13 Heimel for skattekontoret til å endre vedtaket sitt til fordel for skattytar under den førebuande klagesakshandsaminga

13.1 Innleiing

Departementet foreslår at skattekontoret skal få heimel i likningslova til å endre eit vedtak i ei endringssak til fordel for skattytaren under den førebuande klagesakshandsaminga. Etter gjeldande rett må skatteklagenemnda avgjere saka sjølv om skattekontoret meiner at skattytaren skal få medhald i klagen. Føremålet med forslaget er å redusere talet på saker for skatteklagenemnda. Forslaget kan også føre til kortare sakshandsamingstid i saker der skattekontoret gir skattytaren medhald i klagen.

Den foreslåtte føresegna er forma etter mønster frå forvaltningslova § 33 andre ledd andre punktum. Det gir skattekontoret den same heimelen til å endre vedtaket sitt i saker det førebur for skatteklagenemnda som i saker for Klagenemnda for meirverdiavgift.

Departementet foreslår i tillegg ei endring i føresegnene om sakskostnader for at skattytaren skal ha same rett til å få dekka slike kostnader når skattekontoret gjer om vedtaket som når skatteklagenemnda gir han eller ho medhald i klagen.

Forslaga i dette kapittelet fører til endringar i likningslova §§ 9-8 og 9-11.

13.2 Gjeldande rett

Likningslova § 9-2 nr. 1 bokstav b gir skattytaren rett til å klage til skatteklagenemnda på vedtak skattekontoret har fatta i ei endringssak. Skattekontoret skal førebu saka for skatteklagenemnda, jf. § 3-9 nr. 1. I praksis skjer det ved at skattekontoret lagar innstilling til vedtak i nemnda. Skatteklagenemnda skal alltid avgjere saka, jf. § 9-8 nr. 1. Skattekontoret har ikkje heimel til å fatte nytt vedtak sjølv om det under den førebuande handsaminga kjem til at skattytaren bør få medhald i klagen.

Etter forvaltningslova har underinstansen til samanlikning eit visst høve til å avgjere saker som gjeld klage over vedtak den sjølv har fatta. Det følgjer av forvaltningslova § 33 andre ledd andre punktum at underinstansen kan oppheve eller endre vedtaket sitt dersom den finn klagen grunngitt. Føresegna fastset at eit forvaltningsorgan kan gjere om vedtaket sitt til fordel for klagaren under den førebuande sakshandsaminga. Den nye avgjerda er eit vanleg forvaltningsvedtak som den det gjeld, kan klage inn for klageinstansen dersom han eller ho ikkje er nøgd med resultatet.

13.3 Høyringa

Departementet sende 27. januar 2013 på høyring eit forslag om at skattekontoret skal få heimel til å gjere om vedtaket sitt til fordel for skattytaren under den førebuande klagesakshandsaminga. Saka blei send til 20 høyringsinstansar.

Følgjande instansar har komme med merknader til forslaget:

• Bedriftsforbundet

• Den Norske Advokatforening

• Den norske Revisorforening

• Hovedorganisasjonen Virke

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening

• Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Skattebetalerforeningen

• Skattedirektoratet

I tillegg har Kåre Lundestad sendt inn merknader til saka.

Merknadene er omtala i punkt 13.4.

Arbeidsdepartementet, Arbeids- og velferdsdirektoratet og Nærings- og handelsdepartementet har ikkje merknader. Landsorganisasjonen i Norge har vedteke å ikkje uttale seg.

13.4 Vurderingar og forslag frå departementet

13.4.1 Generelt

Statistikk frå Skattedirektoratet viser at skatteklagenemnda i 2012 handsama 3 507 klagesaker. Skattytaren fekk fullt medhald i 888 av sakene og delvis medhald i 633 saker. Dei tilsvarande tala for 2010 og 2011 var 3 712 og 3 829 klagesaker, der skattytaren fekk fullt medhald i 694 og 982 saker og delvis medhald i 767 og 685 saker.

Det er grunn til å tru at i ein vesentleg del av dei sakene der skattytaren fekk medhald, var vedtaket frå skatteklagenemnda i samsvar med innstillinga frå skattekontoret.

Fleire grunnar talar for at skattekontoret bør kunne fatte vedtak til fordel for skattytaren under den førebuande klagesakshandsaminga. For det første vil talet på saker som skatteklagenemnda skal avgjere, bli redusert. Skatteklagenemnda treng ikkje handsame saker der skattekontoret meiner at skattytaren bør få medhald i klagen. Nemnda kan dermed konsentrere seg om dei sakene der skattekontoret og skattytaren ikkje er einige om løysinga. For det andre er det grunn til å tru at arbeidsbøra til skattekontoret vil bli mindre om det sjølv kan avgjere saka. Skattekontoret slepp å lage innstilling til nemndsvedtak. Vedtaket frå skattekontoret vil i mange høve vere kortare enn eit nemndsvedtak, mellom anna fordi saksforholdet er kjent frå før både for skattekontoret og skattytaren. For det tredje vil det også for skattytaren vere ein fordel om skattekontoret får heimel til å avgjere saka fordi sakshandsamingstida vil bli kortare som følgje av at skattekontoret ikkje må sende saka til nemnda.

Departementet kjenner til at behovet for at skattekontoret skal kunne avgjere klagesaker i praksis til ein viss grad blir dekt ved at skattekontoret sjølv tek sakene opp til endring etter likningslova § 9-5 nr. 1 bokstav b. For at det skal vere høve til å bruke denne heimelen er det likevel eit vilkår at det faktiske grunnlaget for vedtaket som blir endra, var uriktig eller ufullstendig. Dette vilkåret vil ikkje vere oppfylt i alle saker der skattytaren får medhald i klagen. Når skattekontoret tek saker opp til endring, har skattytaren heller ikkje høve til å få dekt sakskostnadane sine fordi det etter likningslova § 9-11 er eit krav om at det er skatteklagenemnda som endrar vedtaket til fordel for skattytaren.

Alle høyringsinstansane som har uttala seg i saka, er positive til at skattekontoret skal få heimel til å gjere om vedtak det sjølv har fatta til fordel for skattytaren. Fleire av instansane viser til dei nemnde grunnane som grunnlag for synet sitt. Den Norske Advokatforening uttalar i tillegg at forslaget vil lette sakshandsaminga i skattesaker og dermed styrkje rettstryggleiken til skattytaren.

Departementet går derfor inn for at skattekontoret skal få heimel til å endre vedtaket sitt til fordel for skattytaren under den førebuande klagesakshandsaminga for skatteklagenemnda. Departementet foreslår å gjennomføre lovendringa ved at det i likningslova § 9-8 nr. 1 andre punktum blir teken inn ei føresegn om at skattekontoret kan avgjere klagar etter § 9-2 nr. 1 bokstav b. Føresegna vil vere eit unntak frå § 9-8 nr. 1 første punktum som fastset at saker som blir tekne opp til endring etter §§ 9-2 og 9-5, skal avgjerast av det organet som er nemnd i desse føresegnene. Som tidlegare nemnd følgjer det av § 9-2 nr. 1 bokstav b at skattytaren kan klage vedtak frå skattekontoret inn for skatteklagenemnda.

Den foreslåtte føresegna er forma etter mønster frå forvaltningslova § 33 andre ledd andre punktum. Forvaltningslova gjeld i dag utfyllande i saker om meirverdiavgift, jf. meirverdiavgiftslova § 13-1. Skattekontoret får dermed den same heimelen til å fatte vedtak under handsaminga av skattesaker som i saker det førebur for Klagenemnda for meirverdiavgift. Det er grunn til å tru at dette vil gjere skattekontoret si handsaming av saker som både gjeld skatt og meirverdiavgift, meir effektiv.

13.5 Nærmare om innhaldet i føresegna

Skattekontoret skal for det første kunne fatte vedtak i saker der det meiner at skattytaren skal få fullt medhald i klagen. Det er eit spørsmål om føresegna også skal omfatte saker der skattekontoret meiner det er riktig berre å gi skattytaren delvis medhald.

Forvaltningslova § 33 andre ledd andre punktum gir underinstansen heimel til å fatte vedtak også i saker der heile klagen ikkje blir teken til følgje. I høyringsnotatet gjekk departementet inn for at det same skal gjelde etter den nye føresegna i likningslova. Departementet viste til at føremåla med lovforslaget talar for at skattekontoret skal kunne fatte vedtak sjølv om skattytaren ikkje får fullt medhald. Det vil føre til at fleire saker som skatteklagenemnda i dag skal avgjere, kan bli handsama av skattekontoret. Det vil også gi raskare og meir effektiv avvikling av saker der klagen blir teken delvis til følgje, og skattytaren ikkje finn grunn til å bringe saka vidare.

Samstundes peika departementet på at den foreslåtte løysinga kan bli oppfatta som tungvint av skattytaren fordi han eller ho må klage på nytt over skattekontoret sitt vedtak dersom han eller ho ikkje er nøgd med resultatet. Departementet uttala at det er viktig at den samla sakshandsaminga ikkje blir så tids- og ressurskrevjande at skattytaren av den grunn ikkje klagar til skatteklagenemnda.

Eit fleirtal av høyringsinstansane, Den Norske Advokatforening, Den norske Revisorforeningen, Hovedorganisasjonen Virke, Næringslivets Hovedorganisasjon, Skattebetalerforeningen og Skattedirektoratet, støttar forslaget om at heimelen også bør omfatte saker der skattekontoret berre vil gi delvis medhald. Næringslivets Hovedorganisasjon uttalar i tillegg:

”Selv om en skattyter som ikke får fullt medhold, vil måtte klage på nytt, vil dette i praksis kunne skje ved at opprinnelig klage opprettholdes på de punkter der det fortsatt er uenighet. En eventuell økning i samlet tids- og ressursbruk bør derfor være begrenset.”

Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF) og Norges Kemner- og kommuneøkonomers forening er negative til at skattekontoret skal få heimel til å fatte vedtak i saker der det ikkje tek heile klagen til følgje. NARF meiner at det vil vere urimeleg og at det gir skattytaren unødvendig meirarbeid om han eller ho må lage ei ny klage i saka. Denne høyringsinstansen uttalar at denne delen av forslaget vil kunne svekkje rettstryggleiken til skattytaren og verke mot si hensikt. I merknadene heiter det:

”Skattyter har [..] en berettiget forventning når han leverer sin klage første gang om at rette klageinstans tar stilling til de forholdene han har påklaget. Det er en lite praktisk løsning å måtte bekrefte at man opprettholder en allerede innsendt klage, og det er dessuten fare for at det kan oppstå svikt eller misforståelser slik at skattyter ikke får opprettholdt sin klage innen klagefristen. Dette kan igjen medføre at han taper sin klagerett.

Departementet påpeker også i høringsnotatet at dersom skattyter må utarbeide ny klage slik det legges opp til, vil dette kunne medføre lengre saksbehandlingstid enn i dag. Vi påpeker at dette også er en uheldig virkning av departementets forslag på dette punkt. En av hensiktene med det fremsatte forslaget er jo som departementet selv gir uttrykk for at det skal medføre raskere og mer effektiv behandling av skattyters klager.”

NARF meiner i tillegg at det kan vere tvilsamt når ei klage blir teken delvis til følgje og når ho ikkje blir det, til dømes i saker som gjeld fleire spørsmål eller saker der skattekontoret må utvise skjønn. Det talar ifølgje NARF mot at skattekontoret skal få vedtaksheimel i saker der det berre vil gi skattytaren delvis medhald.

Departementet held etter ei samla vurdering fast på forslaget frå høyringsnotatet om at skattekontoret også skal kunne fatte vedtak i klagesaker der det berre gir skattytaren delvis medhald. Departementet viser til dei grunnane som er refererte frå høyringsnotatet og at eit fleirtall av høyringsinstansene er positive til denne løysinga. Skattytaren har alltid rett til å klage det nye vedtaket inn for skatteklagenemnda dersom han eller ho ikkje er nøgd med resultatet. Dette følgjer av at det nye vedtaket er eit ”vedtak i endringssak” etter likningslova § 9-2 nr. 1 bokstav b. På same måte som Næringslivets Hovedorganisasjon, reknar departementet med at klagen i mange høve heilt eller delvis kan byggje på det same grunnlaget som den forrige klagen. I praksis vil skattytaren i svært mange saker kunne halde fast ved den delen av klagen han eller ho ikkje har fått medhald i, utan å måtte utarbeide nokon ny klage. Departementet ser for seg at heimelen til å fatte vedtak i saker om delvis medhald kan vere særleg praktisk i høve der skattytaren når fram med store deler, men ikkje heile, klagen.

Den nye føresegna pålegg ikkje skattekontoret å fatte vedtak dersom det meiner at skattytaren berre bør få delvis medhald. Skattekontoret kan til dømes overlate til skatteklagenemnda å avgjere prinsippsaker eller saker det uansett trur at vil bli klaga vidare til nemnda.

Departementet legg til grunn at det i dei fleste høva ikkje vil vere tvilsamt om eit vedtak blir endra til fordel for skattytaren. Det er når vedtaket blir stadfesta eller det nye vedtaket fører med seg eit strengare resultat enn det som følgjer av vedtaket skattytaren har klaga på, at skattekontoret ikkje har heimel til å fatte ei ny avgjerd.

Eit vedtak frå skattekontoret kan gjelde fleire forskjellige spørsmål. Dersom skattytaren klagar over fleire av desse, og skattekontoret meiner det er grunn til å endre vedtaket til fordel for skattytaren i nokre av spørsmåla, kan det velje å fatte vedtak om denne delen av saka, medan nemnda avgjer resten av klagen.

Fleire høyringsinstansar peikar på at det er viktig at skattytaren får fullgod informasjon om høvet til å klage på nytt dersom han eller ho berre får delvis medhald i vedtaket frå skattekontoret. Departementet sluttar seg til dette. Det følgjer av likningslova § 3-11 nr. 3 at skattekontoret skal gi skattytaren opplysning om klageretten samstundes med at det sender kopi av vedtaket. Denne føresegna vil gjelde også for vedtak skattekontoret fattar etter heimelen departementet no foreslår.

I høyringsnotatet gjekk departementet inn for at den nye føresegna blir forma slik at skattekontoret kan fatte vedtak dersom ”det finner klagen begrunnet”. Skattedirektoratet meiner at det er betre om heimelen blir formulert slik at det er endringsåtgang når skattekontoret ”finner å kunne ta klagen helt eller delvis til følge”.Departementet held likevel fast ved løysinga frå høyringsnotatet. Ho har til følgje at føresegna i likningslova får akkurat den same ordlyden som forvaltningslova § 33 andre ledd andre punktum som altså allereie gjeld i saker om meirverdiavgift.

13.6 Om dekning av sakskostnader

Det følgjer av likningslova § 9-11 nr. 1 første punktum at skattekontoret skal tilkjenne skattytaren sakskostnader når skatteklagenemnda endrar ei likningsavgjerd til fordel for skattytaren. Høvet til å få dekka sakskostnader bør vere den same når skattekontoret gjer om vedtaket sitt under den førebuande klagesakshandsaminga. Departementet gjekk derfor i høyringsnotatet inn for ei endring i § 9-11 nr. 1 andre punktum for at det skal vere heimel til å tilkjenne sakskostnader i desse sakene. Gjeldande andre punktum blei foreslått flytta til nytt tredje punktum med ei endring i utforminga slik at det også gjeld vedtak frå skattekontoret.

Bedriftsforbundet, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening og Skattedirektoratet støttar forslaget. Ingen andre høyringsinstansar har hatt merknader.

Departementet held i proposisjonen her fast på forslaget frå høyringsnotatet. Dei generelle vilkåra i § 9-11 om at skattytaren sjølv må setje fram krav om sakskostnader, at kostnadene må vere vesentlege, pådratte med god grunn og at det ville vere urimeleg om skattytaren måtte dekke dei sjølv, skal gjelde også når skattekontoret gjer om vedtak under den førebuande klagesakshandsaminga.

13.7 Økonomiske og administrative følgjer

Departementet legg til grunn at forslaget samla sett ikkje vil ha store økonomiske og administrative følgjer for Skatteetaten eller skattytarane.

Forslaget vil redusere dei ressursane som Skatteetaten må bruke til å handsame klagar på vedtak frå skattekontoret. For det første vil skatteklagenemnda få færre saker til handsaming. For det andre er det grunn til å tru at skattekontoret i mange saker vil bruke mindre tid på sjølv å fatte vedtak enn å lage innstilling til vedtak i skatteklagenemnda.

Forslaget vil venteleg føre med seg at sakshandsamingstida blir kortare i saker der skattekontoret gir skattytaren medhald i klagen.

I saker der skattekontoret berre gir delvis medhald i klagen og skattytaren vel å bringe saka vidare til skatteklagenemnda, vil den samla ressursbruken hos Skatteetaten og skattytaren i einskilde saker kunne bli noko større enn i dag.

Vilkåra for å tilkjenne sakskostnader vil vere dei same anten det er skatteklagenemnda eller skattekontoret som har gitt skattytaren medhald. Departementet reknar derfor med at forslaget om at skattytaren skal få dekt sakskostnader når skattekontoret endrar vedtaket sitt, verken vil ha økonomiske følgjer for det offentlege eller skattytarane.