5 Alminnelige merknader

5.1 Lovfesting av kommunalt eierskap til nye vann- og avløpsanlegg

5.1.1 Høringsinstansenes syn

Kommunalt eierskap

Høringsinstansene er gjennomgående positive til lovfesting av kommunalt eierskap til vann- og avløpsanlegg. Norsk Vann mener at forslaget er et viktig lovmessig grep for å sikre innbyggere og næringsliv en god og sikker vann- og avløpstjeneste til lavest mulig pris og med langsiktig investeringshorisont. Norsk Vann forutsetter imidlertid at kravet til kommunalt eierskap ikke utelukker delt eierskap mellom kommuner og private andelslag, og at det ikke hindrer adgangen for andre offentlige myndigheter til å etablere vann- og avløpsanlegg, slik som det bl.a. er gjort for Forsvaret.

Blant høringsinstansene som er negative til forslaget er hovedinnvendingen at eierskapet ikke er avgjørende for kvaliteten på vann- og avløpstjenestene. Veolia Vann og Bekkelaget Vann mener på bakgrunn av dette at det heller bør fokuseres på vann- og avløpssektorens faglige utfordringer og økt myndighetskontroll. Vannbevegelsen mener at det er mer riktig å se på de kommunale vann- og avløpsanleggene som anlegg eid av abonnentene (brukerne). Vannbevegelsen foreslår på denne bakgrunn av forslaget endres slik at det stilles krav om at nye anlegg skal være fullt ut eid av abonnentene, ikke kommunene.

De fysiske grensene for eierskapet

Norsk Vann påpeker viktigheten av at kommunene fortsatt skal stå fritt til å definere grensesnittet mellom kommunalt eide hovedledninger og privat eide stikkledninger, og viser til berøringspunkter mot tilknytningsplikten i plan- og bygningsloven. Norsk Vann mener Miljøverndepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet bør utarbeide en veiledning for hvordan kommunene skal utøve sin myndighet på dette området. Behovet for avgrensning mot felles private ledningsanlegg og private anlegg, for eksempel i hyttefelt, fremheves også av Trondheim kommune.

Sandnes kommune mener at loven fører til gråsoner mellom kommunens rolle som eier og forvalter av vann- og avløpsanlegg og som areal- og bygningsmyndighet.

Forholdet til reglene i EØS-avtalen om etableringsrett

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) ber i sin uttalelse om en vurdering av forslaget opp mot EØS-regelverket om etableringstilgang.

5.1.2 Departementets vurdering

Kommunalt eierskap

I høringsutkastet var kravet om kommunalt eierskap formulert som at anleggene skal være «fullt ut eigd » av kommunen. Det fremgikk imidlertid av høringsnotatet at det ville være tilstrekkelig at kommunen har aksjemajoriteten i et selskap for at kravet skulle være oppfylt. Denne nyanseringen gjør etter departementets vurdering at ordlyden i lovteksten blir noe misvisende. Departementet har derfor i det endelige forslaget endret ordlyden slik at det stilles krav om at vann- og avløpsanleggene skal være «eigd» av kommuner. Ordlyden er også endret fra «kommunen» til «kommunar» for å synliggjøre at det åpnes for delt eierskap mellom flere kommuner. Kravet om kommunalt eierskap utelukker for øvrig heller ikke delt eierskap mellom kommunen og private andelslag, forutsatt at kommunen eier majoriteten av andelene.

Av høringsrunden fremkommer det at det kan være aktuelt for andre offentlige myndigheter enn kommunen å etablere vann- og avløpsanlegg. Hensynene som ligger til grunn for å lovfeste kommunenes eierskap til vann- og avløpsanlegg gjør seg ikke gjeldende i disse tilfellene. Av det endelige lovforslaget fremgår det derfor at loven ikke gjelder for eksisterende eller fremtidige vann- og avløpsanlegg etablert av annen offentlig myndighet enn kommunene.

De fysiske grensene for eierskapet

Den fysiske grensen for kommunens eierskap til ledningsnettet er i lovteksten avgrenset positivt til å omfatte «hovudleidningar». Det fremgår av merknadene til bestemmelsen at dette ikke omfatter private ledninger (stikkledninger). Grensen mellom kommunale og private ledninger må trekkes også etter annet regelverk, bl.a. plan- og bygningsloven og forurensningsloven. Den konkrete grensedragningen gjøres av den enkelte kommune, normalt gjennom avtaler med abonnentene. Departementet har vurdert om det i forbindelse med lovforslaget bør gis nærmere regler eller retningslinjer for grensedragningen, og har kommet til at det som følge av at problemstillingen også er relevant i forhold til annet regelverk, ikke vil være hensiktsmessig å innføre særlige bestemmelser om dette her.

Forholdet til reglene i EØS-avtalen om etableringsrett

Departementet har vurdert forslaget om lovfesting av kommunalt eierskap til vann- og avløpsanlegg opp mot EØS-avtalens regler, særlig reglene om etableringsrett. Reglene om etableringsrett i EØS-avtalens art. 31-35 gir bestemmelser om fri bevegelighet for selvstendig næringsdrivende og juridiske personer som skal utøve økonomisk virksomhet i en annen EØS-stat

Forslaget om lovfesting av kommunalt eierskap til vann- og avløpsanlegg fratar private aktører lokalisert i andre EU/EØS-land retten til å kjøpe og eie vann- og avløpsanlegg. Etter departementets vurdering vil forslaget falle inn under unntaksbestemmelsene i EØS-avtalens art. 33 og den ulovfestede læren om allmenne hensyn. Lovforslaget er begrunnet i samfunnssikkerhetshensyn og hensynet til fremtidig sikkerhet i vannforsyning og avløpshåndtering. Hensynet til offentlig sikkerhet og folkehelsen er hensyn som omfattes av unntaksbestemmelsen i EØS-avtalens art 33. Hensynet til miljøet omfattes av den domstolsskapte læren om allmenne hensyn. Lovforslaget er etter departementets vurdering dermed begrunnet i hensyn som rettferdiggjør unntak fra hovedregelen om fri etableringsrett.

5.2 Krav om kommunalt samtykke til utvidelse eller nyetablering av private anlegg

5.2.1 Høringsinstansenes syn

Få av høringsinstansene har kommentarer til forslaget om krav om kommunalt samtykke til utvidelse eller nyetablering av private anlegg.

Fylkesmannen i Oppland er positiv til ordningen med krav om kommunalt samtykke til utvidelse av private anlegg, men viser til at eiere av private anlegg kan miste interessen for drift og vedlikehold av eksisterende anlegg dersom kommunen avslår søknad om utvidelse. Fylkesmannen mener som følge av dette at kommunen bør ha en plikt til å overta eierskapet til det private anlegget når det gis avslag på søknader om utvidelse.

Norsk Vann påpeker at det er viktig at det fremgår klart av lovteksten eller merknadene at kommunen ikke har noen plikt til å overta private anlegg. Friheten til å velge om de skal kjøpe et anlegg fremheves som viktig, blant annet fordi en kjøpeplikt ville ha medført en uforutsigbar økonomisk situasjon for kommunene på vann- og avløpsområdet.

Norsk Vann etterspør også omtale av adgangen til å påklage kommunens vedtak for å ivareta rettssikkerheten til eiere av private vann- og avløpsanlegg.

5.2.2 Departementets vurdering

Bakgrunnen for bestemmelsen om at kommunen skal avgjøre om et privat anlegg skal kunne etableres eller utvides, er at kommunen selv skal kunne velge om den vil betjene det aktuelle området i kommunen. Lovforslaget regulerer ikke hva som skal skje dersom kommunen avslår en søknad eller eierne av et privat anlegg ikke ønsker å drive anlegget videre. Lovforslaget endrer således ikke på dagens rettstilstand på dette området, og gir kommunen frihet til selv å velge om den vil etablere og eie vann- og avløpsanlegg.

Etter departementets vurdering medfører ikke innføringen av krav om kommunal tillatelse til å etablere eller utvide et vann- og avløpsanlegg behov for å pålegge kommunen ansvar for at det finnes et tilbud om vann- og avløpstjenester i kommunen. Frihet på dette området er en viktig del av det kommunale selvstyret, blant annet for ikke å skape for stor usikkerhet med hensyn til kommunens økonomiske forpliktelser. Kommunens innvilgelse eller avslag på søknad om etablering, sammenslåing eller utvidelse av private anlegg vil være et enkeltvedtak som kan påklages etter bestemmelsene i forvaltningsloven. Se merknader til § 2 om hvem som vil være klageinstans.

5.3 Lovgrunnlag og begrepsbruk

5.3.1 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er gjennomgående positive til forslagene om å endre begrepsbruken til «avløp» og «gebyr».

Norsk Vann og Trondheim kommune foreslår at lovens tittel endres til «Lov om kommunale vann- og avløpsanlegg»

5.3.2 Departementets vurdering

I høringsforslaget var lovens tittel » Lov om kommunalt eigarskap og kommunale vass- og avløpsgebyr». En så lang og sammensatt tittel ville ha gjort det nødvendig å lage en korttittel. Etter departementets vurdering er det derfor mer hensiktsmessig å endre tittelen i tråd med høringsinstansenes forslag. Den nye tittelen vil være dekkende både for eierskapsreguleringen og gebyrreguleringen.

Den forenklede tittelen kan gi inntrykk av at loven gir en uttømmende regulering av kommunale vann- og avløpsanlegg, noe som ikke er tilfellet siden blant annet krav til utslipp av avløpsvann, adgangen til å pålegge tilknytning, bestemmelser om overtagelse av drift av avløpsanlegg osv. finnes i forurensningsloven og plan- og bygningsloven. Etter departementets vurdering er imidlertid behovet for en enkel og kort tittel på loven viktigst.

5.4 Utbyggings- og driftskontrakter

5.4.1 Høringsinstansenes syn

Et klart flertall av høringsinstansene anbefaler at det ikke fastsettes noen tidsbegrensning på kommunens adgang til utsetting av driftsoppgaver til private. Dette begrunnes blant annet med at det vil være vanskelig å skille mellom hva slags type kontrakter som skal tidsbegrenses og ikke. Videre blir det vist til at kort kontraktslengde kan medføre økt arbeidsmengde for kommunene, og at kommunene selv er nærmest til å vurdere hva som er hensiktsmessig bruk av ekstern kompetanse.

Veolia Vann viser til at driftskontrakter er utbredt i resten av Europa, og at slike kontrakter mange steder bidrar til å styrke den kommunale kompetansen. Veolia Vann er negative til tidsbegrensninger på driftskontraktene fordi det ofte tar lang til før en ny driftsorganisasjon vil være effektiv, noe som medfører at gjennomsnittlig årlig pris for kommune ofte vil være mer gunstig dersom det velges en lang kontraktsperiode.

Veolia Vann mener det er uklart om ordlyden i lovforslaget åpner for OPS (offentlig- privat-samarbeid) eller andre kontraktsformer knyttet til utbyggingsprosjekter, og fremhever viktigheten av at slikt samarbeid ikke forbys. Dette synspunktet deles av Norsk Vann, som også peker på en mellomløsning der man åpner for samarbeidsavtaler der kommunen beholder eiendomsretten, men inngår en avtale med en privat aktør om utbygging og drift, kombinert med oppgjørsregler dersom samarbeidet må brytes.

Blant kommunene som ikke ønsker en regulering av adgangen til å sette bort driftsoppgaver er Oslo, Asker, Trondheim, Sandnes, Horten og Bærum kommune. Oslo kommune mener at det må åpnes for ulike varianter av offentlig-privat samarbeid på vann- og avløpsområdet. Horten kommune mener at det er spesielt viktig for de små kommunene å kunne sette bort driftsoppgaver til private, og at kontraktstiden bør være minst fem år.

Forbrukerrådet har ingen spesielle synspunkter på utsetting av driftsoppgaver generelt, men understreker viktigheten av at kommunene ikke mister sin kompetanse på tjenesten. Forbrukerrådet mener det er viktig å understreke at kommunen uansett vil være ansvarlig for tjenesten overfor innbyggerne, og at dette bør tydeliggjøres overfor abonnentene.

Vannbevegelsen er negativ til konkurranseutsetting av driftsoppgaver fordi det åpner for kommersialisering.

Kommunene Åsnes, Odda, Gol og Hamar ønsker en regulering av adgangen til å inngå langvarige driftskontrakter. Odda kommune mener at det vil være uheldig om kommunen mister kompetanse på vann- og avløpsområdet, og mener derfor at de mest vitale driftsoppgavene ikke bør kunne settes bort til private aktører. Gol kommune mener at dette er spesielt viktig i mindre kommuner. Kommunen er imidlertid positiv til at konkrete anleggsprosjekter konkurranseutsettes. Hamar kommune mener driftskontrakter på to år fungerer tilfredsstillende, og omfattende og langvarige kontrakter bør unngås fordi drift og vedlikehold av vann- og avløpsanlegg krever omfattende og detaljert kunnskap. Driftsassistansen i Telemark ønsker en tidsbegrensning på fire til seks år.

Fylkesmannen i Oppland viser til at et av hovedformålene med kommunalt eierskap er å ivareta sikkerhet og beredskap på vann- og avløpsområdet. Fylkesmannen mener derfor at manglende rammer for utforming av driftskontrakter vil kunne undergrave disse hensynene.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) er positiv til at anleggsoppgaver kan overlates til private, men ønsker en lovfesting av at driften av vann- og avløpsanleggene skal være kommunal.

5.4.2 Departementets vurderinger

Langvarige driftskontrakter vil kunne undergrave kravet om kommunalt eierskap og intensjonene bak lovforslaget. På den andre siden er det i liten grad dokumentert at langvarige driftskontrakter utgjør et problem i dag. Konkurranseutsetting av hele driften er ikke vanlig i Norge. Bransjeorganisasjonen Norsk Vann oppgir at i størrelsesorden 50-70 % av gebyrinntektene på vann– og avløpsområdet går til innkjøp av tjenester og utstyr fra private aktører.

Det vil være vanskelig å trekke en grense mellom hva slags type kontrakter som skal tidsbegrenses og ikke. Etter departementets vurdering er kommunene som eiere av anleggene nærmest til å vurdere hva som er hensiktsmessig bruk av ekstern kompetanse og ressurser. Etter departementets syn er intensjonen bak lovforslaget tilstrekkelig ivaretatt så lenge kommunene beholder eierskapet og styringsvirkemidlene. Kommunene bør selv få bestemme hva slags tidsbegrensninger som skal settes i den enkelte kontrakt.