16 Økonomiske og administrative følgjer av lovforslaget
16.1 Innleiing
Formålet med ny jordskiftelov er å leggje til rette for effektiv og rasjonell utnytting av fast eigedom og ressursar til beste for eigarane, rettshavarane og samfunnet. Dette skal skje ved at jordskifteretten bøter på utenlege eigedoms- og brukstilhøve, klarlegg og fastset grenser og rettar, og behandlar skjønn og andre avgjerder på ein forsvarleg måte.
Departementet meiner at jordskifteretten og jordskiftelova tener desse formåla i dag. Endringsforslaga i lova tek sikte på at ei enklare og meir moderne lov som skal føre til at måloppnåinga knytt til verdiskaping og arealbruk blir betre. Dei økonomiske og administrative følgjene av lovforslaget må sjåast i lys av dette.
Ansvaret for jordskiftelova høyrer inn under Landbruks- og matdepartementet, medan ansvaret for jordskifterettane og jordskifteoverrettane høyrer under Justisdepartementet. Dei økonomiske og administrative konsekvensane for drift av domstolane ligg under Justisdepartementet.
Departementet viser til at den nye jordskiftelova er utarbeidd etter ein omfattande prosess, sjå omtale av dette i kapittel 2.2. Fleire av høyringsinstansane har uttala seg om dei økonomiske og administrative konsekvensane. Domstoladministrasjonen har mellom anna gjort grundig greie for omstillingskostnader og varige kostnader i lagmannsrettane knytt til ny rettsmiddelordning, greia ut om endringar i gebyr, sakstilgang, saksbehandlingssystem, personale og organisatoriske løysingar.
16.2 Betre rettstryggleik
Rettstryggleik er ein føresetnad for eit samfunn av vår type. Ei endring av lovgrunnlaget for ein domstol må alltid ha for auge at rettstryggleiken blir teken vare på, og helst betra. Forslaga til klarare skilje mellom materielle og prosessuelle reglar, ny ankeordning og mindre detaljerte reglar som gjer det lettare for sjølvprosederande partar å forstå kva som skjer i jordskiftesaka, er eksempel på at lovforslaget bidrar til auka rettstryggleik. Departementet viser òg til at samanslåinga av jordskifteoverrettane og lagmannsrettane er ein kvalitetsreform innanfor rettspleia som aukar rettstryggleiken for partar som brukar jordskiftelova.
I mange saker blir det i dag anka samstundes både til lagmannsretten og til jordskifteoverretten. Anke til lagmannsretten blir da behandla først, og dei jordskiftefaglege spørsmåla blir behandla av jordskifteoverretten etterpå. Deretter er det mogleg å anke over avgjerda i jordskifteoverretten til lagmannsretten på nytt. Av om lag 50 saker som blir behandla i jordskifteoverretten kvart år, blir ei handfull saker anka til lagmannsretten. Når saka ikkje lenger blir behandla to gonger blir kostnadene ved ankebehandlinga redusert både for samfunnet og partane. Forslaget om at all anke skal gå til lagmannsretten fører til at partane ikkje lenger risikerer å li rettstap som følgje av at dei ankar til feil ankeinstans; det er nok å anke til lagmannsretten. Løysinga gir såleis betre rettstryggleik. Forslaget kan òg redusere kostnadene både for partane og for samfunnet fordi saka ikkje behandlast av fleire ankeinstansar.
Ved avgjerd av tiltaks- og vernejordskifte kan det etter gjeldande jordskiftelov ikkje ankast over jordskiftedelen. Forslaget om at lagmannsretten skal setjast saman på ulikt vis avhengig av kva det er anka over opnar for at også denne delen kan ankast. Dette gir betre rettstryggleik.
Lovforslaget inneheld òg reglar som opnar for ein samansetjing av lagmannsretten slik at fagkompetansen er betre tilpassa kva det kan ankast over enn noverande delte løysing. Dette legg til rette for betre faglege avgjerder og dermed betre rettstryggleik.
Det er vanleg at partane er sjølvprosederande i jordskifteretten. Forslaget om å gjere lova enklare å bruke kan gjere det lettare å vere sjølvprosederande slik at partane sparar advokatutgifter. Bruk av advokat kan koste svært mykje for kvart rettsmøte. Forslaget i kapittel 13.5.2 om eit tak for å dekkje advokatkostnader ved tvist med tvistesum under 125 000 kroner kan òg føre til reduserte advokatkostnader for partane.
Forslaget i kapittel 6.5 om å endre reglane om kven som kan krevje sak i urbane område kan spare partane for mykje arbeid med å skipe nødvendig semje i forkant av ei slik jordskiftesak.
16.3 Auka verdiskaping og betre arealbruksløysingar
Jordskifte skal etter lovforslaget § 3-3 føre til at eigedomstilhøva i jordskifteområdet samla sett blir meir tenlege. Dette kan slå ut på ulike måtar. Blir eigedommane meir tenlege, kan det for eksempel føre til reduserte kostnader ved drift av landbrukseigedom. Verdiskaping for partane, som fører til auke i avkasting, inneber òg verdiskaping for samfunnet. Mellom anna vil auka avkasting frå eigedommane kunne gi auka skatteinngang.
Forslaget i kapittel 6.5 om å endre reglane om kven som kan krevje sak saman med forslaget i kapittel 8.29 om at jordskifte i urbane område også på andre punkt følgjer reglane om jordskifte fullt ut, legg til rette for betre arealutnytting også i urbane område, fordi jordskifteretten kan bøte på ulempene i området uavhengig av eigedomsgrenser. Klarare reglar om fordeling av planskapt netto verdiauke kan gjere det lettare for kommunane å få gjennomført vedtekne planar, sjå forslag om dette i kapittel 8.29. Dette kan igjen føre til at eigedomsstrukturen i urbane område blir betre tilpassa til ny arealbruk. Arealbruken kan òg bli meir effektiv og klimavennleg. Forslaga kan òg føre til at behovet for å byggje ned dyrka og dyrkbar jord i urbane område blir mindre. Ofte ligg dei urbane pressområda i gode jordbruksområde, slik at det er særleg god jord som på denne måten kan bli betre skjerma mot nedbygging.
16.4 Enklare regelverk og enklare behandling i domstolane
Ei lettare tilgjengeleg jordskiftelov er eit gode for alle som bruker jordskiftelova. Det er mange sjølvprosederande partar blant brukarane. Ei enklare ankeordning vil føre til færre saker for rettsapparatet fordi anke ikkje skal behandlast to stader. Dei to ankedomstolane slepp òg å behandle spørsmålet om kva for organ som er rett ankeinstans. Når vedtaket om fremjing fell bort, reglane om saksbehandlinga liknar meir på tvistelova og småkravsprosesstankegangen blir introdusert i saker for jordskifteretten, vil samfunnet få meir att for ressursane som setjast inn i jordskiftedomstolane.
16.5 Oppgåvefordeling mellom domstolane, lensmennene med meir
Klar rollefordeling og tenleg arbeidsdeling mellom offentlege instansar gir publikum mindre tvil om kva som er rett instans og det gir større tryggleik for at kvar instans utviklar god kompetanse på sine oppgåver. Klar rollefordeling kan òg redusere risiko for intern strid mellom instansane om oppgåver og ressursar i overlappande område. Jordskiftedomstolane er særdomstolar som arbeider med utforming av fast eigedom, grenser, bruksrettar og visse skjønn knytt til slik eigedom.
I lovforslaget tek departementet sikte på å rydde i arbeidsoppgåver for å oppnå betre utnytting av spesialfortrinna jordskifterettane har i høve til dei vanlege domstolane og i høve til lensmenn og andre. Lovforslaget legg til rette for ei rollefordeling der lensmennene ikkje lenger skal halde ei rekkje skjønn. Spørsmål som dette er drøfta i kapittel 11.3 som gjeld parallell kompetanse.
Departementet har elles merka seg at tre jordskifterettar no er lokaliserte saman med tre tingrettar, og at det arbeidast med slik lokalisering for fleire jordskifterettar. Det vil i seg sjølv kunne føre til at både tingrett og jordskifterett i praksis blir betre i stand til å rettleie det rettssøkjande publikum om kva for domstol som best kan handtere saka.
16.6 Andre konsekvensar
Reglane om jordskifte i lovforslaget kapittel 3 legg til rette for at eigedoms- og bruksrettsstruktur gjennom jordskifte kan tilpassast dei behova eigarane og brukarane har. Dette legg til rette for ein bruk som òg kan tene næringslivet anten det er snakk om landbruksdrift eller anna verksemd. Rettsutgreiing og grensefastsetjing etter lovforslaget kapittel 4 tek bort tvil om eigedomstilhøve som kan vere til hinder for næringsaktivitet. Betre arrondering av eigedommar og meir effektiv arealbruk legg elles til rette for mindre transport og redusert bruk av drivstoff med mindre forureining. Vernejordskifte – særleg om vernemyndigheita tilbyr tilleggsjord – kan redusere negative følgjer for dei som blir råka av vernet. Slik sett kan jordskifte lette iverksetjing av nødvendige vernetiltak til beste for eit godt miljø.
I kapittel 11.4.3 foreslår departementet å ta bort den stadlege avgrensinga av kompetansen jordskifteretten har. Dette opnar for at jordskifteretten i større grad enn i dag kan vere skjønnsrett i urbane område.
Likestillingsomsyn er teke vare på ved at det etter lovforslaget § 2-5 skal nemnast opp jordskiftemeddommarar av begge kjønn, og like mange frå kvart kjønn. Lovforslaget har ikkje konsekvensar for likestilling mellom kjønna for dei som er partar i saker for jordskifteretten. Det er heller ikkje noko i lovforslaget som kan ha negativ verknad for personar med nedsett funksjonsevne.
16.7 Direkte og indirekte økonomiske konsekvensar
16.7.1 Ny rettsmiddelordning
Ny rettsmiddelordning, jf. lovforslaget kapittel 8, fører til omstillingskostnader i lagmannsretten. Med grunnlag i berekningar frå Domstoladministrasjonen (DA) legg departementet til grunn at eingongskostnadene vil vere om lag 5,5–6,0 millionar kroner. For dei neste tre åra har DA lagt til grunn ein auke i kostnadene på 9 millionar kroner årleg.
16.7.2 Kostnader til kompetansetiltak
Departementet legg til grunn at det er nødvendig med gode kompetansetiltak i samband med iverksetjing av lova. Med grunnlag i berekningar frå DA legg departementet til grunn at kompetansetiltaka vil ha ein eingangskostnad på om lag 8,0 millionar kroner, fordelt over to år.
16.7.3 Auka gebyrinntekter
Departementet meiner at det framleis skal vere eit partsgebyr, og at dette partsgebyret skal aukast frå 1,8 til 2 gonger rettsgebyret for kvar part. Med om lag 10.000 partar kvart år og med utgangspunkt i gjeldande rettsgebyr på 860,- kroner, har departementet berekna den årlege inntektsauken til 1,7 millionar kroner.
DA legg i sin uttale til grunn at ny jordskiftelov legg til rette for at det kan bli fleire jordskiftesaker enn før, og at dette òg vil føre til ein auke i gebyrinntektene. Departementet er samd i denne vurderinga. Forslaga om å fjerne vilkåret om stadleg kompetanse kan føre til at jordskifterettane vil få nokre fleire skjønn. Forslaget om at jordskifteretten skal ha einekompetanse ved avgjerd etter servituttlova gjer at jordskifterettane kan få nokre fleire slike saker. Endra vilkår for å reise sak om jordskifte i urbane område, kan òg føre til at det blir nokre fleire slike saker. Det er ikkje mogleg å gi nærare overslag over kor stor auken i saksmengd kan kome til å bli.
Overgangen til einedommar som hovudregel vil føre til at nokre fleire saker går utan jordskiftemeddommarar. Jordskifteretten i Eidsivating jordskiftedømme har opplyst til departementet at ein realistisk må rekne med at partane med gjeldande reglar må dekkje mellom 2.500 kroner til 3.000 kroner for kvar dag med rettsmøte. Forslaget sparar partane for eit beløp tilsvarande dette.
16.7.4 Andre spørsmål
Lovforslaget legg opp til at jordskifteoverretten skal bli ein del av lagmannsretten, og at det skal vere ein jordskiftelagdommar i kvar lagmannsrett. Det betyr at det blir nokre fleire jordskiftelagdommarar og teknisk personale enn det er jordskifteoverdommarar i dag.
Lovforslaget kapittel 8 fører vidare til at lagmannsretten skal behandle anke, som etter gjeldande jordskiftelov går til jordskifteoverrettane. Departementet legg til grunn at saksbehandlingssystemet i lagmannsretten må tilpassast om lag 50 nye ankesaker per år.
Forslaget til endring av ankeløysing kan samstundes føre til ei innsparing for lagmannsrettane. Tilføring av dommarårsverk til lagmannsrettane vil auke kapasiteten i lagmannsrettane. Den nye ankeinstansen kan òg bli meir effektiv enn gjeldande løysing med eigne jordskifteoverrettar. Grunnen til det er at det er meir effektivt å arbeide i større einingar enn det gjeldande jordskifteoverrettar er. Departementet har ikkje haldepunkt for å vurdere kor stor effektiviseringsgevinst eller kor store innsparingar som endringane legg til rette for. Departementet legg likevel til grunn at dei samla meirkostnadane ved å setje i verk ny ankeløysing vil vere av avgrensa omfang.
Det er generelt eit behov for utvikling av sakbehandlingsløysingane i domstolane, under dette felles løysingar for elektronisk samhandling og kommunikasjon. Både Høgsterett og jordskiftedomstolane bruker i dag løysingar som er utvikla på 1990-talet. Det er òg behov for å oppgradere saksbehandlingsløysingane i tingrettane og lagmannsrettane. Spørsmålet om utvikling av ein ny felles plattform for saksbehandlingssystema i domstolane blir handtert av Justis- og beredskapsdepartementet, som har ansvar for drift av domstolane. Behovet for oppgradering av saksbehandlingssystemet er til stades uavhengig av om det kjem ny jordskiftelov eller ikkje. Landbruks- og matdepartementet vil peike på at behovet for oppgradering er tilhøve som gjer at det ikkje er tenleg å inkorporere ny jordskiftelov i det gamle saksbehandlingssystemet. Kostnadene til nytt saksbehandlingssystem er berekna til 22,5 millionar kroner fordelt over 2 år.
Departementet er merksam på at det er store restansar i saksmengda for jordskifterettane. I ein rapport utarbeidd i 2012 av Domstoladministrasjonen, om framtidig organisering og struktur i jordskiftedomstolane, er det vist til at gjennomsnittsalderen for dei avslutta sakene i 2011 var på 1,7 år, og at gjennomsnitt ventetid, det vil seie tida frå ei sak blei kravd til han blei teken opp til behandling, var på 0,8 år. Det er uttalt i rapporten at behaldninga av saker framleis er så stor at det vil ta mange år før restansane kjem ned på eit tilfredstillande nivå. DA arbeider med å byggje ned restansane.
Det er lagt til grunn i lovforslaget § 9-6 at saker som er til behandling i jordskifterettane når ny lov tek til å gjelde, skal behandlast etter gjeldande jordskiftelov. Jordskifterettane må såleis i ein overgang handtere saker etter både ny og gamal lov. Med mindre restansar vil denne perioden bli kortare. Dette vil vere ein fordel for brukarane av jordskifterettane, og det vil bli enklare og truleg også mindre kostnadskrevjande å ta i bruk ny jordskiftelov. Kostnadene til restansenedarbeiding er berekna til 8 millionar kroner fordelt på tre år.
16.8 Samla vurdering av direkte og indirekte økonomiske konsekvensar
Ny jordskiftelov skal leggje til rette for effektiv og rasjonell utnytting av fast eigedom og ressursar til beste for eigarane, rettshavarane og samfunnet. Lova bidrar til modernisering og forenkling i saksbehandlinga, og har ei rekkje positive verknader for samfunnet og partane i jordskiftesaker.
Den nye lova inneber omstilling i lagmannsrett. Det er vidare nødvendig å sette i verk kompetansetiltak. Samla sett er eingongskostnadene til ny jordskiftelov vurdert til om lag 14 millionar kroner over ein periode på to år.
Ut over dette vil tiltak i den ordinære drifta av domstolane, som dommarløn, nytt saksbehandlingssystem og restansenedarbeiding vere viktige bidrag til ein effektiv lovforvaltning i framtida. Kostnadspostene går fram av kapittel 16.7.1 og 16.7.4.
Departementet viser til at det er berekna auka gebyrinntekter på 1,7 millionar kroner.
Eingongskostnadene som følgjer av ny jordskiftelov, og kostnadene til lønn og ordinær drift av domstolane inkludert jordskifterettane, må innpassast innanfor dei årlege budsjettrammene for verksemda i jordskifterettane.