5 Innføring av krav om inntektsbortfall for arbeidsavklaringspenger og uførepensjon – folketrygdloven §§ 11-4 og 12-4

5.1 Innledning

I dag faller retten til arbeidsavklaringspenger og uførepensjon bort når en fyller 67 år fordi en fra dette tidspunktet har rett til alderspensjon. Fra 1. januar 2011 vil de fleste kunne ta ut alderspensjon når de fyller 62 år. En vil dermed ikke lenger ha en fast aldersgrense for når en går over på alderspensjon.

5.2 Departementets vurdering og forslag

Arbeidsavklaringspenger blir gitt til personer mellom 18 og 67 år som pga. sykdom, skade eller lyte har fått arbeidsevnen nedsatt med minst halvparten, mens de får aktiv behandling, deltar på arbeidsrettede tiltak eller får annen arbeidsrettet oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten. Arbeidsavklaringspengene utgjør 66 prosent av den pensjonsgivende inntekten året før arbeidsevnen ble nedsatt med minst halvparten eller av et gjennomsnitt av de tre siste kalenderårene før dette tidspunktet dersom dette gir et høyere grunnlag. Medlemmer som ikke har hatt eller som har hatt en lav inntekt, får en minste årlig ytelse på to ganger folketrygdens grunnbeløp.

Uførepensjon blir gitt til personer mellom 18 og 67 år som pga. varig sykdom, skade eller lyte har fått evnen til å utføre inntektsgivende arbeid varig nedsatt med minst halvparten. Uførepensjonen består av grunnpensjon, tilleggspensjon og/eller særtillegg. Grunnpensjonen blir fastsatt med grunnlag i personens trygdetid og er uavhengig av tidligere inntekt. Tilleggspensjonen er opptjent på grunnlag av tidligere inntekt. Særtillegg gis til personer som ikke har eller har svært lav tilleggspensjon. Særtillegget er på inntil folketrygdens grunnbeløp.

Fra 2011 vil det være mulig å ta ut alderspensjon fra fylte 62 år, dersom en har tilstrekkelig opptjening. Den enkelte vil videre ha rett til å kombinere alderspensjon og arbeid uten avkorting i pensjonen. Et viktig mål med pensjonsreformen er å stimulere folk til å stå lenger i arbeid.

Muligheten for å få utbetalt både alderspensjon og korttidsytelser gir utfordringer for pensjonsreformens virkemåte.

I Prop. 1 S (2010-2011) er denne problemstillingen nærmere vurdert, og det er varslet et høringsnotat våren 2011 med en bred gjennomgang av regelverket for korttidsytelsene for personer over 62 år og hvordan forholdet mellom korttidsytelsene og alderspensjonen for denne aldersgruppen bør være.

Når det gjelder forholdet mellom alderspensjon og uførepensjon fram til 67 år ble det vedtatt ved lov 4. juni 2010 nr. 17 om endringer i folketrygdloven mv. (pensjonsreformen – tilpasninger i reglene for alderspensjon til mottakere av dagens uførepensjon) at dersom, alderspensjon tas ut samtidig med gradert uførepensjon, skal summen av uføregraden og graden av alderspensjon likevel ikke overstige 100 prosent, jf. folketrygdloven §§ 19-4 og 19--10. De vedtatte bestemmelsene trer i kraft 1. januar 2011, og gjelder fram til den varige løsningen for ny uførestønad innføres.

I motsetning til sykepenger og dagpenger blir det i dag ikke stilt krav om inntektsbortfall for å få arbeidsavklaringspenger og uførepensjon. Målet er at mottakerne av arbeidsavklaringspenger skal tilbake i arbeid, mens uførepensjonen er en varig inntektssikring. De fleste mottakerne av arbeidsavklaringspenger og uførepensjon kommer likevel via sykepenger og har dermed vært i arbeid.

Det kan være flere årsaker til at en ikke har hatt inntekt i perioden rett før en blir syk. Det kan være personer som har avsluttet yrkeskarrieren og tatt ut alderspensjon. Andre har aldri vært i arbeid, eller de har hatt svak tilknytning til arbeidslivet dvs. at de har hatt lengre perioder der de ikke har vært i arbeid eller har arbeidet svært lite. Problemer med sviktende helse øker dessuten med alderen. Felles for disse er at de som hovedregel ikke har et inntektsbortfall når de blir syke.

Personer som er utenfor arbeidslivet vil med økende helseproblem ha små muligheter for å komme i arbeid og mange av dem har ikke tenkt seg tilbake til arbeidslivet.

Ved utgangen av august 2010 mottok 9 258 personer over 60 år arbeidsavklaringspenger. Av disse var det litt flere menn enn kvinner. Til sammenligning var det i den samme perioden for eksempel 39 552 personer mellom 50 og 59 år som mottok arbeidsavklaringspenger. Forklaringen på at det er få mottakere av arbeidsavklaringspenger som er over 62 år, er at det ofte ikke blir sett som hensiktsmessig å sette i verk tiltak for å få personer som nærmer seg pensjonsalderen i arbeid. Uføretilgangen øker derimot med alderen. Nærmere 70 prosent av de nye uførepensjonistene i første halvår 2010 var over 50 år, og over 30 prosent var over 60 år. De fleste kommer inn i uføreordningen via sykepenger og arbeidsavklaringspenger og har dermed pensjonsgivende inntekt på uføretidspunktet. I den nye alderspensjonen er et av de sentrale elementene at den enkelte mottakeren selv skal bære en del av kostnaden ved tidlig uttak av alderspensjon. For ny alderspensjon vil derfor tidlig uttak redusere de årlige ytelsene. Dersom en kan utsette uttaket av ny alderspensjon og samtidig få arbeidsavklaringspenger eller uførepensjon fra folketrygden, vil det være gunstig for den enkelte fordi det fører til at pensjonen skal fordeles over færre år og fordi den samlede pensjonsformuen øker. En slik mulighet vil derfor kunne øke risikoen for uønskede tilpasninger.

Departementet foreslår derfor at det blir innført et krav om at en skal ha hatt en viss tilknytning til arbeidslivet kort tid før arbeidsevnen ble satt ned/uføretidspunktet. Tidspunktet er det samme som det som i dag blir lagt til grunn for beregningen av ytelsene. Departementet foreslår at dette blir gjort ved at det blir stilt krav om at en har hatt inntekt kort tid før dette tidspunktet.

Det følger av reglene om fleksibelt uttak av alderspensjon at mottakerne kan velge å stoppe uttaket av alderspensjon. Et krav om inntektsbortfall som er knyttet til alderspensjon som blir tatt ut vil dermed ikke nødvendigvis få den ønskede effekten. Dersom kravet om inntektsbortfall blir knyttet til om vedkommende en gang har valgt å ta ut alderspensjon ville en gripe inn i tilpasningene i det fleksible alderspensjonssystemet. Det ville også i enkelte særtilfelle kunne gi urimelige utslag avhengig av om en har tatt ut alderspensjon eller ikke. Dersom en retter kravet om inntektsbortfall mot alle over 62 år omfatter en, i tillegg til de som har valgt å ta ut alderspensjon og trekke seg ut av arbeidslivet, også en del andre som ikke har mulighet for å ta ut alderspensjon før de blir 67 år. Departementet er derfor kommet til at kravet om inntektsbortfall som hovedregel bør gjelde for alle over 62 år.

Flere av folketrygdytelsene har allerede krav om at mottakerne har hatt en viss tilknytning til arbeidslivet. Et av tildelingskriteriene for dagpenger under arbeidsledighet er for eksempel at en i det sist avsluttede kalenderåret før det blir søkt om dagpenger som hovedregel skal ha hatt en arbeidsinntekt som minst svarer til 1,5 ganger folketrygdens grunnbeløp på søknadstidspunktet, eller i løpet av de tre sist avsluttede kalenderårene før dette tidspunktet har hatt utbetalt en arbeidsinntekt som minst svarer til tre ganger folketrygdens grunnbeløp på søknadstidspunktet, jf. folketrygdloven § 4-3. Det er videre et vilkår for å få sykepenger at inntektsgrunnlaget utgjør minst 50 prosent av folketrygdens grunnbeløp, jf. folketrygdloven § 8-3. Departementet foreslår at vilkåret for å få arbeidsavklaringspenger og uførepensjon etter fylte 62 år blir utformet på samme måte. Departementet foreslår at kravet skal være at en har hatt pensjonsgivende inntekt i de siste årene før hhv. arbeidsevnen ble nedsatt med minst halvparten eller inntektsevnen/arbeidsevnen ble varig nedsatt med minst halvparten (uføretidspunktet). Departementet mener at det må stilles krav om at denne inntekten har vært på et visst nivå.

Det bør kreves en noe sterkere tidligere tilknyting til arbeidslivet for å få arbeidsavklaringspenger og uførepensjon enn det som blir krevd for å få sykepenger. Hensynet til å unngå uønskede tilpasninger fra personer som har valgt å ta ut alderspensjon og samtidig har trukket seg ut av arbeidslivet, taler for å stille krav om et relativt stort inntektsbortfall. Departementet mener likevel at det blir for strengt å kreve like sterk tidligere tilknyting som for å få dagpenger og foreslår derfor at inntekten må ha vært på minst folketrygdens grunnbeløp i kalenderåret før arbeidsevnen ble satt ned med minst halvparten/uføretidspunktet, eller minst tre ganger folketrygdens grunnbeløp i løpet av de tre siste årene før dette tidspunktet.

Departementet foreslår at kravet om inntektsbortfall skal gjelde for personer som har satt fram krav om arbeidsavklaringspenger og uførepensjon etter at de har fylt 62 år. De aller fleste av dem som får innvilget uførepensjon har arbeidsavklaringspenger i perioden før. For disse vil utbetalingene av uførepensjon begynne når utbetalingene av arbeidsavklaringspenger stopper. Personer som ikke kommer fra en folketrygdytelse får i dag utbetalt uførepensjon fra det tidspunktet de hadde rett til uførepensjon. Departementet foreslår derfor at kravet om inntektsbortfall ikke skal gjelde dersom tidspunktet personen får utbetalt uførepensjon fra jf. folketrygdloven § 22-13 (virkningstidspunktet) blir satt til en dato før personen fyller 62 år.

Dersom kravet skal omfatte alle over 62 år med lav inntekt i de tre foregående kalenderårene, blir både personer med rett til å ta ut alderspensjon og en del andre som ikke har mulighet til å ta ut alderspensjon før de blir 67 år omfattet. Departementet foreslår at kravet om inntektsbortfall ikke skal gjelde dersom medlemmet mottar ytelser som gjenlevende ektefelle etter kapittel 17 på nivå med minstepensjon etter § 19-8 eller garantipensjon etter § 29 beregnet med full trygdetid, eller som ikke har rett til uttak av hel alderspensjon etter kapitlene 19 og 20.

For arbeidsavklaringspenger er grunnlaget for beregning av ytelsen regulert i folketrygdloven § 11-15. Beregningen av uførepensjon skjer derimot på samme måte som for alderspensjon, se folketrygdloven § 12-13 jf. kapittel 3. Departementet finner det mest hensiktsmessig å regulere kravet om inntektsbortfall etter fylte 62 år på samme måte. Departementet foreslår derfor at kravet blir tatt inn i folketrygdloven §§ 11-4 og 12-4.

Det vises til endringer i folketrygdloven §§ 11-4 og 12-4.

5.3 Ikraftsetting. Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet foreslår at endringene trer i kraft 1. januar 2011.

Forslaget om krav om inntektsbortfall for å få arbeidsavklaringspenger etter fylte 62 år vil bare bli gjort gjeldende for nye tilfeller. I perioden mars til juni 2010 fikk 1 332 personer over 62 år innvilget arbeidsavklaringspenger for første gang. Av disse hadde 62 personer en pensjonsgivende inntekt i året før arbeidsevnen ble satt ned med minst halvparten på under folketrygdens grunnbeløp. Det innebærer at om lag 80 personer hvert år vil miste retten til arbeidsavklaringspenger. Departementet antar at det vil være en del flere som vil ha hatt inntekt på minst folketrygdens grunnbeløp i løpet av de tre siste årene slik at tallet på personer som vil kunne få avslag på søknad om arbeidsavklaringspenger vil kunne bli noe lavere. Antallet personer som ikke vil kunne få avslag vil også reduseres som følge av at kravet om inntektsbortfall ikke skal gjelde dersom medlemmet ikke mottar ytelser som gjenlevende ektefelle eller ikke har rett til uttak av hel alderspensjon.

Forslaget om krav om inntektsbortfall for å få uførepensjon etter fylte 62 år vil bare bli gjort gjeldende for nye tilfeller. I perioden 2005-2009 var det om lag 17 000 personer over 62 år som fikk innvilget uførepensjon for første gang. Av disse hadde om lag 1 450 personer en inntekt under folketrygdens grunnbeløp før de ble uføre. Dette utgjør 8 prosent av tilgangen av personer over 62 år. Det er litt flere kvinner enn menn som har inntekt under folketrygdens grunnbeløp året før de ble uføre. På årsbasis vil tilgangen til uførepensjon av personer over 62 år være på om lag 3 400 personer. Dette vil føre til at om lag 300 personer per år vil få avslag på søknad om uførepensjon. Av disse vil det være flere kvinner enn menn. Departementet antar at det vil være en del flere som vil ha hatt inntekt på minst tre ganger folketrygdens grunnbeløp i løpet av de tre siste årene slik at tallet på personer som vil kunne få avslag på søknad om uførepensjon vil kunne bli noe lavere. Antallet personer som ikke vil kunne få avslag vil også reduseres som følge av at kravet om inntektsbortfall ikke skal gjelde dersom medlemmet ikke mottar ytelser som gjenlevende ektefelle eller ikke har rett til uttak av hel alderspensjon.

Forslaget vil trolig føre til en mindre innsparing på utbetalingen av arbeidsavklaringspenger og uførepensjon og en ubetydelig økning i utbetalingene av økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven og basisytelse etter forskrift om arbeidsmarkedstiltak.

Forslaget om å innføre et krav om inntektsbortfall for å få arbeidsavklaringspenger og uførepensjon etter fylte 62 år vil i seg selv medføre ubetydelige administrative konsekvenser. Forslaget om at dette likevel ikke skal gjelde for dem som ikke har rett til uttak av alderspensjon fra folketrygden vil medføre en viss administrativ merbelastning for Arbeids- og velferdsetaten.