3 Gjennomgang av Dublin III-forordningens sentrale endringer

Dublin III-forordningens ikrafttredelse opphever den gjeldende Dublin II-forordningen og gjennomføringsforordning 2003/1560/EF artiklene 11 (1), 13, 14 og 17. Det vil nedenfor kort redegjøres for hva hovedendringene i Dublin III-forordningen innebærer i forhold til Dublin II-forordningen. Ikke alle nye bestemmelser behandles her, og heller ikke alle nye bestemmelser innebærer noen reell forskjell fra dagens Dublin-samarbeid. For en grundigere beskrivelse vises det til Prop. 26 L (2013–2014) om endringer i utlendingsloven (gjennomføring av Dublin III-forordningen).

3.1 Personkrets

Dublin III-forordningen favner videre enn Dublin II-forordningen ved at begrepet «asylsøker» fra Dublin II-forordningen er erstattet med «en som søker om internasjonal beskyttelse». Dublin II-forordningen artikkel 2 henviser til Genève-konvensjonen av 28. juli 1951 om flyktningers stilling, endret ved New York-protokollen av 31. januar 1967, mens Dublin III-forordningen artikkel 2 (b) viser til EUs statusdirektiv 2011/95/EU artikkel 2 bokstav h. I henhold til Statusdirektivet skal internasjonal beskyttelse omfatte både flyktningstatus og subsidiær beskyttelse. Begrepet «subsidiær beskyttelse» omfatter personer som ikke er flyktninger, men som ved en eventuell retur vil risikere «alvorlig skade» som er nærmere beskrevet i direktivets artikkel 15. Det omfatter dødsstraff og henrettelse, tortur, inhuman eller annen nedverdigende behandling eller straff, og alvorlig og konkret trussel mot den enkeltes liv eller person på grunnlag av vilkårlig vold i internasjonale og/eller interne væpnete konflikter.

3.2 Fastsettelse av hvilken stat som er ansvarlig for søknadsbehandlingen

Enslige, mindreårige asylsøkeres rettigheter er styrket med Dublin III-forordningen. Forordningen viser flere steder til FNs barnekonvensjon og EUs charter for grunnleggende rettigheter. Det uttales i fortalen at retten til familieliv og barnets beste bør være grunnleggende hensyn ved fastsettelse av hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av søknaden. Artikkel 6 fastlegger at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn, og artikkel 6 (3) oppfordrer statene til å ta hensyn til følgende aspekter ved vurderingen av «barnets beste»: Muligheten for familiegjenforening, den mindreåriges velferd og sosiale utvikling, sikkerhetshensyn, og den mindreåriges egne synspunkter.

Personkretsen som en enslig, mindreårig asylsøker skal gjenforenes med i en annen medlemstat for å få søknaden behandlet er nærmere definert i artikkel 8, jf. artikkel 2. Personkretsen er utvidet fra kun å omfatte familiemedlemmer etter artikkel 6 i Dublin II-forordningen, dvs. ektefelle eller ugift partner, mindreårig barn, foreldre og verge, til også å omfatte søsken eller andre slektninger som har lovlig opphold. «Slektning» var ikke nærmere definert i Dublin II-forordningen artikkel 15 (3), mens begrepet i Dublin III-forordningen artikkel 8, jf. artikkel 2 bokstav h er definert som onkel, tante og besteforelder. Det følger av artikkel 8 (4) at den staten der søkeren har levert søknad om beskyttelse blir ansvarlig for å behandle søknaden dersom det ikke finnes familiemedlemmer, søsken eller slektninger i noen annen medlemsstat.

Av hensyn til familiens enhet skal søkere som på grunn av alder, svangerskap, nyfødt barn, alvorlig sykdom eller alvorlig handicap er avhengig av hjelp fra sitt barn, søsken eller forelder som lovlig oppholder seg i en medlemsstat, normalt føres sammen med denne personen dersom familiebåndet eksisterte i hjemlandet, jf. artikkel 16 (1). Bestemmelsen er en videreføring av dagens Dublin II-forordning artikkel 15 (2) og Kommisjonens implementeringsforordning 2003/1560/EF artikkel 11.

Etter dagens Dublin-forordning kan en medlemsstat velge å påta seg ansvaret for å behandle en søknad uten at det følger av de omtalte kriteriene, jf. artikkel 3 (2) (suverenitetsklausulen). Den staten som i utgangspunktet er ansvarlig vil i så fall bli frigjort fra sine forpliktelser. Videre kan en medlemsstat anmode en annen medlemsstat om å overta ansvaret for en asylsøker av humanitære grunner, jf. forordningen artikkel 15 (humanitærklausulen). Suverenitetsklausulen er videreført i Dublin III-forordningen artikkel 17 (1), mens deler av humanitærklausulen er videreført i artikkel 17 (2) med mindre endringer.

Etter artikkel 3 (2) i Dublin III-forordningen har statene plikt til ikke å sende personer til medlemsstater hvor det er berettiget grunn til å tro at det er systematiske mangler i asylsystemet og ved mottaksforholdene, og dermed en risiko for at søkeren utsettes for inhuman eller nedverdigende behandling i henhold til EUs charter artikkel 4. Bestemmelsen er ny, og det følger av annet og tredje punktum at dersom heller ingen andre land er ansvarlig etter kriteriene i forordningen, går ansvaret over til den staten som har vurdert Dublin-kriteriene.

3.3 Forpliktelser ved overføring

Utgangspunktet om at den medlemsstat som mottar en søknad om beskyttelse skal fastsette hvilken stat som i henhold til forordningen har plikt til å behandle søknaden videreføres, men Dublin III-forordningen innfører flere og kortere frister.

En søker skal ikke selv dekke reiseutgiftene ved Dublin-overføring. Utgifter til overføringer skal dekkes av den staten som gjennomfører overføringen, altså den staten som skal overføre en søker fra eget territorium til rett stat, jf. artikkel 30. Denne bestemmelsen er ny i Dublin III-forordningen.

3.4 Prosessuelle rettssikkerhetsgarantier

Dublin III-forordningen innfører flere prosessuelle rettsgarantier for søkeren. Artikkel 4 fastslår at staten må informere søkeren på en tilstrekkelig måte om anvendelsen av Dublin III-forordningen. Informasjon til utlendingen skal gis skriftlig på et språk søkeren forstår eller med rimelighet kan forventes å forstå. Søkeren skal i tillegg få informasjonen formidlet muntlig dersom det er nødvendig for at søkeren skal forstå budskapet.

Statene skal i utgangspunktet gjennomføre et personlig intervju med utlendingen for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for realitetsbehandlingen. Statene kan unnlate å gjennomføre intervjuet dersom søkeren har gitt myndighetene tilstrekkelig informasjon til å vurdere rett ansvarlig stat eller dersom søkeren har forsvunnet, jf. artikkel 5 (2).

Artikkel 27 i forordningen gir søkeren rett til å klage på en avgjørelse om overføring til en annen medlemsstat. Klagebehandlingen skal foretas av en domstol eller et domstollignende organ. I artikkel 27 (3) innføres en ny og viktig begrensning for statenes regulering av utsatt iverksetting av et Dublin-vedtak. Statene gis her tre valgfrie alternativer for behandlingen av begjæringer om utsatt iverksetting av vedtak om Dublin-overføring.

Etter artikkel 27 (5) flg. skal søkeren sikres tilgang til rettshjelp og om nødvendig språklig bistand ved klage på vedtak om overføring. Rettshjelpen skal være gratis dersom søkeren ikke selv kan dekke utgiftene, med mindre klagen åpenbart ikke vil føre frem.

3.5 Internering/fengsling – fare for unndragelse

Dublin III-forordningen innfører regler for internering/fengsling, hvilket Dublin II-forordningen ikke gjorde. Før var dette opp til hver stats nasjonale regler. Hovedregelen etter artikkel 28 er at man bare kan fengsle en utlending for å sikre overføring i henhold til Dublin-regelverket dersom det er en betydelig unndragelsesfare («significant risk of absconding»). Videre er fengsling kun tillatt i tilfeller hvor det er forholdsmessig, og hvor mindre inngripende tiltak ikke anses tilstrekkelig. Forordningen stiller krav til statene om å lovfeste relevante objektive kriterier for hva som utgjør unndragelsesfare.

Forordningen artikkel 28 (3) regulerer varigheten av fengsling. Det fastslås at varigheten skal være så kort som mulig, og ikke lenger enn hva som med rimelighet er nødvendig for å gjennomføre de administrative prosedyrene.

3.6 Personvern – utveksling av personopplysninger

I fortalen punkt 26 og 27 presiseres det at EUs personverndirektiv 95/46/EF gjelder for behandlingen av opplysninger etter Dublin III-forordningen. Landene må videre sørge for at organene opprettet i medhold av personverndirektivet gjennomfører uavhengig kontroll av utlendingsforvaltningens utveksling av personopplysninger.

Artikkel 34 regulerer informasjonsutvekslingen mellom medlemsstatene. Bestemmelsen fastslår at statene er forpliktet til å oversende personopplysninger som er nødvendige, relevante og rimelige for at andre stater skal kunne oppfylle sine forpliktelser etter forordningen og behandle søknaden om beskyttelse.

All informasjonsutveksling skal være relevant for statenes oppgave, nemlig å finne ut av hvilket land som er ansvarlig for å ta seg av den enkelte søker og vedkommendes spesielle behov, jf. artikkel 31, som regulerer informasjonsutvekslingen før overføring. Dublin III-forordningen artikkel 40 pålegger statene å sanksjonere med straff enhver form for misbruk av informasjon.

Søkeren har på forespørsel rett til å få vite hvilke opplysninger som er behandlet og kan kreve at eventuelle feilregistreringer korrigeres. Dersom søkeren ikke får rettet opplysningene, har vedkommende rett til å fremme en klage for det aktuelle organet, eventuelt for domstolen eller det domstollignende organet som nektet tilgang til informasjonen eller nektet korrigering eller sletting av informasjon, jf. artikkel 34 (9).

For å sikre tilfredsstillende medisinsk pleie og behandling skal all tilgjengelig og nødvendig helseinformasjon oversendes staten som skal motta søkeren, jf. artikkel 32. Funksjonshemmede, eldre, gravide kvinner, mindreårige og ofre for tortur, voldtekt og annen alvorlig vold nevnes som eksempler på personer som kan ha et omsorgsbehov som krever at det overføres en spesiell type informasjon. Informasjonen skal nedfelles i et helsesertifikat som utformes av Europa-kommisjonen i samarbeid med medlemsstatene.

3.7 Rutine for tidlig varsling m.m.

Dublin III-forordningen innfører en ordning for tidlig varsling av mangler i asylsystemet, jf. artikkel 33. EU-kommisjonen kan i samråd med Det europeiske asylbyrået (EASO) be stater som opplever migrasjonspress eller at asylsystemet ikke fungerer tilfredsstillende om å utarbeide en forebyggingsplan. Medlemsstaten skal deretter rapportere jevnlig om utviklingen i landet. Dersom det er stor risiko for at situasjonen utvikler seg til en krise som ikke kan avhjelpes gjennom en forebyggingsplan, kan Kommisjonen i samråd med EASO be staten om å skissere en krisehåndteringsplan.