4 Supplerende stønad
4.1 Bakgrunn
I likhet med en rekke andre ordninger må ordningen i lov 29. april 2005 nr. 21 om supplerande stønad til personar med kort butid i Noreg tilpasses endringene i reglene om alderspensjon fra folketrygden som følge av pensjonsreformen.
Også etter reglene fra 1. januar 2011 kan det som i dag ytes inntektsprøvde forsørgingstillegg til alderspensjon fra fylte 67 år. Fordi tilleggene er inntektsprøvd, gis tilleggene bare dersom det er tatt ut hel alderspensjon, og det gis ikke tillegg for en ektefelle som selv har rett til hel alderspensjon, men ikke nytter denne retten. Satsene for tilleggene knyttes til minste pensjonsnivå, slik at de vil utvikle seg i takt med det generelle minstenivået for alderspensjonister, og slik at satsene per 1. januar 2011 vil svare til gjeldende satser på 40 prosent av folketrygdens grunnbeløp (barnetillegg) og 50 prosent av folketrygdens grunnbeløp (ektefelletillegg). Også fribeløpene ved inntektsprøvingen blir knyttet til minste pensjonsnivå. For nærmere omtale av pensjonsreformen, se kapittel 2.
Endringene av betydning for supplerende stønad er spesielt at ordningen med særtillegg oppheves fra 2011 og minstepensjonene i folketrygden defineres som minste pensjonsnivå, som ikke er knyttet til grunnbeløpet. Dette må få direkte innvirkning for supplerende stønad, der stønadsnivået fastlegges som andeler av grunnbeløpet ut fra størrelsen på grunnpensjon, særtillegg og forsørgingstillegg etter dagens regler. I det nye pensjonssystemet blir dessuten forsørgingstilleggene fastlagt som andeler av minste pensjonsnivå.
Videre må det foretas endringer i loven om supplerende stønad som følge av de nye reguleringsprinsippene i folketrygdloven m.fl.
De nye reglene om alderspensjon innebærer blant annet at en person selv kan velge når og hvor stor del av pensjonen som kan tas ut. Med mindre det foretas endringer i reglene om supplerende stønad, vil det dermed kunne tenkes at en person tar ut for eksempel 20 prosent av sin alderspensjon og søker om supplerende stønad. Det vil ikke være i samsvar med formålet med supplerende stønad å kompensere for manglende uttak av alderspensjon. Loven bør derfor endres for å unngå slike situasjoner.
4.2 Høring
Arbeidsdepartementet sendte 30. juni 2010 på høring et forslag til tilpasninger i loven om supplerende stønad som følge av pensjonsreformen. Høringsfristen var 30. september. Det ble foreslått følgende endringer:
De maksimale stønadsbeløpene, inkludert barnetillegg til supplerende stønad, fastsettes som andeler av minste pensjonsnivå etter folketrygdloven § 19-8 tredje til femte ledd.
Det innføres som vilkår for supplerende stønad at stønadstakeren og eventuell ektefelle over 67 år fullt ut nytter sin rett til pensjon fra folketrygden eller andre norske eller utenlandske ordninger.
Supplerende stønad skal reguleres i tråd med minste pensjonsnivå i folktrygden. Fradrag i supplerende stønad for ytelser som reguleres etter reglene i folketrygdloven § 19-14 eller tilsvarende regler, skal reguleres i tråd med endringene i disse ytelsene.
Høringsnotatet ble sendt følgende instanser:
Departementene og Statsministerens kontor
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Datatilsynet
Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid
Flyktninghjelpen
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet
Juridisk rådgivning for kvinner
Jushjelpa i Midt-Norge
Juss-Buss
Jussformidlingen i Bergen
Jusshjelpa i Nord-Norge
Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Ressurssenter for pakistanske barn
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger
Utlendingsdirektoratet
Advokatforeningen
Akademikerne
Antirasistisk Senter
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Bosnia-Herzegovina Forbundet i Norge
HSH
Innvandrernes Landsorganisasjon
KS
Landsorganisasjonen i Norge
MiRA-Senteret
Næringslivets Hovedorganisasjon
Norges Bondelag
Norges Bygdekvinnelag
Norges Juristforbund
Norges Kvinne- og Familieforbund
Den norske Dommerforeningen
SOS Rasisme
Tamil Development Network of Norway
Unio
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Bare 5 av de 54 høringsinstansene hadde realitetsmerknader til forslaget. Det gjelder Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS), Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Rødt og Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM). De øvrige har enten ikke uttalt seg eller har meddelt at de ikke har merknader, deriblant Arbeids- og velferdsdirektoratet.
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet støtter endringsforslagene. YS anser forslagene å være fornuftige og nødvendige tilpasninger til pensjonsreformen fra 2011, men bemerker at det er en forutsetning at Arbeids- og velferdsetaten får tilført tilstrekkelige ressurser til å håndtere disse tilpasningene, spesielt når det gjelder nødvendig tilpasning av etatens IKT-systemer. NHO støtter forslagene, og framhever spesielt at man finner det riktig at retten til alderspensjon må nyttes fullt ut før det tilstås supplerende stønad.
Uttalelsen fra KIM tar ikke opp de forslag som ble sendt på høring, men gir klart uttrykk for at de ønsker en omlegging av ordningen med supplerende stønad. I den forbindelse etterlyses en vurdering av de minoritetspolitiske konsekvensene av forslagene.
Rødt har i sin uttalelse lignende synspunkter som KIM, og fremmer blant annet forslag til endringer i reglene om alderspensjon. I tillegg gis det uttrykk for at forslagene vil medføre at realverdien av supplerende stønad gradvis vil bli redusert som følge av levealdersjustering.
Departementet finner ikke grunn til å ta opp spørsmålene som reises av KIM og Rødt om realitetsendringer i reglene om supplerende stønad eller reglene om alderspensjon fra folketrygden. Ordningen med supplerende stønad ble innført i 2006 med sikte på å avlaste kommunene for økonomisk stønad til personer med liten eller ingen opptjening i folketrygden. Ordningen er ikke en del av pensjonssystemet i folketrygden, men en egen ordning som sikrer en samlet inntekt svarende til minstepensjon for personer som har fylt 67 år. Ved fastsettelsen av stønadsbeløp mv. bruker loven om supplerende stønad begreper fra folketrygden. Disse begrepene er blitt endret ved pensjonsreformen, slik at det nå må foretas en teknisk oppdatering av loven, og det er dette som har vært hensikten med høringsforslagene. En slik oppdatering gjør det ikke nødvendig å vurdere minoritetspolitiske konsekvenser. Meningen er nettopp å unngå konsekvenser som følge av manglende oppdatering. Etter departementets vurdering bør supplerende stønad fortsatt være en siste sikring for personer over 67 år som ikke har tilstrekkelig pensjonsopptjening. Det naturlige referansepunktet ved utformingen av ordningen bør fortsatt være reglene om økonomisk stønad. Det gås derfor ikke inn på uttalelsene fra KIM og Rødt i den videre framstillingen, bortsett fra at synspunktene fra Rødt om stønadens realverdi vil bli kommentert i punkt 4.5.
4.3 Tilpasning av stønadsnivået
Det inntektsnivået som supplerende stønad skal sikre, er fastsatt i loven § 5. Satsene svarer til de ulike minstepensjonene i folketrygden (unntatt regelen om dobbelt særtillegg for en pensjonist som forsørger ektefelle over 60 år). Det er tre ulike satser for maksimal supplerende stønad:
to ganger folketrygdens grunnbeløp for en enslig stønadstaker
1,85 ganger folketrygdens grunnbeløp for en stønadstaker med ektefelle over 67 år
2,5 ganger folketrygdens grunnbeløp for en stønadstaker som forsørger ektefelle under 67 år
Den siste satsen tilsvarer minstepensjon for enslig med forsørgingstillegg for ektefelle. Stønadstakere som forsørger barn under 18 år kan dessuten etter loven § 5 andre ledd få stønaden økt med 40 prosent av folketrygdens grunnbeløp per barn, som svarer til forsørgingstillegg for barn etter folketrygdloven § 3-25.
Som nevnt i punkt 4.2, foreslo departementet i høringsnotatet at de maksimale stønadsbeløpene, inkludert barnetillegg til supplerende stønad, fastsettes som andeler av minste pensjonsnivå etter folketrygdloven § 19-8 tredje til femte ledd. Bakgrunnen er at minstepensjonen i alderspensjonen fra folketrygden fra 2011 vil bli avløst av satser for minste pensjonsnivå. Satsene vil bli uttrykt som kronebeløp (ikke relatert til G) og skal fra 1. mai 2011 reguleres på ny måte. Fordi satsene for maksimal supplerende stønad skal svare til minstenivåene i folketrygden, kan nivået for supplerende stønad ikke lenger knyttes til G.
I sin høringsuttalelse går Rødt mot at supplerende stønad knyttes til minste pensjonsnivå i folktrygden, blant annet fordi dette etter partiets syn vil medføre at realverdien av supplerende stønad gradvis vil bli redusert som følge av levealdersjustering.
Departementet vil i denne forbindelse framheve at hensikten med ordningen med supplerende stønad er å sikre en samlet inntekt svarende til minsteytelsene i folktrygden. Forslagene i høringsnotatet innebar nettopp dette, og det er vanskelig å se at det vil kunne anses som en akseptabel løsning å etablere et høyere stønadsnivå etter loven om supplerende stønad enn minstenivået i folketrygden. Kommentarene i høringsuttalelsen mht. reguleringen tas opp i punkt 4.5.
Departementet foreslår etter dette at satsene for maksimal supplerende stønad knyttes til reglene om minste pensjonsnivå i folketrygdloven § 19-8 tredje til femte ledd og settes til:
Minste pensjonsnivå høy sats for en enslig stønadstaker
Minste pensjonsnivå med ordinær sats for en stønadstaker med ektefelle over 67 år
125 prosent av minste pensjonsnivå med høy sats for en stønadstaker med ektefelle under 67 år
Tillegget for forsørgelse av barn under 18 år settes til 20 prosent av minste pensjonsnivå høy sats.
De foreslåtte satsene vil per 1. januar 2011 være lik gjeldende satser for maksimal supplerende stønad.
Loven § 2 definerer enkelte begreper som blir brukt i loven, blant annet grunnbeløpet. Når satsene for stønaden blir knyttet til minste pensjonsnivå, bør også minste pensjonsnivå bli definert i paragrafen. Samtidig beholdes definisjonen av grunnbeløpet, fordi retten til barnetillegg etter § 5 tredje ledd faller bort dersom barnet har inntekt over grunnbeløpet. Grunnbeløpet nevnes også i § 10 andre ledd. Det foreslås tatt inn i et nytt andre ledd i § 2 at det med minste pensjonsnivå menes minste pensjonsnivå etter folketrygdloven § 19-8 tredje til femte ledd for en person med ugradert pensjon uten avkorting for manglende trygdetid.
Departementet viser til forslaget til endringer i lov om supplerande stønad til personar med kort butid i Noreg §§ 2 og 5.
4.4 Innføring av et krav om å nytte retten til alderspensjon mv. fullt ut
De nye reglene om alderspensjon innebærer blant annet at en person selv kan velge når og hvor stor del av pensjonen som kan tas ut. Med mindre det foretas endringer i reglene om supplerende stønad, vil det dermed kunne tenkes at en person tar ut for eksempel 20 prosent av sin alderspensjon og søker om supplerende stønad. I høringsnotatet ble det foreslått at det innføres som vilkår for supplerende stønad at stønadstakeren og eventuell ektefelle over 67 år fullt ut nytter sin rett til pensjon fra folketrygden eller andre norske eller utenlandske ordninger.
Det ville ikke være i samsvar med formålet med supplerende stønad dersom personer over 67 år som helt eller delvis utsetter uttaket av alderspensjon kunne få ytelsene fra det offentlige «fylt opp» til full minstepensjon gjennom supplerende stønad. Samtidig ville de i visse tilfelle kunne dra nytte av at den årlige pensjonen blir høyere når (resten av) alderspensjonen senere blir tatt ut, fordi den blir justert for uttaksalder. Supplerende stønad er inntektsprøvd og skal være målrettet mot dem som trenger en tilleggsinntekt for å nå opp til et visst minste inntektsnivå. Departementet mener derfor det vil være rimelig å stille krav om at man har tatt ut hel alderspensjon for å få supplerende stønad. Det vil si at man først fullt ut må bruke den adgang man har til å ta ut alderspensjon, før man kan få inntekten supplert ut over dette.
Inntektsprøvingen av supplerende stønad omfatter også prøving mot ektefelles inntekt. Ektefellen kan derfor også påvirke størrelsen av supplerende stønad ved å unnlate å ta ut alderspensjon, og kravet om å utnytte retten til pensjon bør derfor også gjelde for ektefellen. Tilsvarende situasjoner kan oppstå i forhold til ytelser fra andre norske ordninger, og er også tenkelig i forhold til utenlandske ordninger. Departementet finner derfor at man bør kunne avslå eller stanse supplerende stønad i slike tilfelle.
Departementet foreslår etter dette at det tas inn et nytt tredje ledd i loven § 3 med sikte på at supplerende stønad bare gis dersom stønadstakeren eller eventuell ektefelle over 67 år fullt ut nytter sin rett til alderspensjon eller retten til pensjon fra andre norske eller utenlandske pensjonsordninger. Det vises til forslaget til endring i lov om supplerande stønad for personar med kort butid i Noreg § 3.
4.5 Regulering av supplerende stønad og fradrag i supplerende stønad
Supplerende stønad blir gitt for en periode på tolv måneder om gangen, se § 11 første ledd. Dersom grunnbeløpet i folketrygden blir endret i løpet av en stønadsperiode, skal stønaden reguleres tilsvarende. Det samme gjelder de fradrag som er gjort i stønaden for ytelser som er direkte knyttet til grunnbeløpet. Dette vil blant annet kunne være egen alderspensjon eller ektefelles alderspensjon, uførepensjon eller avtalefestet pensjon. Disse reglene følger av § 10 andre ledd.
I høringsnotatet ble det – i tråd med forslaget i notatet om å knytte stønadsnivået til minste pensjonsnivå etter folketrygdloven § 19-8 tredje til femte ledd – foreslått at supplerende stønad skal reguleres i takt med minste pensjonsnivå i folktrygden. Det ble videre foreslått at fradrag i supplerende stønad for ytelser som reguleres etter folketrygdloven § 19-14 eller tilsvarende regler, skal reguleres i tråd med endringene i disse ytelsene. Regelen om regulering av fradrag for ytelser knyttet til grunnbeløpet ble forutsatt beholdt.
I punkt 4.3 er det foreslått at satsene for supplerende stønad knyttes til minste pensjonsnivå i stedet for til grunnbeløpet. Reguleringen av supplerende stønad bør derfor knyttes til reguleringen av minste pensjonsnivå. Ytelsene som skal gå til fradrag i supplerende stønad, kan imidlertid bli regulert på ulik måte fra 2011. For eksempel vil uførepensjon fra folketrygden fortsatt bli regulert gjennom endringer i grunnbeløpet. Alderspensjon under utbetaling skal reguleres med lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 prosent, jf. folketrygdloven § 19-14 andre ledd. Avtalefestet pensjon vil bli regulert etter regler som svarer til reglene for regulering av alderspensjon. Fradraget for hver av de aktuelle ytelsene bør reguleres i samsvar med reglene for regulering av den samme ytelsen, og departementet foreslår at lov om supplerende stønad § 10 andre ledd endres i tråd med forslaget i høringsnotatet. Det vises til endring i lov om supplerande stønad for personar med kort butid i Noreg § 10 andre ledd.
Etter folketrygdloven § 19-14 tredje ledd skal satsene for minste pensjonsnivå reguleres i samsvar med lønnsveksten justert for effekten av levealdersjusteringen for 67-åringer i reguleringsåret. Dersom dette fører til høyere satser, skal satsene gis samme regulering som pensjon under utbetaling, dvs. reguleres med lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 prosent.
I sin høringsuttalelse gir Rødt blant annet uttrykk for at forslagene vil medføre at realverdien av supplerende stønad gradvis vil bli redusert som følge av levealdersjustering. Til dette bemerkes at en slik konklusjon forutsetter bestemte forutsetninger både om lønns- og prisutvikling, og Rødt har ikke anført noen omstendigheter som kan underbygge høringsuttalelsen på dette punktet. Det som sikkert kan sies, er imidlertid at minste pensjonsnivå vil få en svakere utvikling enn om nivåene ble knyttet direkte til grunnbeløpet, som vil bli regulert med lønnsveksten alene. Dette er imidlertid i samsvar med de vedtatte reguleringsprinsippene i pensjonsreformen, som etter departementets oppfatning bør gjelde også for supplerende stønad.
4.6 Ikraftsetting. Økonomiske og administrative konsekvenser
Endringene i lov om supplerende stønad foreslås å tre i kraft 1. januar 2011.
Som nevnt i punkt 4.3 vil de nye satsene for supplerende stønad per 1. januar 2011 svare til gjeldende satser. Regulering vil først skje fra 1. mai 2011. Det er derfor ikke nødvendig å regne om løpende stønader i januar 2011, og for personer som tilstås stønad mellom 1. januar og 1. mai 2011 vil det bare kunne gi avvik mht. kroneavrundinger om tidligere eller nye satser legges til grunn. Av hensyn til dette, og av hensyn til nødvendige IKT-messige tilpasninger, foreslås at de nye satsene i loven § 5 først får virkning fra 1. mai 2011. Departementet viser til overgangsbestemmelsen til endringsloven.
Ved at satsene for supplerende stønad knyttes til satsene for minste pensjonsnivå i folketrygden og derfor vil få den samme regulering som i folketrygden, vil ytelsene bli regulert svakere enn ved en fortsatt tilknytning til grunnbeløpet. Effekten av dette i 2011 vil kunne utgjøre i størrelsesorden 2 millioner kroner. Effekten vil øke over tid.
Endringene vil medføre noe administrativt merarbeid i forbindelse med de omlegginger som må foretas. I og med at omleggingene knytter seg til de generelle systemendringene mv. som følger av pensjonsreformen, vil imidlertid merarbeidet ikke overstige de tilpasninger som ville ha vært nødvendige dersom dagens regler skulle opprettholdes, og resultatet vil på sikt være en betydelig forenkling og administrativ innsparing i forhold til det sistnevnte alternativet.