9 Nye lovføresegner for tollkontroll

9.1 Innleiing og samandrag

Gjennom å vere til stades ved grensa og kontrollere vareførselen har Toll- og avgiftsetaten ei sentral rolle når det gjeld å verne samfunnet. For å redusere risikoen ved store varestraumar, transportmiddel og personar inn i landet er det viktig å føre ein effektiv og målretta grensekontroll. Grensekontrollen tolletaten utfører skal avdekkje og førebyggje toll- og avgiftsunndraging samt anna ulovleg vareførsel. Det er viktig at kontrollheimlane etaten brukar er klare og føreseielege, og at det er openheit rundt kontrollen. Kontrollen må vegast opp mot kravet til rettstryggleik.

Personopplysningar i kontrollstøttesystema (datasystema) til tolletaten blir i dag brukte til å planleggje og gjennomføre ein effektiv og målretta grensekontroll for å avdekkje ulovleg vareførsel. Datatilsynet har gitt mellombelse konsesjonar for dei tre kontrollstøttesystema til tolletaten. Konsesjonane gjeld fram til 15. oktober 2013.

I lys av dette har departementet sendt eit forslag til ei ny lovføresegn på høyring. Denne skal vidareføre og tydeleggjere kva moglegheit tolletaten har til å innhente, lagre, bruke og samanstille personopplysningar når dei planlegg, målrettar og gjennomfører kontroller. Etter høyringsforslaget skal føresegna òg heimle moglegheit til å behandle visse sensitive personopplysningar samt ikkje-verifiserte opplysningar frå ulike tredjepartar.

Departementet fremjar i denne proposisjonen eit lovforslag som byggjer på høyringsforslaget, men som er justert noko etter innspel frå høyringsinstansane.

Departementet viser til forslag om endringar i lov 21. desember 2007 nr. 119 om toll og vareførsel (tollova) ny § 13-10. Departementet foreslår at endringa trer i kraft straks.

9.2 Bakgrunn

9.2.1 Innhenting, lagring, bruk og samanstilling av personopplysningar

Toll- og avgiftsetaten (heretter tolletaten) har ansvar for å føre kontroll med vareførselen over grensa, og for å fastsetje rett toll og avgifter på varer. Tolletaten gjennomfører kontrollar på grensa for å avdekkje ulovleg vareførsel, og for å sikre at toll og avgifter blir deklarert og betalt i samsvar med regelverket. Etterfølgjande kontroll (toll- og avgiftsrevisjon) blir først og fremst gjennomført for å kontrollere om toll- og avgiftsplikta på varer er overhalden.

Kontrollar på grensa må i størst mogleg grad vere retta mot identifiserte risikoområde og risikoprofilar for å få ei effektiv utnytting av tolletaten sine ressursar, og for ikkje unødig å belaste den lovlege trafikken. Kontrollen kan derfor vere retta mot bestemte trafikkmønster eller objekt der det er mistanke om ulovleg vareførsel, medrekna brot på prosedyrereglar eller avgiftsunndraging. For å planleggje og målrette kontrollar mot objekt som passar inn i risikoprofilane til tolletaten, brukar ein personopplysningar som tolletaten har i kontrollstøttesystema sine. Tidlegare toll- og avgiftslovbrot, mistanke om toll- og avgiftslovbrot, unaturlege endringar i handelsmønster samt tips frå publikum, bransjeorganisasjonar eller andre offentlege styresmakter kan identifisere risikoområde for denne typen kontrollar.

Tolletaten har etter gjeldande regelverk vide heimlar for å hente inn personopplysningar. Innhenta opplysningar blir lagra i dei ulike elektroniske registera og kontrollstøttesystema til tolletaten. Personopplysningslova stiller strenge krav til heimel for behandling når dei aktuelle opplysningane er definerte som sensitive personopplysningar. Mistanke om straffbart brot på tollova vil for eksempel vere ei sensitiv personopplysning. Innhenting, bruk og lagring av sensitive personopplysningar krev klar lovheimel eller konsesjon frå Datatilsynet.

Tolletaten har i dag tre kontrollstøttesystem, som mellom anna blir brukte til å innhente og lagre enkelte sensitive personopplysningar.

Eitt av registera blir brukt til å planleggje og gjennomføre kontrollar i tilknyting til ulovleg vareførsel av forbodne og regulerte varer. Det blir òg brukt til å velje ut kontrollobjekt og gjennomføre målretta kontrollar mot personar i samband med grensepassering. Registeret inneheld mellom anna rapportar frå gjennomførte tollkontrollar og eventuelle vedtak, tips, politimeldingar og meldingar om nye smuglingsmetodar. Dette inneber å hente inn personopplysningar som namn, fødselsnummer, passnummer, foto, miljø, nasjonalitet eller tilknyting, sivilstand, spesielle kjenneteikn og opplysningar om straffbare forhold eller mistanke om dette. Registeret inneheld òg opplysningar knytte til inn- og utførselsforbod som tollstyresmaktene skal handheve på vegner av ei rekkje andre tilsynsstyresmakter, for eksempel Direktoratet for naturforvaltning, Statens legemiddelverk, Klima- og forurensningsdirektoratet eller Mattilsynet.

Det andre registeret blir brukt til å planleggje og gjennomføre kontrollar av toll- og avgiftsplikt retta mot mellom anna verksemder og bransjar. Dette registeret inneheld rapportar frå kontrollar, vedtak om toll- og avgiftsplikt, tips, meldingar om nye unndragingsmetodar og politimeldingar. Registeret blir ikkje berre brukt til å velje ut aktuelle verksemder og bransjar for kontroll, men òg til å finne fram til kva avgiftstypar som bør kontrollerast. Også dette registeret inneheld sensitive personopplysningar som mistanke om brot på toll- og avgiftsregelverket. Ein brukar òg registeret til statistiske og analytiske føremål.

Når tolletaten under kontrollar finn varer som kan vere ulovlege eller regulerte, kan det hende ein må gjennomføre kjemiske analysar for å fastslå dette. Ein registrerer analysar av samansetninga av varer og substansar, og resultata av desse, i det tredje kontrollstøtteregisteret som tolletaten har oppretta. Resultata av analysane vil vise om det dreier seg om ulovlege eller regulerte varer, for eksempel ulike former for narkotika. Opplysningar om resultat av undersøkingar og analysar av varer og substansar kan registrerast saman med opplysningar om personar som kan knytast til vara eller substansen. Normalt er dette den personen ein mistenkjer for å ha frakta med seg den aktuelle vara eller substansen over grensa. Opplysningar om personar omfattar mellom anna namn, fødselsdato og om personen har vore mistenkt, sikta, tiltalt eller dømt for ei straffbar handling. Opplysningane i registeret blir òg brukte som bevismateriale i straffesaker i tillegg til å planleggje og gjennomføre kontrollar.

Slik Datatilsynet vurderer det, er det uvisst om tollova i dag gir klar nok heimel til å innhente, bruke og lagre sensitive personopplysningar i dei nemnde kontrollstøtteregistera. Datatilsynet har derfor gitt mellombelse konsesjonar for systema fram til ein har fått på plass eit klart rettsleg grunnlag i tollova. Konsesjonane gjeld fram til 15. oktober 2013.

Systema og registera til tolletaten er heilt nødvendige for å sikre ei effektiv og god kontrollverksemd. Det er derfor behov for nye heimlar som sikrar at tolletaten framleis kan bruke desse i tollkontrollen.

9.2.2 Behov for betring av eksisterande kontrollstøttesystem

Auka i den grensekryssande trafikken og meir organisert kriminalitet gjer grensekontrollen mykje vanskelegare enn tidlegare. Trusselen mot tryggleiken i samfunnet aukar stadig. Internasjonal organisert kriminalitet blir stadig meir omfattande og uoversiktleg, samtidig som svært profesjonelle personar driv med illegal vareførsel, for eksempel narkotika.

Når tolletaten fører kontroll med vareførselen og gjennomfører etterfølgjande økonomisk kontroll for å sjå om det er rekna ut rett toll og avgifter, samarbeider dei ofte med Skatteetaten, politiet og påtalestyresmakta og tollstyresmaktene i andre land. Samarbeidet inneber mellom anna utveksling av kontrollinformasjon. Opplysningane tolletatene får frå slike tredjepartar, er gjerne ikkje verifiserte. Tolletaten får òg tips og opplysningar frå privatpersonar og verksemder. Tipsa kan vere anonyme. Departementet oppfattar det slik at ein treng eit klart rettsleg grunnlag for tolletaten sin rett til å registrere slike opplysningar i kontrollstøttesystema sine. Rett til å registrere og bruke denne typen opplysningar i kontrollstøttesystema vil gi tolletaten eit betre grunnlag for å planleggje og målrette kontrollar mot eksempelvis organiserte kriminelle miljø.

Tolletaten har i dag ei rekkje datasystem som inneheld opplysningar om den grensekryssande trafikken og vareførselen. Ettersom kontrollstøttesystema inneheld sensitive personopplysningar, kan ikkje desse samanstillast elektronisk med dei andre registera til tolletaten. For å kunne analysere trendar og utviklingstrekk og utarbeide nye risikovurderingar må derfor informasjon frå kontrollstøttesystema samanstillast manuelt med andre opplysningar eller register, og i anonymisert form. Dette er tungvint og tek lang tid, samtidig som informasjonsverdien er heller liten. Rett til elektronisk samanstilling av dei ulike elektroniske systema til tolletaten vil gi betre moglegheit til å systematisere opplysningane, noko som igjen kan gi ein meir effektiv og målretta kontroll samt færrast mogleg hindringar for lovlydige borgarar og verksemder.

9.3 Gjeldande rett

9.3.1 Toll- og avgiftslovgivinga

9.3.1.1 Plikt til å gi informasjon

Toll- og avgiftslovgivinga har ei rekkje føresegner som pålegg plikt til å gi opplysningar til tolletaten i tilknyting til vareførselen. Plikta til å gi opplysningar omfattar opplysningar om avsendar, mottakar, transportør, passasjerlister, besetningslister mv. Både verksemder og personar kan ha slik opplysningsplikt.

Kapittel 3 i lov 21. desember 2007 nr. 119 om toll og vareførsel (tollova) og tilsvarande kapittel i forskrift 17. desember 2008 nr. 1502 til lov om toll og vareførsel (tollforskrifta) regulerer varslings-, melde- og framleggingsplikt. Kapittel 4 i tollova og tollforskrifta regulerer opplysningsplikta når varene er komne inn til landet (deklarasjonsplikta). Deklareringa skjer i hovudsaka elektronisk i TVINN (Tollvesenets Informasjonssystem med Næringslivet). TVINN er eit elektronisk sakshandsamingssystem.

Etter tollova § 12-1a har den som har plikt til å gi opplysningar etter tollova, òg plikt til å vere med på å klargjere spørsmål om tollskuld i rett tid. Føresegna pålegg òg eit ansvar for å gjere tolletaten merksame på feil ved tollekspedisjonen.

Det er gitt reglar om opplysningsplikta til andre offentlege styresmakter i tollova § 12-2. Offentlege styresmakter, innretningar og tenestepersonell pliktar etter krav frå tolletaten å gi opplysningar som kan ha noko å seie for kontrollverksemda deira. I utgangspunktet vik denne plikta for teieplikt som styresmakta er pålagd, men i § 12-2 andre ledd er det gjort unntak frå dette for visse styresmakter. Det inneber at ein i nærmare bestemte situasjonar skal gi opplysningar utan å vere hindra av teieplikta.

9.3.1.2 Kontrollføresegner

Tollova kapittel 13 inneheld alminnelege føresegner om tollkontroll. Tollova § 13-1 har føresegner om tolletaten sin rett til undersøking med omsyn til å finne ut om nokon prøver å unndra ei vare frå kontroll. Ein kan mellom anna utføre undersøkingar på person, jf. første ledd bokstav e. Det er mogleg å utføre såkalla inngripande undersøkingar på personar, det vil seie avkledning og grundig undersøking inn til undertøyet. Dersom ein mistenkjer at den kontrollerte skjuler varer i kroppen, kan ein be vedkomande om å avgi urinprøve eller liknande. Dersom den kontrollerte nektar, kan tolletaten be påtalestyresmakta om å utføre slik undersøking eller innvendig kontroll etter reglane i straffeprosesslova.

Tollova § 13-3 har nærmare føresegner om kontroll med vareførselen. Etter første ledd kan tolletaten mellom anna stanse og fysisk undersøkje fartøy og luftfartøy samt alle transportmiddel og all vareførsel som er på veg til eller frå tollområdet. Etter andre ledd kan tolletaten setje i verk dei tiltaka dei reknar for å vere nødvendige for å gjennomføre kontrollen. I tollforskrifta § 13-3-1 er det føresegner om rett til å undersøkje transportmiddelet og bagasje i transportmiddelet ved mellom anna å søkje med hund.

Tollova § 13-4 har reglar om kontroll hjå verksemder. Etter føresegna kan tolletaten kontrollere om dokument, erklæringar eller andre opplysningar som er pliktige å gi etter tollova, er rette, samt undersøkje firmalokala til den opplysningspliktige. Ved gjennomsyn av arkiva til verksemda kan tolletaten ta kopi til datalagringsmedium, og det skal givast innsyn i og utleverast registrerte rekneskapsopplysningar, rekneskapsmateriale, kontraktar, korrespondanse, styre- og forhandlingsprotokollar og andre dokument som har noko å seie for kontrollen.

Tollova § 13-7 har føresegner som seier at alle som blir stansa i tollkontroll, pliktar å gi opplysningar og yte den hjelpa som tolletaten finn nødvendig for å gjennomføre kontrollen. I medhald av § 13-7 andre ledd er det gitt føresegner i tollforskrifta § 13-7-1 om at den kontrollerte har plikt til å oppgi personalia dersom vedkomande blir beden om det. Etter tollforskrifta § 13-7-2 kan tolletaten krevje at transportselskap gir opplysningar som er nødvendige for å gjennomføre kontrollen av passasjerar som ferdast til eller frå tollområdet med transportmidla til selskapet. Dette omfattar mellom anna opplysningar om passasjerar som er registrerte i bookingregisteret til transportselskapet.

9.3.2 Personopplysningslova

Lov 14. april 2000 nr. 31 om behandling av personopplysninger (personopplysningslova) stiller nærmare krav til behandling av personopplysningar. Føremålet med lova er å verne den enkelte mot at personvernet blir krenkt gjennom behandling av personopplysningar.

Som personopplysningar reknar ein opplysningar og vurderingar som kan knytast til enkeltpersonar, jf. personopplysningslova § 2 nr. 1. Behandling av personopplysningar er definert som all bruk av personopplysningar, som for eksempel innsamling, registrering, samanstilling, lagring, utlevering eller ein kombinasjon av desse, jf. § 2 nr. 2.

Etter personopplysningslova § 8 kan personopplysningar berre behandlast dersom den registrerte har samtykt til behandlinga, dersom behandlinga er fastsett i lov, eller dersom eitt av nødvendigheitskriteria i føresegna bokstav a til f er oppfylt. Sensitive personopplysningar kan berre behandlast dersom eitt av vilkåra i § 8 er oppfylt og eitt av vilkåra i § 9 første ledd bokstavane a til h i lova er oppfylt. Sensitive personopplysningar er ei fellesnemning for særleg følsame personopplysningar som har eit særskilt vern. Det omfattar mellom anna personopplysningar om helseforhold eller at ein person har vore mistenkt, sikta, tiltalt eller dømd for ei straffbar handling, jf. § 2 nr. 8 bokstav b og c i lova. Behandlingsgrunnlaga for sensitive personopplysningar etter § 9 samsvarar etter ordlyden langt på veg med dei som følgjer av § 8, mellom anna at det er gitt samtykke, eller at det er fastsett i lov.

Personopplysningslova § 33 har føresegner som seier når behandling av personopplysningar krev konsesjon frå Datatilsynet. Etter første ledd er det konsesjonsplikt for behandling av sensitive personopplysningar. Etter andre ledd er det òg konsesjonsplikt for behandling av personopplysningar som ikkje er sensitive, dersom behandlinga heilt tydeleg kjem til å krenkje tungtvegande interesser. I førearbeida er behandling av personopplysningar til kontrollføremål eller samankopling av ei større mengd personopplysningar trekt fram som eksempel. Etter § 33 fjerde ledd er det gjort unntak frå kravet til konsesjon for stat eller kommune når behandlinga har heimel i lov.

9.4 Høyringa

Departementet sendte 4. februar 2013 eit forslag om nye lovføresegner for tollkontroll ut på høyring.

For det første foreslår departementet ei ny lovføresegn som vidarefører og tydeleggjer kva rett tolletaten har til å innhente, lagre og samanstille opplysningar når dei planlegg, målrettar og gjennomfører kontrollar. Etter høyringsforslaget skal føresegna òg heimle rett til å innhente, lagre og samanstille enkelte sensitive personopplysningar samt ikkje-verifiserte opplysningar frå ulike tredjepartar.

For det andre foreslår departementet ei ny føresegn i tollova som tydeleggjer tolletaten sin bruk av skjult observasjon. Forslaget gir òg heimel for tolletaten til å ta i bruk nye elektroniske verkemiddel i kontrollarbeidet (for eksempel kameraovervaking og teknisk sporing).

For det tredje foreslår departementet ei føresegn som avgrensar innsynsretten den registrerte har etter personopplysningslova, når dette er nødvendig av omsyn til å gjennomføre kontrollen.

Høyringsforslaget blei sendt til 50 høyringsinstansar. Av desse har 26 instansar komme med ei høyringsutsegn. Utsegnene frå desse høyringsinstansane inneheld merknader til forslaget:

• Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Kulturdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Datatilsynet

• Norsk senter for menneskerettigheter

• Norsk Øko-Forum

• Riksadvokaten

• Statistisk sentralbyrå

• Toll- og avgiftsdirektoratet

I tillegg har departementet teke imot merknader frå NHO Logistikk og transport.

Landbruks- og matdepartementet, NHO Logistikk og transport, Norsk Øko-Forum, Statistisk sentralbyrå og Toll- og avgiftsdirektoratet støttar forslaga.

Justis- og beredskapsdepartementet er:

”positiv til at toll- og avgiftsmyndighetenes adgang til å registrere, lagre og sammenstille opplysninger ved tollkontroll, lovreguleres. I tilfeller der myndighetene har behov for innsamling og bruk av sensitive personopplysninger, er det etter vårt syn hensiktsmessig at det vedtas lovregler som klart hjemler den aktuelle bruken.”

Justis- og beredskapsdepartementet meiner det er behov for å presisere forslaget om bruk av elektroniske hjelpemiddel, skjult observasjon og kameraovervaking. Vidare spør Justis- og beredskapsdepartementet om heimelsgrunnlaget for bruk av elektroniske hjelpemiddel, slik det er utforma i høyringsutkastet, tilfredsstiller krava som følgjer av EMK artikkel 8.

Riksadvokaten støttar i hovudsaka høyringsforslaget om å innføre ein lovheimel til å innhente, lagre og samanstille personopplysningar ved planlegging, målretting og gjennomføring av tollkontrollar. Riksadvokaten meiner derimot at lovforslaga om skjult observasjon og teknisk sporing er for upresise, og vil:

”sterkt fraråde at bestemmelsen om bruk av elektroniske hjelpemidler i tollkontrollen vedtas i sin nåværende form.”.

Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet seier dette:

”Forslaget til nye kontrollhjemler synes på flere punkter å gå lenger enn den adgangen politiet har etter straffeprosessloven, blant annet ved at Tollvesenets kontroll ikke er foreslått underlagt domstolskontroll. FAD er for øvrig i tvil om behovet for å regulere Tollvesenets adgang til å behandle personopplysninger (§ 13-11 nr. 1), og å benytte elektroniske hjelpemidler ved behandling av disse (§ 13-10 nr. 2), i særskilte bestemmelser. Vi går imidlertid ut fra at forslagene neppe er ment å innebære endringer av gjeldende rettstilstand på personvernområdet.”

Norsk senter for menneskerettigheter nemner generelt at:

”... departementet (tilsynelatende) ikke har foretatt noen vurderinger av hvordan forslagene forholder seg til Norges internasjonale menneskerettighetsforpliktelser.”

Datatilsynet har fleire høyringsmerknader og støttar ikkje forslaget. Datatilsynet uttalar mellom anna dette:

”For å sikre en regulering som ivaretar våre internasjonale forpliktelser og borgernes rettssikkerhet er det nødvendig med en ny og grundigere utredning enn det som er fremlagt i denne omgang.”

Departementet kommenterer nærmare i avsnitta under høyringsinstansane sine konkrete merknader til lovforslaget som blir fremja i denne proposisjonen.

9.5 Vurderingar og forslag frå departementet

9.5.1 Innleiing

Tolletaten har dei seinare åra registrert ei klar utvikling i retning av meir profesjonelle smuglarar. Beslagsstatistikken til tolletaten indikerer at smuglingspresset er aukande både når det gjeld narkotika, doping, tobakk og alkohol. Trafikk- og vareførselsvolumet tilseier at det er viktig å gjennomføre toll- og avgiftskontrollar etter ei målretta og effektiv objektutveljing. Dette er særleg viktig i grensekontrollen, men òg ved etterfølgjande økonomiske kontrollar. Føremålet er ikkje berre å avdekkje ulovleg vareførsel og toll- og avgiftsunndraging, men òg at den lovlydig reisande, importørar, eksportørar og toll- og avgiftsbetalarar i minst mogleg grad skal belastast med kontroll.

Kontrollstøtteregistera til tolletaten (sjå omtala i punkt 9.2.1 over) er heilt nødvendige for å sikre ei effektiv og god kontrollverksemd. Datatilsynet har derfor gitt mellombelse konsesjonar for systema fram til ein har fått på plass eit klart rettsleg grunnlag i tollova. Konsesjonane gjeld fram til 15. oktober 2013.

Slik departementet ser det, er det behov for nye lovføresegner i tollova som tydeleggjer retten tolletaten har til å innhente, lagre og bruke personopplysningar, medrekna visse sensitive personopplysningar som er nødvendige for å gjennomføre effektive kontrollar. Kontrollane skal hindre ulovleg vareførsel og avdekkje toll- og avgiftsunndraging. Departementet foreslår her ei ny lovføresegn i tollova om dette.

Departementet foreslår òg ein rett til å samanstille personopplysningar frå dei ulike elektroniske systema og registera til tolletaten, og at tolletaten kan registrere ikkje-verifiserte personopplysningar frå tredjepartar. Føresegnene erstattar konsesjon som rettsleg grunnlag, jf. personopplysningslova § 33 fjerde ledd.

Datatilsynet seier dette:

”Underretningsvirksomhet i regi av offentlige myndigheter krever etter Datatilsynets vurdering klar hjemmel i lov, jf det alminnelige legalitetsprinsippet og personopplysningslovens §§ 11 jf 8 og 9. Datatilsynet vurderer det slik at ordlyden i forslagets § 11-13 nr 1 kan gi til fredsstillende rettslig grunnlag for at Tollvesenet kan behandle personopplysninger for underretningsformål.”

Ein rett til å behandle personopplysningar i kontrollstøttesystema, slik departementet foreslår her, vil gi tolletaten eit betre grunnlag for å planleggje, målrette og gjennomføre kontrollar mot eksempelvis organiserte kriminelle miljø.

Forslaget frå departementet til lovføresegn er justert noko etter innspel frå høyringsmerknadane. Sjå omtala i punkta under.

Etter merknader frå høyringsinstansane, jf. omtala i punkt 9.4, meiner departementet at det er behov for ei ny vurdering av forslaga i høyringsnotatet punkt 4.3 om observasjonar av vareførselen (skjult observasjon, nye elektroniske verkemiddel og kameraovervaking) og høyringsnotatet punkt 4.4 om avgrensing av i innsynsretten og informasjonsplikta etter tollova. Departementet fremjar ikkje noko forslag om dette no, men vil arbeide vidare med sikte på eit lovforslag om dette seinare.

9.5.2 Planlegging, målretting og gjennomføring av kontroll

9.5.2.1 Kontrollstøttesystem

Tolletaten har i dag konsesjon frå Datatilsynet til å behandle sensitive personopplysningar i kontrollstøttesystema. Registera blir brukte til å velje ut personar og verksemder til kontroll for å hindre ulovleg vareførsel og avdekkje toll- og avgiftsunndraging. Tolletaten registrerer òg analysar av samansetninga av varer og kjemiske substansar i tillegg til resultata av desse. Opplysningane i det sistnemnte registeret blir i tillegg brukte som bevis i straffesaker.

Sensitive personopplysningar som blir registrerte i desse systema, gjeld i hovudsaka mistanke om brot og konstatering av brot på toll- og avgiftsregelverket samt anna regelverk tolletaten forvaltar. Kva slags opplysningar registera inneheld i dag, er omtalt i punkt 9.2.1.

Etter Datatilsynet si oppfatning er det tvilsamt om tollova i dag har god nok heimel til å behandle sensitive personopplysningar i systema og registera til tolletaten. For å kunne ha kontrollstøttesystem som inneheld sensitive personopplysningar etter at konsesjonane ikkje gjeld lenger, foreslår derfor departementet ei føresegn i tollova som klart heimlar behandling av visse sensitive personopplysningar som er nødvendige for at tolletaten skal kunne planleggje, målrette og gjennomføre kontrollar.

I utgangspunktet er det ikkje eit krav å innføre ein eigen heimel til å behandle ikkje-sensitive personopplysningar i kontrollstøttesystema til tolletaten, noko òg Datatilsynet peikar på. For å tydeleggjere at tolletaten har rett til å behandle ikkje-sensitive personopplysningar i samband med planlegging, målretting og gjennomføring av kontrollar, har departementet komme fram til at det vil vere føremålstenleg å foreslå ei føresegn som i tillegg omfattar ikkje-sensitive personopplysningar.

Etter departementet si oppfatning er det lite føremålstenleg å foreslå ei føresegn som er knytt konkret opp mot dei eksisterande kontrollstøttesystema til tolletaten. Tolletaten vil betre og endre kontrollstøttesystema i takt med samfunnsutviklinga mv. Det same gjeld for kva slags opplysningar som er relevante for å identifisere kontrollobjekt og for å målrette kontrollar. Forslaget sikrar at både gjeldande og nye kontrollstøttesystem kan innehalde sensitive personopplysningar. Tollova, meirverdiavgiftslova, særavgiftslova, motorkøyretøy- og båtavgiftslova samt anna regelverk tollstyremaktene forvaltar, med tilhøyrande forskriftsføresegner, vil gi rammer og grunnlag for kva slags personopplysningar som kan innhentast og brukast i kontrollstøttesystema. Tolletaten treng derfor ei føresegn som tek omsyn til dette. Sjå omtala under om prinsippa for behandling av personopplysningar mv.

Lovforslaget gir tolletaten heimel til å behandle personopplysningar som er nødvendige for planlegging, målretting og gjennomføring av kontroll, medrekna visse sensitive personopplysningar. Lovforslaget likestiller elektronisk og manuell behandling av personopplysningar som inngår eller som skal inngå i eit register (teknologinøytralitet), jf. personopplysningslova § 3.

Aktuelle ikkje-sensitive personopplysningar vil vere namn, foto, fødselsnummer, framandkontrollnummer, nasjonalitet, nasjonal tilknyting, passnummer, organisasjonsnummer, familieforhold, kontaktar, resultatet av undersøkingar av varer og substansar osv. Dette er opplysningar som blir registrerte i dagens kontrollstøttesystem. Vidare kan det vere aktuelt å registrere utanlandske betalingskort. Tolletaten har erfart at slike kort ofte blir brukte i samband med ulike former for kriminalitet, for eksempel varekjøp som ein ønskjer å unndra frå tollstyresmaktene sin kontroll. Det som avgjer om opplysningar som ikkje er av sensitiv karakter, skal registrerast, er om opplysningane til ei kvar tid blir rekna som nødvendige for at tolletaten skal kunne utøve kontrollverksemda.

Tolletaten sitt behov for å registrere sensitive personopplysningar vil i hovudsak omfatte opplysningar om mistanke om straffbare lovbrot, konstaterte straffbare brot på toll- og avgiftsregelverket eller brot på anna regelverk som tolletaten har ansvar for å kontrollere. Dette er opplysningar som er heilt sentrale for å kunne planleggje og målrette nye kontrollar. Sensitive personopplysningar om helseforhold vil tolletaten i utgangspunktet verken ha behov for eller noko ønskje om å registrere. Sensitive personopplysningar om helseforhold skal derfor som ein klar hovudregel ikkje registrerast med heimel i føresegna som departementet foreslår her. Heilt unntaksvis kan tolletaten registrere opplysningar om helseforhold. Eksempel på dette kan vere innførsel av medisinsk cannabis eller dersom psykisk sjukdom tilseier at det på bakgrunn av tryggleiken til tenestemennene er nødvendig å ta forholdsreglar ved gjennomføringa av kontroll. Behandling av sensitive personopplysningar må vere nødvendig for arbeidet tolletaten gjer.

Tolletaten har utarbeidd retningslinjer og handbøker for kva slags kontrollopplysningar det er føremålstenleg å registrere i kontrollsamanheng, og når opplysningane skal slettast. Føringane for sletting av opplysningar er i tråd med krava i personopplysningslova.

Etter Datatilsynet si oppfatning blir ikkje rettstilstanden endra dersom høyringsforslaget til departementet blir vedteke. Datatilsynet meiner likevel at ordlyden i lovforslaget kan skape ei feil forståing av at behandling av personopplysningane er tillate utan hinder av vilkåra i personopplysningsregelverket.

Justis- og beredskapsdepartementet meiner dette:

”... at det i utkastet § 13-11 bør spesifiseres ytterligere hvilke typer opplysninger tollmyndighetene kan samle inn. Det kan for eksempel klargjøres at det kun er opplysninger som er nødvendige for å gjennomføre effektive tollkontroller som kan registreres. […]Vi antar at reglene i personopplysningsloven [om sletting] er ment å komme til anvendelse der tolloven ikke gir særlige regler. Det kan likevel vurderes om det også i tolloven bør fastsettes uttrykkelig at opplysninger ikke skal lagres lenger enn det som er nødvendig ut fra formålet med behandlingen. Det kan videre fastsettes mer spesifikke frister for sletting der det er behov for dette.”

Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet seier dette:

”Tollvesenet har allerede i dag hjemmel til å registrere og behandle personopplysninger, herunder bruke elektroniske hjelpemidler. Dette følger av personopplysningslovens generelle regler. Slik regelforslaget fremstår kan det leses som en utvidet adgang ti1 å registrere opplysninger. Dette kan være i strid med det grunnleggende personvernprinsippet om formålsmessighet, dvs, at det bare skal registreres og behandles opplysninger som er saklig begrunnet ut fra behandlingsformålet.”

Departementet viser til omtala over om kva slags personopplysningar tolletaten kan innhente og lagre etter forslaget. Slik departementet ser det, er forslaget avgrensa til personopplysningar som er nødvendige for å kunne planleggje, målrette og gjennomføre tollkontrollar. Departementet er einig i at eit slikt nødvendigheitsvilkår òg bør komme fram direkte i forslaget til tollova ny § 13-10. Dette inneber mellom anna at personopplysningar skal slettast når dei ikkje lenger er nødvendige ut frå føremålet med behandlinga, jf. krava i personopplysningslova og EMK artikkel 8 nr. 2.

Departementet foreslår òg ein heimel til å gi utfyllande reglar om behandling av personopplysningar, medrekna sensitive personopplysningar.

Departementet viser til forslag til tollova ny § 13-10 første ledd, tredje ledd første punktum og fjerde ledd.

Kulturdepartementet kommenterer mellom anna dette:

”... forholdet til arkivloven ikke er drøftet nærmere. Det følger av arkivloven § 9 at arkivverdig materiale ikke kan kasseres (slettes) uten hjemmel gitt i medhold av arkivloven § 12 eller etter særskilt samtykke fra Riksantikvaren. Spesielt i forhold til forslag til ny §§ 13-10 nr. 4 og 13-11 nr. 3 er det nødvendig å vurdere om materiale er å anse som arkivpliktig etter arkivlov med tilhørende forskrifter. Dersom materialet verken er gjenstand for saksbehandling eller har verdi som dokumentasjon kan det holdes utenfor arkivet (arkivbegrenses), jf. forskrift om offentlige arkiv § 3-18 flg. Dersom materialet derimot er arkivpliktig må bestemmelser om kassasjon (sletting) fortrinnsvis følge av egen forskrift som hjemles i arkivloven § 12.”

Slik departementet oppfattar det, gir forslaget inga endring i dei gjeldande reglane om arkivering etter arkivlova med tilhøyrande forskrifter.

9.5.2.2 Samanstilling av opplysningar frå systema til tolletaten

I tillegg til kontrollstøttesystema som blir brukte i samband med planlegging, målretting og gjennomføring av kontroll, har tolletaten ei rekkje andre datasystem med opplysningar som er gitt i samband med vareførselen og toll- og avgiftsfastsetjinga. Eit eksempel på dette er deklarasjonssystemet TVINN, avgiftsfastsetjingssystemet AFS og transitteringssystemet TET/NCTS. Systema inneheld mellom anna opplysningar om toll- og avgiftssubjekt, transportørar, varetypar, varer som er ført inn til tollområdet ufortolla mv.

Opplysningar i datasystema til tolletaten blir for det meste gått gjennom manuelt av tenestemenn ved analyse- og etterretningsavdelingane for å trekkje ut relevante opplysningar for kontrollføremål. Opplysningane blir registrerte manuelt i kontrollstøttesystema til tolletaten.

Dagens ordning krev store ressursar hjå tolletaten. Dersom tolletaten får rett til å samanstille opplysningar frå dei ulike datasystema elektronisk i samband med planlegging, målretting og gjennomføring av kontrollar, gir dette betre moglegheiter til å systematisere opplysningane og betre oversikt over den grensekryssande trafikken. Ein rett til å gjennomføre elektroniske samanstillingar, uttrekk og risikovurderingar vil i høg grad bidra til ein meir effektiv tollkontroll. I lys av dette foreslår departementet at tolletaten elektronisk kan innhente og samanstille opplysningar frå datasystema som tolletaten bruker. Elektronisk samanstilling vil vere basert på enkelt søk, og det kan vere ulike register og system som blir samanstilte frå gong til gong.

Ingen av høyringsinstansane har konkrete merknader til dette forslaget.

Tolletaten har strenge interne retningslinjer om informasjonstryggleik. Retningslinjene må vere oppfylte før tolletaten kan setje i gang elektroniske samanstillingar i samsvar med forslaget her. Departementet vil òg vurdere å fastsetje nærmare reglar om samanstilling av opplysningar i forskrift, medrekna om noko av innhaldet i retningslinjene bør regulerast i forskrift. Departementet viser til forslag til forskriftsheimel.

Departementet viser til forslag til tollova ny § 13-10 første ledd og fjerde ledd.

9.5.2.3 Ikkje-verifiserte opplysningar

Tolletaten registrerer og bruker ikkje-verifiserte opplysningar basert på eigne observasjonar og etter tips frå ulike tredjepartar. Opplysningane blir brukte til å styrkje og målrette kontrollane mot smugling av ulovlege og regulerte varer, for eksempel narkotika. Denne forma for kriminalitet er ofte organisert og vanskeleg å avdekkje.

For å vidareføre tolletaten sitt arbeid med å samle inn og systematisere informasjon for å velje ut objekt for kontroll, foreslår departementet ei føresegn som gjer det tydeleg at tolletaten kan registrere og bruke ikkje-verifiserte opplysningar om personar og verksemder dei tek imot frå ulike tredjepartar. Retten til å registrere ikkje-verifiserte personopplysningar i kontrollstøttesystema skal òg gjelde visse sensitive personopplysningar, for eksempel mistanke om straffbare forhold. Kva slags personopplysningar som kan registrerast, er regulert i forslaget til tollova § 13-10 første ledd (sjå omtala i punkt 9.5.2.1).

Aktuelle tredjepartar er i hovudsaka andre styresmakter som Skatteetaten, politi og påtalestyresmakta og tollstyresmaktene i andre land. Departementet foreslår at føresegna òg skal omfatte ikkje-verifiserte opplysningar frå privatpersonar og næringsdrivande mv. Opplysningar frå slike tredjepartar kan vere svært viktige for å avdekkje forsøk på smugling eller toll- og avgiftsunndraging. Departementet foreslår at opplysningane òg kan komme frå anonyme kjelder, sjå forslag til tollova ny § 13-10 andre ledd.

Innsamling av informasjon for å finne fram til kontrollobjekt er i ein innleiande fase ofte basert på opplysningar som ikkje kan verifiserast. Opplysningane må deretter undersøkjast nærmare. Tolletaten klassifiserer ikkje-verifiserte opplysningar etter antatt sanningsinnhald. Dersom nærmare undersøkingar og analysar viser at det er grunn til å feste lit til opplysningane, kan tolletaten arbeide vidare med opplysningane med sikte på kontroll. Dersom opplysningane ikkje har nokon verdi eller er feilaktige, skal dei slettast. Ein slik framgangsmåte skal etter departementet sitt forslag òg brukast ved registrering av ikkje-verifiserte opplysningar tollstyresmaktene tek imot frå tredjemenn.

Personvernomsyn kan tale imot ein rett til å registrere og bruke ikkje-verifiserte opplysningar om personar som er tekne imot frå ulike tredjepartar, også sensitive personopplysningar, fordi grunnlaget for opplysningane kan vere usikkert eller basert på misforståingar. Dette gjeld særleg opplysningar frå privatpersonar. Etterretningsopplysningar frå andre offentlege styresmakter eller tollstyresmakter i andre land er ofte baserte på grundige undersøkingar eller kvalifisert mistanke.

Omsynet til personvernet tilseier at personopplysningar ikkje skal lagrast lenger enn det som nødvendig ut frå føremålet. Ein må vurdere tidspunktet for sletting ut frå kva opplysningane skal brukast til (også ikkje-verifiserte opplysningar). Tolletaten må konkret ta stilling til om det er nødvendig å behalde opplysningane. Ikkje-verifiserte opplysningar skal slettast raskare enn verifiserte opplysningar dersom det ikkje blir registrert nye opplysningar som understøttar dei ikkje-verifiserte opplysningane.

Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet seier dette:

”I § 13-11 nr. 2 er det foreslått at det ikke skal stilles krav om at de opplysningene som behandles er fullstendige eller verifiserte. Personverndirektivets artikkel 6 nr. 1 d. fastslår at personopplysninger skal være ”nøyaktige og om nødvendig ajourførte”. Dette antas å være bakgrunnen for at det i den vedtatte politiregisterloven er besluttet at ikke verifiserte opplysninger bare kan oppbevares i inntil fire måneder (politiregisterloven § 8). Er opplysningene i løpet av denne tiden ikke verifisert, skal de slettes. Det er FADs vurdering at Tollvesenet ikke bør ha videre adgang til å lagre ikke-verifiserte opplysninger enn det politiet har. Det bør derfor også tas inn en tilsvarende tidsbegrensning i tolloven når det gjelder lagring av ikke-verifiserte opplysninger.”

Også Datatilsynet viser til personverndirektivet artikkel 6, og kommenterer dette:

”Datatilsynet har forståelse for at Tollvesenet har behov for å ta imot og oppbevare tips og andre opplysninger som ikke enkelt lar seg verifisere. Etter Datatilsynets vurdering må adgangen til å behandle slike opplysninger likevel begrenses, i forhold til departementets forslag. Det bør etter tilsynets vurdering etableres en relativt kort frist for Tollvesenet til å avklare om opplysningene er korrekte og relevante, og å slette de opplysningene som ikke er det.”

Departementet viser til at tolletaten har interne retningslinjer for gjennomgang av system og register som inneheld personopplysningar. Retningslinjene er i tråd med personopplysningslova. Opplysningar som ikkje lenger er nødvendige eller relevante, skal slettast. Sletting skjer både manuelt og automatisk etter gitte kriterium. Departementet føreset at tolletaten gjer ei grundig vurdering av kor lenge ikkje-verifiserte personopplysningar frå tredjemenn skal lagrast i kontrollstøttesystema. Departementet er likevel einig i at eit krav til sletting òg bør komme fram direkte i forslaget til tollova ny § 13-10. Departementet foreslår at tolletaten innan fire månader må avklare om ikkje-verifiserte personopplysningar er korrekte og relevante. Vidare kan departementet i forskrift gi føresegner som konkretiserer retningslinjene for sletting av opplysningar mv.

Departementet viser til forslag til tollova ny § 13-10 andre og fjerde ledd.

9.5.2.4 Resultat av analysar av varer og substansar – lagringstid

Etter personopplysningslova § 11 første ledd bokstav e og § 28 første ledd skal personopplysningar ikkje lagrast lenger enn det som er nødvendig for å gjennomføre føremålet med handsaminga. I punkt 9.5.2.1 foreslår departementet at ei tilsvarande føresegn blir teken inn i forslaget til tollova § 13-10 tredje ledd.

I dag registrerer tolletaten analyseresultat av varer og substansar i eit eige register. Resultata av analysane vil mellom anna slå fast om ei vare eller ein substans er ulovleg. Opplysningane blir brukte til kontrollføremål og som bevismateriale i straffesaker. Arbeidet er ofte komplisert, og etterforskinga kan gå over fleire år. Ofte er opplysningane knytte til personar og mistanke om eit straffbart forhold, for eksempel smugling av narkotika. Dette er sensitive personopplysningar.

Departementet foreslår derfor ei særskilt føresegn som heimlar lagring av opplysningar knytte til resultata av analysar av varer og substansar relatert til personar, i inntil 5 år, eller fram til ein rettskraftig dom ligg føre.

Ingen av høyringsinstansane har konkrete merknader til dette forslaget.

Tolletaten må sørgje for å ha system som sikrar at slike personopplysningar blir sletta i tråd med forslaget.

Departementet viser til forslag til tollova ny § 13-10 tredje ledd.

9.6 Økonomiske og administrative følgjer

Forslaget frå departementet fører ikkje til nokon direkte økonomiske følgjer. Forslaget kan auke kvaliteten på tolletaten sin kontroll. Vidare kan samanstilling av opplysningar frå systema til tollstyresmaktene gi administrative innsparingar.

9.7 Iverksetjing

Departementet foreslår at nye lovføresegner for tollkontroll tek til å gjelde straks.