5 Importvernet og internasjonale forhold

5.1 WTO Landbruksavtalen

Uruguay-runden med multilaterale forhandlinger om regelverk knyttet til handel resulterte i opprettelsen av Verdens Handelsorganisasjon (World Trade Orga­nisation – WTO) 01.01.1995. Samtidig ble det etablert egne avtaler om landbruk (Landbruksavtalen) og om sanitære og plantesanitære forhold (SPS-avtalen). Landbruks­avtalen legger viktige rammebetingelser for den nasjonale landbrukspolitikken gjennom forpliktelser og rettigheter på tre områder: markeds­adgang, internstøtte og eksport­sub­sidier. Det pågår nye forhandlinger, gjennom den såkalte Doha-runden, jf. kapittel 5.2. Inntil en ny landbruksavtale er ferdig­forhandlet, vil Norge være bundet av for­pliktelsene i dagens landbruksavtale.

Markedsadgang

Landbruksavtalen medførte omlegging til et tollbasert importvern der tollsatsene i gjennom­­­snitt skulle reduseres med 36 pst. til år 2000. I tillegg forpliktet Norge seg til å etablere importkvoter for såkalt eksisterende og ny markedsadgang. Toll­satsene i tolltariffen ble trappet ned til forpliktelsene for år 2000 allerede i 1995. Norge har notifisert bruk av importkvoter til og med 2008.

Internstøtte

WTO Landbruksavtalen definerer tre typer internstøtte – gul, blå og grønn støtte.

Gul støtte eller AMS (Aggregate Measurement of Support) er verdien av diffe­ransen mellom norske målpriser og faste referansepriser fra perioden 1986-1988 multiplisert med til­hørende volumer, i tillegg til prisstøtte over budsjett fratrukket særavgifter. Norges maksimale gule støtte har vært 11,4 mrd. kroner for år 2000 og deretter. Ved siste notifikasjon i 2007 var det notifiserte nivået i gul boks 10,44 mrd. kroner.

Blå støtte er støtteordninger under produksjonsbegrensende programmer basert på faste arealer eller avlinger, eller på et fast antall dyr. Blå støtte var unntatt fra reduksjonsfopliktelsene i Uruguayrunden. I 2007 var notifisert blå støtte på 3,72 mrd. kroner.

Grønn støtte er støtte som har liten eller ingen innvirkning på produksjon og han­del. Grønn støtte er unntatt fra reduk­sjons­forpliktelsene. I 2007 var notifisert grønn støtte på 6,72 mrd. kroner. Fra 2005 er nasjonale og regionale miljøprogram innført. Dette er notifisert som grønn støtte, og blå støtte er tilsvarende redusert.

Eksportstøtte

Landbruksavtalen i WTO begrenser bruken av eksport­subsidier både målt i verdi og målt i volum. Det er særlig for egg og ost at bindingene for eksportstøtte er reelt begrensende for Norge.

5.2 WTO-forhandlingene

Landbruksforhandlingene er en del av den brede forhandlingsrunden som ble ved­tatt på WTOs ministerkonferanse i Doha i 2001. 01.08.2004 ble det vedtatt et rammeverk som la føringer for de videre forhand­lingene for landbruksvarer, industri­varer inkludert fisk, tjenester og forenkling av han­dels­prosedyrer.

For markedsadgang for landbruksvarer forutsetter rammeverket at de høyeste bundne toll­satsene skal reduseres mest gjennom en lagdelt formel. For definerte sensitive produkter kan det gis lavere tollreduksjoner, men samtidig skal det etableres importkvoter for slike produkter. Rammeverket sier at det skal vurderes hvilken rolle et tolltak (maksimalgrense for tollsatser) skal spille. Prinsippet om vesentlig forbed­ring av markedsadgangen skal gjelde for alle produkter, inkludert de sensitive.

For internstøtte legger rammeverket opp til en reduksjon i summen av all handels­vridende støtte. Dette inkluderer gul støtte, de minimis (gul støtte i de tilfeller slik støtte ikke utgjør mer enn 5 pst. av produksjonsverdien) og blå støtte. Landene med den høyeste støtten skal redusere mest. I tillegg skal det etableres forpliktelser for hver av støttetypene som inngår i den totale støtten.

For blå støtte forutsetter ramme­verket at det skal settes et tak for slik støtte. Ramme­verket åpner imidlertid for at land (Norge) som har en spesielt stor andel av sin støtte i denne kate­gorien, kan få et høyere tak enn de generelle retningslinjene tilsier.

For ikke-handelsvridende støtte (grønn støtte) som for eksempel miljøprogrammer, forskningsmidler og avløser­ordningen, legges det ikke opp til noen øvre begrens­ninger, men kriteriene for slik støtte skal gås gjennom for å sikre at støtten har minimale effekter på produksjon og handel.

Rammeverket innebærer også enighet om å avskaffe alle former for eksport­subsidier på landbruksvarer. Dette inkluderer at det skal etableres disipliner for bruk av matvarehjelp, eksportkreditter og eksporterende statshandelsforetak. Subsidieelementer i disse ordn­ingene skal i likhet med eksportstøtte, elimineres.

Rammeverket fra 2004 forutsetter også at spesiell og differensiert behand­ling av u-land skal være en integrert del av et nytt regelverk.

Ministerkonferansen i Hongkong i desember 2005 innebar et skritt videre i forhandlingene ved at en kom til enighet om blant annet følgende elementer i en ny mulig WTO-avtale:

• Alle former for eksportstøtte skal elimineres innen utgangen av 2013. Kriteriene for behandling av andre former for eksportstøtte, for eksempel eksportkreditter, statshandelsforetak og matvarehjelp skal også avklares.

• Alle landbruksvarer skal fordeles i fire bånd etter hvor høye tollsatser de har. Ulike tollkutt skal foretas for de varer som havner i de enkelte bånd med utgangspunkt i at de høyeste tollsatsene skal reduseres mest. Enkelte produkter kan defineres som sensitive og gis lavere tollkutt, jf. rammeverket fra 2004.

• For internstøtte skal medlemslandene plasseres i tre bånd etter størrelsen på internt støttenivå (absolutt nivå). Land med høyest støttenivå skal redusere sin internstøtte mest. Dette innebærer at EU plasseres i det øverste båndet, USA og Japan i det neste og resterende land i det laveste båndet. Land i det laveste båndet med et relativt høyt støttenivå, herunder Norge, skal likevel ta et noe høyere kutt enn andre land i dette båndet.

• De minst utviklede landene (MUL) skal gis toll- og kvotefrihet for minst 97 pst. av alle sine varer inn til i-landenes markeder innen utgangen av 2008. Dette gjelder også for mer utviklede u-land dersom de selv mener de er i en posisjon til å gi tilsvarende betingelser.

Daværende forhandlingsformann på landbruk, Crawford Falconer, la i juli 2007 fram et utkast til modaliteter som medlemslandene aksepterte som grunnlag for videre forhandl­inger. Formannen la frem reviderte modaliteter på landbruk i februar 2008 og videre nye tekster i juli 2008. På bakgrunn av disse tekstene ble det i slutten av juli 2008 avholdt et ministermøte i Genève med sikte på å ferdigstille modaliteter for landbruk og industrivarer, inkludert fisk. Forhandlingene stoppet opp da det viste seg at avstanden mellom enkelte av aktørene på sentrale punkter var for stor. Forsøkene på å få til et nytt ministermøte i desember 2008 basert på enda en ny revisjon av modalitetspapirene, førte ikke fram.

Forhandlingsprosessen i løpet av 2009 lyktes ikke i å oppnå betydelig fremgang på de uløste spørsmålene fra forhandlingstekstene fra 2008. Det er samtidig usikkerhet rundt hvilke justeringer som eventuelt må til i eksisterende forhandlingsgrunnlag for å kunne oppnå multilateral enighet. Med fortsatt global usikkerhet omkring økonomien og et vanskelig politisk klima for handelsliberalisering hos enkelte nøkkelaktører, er det ikke sannsynlig med en sluttføring av runden i 2010.

5.3 MUL-import

Toll- og kvotefri markedsadgang for alle produkter fra verdens minst utviklede land (MUL) er et sentralt tiltak i regjeringens utviklings- og handelspolitikk og i handlingsplanen for bekjempelse av fattigdom i sør. Formålet er å fremme handel og utvikling, og bidra til at de fattigste landene blir bedre integrert i verdens­økonomien.

Toll- og kvotefri adgang til det norske markedet for alle produkter fra land som står på FNs offisielle MUL-liste, ble iverksatt fra 01.07.2002 med hjemmel i Norges generelle tollpreferanseordning (GSP) for import fra utviklingsland. Denne ordningen ble fra 01.01.2008 utvidet med 14 nye lavinntektsland, slik at det nå er 64 land som kan eksportere alle sine jordbruksprodukter til Norge helt uten toll.

En ny forskrift om sikkerhetsmekanisme ved import av landbruksvarer fra utviklingsland omfattet av GSP-ordningen, trådte i kraft 07.03.2008. Denne forskriften regulerer mulig utløsning av sikkerhetsmekanismen ved innenlandsk markeds­forstyrrelse forårsaket av preferansetollbehandling ved import av landbruksvarer fra GSP-land.

5.4 Forholdet til EU/EUs landbruks­politikk

5.4.1 Innledning

Landbrukspolitikken er ikke en del av EØS-avtalen, men utviklingen av EUs landbrukspolitikk har likevel betydning for norsk landbruk og nærings­middel­industri. Prisutviklingen på landbruksproduktene i EU påvirker omfanget av grensehandelen og konkurransekraften til i første rekke RÅK-industrien, som er konkurranseutsatt både på hjemmemarkedet og eksportmarkedet. Utformingen av EUs landbrukspolitikk har også betydning for graden av sammenfall i interesser mellom EU og Norge i multilaterale forhandlinger som i WTO.

Den siste omfattende reformen av EUs landbrukspolitikk ble gjennomført fra 2005 til 2006, hvor en hovedmodell var landbruksstøtte utbetalt på grunnlag av historisk produksjon. Som et alternativ til en historisk støttemodell, kan medlemsland velge en såkalt regional modell for støtte. Den innebærer at det blir gitt lik støtte per hektar i en hel region. Medlemsland kan også velge en kombinasjon av de to modellene. Det er åpnet for å beholde noe produksjonstilknyttet støtte for eksempel til korn, storfe og sau/geit. Medlemslandene har i praksis valgt ulike modeller for gjennomføringen. I mange land er andelen produksjonsuavhengig støtte høyere enn regelverket krever. Endringene innebærer at en større del av overføringene til landbruket i EU faller innenfor kategorien grønn støtte i WTO.

Samtidig med overgangen til nye støtteformer ble det innført såkalte «tverrvilkår», som innebærer at bøndene må innfri bestemte krav om å drive på en måte som holder landbruksareal i god agronomisk hevd og god miljøtilstand. Krav etter generell miljølovgivning og lovkrav om miljø, matvarekvalitet, dyre­velferd og dyrehelse/folkehelse kommer i tillegg.

Ved den såkalte «helsesjekken», en minireform som ble vedtatt i januar 2009, går EU et nytt skritt i retning av mindre regulering. Markedsordningen for svin ble besluttet avviklet, og totalkvotene for melk skal økes med 1 pst. per år, til sammen med 5 pst., før kvoteordningen avvikles i 2015.

Som følge av finanskrisen og matkrisen de siste årene, har prisene på jordbruksråvarer internasjonalt og i EU fluktuert mer enn vanlig. Prisene på for eksempel melk og svinekjøtt nådde rekordhøye nivåer i 2008, men hadde i 2009 en betydelig nedgang som førte til svak økonomi i produksjonen og nedgang i produksjonsvolum. Den senere tiden har markedene vist tegn til stabilisering med bedring i priser og markedsbalanse. Ubalansen i markedene har medført at EU vurderer nye virkemidler for regulering av markedet i krisesituasjoner.

Situasjonen i matmarkedet har videre ført til økt oppmerksomhet om styrkeforholdene i verdikjeden og handelens makt til å holde oppe forbrukerpriser selv om produsentpriser faller. EU har iverksatt omfattende arbeid med sikte på tiltak for en bedre fungerende matvarekjede. Det er bred oppslutning blant medlemslandene om behovet for tiltak.

Bygdeutvikling er fortsatt en viktig del av EUs politikk på landbruksområdet. Bygdeutviklingstiltakene som ble vedtatt av Rådet høsten 2005, trekker fram tre hovedmål for politikkområdet: i) øke konkurranseevnen i jord- og skog­bruket gjennom tilskudd til omstilling, ii) økt miljøstandard og bedret areal­forvaltning og iii) bedret livskvalitet og økt mangfold i næringsaktiviteten i distriktene. Ved «helsesjekken» i 2009 ble bygdeutviklingsbegrepet utvidet til å omfatte nye områder som grønn energi (biodrivstoff), klimautslipp, vannressurser, artsmangfold og innovasjon knyttet til disse områdene.

Lisboatraktaten gjør at Europaparlamentet har lik medbestemmelse med medlemslandene i Rådet også innen landbrukspolitikk.

EU forbereder nå en videre gjennomgang av sin landbrukspolitikk fram mot 2013 da mandater og budsjettfullmakter utløper. De økonomiske rammene for landbrukspolitikken etter 2013 og fordelingen av midlene vil bli sentrale spørsmål. Det er betydelig uenighet mellom medlemslandene om retningen for den framtidige landbrukspolitikken.

5.4.2 Forhandlinger med EU

I henhold til EØS-avtalens artikkel 19 skal EU og Norge søke å fremme handelen med landbruksvarer innenfor rammen av partenes landbrukspolitikk og på en gjensidig fordelaktig måte. I desember 2002 kom Norge og Europakommisjonen til enighet om en avtale om utvidet handel, som bl.a. innebar økte gjensidige tollfrie importkvoter for ost. Stortinget ga sitt samtykke til avtalen gjennom St.prp. nr. 71 (2002-2003). Avtalen ble implementert fra 01.07.2003.

Etter å ha forhandlet siden 2006 ble Norge og EU 28.01.2010 enige om en ny artikkel 19 avtale. Det gjenstår formell godkjenning av avtalen fra begge parter. Avtalen vil bli lagt fram for Stortinget med tanke på iverksettelse fra 01.01.2011.

Norge har i avtalen i stor grad gitt konsesjoner for landbruksvarer der det allerede er import til ordinær toll eller der næringsmiddelindustrien allerede har et importbehov. Økningen av importen for disse varene som følge av avtalen, vil derfor være begrenset. Det er også åpnet opp for mer import av enkelte matspesialiteter.

For Norge innebærer forhandlingsresultatet at kvoten for tollfri eksport av ost inn til EU øker fra 4 000 tonn til 7 200 tonn. Videre innebærer avtalen tollfrihet eller tollfrie kvoter inn på EU-markedet for bl.a. vegetabilske oljer, bær, snacks, hunde/kattemat, tran og juletrær som det er realistisk at norske bedrifter vil kunne utnytte.

For ost økes den tollfrie importkvoten fra 4 500 tonn til 7 200 tonn. Dette tilsvarer nivået for osteimport fra EU de senere årene.  For økningen på 2 700 tonn vil kvotene bli fordelt på auksjon. Ordningen med «historiske rettigheter» knyttet til import av ost vil bli avviklet etter tre år, og det vil bli etablert et nytt importsystem for dagens importkvote på 4 500 tonn som sikrer likebehandling av aktørene.

For kjøtt vil det bli etablert importkvoter fra EU for storfe (900 tonn), kylling (800 tonn) og gris (600 tonn). Dette er midlertidige kvoter som vil bli en del av en eventuell ny WTO-avtale. For kjøttvarer er det i tillegg en begrenset økning av eksisterende importkvoter for noen produkter (skinker, pølser, kjøttboller, andebryst). Norge har videre gitt EU toll-lettelser eller importkvoter på enkelte innsatsvarer til konserves- og fôrindustrien.  

For landbruksvarer med svært lav tollsats er det innført gjensidig nulltoll.

5.4.3 Forhandlinger om frihandelsavtaler

Norge har gjennom det europeiske frihandelsforbundet, EFTA, iverksatt 16 frihandelsavtaler. De land som er medlemmer i forbundet er Sveits, Liechtenstein, Island og Norge. EFTA ferdigforhandlet en ny avtale med Colombia høsten 2008 og Peru, Albania, Serbia og Gulf-statene i 2009. Det pågår forhand­linger om frihandels­avtaler mellom EFTA-landene og Thailand, Algerie, India, Ukraina og Hong Kong. Norge og Kina har også startet opp forhandlinger om en bilateral frihandelsavtale. Forhandl­ing­ene omfatter bl.a. handel med landbruksvarer, både råvarer og bearbeidede varer. Fra norsk side gis det i frihandelsavtalene i første rekke konsesjoner på «sørlige» produkter der det er liten eller ingen norsk produksjon.

Frihandelsavtalene vil bli forelagt Stortinget før iverksettelse.