne varmeløsninger basert på andre energikilder enn el og olje ofte konkurransedyktig med direkte oppvarming basert på elektrisitet, ettersom store volumer begrenser gjennomsnittskostnaden.

Det er grunn til å tro at bygningsmassen vil bli stadig mer energieffektiv. Det innebærer at varmebehovet reduseres og de tekniske og økonomiske forutsetningene for varmeløsninger basert på andre energikilder enn elektrisitet blir dårligere. Varmemarkedet må tilpasse seg denne utviklingen. En viktig oppgave for Enova vil være å bidra til å utvikle varmeløsninger som er godt egnet i slike bygg, og som har lavere installasjonskostnader enn i dag.

Bygningsmassen har svært lang levetid. Utskiftningen av bygningsmassen er avhengig av rehabiliterings- og rivingsratene, som er svært lave. Kommunal- og regionaldepartementets arbeidsgruppe for energieffektivisering i bygg har anslått den årlige rehabiliteringsraten for boliger og yrkesbygg til 1,5 prosent, mens rivingsraten er anslått til 0,6 prosent for boliger og 1,2 prosent for yrkesbygg. Dagens bygningsmasse vil fortsatt prege varmebehovet i bygg de neste 20-30 årene. Mange av dagens utfordringer knyttet til fornybare varmeløsninger basert på andre energibærere enn elektrisitet, olje og gass, vil fortsatt være gjeldende.

Samtidig er det viktig at myndighetenes regulering av varmemarkedet reflekterer utviklingen som vil komme. Dagens fjernvarmeregulering er hjemlet i flere lovbestemmelser og fremstår som fragmentert og kompleks. Departementet vil i tiden fremover gjennomgå eksisterende regulering på området med henblikk på mulige forenklinger.

3.4.3 Særskilt om demonstrasjon av nye energiteknologier

Forskning og teknologiutvikling skal utløse gevinster for både forskningsinstitusjoner, bedrifter og samfunnet for øvrig. En viktig barriere for utvikling av ny teknologi er at prosjekteieren alene ikke vil høste hele gevinsten av innsatsen eller investeringen. Kunnskapen om nyvinninger spres via en rekke kanaler til konkurrerende bedrifter, kunder, leverandører eller til konsumentene, som for eksempel gjennom mobilitet blant arbeidstakere, eller omtale i media. Dette betyr at bedrifter kan være mer forsiktige med å investere i forskning og utvikling enn samfunnet er tjent med.

Siden den samfunnsøkonomiske gevinsten antas å være høy, og risikoen er stor for enkeltaktører, vil statlig delfinansiering i noen sammenhenger kunne være nødvendig. Myndighetene har derfor en viktig rolle for å sikre gode innovasjonsprosesser.

Fra en idé oppstår til et produkt kan introduseres i markedet vil det typisk gå om lag 10 år. I de tidlige fasene, der teknologi etableres, vil det være avgjørende å drive forskning og utvikling. Flere ulike støtteordninger under Forskningsrådet og Innovasjon Norge tilbys i denne fasen.

De ulike fasene i innovasjonsprosessen kjennetegnes ved ulik grad av risiko, kapitalbehov og kostnadsutvikling. I begynnelsen er kapitalbehovet begrenset, mens den teknologiske risikoen er høy. Etter hvert som en lykkes med å utvikle konseptet, vil den teknologiske risikoen gå ned. Samtidig oppstår behovet for testing av småskala piloter og etter hvert også fullskala demonstrasjon under reelle driftsbetingelser. Det er betydelig mer kapitalkrevende enn tidligere faser. I markedsintroduksjonsfasen oppstår dessuten behov for en større organisasjon som kan håndtere nødvendige funksjoner som produksjon, logistikk, forholdet til underleverandører, salg og markedsføring. På dette stadiet er det fortsatt liten produksjonsskala og høye enhetskostnader. Figur 3.5 illustrerer dette.

Kilde: Enova

Det kan skje vesentlige teknologiske og miljømessige forbedringer i mange typer energiproduksjon, og innen løsninger for effektiv energibruk. Det går frem av Enovas formålsbestemmelse at de skal bidra til å utvikle markedet for effektive og miljøvennlige energiløsninger. Det innebærer blant annet at Enova skal fylle en viktig rolle i den siste delen av innovasjonskjeden, der nye energiløsninger skal modnes og introduseres i markedet og nye energiressurser kan tas i bruk.

Når en energiløsning er kommet så langt at det kan være aktuelt med fullskala demonstrasjon under reelle driftsbetingelser, vektlegges andre faktorer enn i den tidlige innovasjonsfasen. Prosjekteieren må vise gjennomføringsevne og markedsrelevans må vurderes nøye. Dette er en strategisk viktig del i innovasjonsprosesser. Ikke alle nye energiløsninger kommer så langt som til en fullskala demonstrasjonsfase. Enova har betydelig kompetanse fra øvrige virksomhetsområder i organisasjonen og bistår prosjekteierne med veiledning i denne fasen.

Innretning, omfang og mål for Enovas demonstrasjonssatsing

Enova har til nå støttet 40 demonstrasjonsprosjekter. Det er blant annet gitt støtte til demonstrasjon av mer energieffektive produksjonsprosesser i industrien og støtte til demonstrasjon av nye teknologier for fornybar energiproduksjon. Med bakgrunn i den betydelige satsingen på forskning og utvikling innenfor energisektoren og fornybar energi de senere årene, har tilfanget av nye, interessante energiløsninger økt. For å hente ut mulige gevinster fra forskningsinnsatsen er det nødvendig å fortsette innsatsen også innen modning- og markedsintroduksjon av nye energiløsninger. Departementet ser for seg at satsingen kan rettes mot et bredt spekter av energiløsninger som legger til rette for mer effektiv bruk av energi eller at nye energiressurser kan tas i bruk.

Finansiering er gjennomgående en barriere for demonstrasjonsprosjekter. Når man skal støtte opp under demonstrasjonsprosjekter er det viktig å sikre at man treffer teknologier som markedet selv har tro på, slik at de senere kan bli introdusert i markedet. Det er derfor et krav om betydelig egenfinansiering også for disse prosjektene. På den måten må prosjekteierne vise at teknologien er aktuell å introdusere i markedet.

I evalueringen av Enova fra 2010 ble det konkludert med at:

”Resultatmåla som er sette for Enova er ikkje føremålstenlege for teknologisatsinga. I samarbeid med Enova vil derfor departementet vurdere å utvikle ein annan målstruktur for dette området som betre tek vare på særeigenskapane knytte til at dette er risikoprosjekt som ikkje nødvendigvis vil føre til produksjon av energi på kort til mellomlang sikt.”

Departementet vil søke å formulere et særskilt mål for demonstrasjonsaktivitetene i avtaleforhandlingene med Enova. Målet må kunne fungere som et prioriteringsverktøy i Enovas budsjettprosesser og må sikre at de prosjektene som prioriteres har reelle muligheter for å lykkes i markedet. Målsetningen er at de nye energiløsningene skal bli konkurransedyktige i markedet på sikt.