7 Forholdet til annet lovverk og EØS-avtalen

7.1 Grunnloven

Innføringen av elsertifikatplikt innebærer at leverandørene pålegges en ny forpliktelse og en ny kostnad. Bakgrunnen er at lovgiver ønsker å styre midler for å tilgodese et bestemt formål, som er økt produksjon av ny fornybar elektrisitet. Elsertifikatsystemet pålegger ikke skatt og avgift til staten, og ordningen er etter departementets syn ikke en skatt eller en avgift etter Grunnloven § 75. De inntekter som følger av de elsertifikatberettigede produsentenes salg av elsertifikater tilfaller produsentene. Ordningen har et klart formål og inntektene går ikke til statskassen.

7.2 Regnskapsloven

Aktører i elsertifikatmarkedet vil i hovedsak være produsenter, leverandører og visse forbrukere av elektrisk energi. Selv om enhver har anledning til å delta i elsertifikatmarkedet, antas det at svært få aktører som ikke er regnskapspliktige etter lov om årsregnskap mv. av 17. juli 1998 nr. 56 (regnskapsloven) vil gjøre det. De fleste aktørene i elsertifikatmarkedet vil være pålagt regnskapsplikt etter regnskapsloven § 1-2. Etter regnskapsloven § 5-1 vil elsertifikatene være å betrakte som omløpsmidler. Omløpsmidler skal i balansen fastsettes til det laveste av anskaffelseskost og virkelig verdi, jf. regnskapsloven § 5-2.

7.3 Skatte- og avgiftslovgivningen

7.3.1 Skattemessige forhold

7.3.1.1 Utstedelse av elsertifikater

Produsenter av fornybar elektrisk energi med rett til elsertifikater etter lovforslaget § 6 vil fortløpende motta elsertifikater utstedt av registeransvarlig ut fra målt og rapportert produksjon, jf. lovforslaget §§ 9 og 10. Utstedt elsertifikat må i skattemessig forstand klassifiseres som et omsettelig formuesgode, se omtalen i punkt 6.3.5.

Vederlagsfri utstedelse av omsettelige elsertifikater anses som en fordel vunnet ved virksomhet etter skatteloven § 5-1. Omsetningsverdien av utstedte elsertifikater på tidfestingstidspunktet skal beskattes som alminnelige inntekt, jf. skatteloven § 5-3.

Etter lovforslaget § 10 annet ledd blir elsertifikat utstedt ved at registeransvarlig registrerer elsertifikatet på den elsertifikatberettigedes konto i registeret. Også administrative hensyn hos skattyter og skattemyndighetene tilsier at registreringstidspunktet legges til grunn ved innvinning og tidfesting av inntekt fra utstedte elsertifikater. Den skattlagte inntekten utgjør inngangsverdien på elsertifikatet ved senere realisasjon, se punkt 7.3.1.2.

Elsertifikatordningen skal legge til rette for omsetning av elsertifikater i et velfungerende marked, jf. punkt 6.3.5. Under slike forutsetninger kan omsetning av elsertifikater etablere en markedspris for elsertifikater på et gitt tidspunkt, og departementet viser til at all omsetning av elsertifikater skal registreres i elsertifikatregisteret, jf. lovforslaget § 11 første ledd og § 12 første ledd. Videre skal registeransvarlig etter lovforslaget § 15 fortløpende offentliggjøre informasjon om overdragelser av elsertifikater, herunder tidspunktet for overdragelsen og vederlagets størrelse. Markedsprisen for elsertifikater kan imidlertid variere i løpet av en dag, og det kan oppstå usikkerhet og tvist om faktisk omsetningsverdi for utstedte elsertifikater på registreringstidspunktet. Praktiske hensyn tilsier etter Finansdepartementets oppfatning at verdien av utstedte elsertifikater for skattemessige formål bør fastsettes til gjennomsnittlig pris på elsertifikater som omsettes den dagen hvor det utstedte elsertifikatet blir registrert på den elsertifikatberettigedes konto i elsertifikatregisteret. Det vil bli vurdert om det er behov for å regulere en slik verdsettingsregel for utstedte elsertifikater. Videre vil Olje- og energidepartementet legge til rette for at skattyter kan hente ut opplysninger fra registeret om antall utstedte og realiserte elsertifikater med tilhørende markedspriser. Opplysningene kan benyttes ved innlevering av selvangivelsen for det aktuelle inntektsåret.

Etter skatteloven § 18-3 andre ledd bokstav d skal inntekt fra utstedte elsertifikater inngå i beregningsgrunnlaget for grunnrenteinntekt av løpende produksjon fra vannkraftvirksomhet, se Prop. 1 LS (2010-2011) kapittel 13 og omtalen i punkt 7.3.1.3. Reglene om grunnrenteskatt bygger på de alminnelige skattereglene. Dette innebærer at utstedte elsertifikater tilknyttet grunnrenteskattepliktig kraftproduksjon også skal grunnrentebeskattes på utstedelsestidspunktet, jf. omtalen over.

Særlig for grunnrenteskattepliktig vannkraftanlegg kan det oppstå tvil om formell eier eller leietaker mv. skal anses som skattemessig eier av kraftanlegget, jf. skatteloven §§ 18-2 og 18-3. Spørsmålet har ved flere anledninger vært til vurdering i rettsapparatet, se blant annet Rt. 2009 side 441 med videre henvisninger.

Finansdepartementet viser til at det nå er innført nye regler om utleie av vannfall og kraftanlegg med tilhørende anlegg, jf. lov om erverv av vannfall mv. § 5 og forskrift 25. juni 2010 nr. 939. Avtaler om utleie av vannfall og tilhørende kraftverk kan inngås for en periode på inntil 15 år. Utleier forblir skattemessig eier av kraftanlegget, og dermed subjekt for blant annet grunnrenteskatt, se Prop. 1 LS (2010-2011) punkt 13.2, jf. Ot.prp. nr. 66 (2008-2009) punkt 3.6:

”Hvordan avtalen mellom eieren og leietakeren utformes eksempelvis knyttet til offentlige plikter av økonomisk art, regresspørsmål, vedlikeholdskostnader og ekstraordinært vedlikehold vil være et spørsmål som partene må regulere seg i mellom.

Departementet forutsetter at eier skal ha ansvar for blant annet konsesjonskraft, konsesjonsavgifter og skatter, herunder grunnrente- og naturressurskatt fra kraftverket. Mange av høringssvarene har vist til at det kan oppstå betydelige skattemessige utfordringer for partene i en leiekontrakt, særlig med hensyn til grunnrenteskatt. Departementet vil i denne forbindelse presisere at det er opp til eier og leietaker å bestemme hvordan leieavtaler skal utformes, herunder prismekanismer. Grunnrenteskatt beregnet ut fra spotmarkedspriser vil ikke være til hinder for at selskapene fritt kan inngå utleieavtaler til faste priser for deler eller hele kraftvolumet, jf. avsnitt 2.3.9 i St.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtaket.

Høringssvarene stiller også spørsmål knyttet til konsesjonskraft og driftskostnader, innmatningstariffer mv. i beregningen av grunnrenteskatt. Departementet viser til at tilordning av kostnader knyttet til kraftproduksjon mellom eier og leietaker må løses etter gjeldende skatteregler.”

Etter lovforslaget § 6 er ”innehaver” av et produksjonsanlegg elsertifikatberettiget på nærmere vilkår. Innehaver av anlegg som har rett til elsertifikater kan også være leietaker eller panthaver som har tiltrådt pantet, jf. merknadene til bestemmelsen i kapittel 9.

Etter Finansdepartementets oppfatning er det hensiktsmessig at skattemessig eier av et produksjonsanlegg generelt anses som subjekt for beskatning av elsertifikater som utstedes i tilknytning til produksjonen ved anlegget. Et økonomisk oppgjør mellom leietaker og formell eier må eventuelt løses i leieavtalen eller i særskilt avtale mellom partene, jf. også omtalen i Ot.prp. nr. 66 (2008-2009).

7.3.1.2 Erverv og realisasjon av elsertifikater mv.

Elsertifikatpliktige må 1. april hvert år inneha et visst antall elsertifikater for annullering, jf. lovforslaget § 20 annet ledd og § 3 bokstav c. Elsertifikater som benyttes til å oppfylle elsertifikatplikten kan være anskaffet i annulleringsåret eller i tidligere inntektsår. Elsertifikatpliktige kan også erverve elsertifikater i markedet for videresalg mv. I tillegg kan elsertifikatberettigede og andre som har elsertifikatkonto kjøpe og selge elsertifikater, se lovforslaget § 12 første ledd, jf. § 11 annet ledd.

Erverv av elsertifikater medfører ingen verdireduksjon på skattyters hånd (ombytting av verdier). Vederlaget kommer ikke til direkte fradrag etter skatteloven § 6-1, men skal i stedet aktiveres uten rett til avskrivinger.

Inngangsverdien på ervervede elsertifikater settes til kostpris. I tråd med de alminnelige skattereglene skal også kostnader som har tilstrekkelig nær tilknytning til ervervet eller eierskapet aktiveres som en del av inngangsverdien på elsertifikatet. Dette kan typisk gjelde ervervskostnader til forhandlinger og mekler, eller prosesskostnader tilknyttet tvist om eiendomsrett til elsertifikatet. Generelle kostnader vedrørende elsertifikatordningen kommer til fradrag etter skatteloven § 6-1, eksempelvis kostnader til drift av konti i elsertifikatregisteret mv.

Ved annullering blir elsertifikatet realisert, jf. skatteloven § 6-2 og § 9-2. I slike tilfeller settes utgangsverdien til null. Dette innebærer at de aktiverte kostnadene (inngangsverdien) blir oppofret på annulleringstidspunktet. Kostnaden skal tidfestes på annulleringstidspunktet etter skatteloven § 14-2 annet ledd.

Dersom elsertifikatet realiseres ved ordinært salg, settes utgangsverdien lik salgsvederlaget. Eventuell realisasjonsgevinst er skattepliktig etter skatteloven § 5-30, og et realisasjonstap kommer til fradrag etter skatteloven § 6-2. Realisasjonsgevinst eller realisasjonstap tidfestes etter skatteloven § 14-2.

Etterfølgende salg av elsertifikater som er utstedt til grunnrenteskattepliktig vannkraftproduksjon er ikke knyttet til grunnrentevirksomheten. Skattepliktig gevinst eller fradragsberettiget tap ved realisasjon av utstedte eller ervervede elsertifikater inngår derfor ikke i beregningsgrunnlaget for grunnrenteinntekt etter skatteloven § 18-3. Videre kan vannkraftprodusenter også være elsertifikatpliktige etter lovforslaget kapittel 4. Kostnader til å oppfylle elsertifikatplikten (annullering av utstedte eller ervervede elsertifikater) anses som en salgskostnad, og kommer ikke til fradrag i beregningsgrunnlaget for grunnrenteinntekt, jf. skatteloven § 18-3 tredje ledd bokstav a nr. 1.

7.3.1.3 Nærmere om grunnrentebeskatning av elsertifikater

Flere av høringsinstansene er negative til at inntektene fra elsertifikater skal inngå i ev. grunnrenteinntekt for vannkraftverk. Høringsinstansene viser til at dette ikke vil gi teknisk nøytralitet mellom liten og stor vannkraft og mellom stor vannkraft og andre typer fornybar energi.

Formålet med elsertifikatsystemet er å stimulere til utbygging av ny fornybar energi. Kraftverk som er i grunnrenteskatteposisjon er så lønnsomme at de ikke hadde trengt støtte fra elsertifikater for å bli bygd ut. Ved at inntektene fra elsertifikatene inngår i grunnrenteinntekten sikrer en at samfunnet får tilbake noe av inntektene fra de mest lønnsomme vannkraftverkene. Grunnrenteskatten er en nøytral skatt og vil ikke påvirke investeringsincentivene. Dersom elsertifikatinntektene ikke skulle inngått i grunnrenteinntekten ville det medført at alle kostnader relatert til utbyggingen ville ha kommet til fradrag, mens bare en del av inntektene ville gått inn i grunnrenteinntekten. Det kunne ført til at ulønnsom stor vannkraft ville blitt lønnsom etter grunnrenteskatt.

Andre former for fornybar energi (vann, sol, bølge og bioenergi) er pr. i dag ikke kommersielt lønnsomme, og det er ikke aktuelt å innføre grunnrenteskatt for disse energiformene.

7.3.2 Avgiftsmessig behandling

Merverdiavgift er en alminnelig omsetningsavgift på endelig forbruk av varer og tjenester. Slik elsertifikater er beskrevet i proposisjonen, antar Finansdepartementet at produktene vil bli ansett som avgiftspliktige tjenester etter merverdiavgiftsloven. Avgiftspliktig virksomhet vil imidlertid på visse vilkår ha fradragsrett for merverdiavgiften på innkjøpte elsertifikater. Dette innebærer at virksomheter som normalt vil etterspørre slike elsertifikater ikke vil bli endelig belastet med merverdiavgiften på disse. Det vil derfor kun skje en endelig belastning av merverdiavgift dersom elsertifikatet selges til private eller næringer som ikke driver avgiftspliktig virksomhet.

Siden den initiale utstedelsen ikke skal skje mot vederlag, påløper det ikke merverdiavgift ved utstedelsen. Det samme antas å gjelde ved annullering av elsertifikater.

Det vil også kunne skje kjøp og salg av elsertifikater over landegrensen, og departementet antar at elsertifikater må anses som fjernleverbare tjenester. Etter gjeldende rett kan slike elsertifikater selges avgiftsfritt til næringsdrivende hjemmehørende i utlandet, mens næringsdrivende og offentlig virksomhet hjemmehørende i merverdiavgiftsområdet må beregne merverdiavgift ved kjøp av elsertifikater fra utlandet (omvendt avgiftsplikt). Det er uten betydning for merverdiavgiftsbehandlingen i hvilket lands register elsertifikatet er registrert.

7.4 Konkurs

Når det åpnes konkurs, taper debitor rådigheten over sine formuesgoder og forvaltingen av disse blir overlatt til et bostyre. Midlene fordeles deretter forholdsmessig på kreditorene. Elsertifikatene vil være formuesgoder som inngår i bomassen. Lov om gjeldsforhandling og konkurs av 8. juni 1984 nr. 58 (konkursloven) § 79 har regler om hvem som har plikt til å registrere meldinger om konkursåpning i forskjellige registre.

Etter departementets vurdering bør elsertifikatregisteret motta melding om konkurs på lik linje med øvrige registre nevnt i konkursloven § 79. Det foreslås på denne bakgrunn et nytt nr. 6 konkursloven § 79 annet ledd, som medfører at også registeransvarlig automatisk skal få melding om konkurs hos kontohaverne.

7.5 Pant

Lovforslagets formål er å bidra til økt produksjon av elektrisk energi fra fornybare kilder. Dette forutsetter investeringer og finansiering av disse. For finansieringsinstitusjoner vil adgangen til pantesikkerhet være sentral, og elsertifikatene bør, på samme måte som i Sverige, kunne pantsettes. De foreslåtte reglene innebærer at elsertifikater på en elsertifikatkonto kan pantsettes. Pantet vil omfatte innestående elsertifikater som er angitt på pantsettelsestidspunktet.

Det vil være aktuelt for pantsetter og panthaver å avtale at pantsetter blir avskåret fra å disponere over pantsatte elsertifikater. Registeransvarlig må registrere dette, og det må etableres en teknisk sperre som hindrer at pantsetter overfører elsertifikater til en annen konto. Hjemmel for pant i elsertifikater foreslås innført i § 13. Dette vil etablere mulighet for rettsvern for frivillig pant og utleggspant i elsertifikater på elsertifikatkonto. Etter lovforslaget § 20 andre ledd siste punktum kan pantsatte elsertifikater ikke annulleres for å oppfylle elsertifikatplikten.

7.6 Tvangsfullbyrdelsesloven

7.6.1 Utlegg i elsertifikater

Etter lovforslaget § 21 er krav på avgift for manglende innløsning av elsertifikater tvangsgrunnlag for utlegg. Etter § 25 er tvangsmulkt tvangsgrunnlag for utlegg. Videre er det i lovforslaget § 26 etablert hjemmel for overtredelsesgebyr og i § 28 hjemmel for å fastsette gebyr for registrering og kontoføring i elsertifikatregisteret, behandling av søknad om anleggsgodkjennelse, forsinket rapportering etter lovforslagets § 20, samt for tilsyn og kontroll etter elsertifikatloven. Disse gebyrene vil være tvangsgrunnlag for utlegg.

Fordringshavere har etter lov om fordringshavers dekningsrett av 8. juni 1984 nr. 59 (dekningsloven) kapittel 2 rett til dekning i formuesgoder som tilhører skyldneren på beslagstiden, og som kan selges, utleies eller på annen måte omgjøres i penger. Utlegg kan etter lov om tvangsfullbyrdelse av 26. juni 1992 nr. 86 (tvangsfullbyrdelsesloven) § 71 tas i ethvert formuesgode som tilhører saksøkte og som det etter dekningsloven kapittel 2 kan tas beslag i. Utlegg kan tas i elsertifikater og får rettsvern ved registrering, jf. forslaget § 13.

Elsertifikatene som dekningsobjekt er ikke omfattet av tvangsfullbyrdelsesloven § 7-20, som regulerer i hvilken utstrekning namsmannen skal sørge for rettsvern for utleggspant eller sikre utlegget på annen måte. For å sikre at kun namsmannen kan disponere over elsertifikater som det er tatt utlegg i, foreslås en særskilt bestemmelse som et nytt ledd i tvangsfullbyrdelsesloven § 7-20.

7.6.2 Tvangsdekning i elsertifikater

Tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 10 oppstiller regler om tvangsdekning i pantet ”for den som har panterett i et formuesgode som verken er løsøre eller realregistrert eller i en ideell del av et slikt formuesgode”, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 10-1. Bestemmelsen omfatter elsertifikater som det er etablert panterett i.

Som det fremgår av beskrivelsen av pant i elsertifikater ovenfor, foreslår departementet at både avtalepant og utlegg i elsertifikater på elsertifikatkonto kan stiftes, og at panterett i elsertifikater er særskilt tvangsgrunnlag etter tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 10. Lovbestemt panterett i elsertifikater er særskilt tvangsgrunnlag etter tvangsfullbyrdelsesloven § 10-2 første ledd bokstav c.

Tvangsfullbyrdelsesloven § 10-13 beskriver dekningsmåten i andre formuesgoder enn i finansielle instrumenter, pengekrav eller penger, og omfatter etter sin ordlyd også elsertifikater. Etter denne bestemmelsen avgjør namsmannen på hvilken måte dekning skal skje. Det anses likevel som mest praktisk at dekning i elsertifikatkonti skjer ved tvangssalg eller ved at en fordring anvises saksøkeren til innkreving.

7.7 EØS-avtalens regler om offentlig støtte

Etter EØS-avtalen artikkel 61 nr. 1 og ODA-avtalen Protokoll 3 skal norske myndigheter forhåndsmelde (notifisere) ny offentlig støtte forhåndsmeldes til EFTAs overvåkingsorgan (ESA). Reglene er gjennomført i norsk rett gjennom lov om offentlig støtte av 27. november 1992 nr 117.

Elsertifikatordningen har til hensikt å fremme fornybar produksjon av elektrisk energi gjennom å utstede elsertifikater til produsentene. Disse kan tjene penger på salg av elsertifikater i henhold til vedlagte lovutkast. Kostnadene ved elsertifikatmarkedet videreføres til forbrukerne av elektrisk energi.

Elsertifikatenes markedsverdi fremkommer som en funksjon av de elsertifikatberettigedes tilbud og etterspørselen som skyldes at de elsertifikatpliktige har et lovpålagt behov for elsertifikater. Lovforslaget medfører at produsentene av fornybar elektrisk energi får ekstrainntekter ved salg av elsertifikater i et eget marked. Den økonomiske fordel dette innebærer kommer ikke fra offentlige kilder, og kan etter departementets vurdering ikke anses som støtte gitt av ”statsmidler”. Denne vurderingen er blant annet basert på EU-kommisjonens avgjørelse i notifikasjonen av den svenske elsertifikatordningen, sak N 789/2002, EF-tidende C 120/8 22.5.2003. I avsnitt 3.1.1 heter det:

”Kommissionen har redan slagit fast att utdelning av gratis elcertifikat till producenter inte innebär någon förlust av statliga medel, eftersom certifikaten endast är ett bevis på att grön el har producerats. Inte heller i föreliggande fall tas medlen från statsbudgeten, utan dessa betalas av alla elförbrukare – myndigheter, företag och enskilda – som omfattas av skyldigheten att köpa elcertifikat (…)

Följaktligen finner kommissionen att den förmån som tilldelas producenter av grön el genom försäljning av elcertifikat påmarknaden inte utgör statligt stöd.”

Samtidig fant Kommisjonen at bestemmelsen om en offentlig garantert minstepris i ordningens første fem år utgjorde statsstøtte. Støtten ble imidlertid funnet forenlig med statsstøttereglene, og dermed lovlig. Noen tilsvarende regel om garantipris finnes ikke i det vedlagte lovforslaget. Dette innebærer etter departementets vurdering at lovforslaget ikke utgjør notifikasjonspliktig offentlig støtte.

Det vil være nødvendig med notifikasjon og avklaring av forholdet til det nye fornybardirektivet, jf. nedenfor. Departementet legger opp til en koordinert prosess i samarbeid med svenske myndigheter for å sikre nødvendig avklaring hos henholdsvis EU-kommisjonen og ESA.

7.8 EUs fornybardirektiv

EUs direktiv 2001/77/EC om å fremme elektrisitet fra fornybar energi i det indre elektrisitetsmarked ble vedtatt i EU 27. september 2001. EØS-komiteen besluttet 8. juli 2005 å innlemme direktivet i EØS-avtalen. Etter definisjonen i artikkel 2 er alle fornybare energikilder omfattet av direktivet herunder bl.a. vind, sol, geotermisk, hav, vann, gass fra avfallsfyllinger, gass fra kloakkbehandlingsanlegg og uavhengig av størrelsen på produksjonsanlegget. Departementet foreslår at definisjonene av fornybare energikilder i fornybardirektivet skal være retningsgivende for forståelsen av loven, og det vises til spesialmerknadene til loven § 7. I dag er det fornybardirektiv I som gjelder for Norge.

I tråd med fornybardirektiv I artikkel 5 eksisterer det i dag en frivillig ordning med opprinnelsesgarantier, se omtale i kapittel 5 ovenfor. Det fremgår imidlertid i direktivets fortale pkt. 11 at dette ikke må forveksles med grønne sertifikater, som er en mye brukt betegnelse på omsettbare sertifikater. I forbindelse med gjennomføring av det nye direktivet vil det gjøres nødvendige endringer og tilpasninger i forskrift om opprinnelsesgarantier, for å imøtekomme blant annet nye regler om opprinnelsesgarantienes gyldighetstid.

EUs fornybardirektiv II 2009/28/EC har som mål å etablere et felles rammeverk for å fremme bruken av fornybare energikilder. Hver medlemsstat skal oppfylle sine mål for andel fornybar energi i forbruket innen 2020 slik at det bidrar til det overordnede EU-målet om en 20 prosent andel i 2020. Direktivet er på det nåværende tidspunktet ikke en del av EØS-avtalen. Direktivet har likevel bestemmelser av betydning for et felles svensk-norsk elsertifikatmarked.

Artikkel 11 i direktivet regulerer samarbeid om støtteordninger for fornybar energi mellom EU-landene. Statene må selv bli enige om hvordan de skal fordele den økte fornybarproduksjonen som et slikt samarbeid gir, sett hen til statenes mål om økt fornybarproduksjon etter direktivet. Dette skal notifiseres til Kommisjonen.

Artikkel 12 har betydning for hvordan økt fornybar energi i form av kapasitetsøkninger i eksisterende anlegg skal beregnes, og må tas hensyn til ved fastsettelsen av nærmere forskrifter om elsertifikater for produksjonsøkning, jf. lovutkastet § 8 første ledd bokstav c.

Artikkel 17 til 19 har bestemmelser om bærekraftskriterier for flytende biobrensel og biodrivstoff. I lovutkastet er det lagt opp til at nærmere kriterier for tildeling av elsertifikater til produksjon av elektrisk energi basert på bioenergi fastsettes i forskrift.