2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Innleiing
Det har i mange år vore ei vanleg oppfatning at jordskifteloven av 1979 er moden for revisjon. Lova er endra ei rekkje gonger, utan at det er gjort noka samla vurdering undervegs av korleis lova framstår. Lova er både uoversiktleg og vanskeleg tilgjengeleg. Behovet for ein brei gjennomgang av lova blei mellom anna teke opp i NOU 2002: 9 Jordskifterettenes stilling og funksjoner. I Ot.prp. nr. 106 (2002–2003) Om lov om endringer i domstolloven og jordskifteloven (jordskifterettenes stilling og funksjoner) slutta departementet seg til merknadene utvalet har om endringsbehovet. Departementet la til grunn at arbeidet med å vurdere endringsforslaga mest hensiktsmessig kunne skje ved ein total gjennomgang av lova. Landbruks- og matdepartementet ga ei arbeidsgruppe i oppdrag å foreta ein brei gjennomgang av lova. Arbeidet blei følgd opp av ei referansegruppe. Samansetjinga, mandatet og utgreiingsarbeidet til arbeidsgruppa, blir omtala i kapittel 2.2.1. og 2.2.2. Samansetjinga av referansegruppa går fram av kapittel 2.2.3. I kapittel 2.2.4 til 2.2.6 blir arbeidet med høyringsforslaget omtala, kven som har uttalt seg, og innhaldet i høyringsuttalane. I kapittel 2.3 gjer departementet greie for konsultasjonane med Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund. Behovet for lovendring er nærare behandla i kapittel 5 nedanfor.
2.2 Arbeidet med høyringsforslaget
2.2.1 Mandatet til arbeidsgruppa
Landbruks- og matdepartementet ga arbeidsgruppa følgjande mandat:
«1. Bakgrunn
Det utvalet som behandla jordskifterettane si stilling og funksjonane deira – NOU 2002: 9 – peika m.a. på at etter den siste store lovrevisjonen i 1979, er det gjennomførd ei rekkje enkeltståande lovendringar slik at lova no er så uoversiktleg at det er nødvendig med ein brei gjennomgang, jf. òg landbruksministeren sin uttale i Stortinget i samband med behandlinga av Ot.prp. nr. 106 (2002–2003). Det ser òg ut til å vere semje i fagmiljøa om ein slik gjennomgang.
2. Mål
Det skal skapast ei jordskiftelov som høver med tida og tilhøva ut frå dei behov eigarar, rettshavarar og samfunnet elles har for å løyse tvistar og problem knytt til utnytting og bruk av fast eigedom.
3. Generelt
Alle delar av jordskiftelova skal vurderast. Det skal leggjast til grunn at jordskifterettane framleis skal vere organisert som ein domstol, slik det er lagt til grunn i NOU 2002: 9 og ved den seinare behandlinga av ho. Teknisk arbeid i form av grensemerking, landmåling m.v. skal framleis vere ein integrert del av domstolen sitt arbeid.
Lova skal ha ein oversiktleg struktur og vere tilgjengeleg på eit vis som samsvarar med krava til ei moderne lov. Dette skal gjerast so vel med sikte på den bruk profesjonelle aktørar gjer av lova, som på at lova skal vere tilgjengeleg for å kunne nyttast av folk flest.
Arbeidet skal utførast av ei arbeidsgruppe som blir peika ut av Landbruks- og matdepartementet. Departementet kan etter råd frå gruppa fastsetje at ho skal setjast saman på ulikt vis ut frå dei spørsmåla som skal behandlast.
Arbeidet skal gjerast i samarbeid med dei som har yrket sitt i jordskifterettane og andre som har erfaring med det arbeidet jordskifterettane gjer. Departementet vil nemne opp ei referansegruppe i samråd med arbeidsgruppa. Nokre av medlemmene i gruppa kan veksle med dei spørsmåla som skal behandlast.
I samråd med departementet kan arbeidsgruppa gje oppdrag til andre for å greie ut spørsmål som krev kunnskap ut over det arbeidsgruppa har sjølv. Eit høyringsutkast skal liggje føre seinast den 1. juli 2007.
4. Særskilde emne
Arbeidsgruppa skal sjå til at:
a) Lova gjer det klart kva som er jordskifteretten sine oppgåver. Det skal vurderast om lova bør redigerast slik at dei ulike sakstypane med tilhøyrande saksbehandlingsreglar blir behandla i ulike kapittel. Det skal vurderast om reglane om jordskifteretten sin kompetanse i andre lover skal takast inn i jordskiftelova.
b) Tvistelova, skjønnslova og anna prosesslovgjeving blir gjort gjeldande for jordskifterettane, så langt ikkje særlege omsyn tilseier noko anna. Her skal arbeidsgruppa og ta stilling til kva form tilvisingane til anna prosesslovgjeving bør ha. Det er ønskeleg at nemningane i saksbehandlingsreglane og på avgjerdsformene, så langt det er mogleg, blir like nemningane i anna prosesslovgjeving.
c) Reglane om anke osb. over dei avgjerder jordskifterettane tek, blir samordna så langt det er tenleg og omsynet til partane sin rettstryggleik tilseier det. Det skal særskilt vurderast om ein skal ha to ulike instansar som i dag, eller om til dømes desse instansane kan samordnast til eller avløysast av ein. Det skal her vurderast om og i tilfelle korleis det skal kunne ankast over avgjerder av skjønnsmessig art, og om det bør fastsetjast reglar som set grenser for ein slik rett, om ankesum og liknande.
d) Det blir teke stilling til om dei reglane som i dag legg avgjerdsmyndigheit til ulike domstolar i saker av same slag bør oppretthaldast, eventuelt om det her er behov for endringar, jf. dei arbeidsoppgåvene som er nemnde i NOU 2002: 9 kap. 9.3.6.6.1.
e) Reglar som ikkje lenger er høvelege etter tida og tilhøva blir tatt ut av lova.»
2.2.2 Arbeidsgruppa
Under det meste av arbeidet bestod arbeidsgruppa av ekspedisjonssjef (pensj.) Kåre Selvik, avdelingsdirektør Frode Langaker og seniorrådgivarane Ingrid Aasen, Anton Bachke og Tom Saugnes. Jordskifterettsleiar Arve Konstali var med i arbeidet frå januar til september 2009.
2.2.3 Referansegruppa
Referansegruppa bestod av:
Advokat Kristin Bjella,
Lagmann (pensj.) Alf Bruland,
Jordskifteoverdommar Ranveig Finnanger, Eidsivating jordskifteoverrett, ho avløyste jordskifterettsleiar Liv O. Nergaard, Nord-Troms jordskifterett
Jordskiftedommar Ove Flø, Akershus og Oslo jordskifterett
Tingrettsdommar Tore Hagen, Follo Tingrett
Avdelingsdirektør ved Domstoladministrasjonen Solveig Moen, ho avløyste sin forgjengar, no seniorrådgivar Anton Bachke
Sjefingeniør Tormod Olsen, Vegdirektoratet
Seniorrådgivar Karl Inge Rommen, Miljøverndepartementet
Seniorrådgivar Kirsti Saur, Domstoladministrasjonen
Professor Hans Sevatdal, Universitet for miljø og biovitenskap
Lovrådgivar Karl-Otto Thorheim, Justisdepartementet.
Dagleg leiar Una Kvalvåg, Dekar AS, var òg ei tid med i gruppa. Det blei halde ni møter i referansegruppa. Ikkje alle medlemmene var med på alle møta.
Arbeidsgruppa viser til at den hadde stor nytte av samarbeidet med referansegruppa. Arbeidsgruppa streka likevel under at høyringsforslaget stod heilt for arbeidsgruppa si rekning. Høyringsnotatet gjer derfor ikkje nærare greie for dei ulike oppfatningane i referansegruppa.
2.2.4 Arbeidet med høyringsforslaget
Arbeidsgruppa publiserte sine notat og forslag på Landbruks- og matdepartementets heimesider etter kvart som notata blei lagt fram for referansegruppa. Referat frå møta i referansegruppa blei lagt ut på heimesidene. Blant anna på bakgrunn av det som blei publisert på denne måten mottok arbeidsgruppa ei rad ulike innspel om korleis lova burde bli samstundes som gruppa arbeidde med eit høyringsnotat. Arbeidsgruppa mottok òg innspel i andre samanhengar:
Arbeidsgruppa var til stades på fleire samlingar for jordskifterettsleiarar og jordskiftedommarar, og mottok ei rad innspel frå desse.
Jordskifteoverdommar Magne Reiten skildra arbeidet jordskifteoverrettane har i eit eige brev datert 6. oktober 2007. Brevet blei lagt ved høyringsnotatet som vedlegg 5.
I 2007 hadde medlemmer frå arbeidsgruppa eit møte med førstelagmennene.
Same året møtte òg medlemmer frå arbeidsgruppa jordskifteoverrettane.
I tillegg besøkte arbeidsgruppa Nacka Tingsrett for å hente inn kunnskap om tilsvarande regelverk i Sverige. Eit samandrag av dei svenske reglane blei teken inn som vedlegg 4 i høyringsnotatet.
Domstoladministrasjonen blei beden om å gjere serleg greie for administrative og organisatoriske konsekvensar av dei ulike forslaga til rettsmiddelordning. Utgreiinga blei teken inn som vedlegg 3 i høyringsnotatet.
Arbeidsgruppa hadde eit møte over to dagar med jordskiftedommarar, den såkalla «Reitengruppa», som blei peika ut av Domstoladministrasjonen.
Arbeidsgruppa mottok i tillegg ei rekkje skriftlege innspel frå ulike hald.
2.2.5 Høyringa
Forslaget til arbeidsgruppa blei sendt på høyring til:
Departementa
Fylkeskommunane
Fylkesmennene
Jordskifterettane
Jordskifteoverrettane
Kommunane
Lagmannsrettane
Avinor AS
Den norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Direktoratet for naturforvaltning
Domstoladministrasjonen
Finnmarkseiendommen
Friluftsrådenes Landsforbund
Huseiernes Landsforbund
Innovasjon Norge
Jernbaneverket
Kommunenes Sentralforbund
Kystverket
Likestillingsrådet
Norges Bondelag
Norges Eiendomsmeglerforbund
Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon, NITO
Norges Jeger- og Fiskerforbund
Norges Jordskiftekandidatforening
Norges Kart- og Landmålerforening
Norges Lensmanns- og Politilederlag
Norges Naturvernforbund
Norges Skogeierforbund
Norges Takseringsforbund
Norges vassdrags- og energidirektorat
NORSKOG
Norsk Almenningsforbund
Norsk Bonde- og Småbrukarlag
Norsk forening for landbruksrett
Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning
Norsk senter for bygdeforskning
Norsk Tjenestemannslag
Norske Reindriftsamers Landsforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon
Opplysningsvesenets fond
Parat
Reindriftsforvaltninga
Riksantikvaren
Statens landbruksforvaltning
Sametinget
Statens kartverk
Statens landbruksforvaltning
Statskog SF
Tekna – Teknisk-naturvitenskapelig forening
Universitetet for miljø- og biovitskap
Universitetet i Oslo
Universitetet i Bergen
Universitetet i Tromsø
Vegdirektoratet, Statens vegvesen
I alt sende 63 organ, organisasjonar og samanslutningar innspel til departementet i høyringa. Innhaldet i innspela varierte frå ingen merknader (14 instansar), til prinsipielle og detaljerte kommentarar. Nokre høyringsinstansar hadde berre merknader til eitt eller to av forslaga. Mange høyringsinstansane hadde detaljerte kommentarar til heile høyringsforslaget. Høyringsinnspela er samla på om lag 400 sider.
Tre departement; Justisdepartementet (JD), Miljøverndepartementet (MD) og Samferdselsdepartementet (SD), sende merknader til høyringsforslaget. Ei rekkje departement gav uttrykk for at dei ikkje hadde merknader. Dette gjeld Fiskeridepartementet (FKD), Fornyings- administrasjons og kyrkjedepartementet (FAD), Forsvarsdepartementet (FD), Helse- og omsorgsdepartementet (HOD), Kulturdepartementet (KUD), Kunnskapsdepartementet (KD), Nærings- og handelsdepartementet (NHD) og Utenriksdepartementet (UD). Finansdepartementet (FIN) ville sjå oppfølginga av lovforslaga før dei tok stilling til forslaga.
Landbruks- og matdepartementet har stort sett fått samleuttalar frå domstolane. Uttalane representerer førstelagmennene i Borgarting, Agder og Hålogaland lagmannsrett, jordskifteoverrettane og jordskifterettane i heile landet. I tillegg har nokre jordskifterettar sendt eigne uttalar, og Høgsterettsjustitiarius har uttalt seg om anke til Høgsterett.
Domstoladministrasjonen (DA) har kome med uttale som organisajonsansvarleg for domstolane. DA vurderte dessutan særleg økonomiske og administrative følgjer av forslaga om endring i gebyrordninga og i reglane om anke.
Elles har desse instansane hatt merknader til høyringsforslaget:
Avinor AS
Den norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Direktoratet for naturforvaltning
Fylkesmannen i Hedmark
Fylkesmannen i Hordaland
Fylkesmannen i Rogaland
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag
Hordaland politidistrikt
Høgskolen i Bergen, Avdeling for ingeniørutdanning
Jernbaneverket
Jordskiftekandidatforeningen
Naturviterne
Nedre Eiker kommune
Norges Bondelag
Norges Politilederlag
Norges Skogeierforbund
Norske Reindriftsamers Landsforbund
Norske Samers Riksforbund
NORSKOG
Politidirektoratet
Reindriftsforvaltningen
Reinbeitedistrikt 36
Rødøy kommune
Språkrådet
Statens Kartverk
Statens vegvesen
Stavanger kommune
Sør-Trøndelag politidistrikt
Tekna – Teknisk-naturvitenskapelig forening
Universitet for miljø- og biovitenskap, Institutt for landskapsplanlegging
Universitetet i Tromsø, Samerettsgruppa ved juridisk fakultet
Østfold fylkeskommune
Ei rekkje instansar gir uttrykk for at dei ikkje har merknader til høyringsforslaget. Dette er Fylkesmannen i Vestfold, Fylkesmannen i Telemark, Grong kommune, Norges vassdrags- og energidirektorat, Næringslivets hovedorganisasjon og Riksantikvaren.
2.2.6 Innhaldet i høyringsuttalane
Hovudinntrykket frå høyringa er at høyringsinstansane tilrår hovudlinene i forslaga som blei sendt på høyring.
Justisdepartementet uttaler at:
«…høyringsnotatet gir en god og oversiktlig informasjon om gjeldende rett og at den inneholder grundige drøftelser av utkastet til ny lov om jordskifte, herunder er forholdet til tvistelovens saksbehandlingsregler nøye vurdert.»
Domstoladministrasjonen uttaler:
«DA vil innledningsvis peke på at det i lovutkastet er gjort en rekke forbedringer i forhold til dagens lov. Spesielt vil vi peke på at vesentlige deler av terminologien er gjort generell og at den ikkje ensidig er rettet mot landbrukseiendommer. Dette er en nødvendig endring i og med at loven gjelder for hele landet og for alle typer eiendommer.»
Norges Bondelag uttaler:
«Norges Bondelag anser jordskifteretten som et viktig verktøy for å forebygge og løse konflikter vedrørende fast eiendom. Flere av endringene som foreslås i «Høyringsnotat om ny jordskiftelov» (av 21. august 2009), vil bidra til en styrking av jordskifterettens stilling ved økt tilgjengelighet og økt tillit hos borgerne. Norges Bondelag støtter utkastet til ny jordskiftelov med de presiseringer som fremgår av dette brevet.»
Ei rekkje høyringsinstansar har likevel til dels omfattande kritiske merknader. Nokre av dei som fremjar slik kritikk er heller ikkje samde i løysingane i høyringsforslaget. Andre, og det gjaldt særleg jordskiftedomstolar som uttaler seg, peikar på at høyringsforslaget ikkje var ferdig forberedt da det blei sendt på høyring. DA uttaler om dette:
«DA er imidlertid av den oppfatning at deler av lovens kap. 3 – «Jordskifte» og kap. 6 – «saksbehandlingsregler,» fremdeles fremstår som noe uferdig.»
Nokre av høyringsinstansane, for eksempel jordskifterettane i Eidsivating jordskiftedømme og Den norske advokatforening, ønskte at eit justert lovforslag skulle sendast på ny høyring før arbeidet med lovproposisjonen starta opp.
Departementet meiner at det ikkje er behov for ny ordinær høyring i forkant av proposisjonsarbeidet. Departementet viser til at dei hovudspørsmåla som er tekne opp i lovforslaget har vore hørt. I lovforslaget er det dessutan innarbeidd endringar som tek vare på dei detaljerte merknadene som har kome inn i samband med høyringa. Departementet er òg merksam på at ny høyring truleg vil kunne utsetje iverksetjing av ny lov i fleire år utan at det gir nokon garanti for at detaljane i lovforslaget blir monaleg betre enn dei kan bli ved å førebu lova på vanleg måte.
Nokre høyringsinstansar gir uttrykk for at arbeidet med eit høyringsforslaget burde vore gjort av andre enn tilsette i departementet, helst av eit offentleg utval der samansetninga i utvalet kunne reflektere ulik fagleg kunnskap. Jordskifterettane i Eidsivating jordskiftedømme, Den norske advokatforening og Tekna er eksempel på instansar med dette synet. I uttalen frå Tekna heiter det om dette:
«Etter Teknas vurdering burde derfor lovarbeidet vært organisert på den måten som er vanlig i slike tilfelle: med et bredt sammensatt offentlig utvalg.»
I uttalen frå Agder lagmannsrett blir det på den andre sida vist til at høyringsforslaget byggjer på ein open og konstruktiv prosess. I uttalen heiter det:
«Jeg nevner først at jeg har deltatt i en uformell gruppe sammen med førstelagmennene i Borgarting og Frostating, jordskifteoverdommerne i Agder og Frostating og representanter for Domstoladministrasjonen, som har fulgt arbeidet med lovutkastet i arbeidsgruppen nedsatt av Landbruks- og matdepartementet, og som har gitt innspill underveis spesielt til utforminga av rettsmiddelordningen. Jeg viser også til brev til Landbruks- og matdepartementet fra førstelagmann Nils Erik Lie 15. mai 2009. Som det fremgår, har også våre standpunkter gjennomgått en modningsprosess underveis, slik at det har funnet sted en gjensidig tilpasning i en prosess som har vært konstruktiv. Jeg konstaterer at arbeidsgruppen i stor grad har vært lydhør overfor forslag og synspunkter fra vår gruppe, og den siste versjon av lovutkastet som nå er sendt på høyring, har også gjennomgått en betydelig lovteknisk forbedring og finpussing som medfører at helhetsinntrykket av forslaget til ny jordskiftelov nå er overveiende positivt så langt jeg har gjennomgått det.»
Dei høyringsinstansane som særleg kommenterte lovstrukturen, er samde om at hovudstrukturen i høyringsforslaget er god. Blant desse er fleire jordskifterettar og jordskifteoverrettane, samt Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Direktoratet for naturforvaltning, Jernbaneverket, Norges Bondelag, Norges Skogeierforbund, NORSKOG, Statens kartverk og Tekna. Det blir vist til at det er bra å ha eigne kapittel for kvar sakstype, og å skilje mellom materielle og prosessuelle reglar. Justisdepartementet nemner òg dette i samband med forslag til kapitlet om jordskifte, og uttaler:
«Justisdepartementet støtter arbeidsgruppen i at man i større grad bør skille mellom materielle og prosessuelle regler og ha egne kapitler for de ulike sakstypene. Dette letter oversikten.»
Fleire av høyringsinstansane kommenterer formålet i lova. Blant desse er Miljøverndepartementet, Justisdepartementet, Domstoladministrasjonen, seks innspel frå jordskifterettar og jordskifteoverrettane, Den norske Advokatforening, Jernbaneverket, Norges bondelag og Norges jordskiftekandidatforening. Alle var samde i at lova bør ha eit formål. Nokre, blant dei Domstoladministrasjonen, peiker på at korkje formålet eller ein del sentrale omgrep er godt nok gjennomarbeidd. Høyringsinstansane har ulike konkrete forslag til endringar. Dei er nærare reflekterte i kapittel 6 i samband med departementets gjennomgang av formålet for lova. Dei jordskifterettane som uttalar seg, ønskjer at formålsparagrafen i større grad enn det som blei sendt på høyring, skal reflektere det som er særleg for jordskifte. Nokre høyringsinstansar meiner at regelen i høyringsnotatet er uklar. Justisdepartementet peikar på at det er viktig at proporsjonalitetsprinsippet kjem fram i formålsparagrafen, men etterlyser samtidig ei grunngiving for at andre sentrale grunnprinsipp i prosessen ikkje takast med. Nokre høyringsinstansar, blant dei Den norske advokatforening og Jernbaneverket, har konkrete tekstforslag til formålsparagrafen.
Nokre høyringsinstansar uttaler seg til verkeområdet for lova. Dette er Miljøverndepartementet, Justisdepartementet, Domstoladministrasjonen og nokre av jordskifterettane. Det blir vist til at verkeområdet er knytt til fast eigedom, og at lova òg må gjelde i vatn, vassdrag og sjø. Det blir vidare framheva som bra at ein foreslår å oppheve avgrensinga av den kompetansen som jordskifteretten har, til landbruks- natur- og friluftsområde. Justisdepartementet ber om ei vurdering av ein forskriftsheimel som opnar for at jordskiftelova skal kunne gjelde på Svalbard.
Fleire høyringsinstansar uttaler seg til definisjonane i høyringsforslaget § 1-3. Dette er Miljøverndepartementet, Justisdepartementet, Domstoladministrasjonen, nokre av jordskifterettane og jordskifteoverrettane. I tillegg kommenterer Fylkesmannen i Hordaland, Advokatforeningen, Høgskolen i Bergen og Jernbaneverket forslaget. Blant dei som gir slik uttale, ser det ut til å vere semje om at det bør vere ein regel som definerer sentrale omgrep. Dette gjeld særleg omgrep som er spesielle for det arbeidsfeltet jordskifteretten har. Kommentarane frå høyringsinstansane er elles svært konkrete og knytt til kvar enkelt definisjon. Dette er nærare omtala i kapittel 6 i samband med departementets gjennomgang av definisjonar.
Mange høyringsinstansar uttaler seg om organiseringa av jordskifterettane og samansetjinga av retten i den enkelte saka (høyringforslaget kapittel 2). Dette er Justisdepartementet, Domstoladministrasjonen, sju jordskifterettsuttalar, Fylkesmannen i Hordaland, Den norske Advokatforening, Dommerforeningen, Jernbaneverket, Norges Bondelag, Norges Skogeierforbund, Tekna og Samerettsgruppa ved det juridiske fakultet ved Universitetet i Tromsø. Mange av merknadene er detaljerte og tekniske, som for eksempel kvar tilvisinga til liknande reglar i domstollova bør stå. Der dette har noko å seie for departementets forslag til ny jordskiftelov, er slike detaljar omtala i kapittel 7 i samband med departementets forslag til reglar om jordskifterettane. I stort blir det vist til at det blir utdanna for få jordskiftekandidatar i dag, slik at det er ei utfordring å sikre tenleg rekruttering til dommarstillingar og stillingar som teknisk personale. Krava til alder på dommarar, og utdanninga av dei, blir óg kommentert. Ingen av dei høyringsinstansane som uttaler seg om det, meiner at det er uheldig å bruke tittelen jordskiftedommarfullmektig. Av dei høyringsinstansane som uttaler seg om samansetjinga av retten, er det ingen som rår frå at jordskifteretten som hovudregel skal setjast med jordskiftedommaren som einedommar. Fleire høyringsinstansar, mellom anna Norges Skogeierforbund, viser likevel til at det vil vere verdifullt å ha meddommarar med saker for jordskifteretten. Det blir elles peika på at samansetjinga av retten i det konkrete tilfellet må opne for at det kan takast omsyn til at det ofte er aktuelt å nytte fleire verkemiddel i jordskiftelova i den same saka. Det er ikkje alltid klart kva for verkemiddel som er aktuelle. Særleg tilhøvet til meddommarar der krav om jordskifte og krav om skjønn gjer seg gjeldande i same sak, blir kommentert. I samband med dette peikar fleire på at det er ønskeleg at meddommarane i jordskiftesak og skjønn blir valt frå det same utvalet. Domstoladministrasjonen viser elles til at det trengst ein regel om at det kan oppnemnast skjønnsmedlem med særlege kunnskapar utanfor utvala.
Mange høyringsinstansar uttaler seg til reglane om jordskifte(høyringsforslaget kapittel 3). Dette er Miljøverndepartementet, Justisdepartementet, jordskifteoverrettane og seks jordskifterettar. I tillegg uttaler Fylkesmannen i Hordaland, Stavanger kommune, Den norske Advokatforening, Direktoratet for naturforvaltning, Jernbaneverket, Norges Bondelag, Norges Skogeierforbund, Norske reindriftsamers landsforbund, NORSKOG og Universitet for miljø- og biovitenskap seg. Uttalane gjeld plasseringa av reglane, ordlyden, ei rekkje av dei omgrepa som blir brukt i høyringsforslaget, samanhengar med andre reglar og innhaldet i forslaga. Nokre av høyringsuttalane, frå for eksempel Norges Skogeierforbund og Direktoratet for naturforvaltning, gjeld eitt eller to av forslaga, medan andre uttaler – og særleg uttalane frå jordskifteoverrettane og jordskifterettane gjeld nær sagt alle forslaga til reglar. Enkelte, som Jordskifterettane i Eidsivating jordskiftedømme, utarbeidde og oversendte noko nær eit nytt eige kapittel med forslag til reglar om jordskifte. Innhaldsmessig er uttalane i store trekk knytt til hovudspørsmål som ikkje-tapsgarantien, vedtak om fremjing, verdsetjing, behandlinga av særlege råderettar over framand fast eigedom (servituttar) og sameiger, fellestiltak og jordskifte i tettbygde strok.
Departementet gjer nærare greie for merknadene i samband med forslaga til konkrete reglar, sjå kapittel 8. Miljøverndepartementet ønskjer ei nærare utgreiing av jordskiftelova og bruk av plan og bygningslova. Universitet for miljø- og biovitenskap ber om ei grundigare opprydding i reglane om verdsetjing. Jordskifterettane i Eidsivating jordskiftedømme foreslår at det bør setjast ned ei arbeidsgruppe med eit breitt kunnskapsgrunnlag som kan utarbeide praktiske verktøy til bruk ved jordskifte i tettstader.
Fleire høyringsinstansar uttaler seg om rettsutgreiing og grensesak (høyringsforslaget kapittel 4). Dette er Justisdepartementet, Miljøverndepartementet, Domstoladministrasjonen, jordskifteoverrettane og alle jordskifterettane. I tillegg uttaler Jernbaneverket, Norges jordskiftekandidatforening, Statens kartverk og Tekna seg om kapitlet. Uttalane gjeld ordlyden i reglane, nokre omgrep som er brukt i høyringsforslaget, samanhengar med andre reglar og innhaldet i forslaga. Nokre av høyringsuttalane gjeld eitt eller to av forslaga, medan andre uttalar – og særleg uttalane frå jordskifteoverrettane og jordskifterettane gjeld nær sagt alle forslaga til reglar. Innhaldsmessig er uttalane i store trekk knytt til hovudspørsmål som bruk av forliksråd eller forliksrådliknande løysingar før saka kjem til jordskifteretten, tilhøvet mellom matrikkellova og kompetansen etter jordskiftelova, og ulike syn på forslaga om å utvide kompetansen jordskifteretten har. Nokre av dei som uttaler seg viser til at uttrykket «semjedom» er uheldig. Det skal gjerast nærare greie for merknadene i samband med forslaga til konkrete reglar, sjå kapittel 9 og 10.
Ei rekkje høyringsinstansar uttaler seg til forslaga som gjeld skjønn (høyringsforslaget kapittel 5). Dette er Justisdepartementet, Samferdselsdepartementet, Domstoladministrasjonen, jordskifteoverrettane, og fleire jordskifterettar. I tillegg gir Den norske Advokatforening, Direktoratet for naturforvaltning, Jernbaneverket, Norges Bondelag, Dommarforeninga i Norges juristforbund, Norske Samers Riksforbund og Statens vegvesen uttale til forslaga. Hovudinntrykket frå høyringa er at høyringsinstansane i stor grad sluttar seg til dei hovudgrepa som arbeidsgruppa foreslår med omsyn til å samle reglar om skjønn jordskifteretten held i jordskiftelova, oppheve den stadlege kompetanseavgrensinga for jordskifterettane, og å utvide kompetansen jordskifterettane har til å behandle skjønn. Nokre høyringsinstansar, mellom dei Justisdepartementet etterlyser ein meir overordna vurdering av spørsmålet om dobbelkompetanse. Andre viser til at fleire skjønn enn dei som arbeidsgruppa foreslår, bør overførast til jordskifterettane fordi jordskifterettane er godt egna til å behandle desse sakene. Departementet gjer nærare greie for merknadene i samband med forslaga til konkrete reglar, sjå kapittel 11.
Mange høyringsinstansar uttaler seg til forslaga som gjeld saksbehandling (høyringsforslaget kapittel 6). Dette er Miljøverndepartementet, Justisdepartementet, Samferdselsdepartementet, Domstoladministrasjonen, jordskifteoverrettane, sju jordskifterettar. I tillegg uttaler Fylkesmannen i Hordaland, Jernbaneverket, Norges Bondelag, Statens kartverk og Norges jordskiftekandidatforening seg. Mange høyringsinstansar kommenterar tilvisingsteknikken mellom jordskiftelova og tvistelova. Nokre meiner at løysinga i høyringsforslaget er tenleg. Andre, og særleg jordskiftemiljøet, ønskjer ei løysing meir i tråd med gjeldande reglar. I begge høve ber fleire høyringsinstansar om ein konkret gjennomgang av kva for reglar i tvistelova som bør gjelde i jordskifteprosessen. Fleire høyringsinstansar viser til at kapitlet om saksbehandling er stort, og at det er behov for underkapittel. Innhaldsmessig er uttalane i store trekk knytt til hovudspørsmåla i kapitlet. Dette er spørsmålet om kven som skal kunne krevje sak, innhaldet i kravet, behandlinga av kravet, om det er nødvendig med eit fremjingsvedtak, og kva for avgjerdsformer retten skal gjere bruk av. Det gjerast nærare greie for merknadene i samband med forslaga til konkrete reglar, sjå kapittel 12.
Fleire høyringsinstansar uttaler seg til forslaga som gjeld sakskostnader (høyringsforslaget kapittel 7). Dette er Justisdepartementet, Domstoladministrasjonen, jordskifteoverrettane, jordskifteuttalar som representerer rettane i Eidsivating, Agder, Gulating, Sør-Trøndelag, Nord-Trøndelag og Hålogaland jordskiftedømme. I tillegg uttaler Avinor, Jernbaneverket, Norges jordskiftekandidatforening, Statens kartverk og Statens vegvesen seg. Domstoladministrasjonen har gjort ei undersøking av rettsgebyra, og vurdert dei økonomiske konsekvensane av forslaga til endringar i høyringsforslaget. Uttalane frå høyringsinstansane tek utgangspunkt i hovudspørsmåla i høyringsforslaget. Det er gjort nærare greie for merknadene i samband med forslaga til konkrete reglar, sjå kapittel 13.
Mange høyringsinstansar uttaler seg om rettsmiddelkapitlet(høyringsforslaget kapittel 8). Dette er Justisdepartementet, Domstoladministrasjonen, Agder lagmannsrett, jordskifteoverrettane og seks jordskifterettar. I tillegg uttaler Fylkesmannen i Hordaland seg. Det same gjer Norges Bondelag, Jernbaneverket, Dommarforeninga i Norges Juristforbund, NORSKOG og Samerettsgruppa ved juridisk fakultet ved Universitetet i Tromsø. Domstoladministrasjonen gjer i eige brev i tillegg til høyringsuttalen sin greie for økonomiske og administrative konsekvensar av forslaga til ny rettsmiddelordning. Der dette har noko å seie for departementets forslag til ny jordskiftelov, gjerast det greie for høyringsuttalane i kapittel 14. Dei administrative og økonomiske konsekvensane omtalast dessutan i kapittel 16. Nokre uttalar gjeld berre eitt eller to forslag. Andre uttalar gjeld mange og til dels detaljerte spørsmål knytt til forslaga i kapitlet. Med unntak av NORSKOG, går alle høyringsinstansane som uttaler seg om spørsmålet, inn for at lagmannsretten skal bli ankeinstans i alle saker frå jordskifteretten. Dei går i samband med dette inn for at jordskifteoverdommarane skal integrerast i lagmannsretten som jordskiftelagdommarar. Ei rekkje høyringsinstansar foreslår at jordskiftelagdommarane ut over å delta ved behandlinga av anke over dommar frå jordskifteretten, òg skal delta ved avgjerd i saker om fast eigedom som avgjerast i tingretten.
Agder lagmannsrett uttaler:
«Jordskiftedommeren bør kunne delta ved behandling av anker over dommer i saker frå tingretten om fast eiendoms rettsforhold og i overskjønn. I en uttalelse til Domstoladministrasjonen har Agder lagmannsrett uttalt seg positivt til et forslag om å kunne sette retten med jordskiftelagdommer også ved behandling av anker frå tingretten i saker om fast eiendoms rettsforhold. Dette er en naturlig følgje av at jordskiftelagdommerne blir fullt integrert i lagmannsrettens organisasjon.».
Dommarforeninga i Norges Juristforbund uttaler:
«En slik ordning vil medføre en betydelig forenkling for brukerne. Samtidig tilføres lagmannsretten verdifull kompetanse. Forslaget legger opp til en fleksibilitet når det gjelder bruken av denne ressurs ved dommersammensetningen også utenfor de tradisjonelle jordskiftesaker. Dette er en positiv sideeffekt av omlegginga som samtidig bidrar til å lette integreringsprosessen i ankedomstolen.»
Fleire uttalar gjeld samansetjinga av retten. I store trekk synest høyringsinstansane å rå til dei løysingane som arbeidsgruppa foreslår. Dette gjeld mellom anna forslaget om at førstelagmannen skal kunne avgjere korleis samansetjinga skal vere i ein del tilfelle. Fleire høyringsinstansar peikar likevel på at lova ikkje bør opne for at førstelagmannen kan fastsetje at det ikkje skal vere nokon jordskiftelagdommar med ved ankebehandlinga i saker som er behandla i jordskifteretten i første instans.
Fleire uttalar gjeld òg prosessforma i lagmannsretten. Høyringsinstansane sluttar seg til at prosessforma i saker som i dag blir behandla i lagmannsretten, framleis skal følgje reglane i tvistelova. Dei sluttar seg òg til at skjønn skal følgje skjønnsprosesslova. Eit fleirtal av dei som uttaler seg, er likevel ikkje samde i høyringsforslaget om at jordskiftesaker og saker der jordskifte og skjønn er kombinerte skal følgje prosessreglane i skjønnsprosesslova. I slike saker foreslår høyringsinstansane at reglane i jordskiftelova skal bli hovudregelen.
Det er gjort nærare greie for andre merknader i samband med forslaga til konkrete reglar, sjå kapittel 14.
Ut over dette gjeld høyringsuttalane òg forslaga til endringar i andre lover, som domstollova, grannegjerdelova, lov om ymse beitespørsmål, veglova, lov um særlege råderettar over framand fast eigedom (servituttlova), lov om dokumentavgift, lov om rettsgebyr, lov om laksefisk og innlandsfisk, reindriftslova og matrikkellova. Det er gjort nærare greie for uttalane i samband med drøftinga av forslaga til konkrete reglar i kapitla 6 til 15 i proposisjonen.
Meir detaljorienterte uttalar, som det har kome svært mange av, er òg vurderte og i mange tilfelle innarbeidd i forslaget til ny lov, men av omsynet til omfanget på proposisjonen, er ikkje alle uttalane refererte her.
2.3 Konsultasjon med Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund
Det er gjennomført konsultasjonar om lovforslaget med Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL). Konsultasjonane er basert på avtalen mellom staten og Sametinget om prosedyrar for konsultasjon, stadfesta ved kongeleg resolusjon 1. juli 2005. Grunnlaget for konsultasjonane er dei oppgåvene jordskifteretten har i høve til den samiske reindrifta. Desse oppgåvene blir ført vidare i den nye lova.
Det er gjennomført tre konsultasjonsmøter, der Sametinget og NRL saman har møtt departementet. I samband med konsultasjonsmøtene har Sametinget og NRL fått tilsendt lovtekstar og anna materiale knytt til lovforslaget, i det omfanget dei har ønska. Det er òg utveksla synspunkt og forslag skriftleg mellom partane undervegs i konsultasjonsprosessen.
Gjennom konsultasjonane er det oppnådd semje mellom Landbruks- og matdepartementet, Sametinget og NRL om endringar i reindriftslova når det gjeld bruken av omgrepa «avgjerd», «fastsetjing» og «skjønn». Omgrepet skjønn skal berre brukast ved fastsetjing av pengebeløp, jf. reindriftslova § 70. I andre høve skal lova nytte omgrepet «avgjerd» eller «fastsetjing» der det i gjeldande lov står «skjønn». Departementet viser til proposisjonen kapittel 11.5.2 når det gjeld grunngivinga for dette.
Det er semje om at det innanfor reindrifta skal vere distriktsstyret, siidastyret og leiar av siidaandel, som skal kunne krevje sak etter jordskiftelova. Departementet viser til kapittel 6.5 når det gjeld grunngivinga for dette.
I Meld. St. 9 (2011–2012) Landbruks- og matpolitikken, har regjeringa varsla at den vil fremje forslag om å gi jordskifteretten heimel for å avklare rettshøve internt i reindrifta, ved rettsutgreiing. Forslag om dette er ikkje lagt fram i denne proposisjonen. Grunnen er at spørsmålet ikkje har vore ute på høyring.
Det er semje mellom konsultasjonspartane om at det må vere ei målsetjing at reindrifta får tilgang til jordskifterettane på lik linje med grunneigarar og andre rettshavarar. Arbeidet med dette vil følgjast opp i ein eigen prosess. Det har likevel vore ulike synspunkt på korleis denne prosessen bør vere, og kva den bør omfatte. Sametinget og NRL har fremja ønskje om ein samla prosess, der spørsmål om heimel for rettsutgreiing, og innføring av nye reglar om bruksordning internt i reindrifta, skal vurderast saman med spørsmålet om kva for kunnskap jordskifterettane må ha, før dei kan få nye oppgåver knytt til reindrifta. Sametinget har understreka at det er nødvendig med ei slik samla behandling av oppgåvene til jordskifteretten og kunnskap om samisk kultur, sedvane og rettsforståing. Jordskifterettane må vere organiserte slik at oppgåvene dei har, heng saman med kunnskapen retten har, fordi kunnskapen i jordskifteretten om kultur, rettsforståing og sedvane er av betyding for samanes tillit til domsresultatet og til at retten er uavhengig. Sametinget har i si grunngiving for ein samla prosess sagt at det er viktig å få ei lovgiving som sikrar reindrifta tilgang til jordskifteretten på lik line med grunneigarar og andre rettshavarar, på den måten staten er forplikta til etter FN konvensjonen om sivile og politiske rettar, artiklane 14, 26 og 27. Ein slik samla prosess treng ikkje vere særskild tidkrevjande. NRL har òg understreka at sikring av kulturkompetanse i jordskifterettane er eit viktig spørsmål.
Departementet har for sin del vore tvilande til å la oppfølgjinga av forslaget i landbruksmeldinga om å gi jordskifteretten heimel for rettsutgreiing internt i reindrifta, vere ein del av prosessen om kva for tilgang reindrifta bør ha til jordskiftedomstolane. Årsaka til dette er at departementet meiner det hastar med å gjere ei slik lovendring. Dersom oppfølgjinga av forslaget i stortingsmeldinga om rettsutgreiing skal koblast til meir omfattande prosessar, er det grunn til å tru at det vil ta vesentleg lenger tid før rettsutgreiing internt i reindrifta vil vere eit tilgjengeleg verkemiddel ved jordskifterettane. Departementet har difor meint at spørsmåla om rettsutgreiing internt i reindrifta bør følgjast opp for seg, for å få den ønskjelege framdrifta. På bakgrunn av at NRL og Sametinget under konsultasjonane sterkt har teke til orde for at dei ulike spørsmåla må sjåast i ein samanheng, har departementet etter ei samla vurdering likevel valgt å etterkomme dette. Departementet tek sikte på å gå raskt i gang med arbeidet med spørsmåla om heimel for rettsutgreiing, innføring av nye reglar om bruksordning internt i reindrifta, og sikring av jordskifteretten sin kompetanse om samisk kultur, rettsforståing og sedvane. Arbeidsform og framdrift i arbeidet vil ein søkje å få avklart gjennom konsultasjonar med Sametinget og NRL.
Sametinget har fatta følgjande vedtak i sak SP 14/13 til forslaget om ny jordskiftelov:
«Det vises til Landbruks- og matdepartementet brev av 07.02. 2013 om gjennomførte konsultasjoner mellom Landbruks- og matdepartementet, Sametinget og Norske reindriftsamers landsforbund om ny jordskiftelov. Det vises videre til saksdokument med omtale av de områder som har vært gjenstand for konsultasjoner.
Sametinget vil framheve at det har vært en ryddig og god konsultasjonsprosess etter høringen av arbeidsgrupperapport med forslag til ny jordskiftelov. Sametinget er likevel kritisk til at Landbruks- og matdepartementet ikke så til at arbeidsgruppen, som fikk i oppgave å foreslå ny jordskiftelov, også skulle fremme forslag om å utvide jordskifterettens ansvarsområde til å gjelde de interne forholdene i reindriften. Dette særlig på bakgrunn av at en slik utvidelse av ansvarsområde til jordskiftedomstolen ble uttrykt allerede i St.meld. nr. 28 (1991–92) En bærekraftig reindrift.
Sametinget konstaterer at det foretas en opprydding i bruken av skjønnsbegrepet i reindriftsloven og jordskifteloven og klargjøring av kravskompetansen overfor jordskifteretten i jordskifteloven.
Sametinget vil framheve betydningen av at det i lovproposisjonen framkommer at det raskt skal iverksettes en egen prosess for å sikre reindriftas tilgang til jordskiftedomstolen på lik linje med grunneiere og andre rettighetshavere. Videre vil Sametinget understreke at det i lovproposisjonen framkommer at det i prosessen skal foretas en samlet vurdering av lovbestemmelser for fastsetting av bruksordninger og rettighetsforhold internt i reindriften, samt tiltak som sikrer at jordskiftedomstolen innehar nødvendig kompetanse om samisk kultur, rettsforståelse og sedvaner. Sametinget konstaterer at en slik oppfølgende prosess er i samsvar med hva som framkommer i Meld St. 9 (2011–2012) Landbruks- og matpolitikken hvor det heter at regjeringen vil fremme forslag om å gi jordskifteretten kompetanse til å avklare rettighetsmessige forhold internt i reindriften.
Sametinget forventer at grunnloven, menneskerettsloven og FNs konvensjons om sivile og politiske rettigheter (SP) innen kort tid blir ivaretatt i jordskifteloven og reindriftsloven. Reindriften må raskt gis tilgang til jordskiftedomstolen på lik linje med grunneiere og andre rettighetshavere etter SP artikkel 14 og 26. Jordskiftedomstolen må være organisert, ha kompetanse, innsikt og holdninger som muliggjør en reell likebehandling av samiske rettighetshavere med andre etter Grunnloven § 110a og SP artikkel 27. Sametinget forutsetter at arbeidet for dette settes i gang straks og i henhold til statens konsultasjonsplikt etter ILO-Konvensjonen nr. 169 artikkel 6 og Prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget.
Sametinget forutsetter at det ikke foretas substansielle endringer av lovproposisjonen for de områder hvor det har vært ført konsultasjoner.
Sametinget gir på denne bakgrunn sitt samtykke til lovforslaget som det har vært konsultert om og som framkommer i dokument oversendt fra Landbruks- og matdepartementet den 07.02. 2013.»