3 Krav om barneomsorgsattester i barnevernet

3.1 Innledning

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å innarbeide politiregisterlovens regler om barneomsorgsattester i barnevernloven. Forslaget har fått støtte fra samtlige høringsinstanser. Høringsinstansene har særlig lagt vekt på at det å innføre reglene om barneomsorgsattester vil bidra til bedre beskyttelse av barn i barnevernet. Flere instanser har likevel understreket at krav om politiattester ved ansettelse bare er ett av flere virkemidler for å beskytte barn mot overgrep. Departementet er enig i at det er viktig å se på krav til politiattester i sammenheng med andre tiltak for å beskytte barn i barnevernet.

3.2 Når skal det kreves avgrenset barneomsorgsattest ?

3.2.1 Gjeldende rett

Barnevernloven § 6-10 gir regler om krav til politiattest i barnevernet. Bestemmelsen ble innført med virkning fra 1. november 1999. Formålet var å hindre seksuelle overgrep mot barn som mottar tiltak fra barneverntjenesten. Barnevernloven § 6-10 gir hjemmel til å kreve avgrenset attest, dvs. politiattest som viser overtredelser av nærmere bestemte straffebud. Barnevernloven § 6-10 omfatter i dag straffebud som gjelder seksuelle overgrep mot barn. Det vises til kap. 4 for en nærmere gjennomgang av innholdet i politiattestene som kreves etter dagens regler.

Etter barnevernloven § 6-10 første ledd skal det kreves politiattest av den som skal ansettes i barneverntjenesten, jf. § 2-1. I § 1 i forskrift 15. oktober 1999 nr. 1090 om politiattest i henhold til barnevernloven, presiseres at kravet bare gjelder personer som utfører arbeid etter lov om barneverntjenester § 2-1.

Etter barnevernloven § 6-10 annet ledd første punktum skal den som skal ansettes i en institusjon som er omfattet av § 5-1, eller i et statlig senter for foreldre og barn, i en privat eller kommunal institusjon eller et senter for foreldre og barn som er godkjent etter § 5-8, eller et omsorgssenter for mindreårige etter kapittel 5 A, legge fram tilfredsstillende politiattest. I forskrift om politiattest etter barnevernloven § 2 annet ledd presiseres at dersom eier av privat institusjon eller omsorgssenter for mindreårige skal arbeide eller oppholde seg regelmessig i institusjonen eller omsorgssenteret, skal vedkommende legge fram tilfredsstillende politiattest.

Etter barnevernloven § 6-10 annet ledd annet punktum jf. forskriften § 2 første ledd kan det kreves politiattest også fra andre som utfører oppgaver for institusjonen, senteret for foreldre og barn eller omsorgssenteret for mindreårige når vedkommende har direkte kontakt med barn og unge eller foreldre som oppholder seg der.

Etter barnevernloven § 6-10 tredje ledd jf. forskriften § 3 skal det kreves politiattest fra fosterforeldre. Den eller de som skal godkjennes som fosterforeldre, jf. § 4-22, skal legge fram tilfredsstillende politiattest. Det kan kreves politiattest også fra andre som bor i fosterhjemmet.

Det kan etter barnevernloven § 6-10 fjerde ledd kreves politiattest fra støttekontakter, tilsynsførere, private som tar i mot barn som avlastningstiltak og andre som utfører oppgaver for barneverntjenesten som ledd i hjelpetiltak etter § 4-4. I forskriften § 4 presiseres at når oppgaven innebærer direkte kontakt med barn og unge som omfattes av loven, bør politiattest i alle tilfeller kreves fremlagt.

3.2.2 Forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det lagt til grunn at hjemlene for å kreve politiattest etter barnevernloven § 6-10 første, andre og fjerde ledd som hovedregel omfatter situasjoner som faller inn under formålet i politiregisterloven § 37 nr. 4. Hjemlene omfatter personer som ansettes i barneverntjenesten, i institusjon el. eller som utfører nærmere bestemte oppgaver i barnevernet. Formålet med å kreve politiattest i slike tilfeller vil være å forhindre at personer begår overgrep mot eller har skadelig innflytelse på mindreårige, eller bidra til å øke tilliten til at mindreårige tas hånd om av skikkede personer. I slike tilfeller åpner politiregisterloven for å kreve avgrenset barneomsorgsattest. Departementet foreslo derfor at avgrenset barneomsorgsattest i samsvar med politiregisterloven § 39 første ledd skal legges frem i disse tilfellene.

Private som tar i mot barn som avlastningstiltak jf. barnevernloven § 6-10 fjerde ledd, vil imidlertid falle inn under formålet i politiregisterloven § 37 nr. 5 når avlastningen innebærer heldøgnsopphold. Formålet vil i slike tilfeller være å bidra til å sikre at en person som over tid eller jevnlig skal ha heldøgns omsorgsansvar for mindreårige, er egnet for oppgaven. Departementet foreslo derfor at det for personer som tar i mot barn som avlastningstiltak kreves uttømmende og utvidet attest etter politiregisterloven § 39 tredje ledd. Tilsvarende gjelder fosterforeldre. Det vises til kap. 3.3 nedenfor.

I tillegg ble det foreslått å presisere kravet om å fremlegge politiattester fra støttekontakter, tilsynsførere og andre som utfører oppgaver for barneverntjenesten som ledd i hjelpetiltak, se dagens krav i barnevernloven § 6-10 fjerde ledd. Det ble foreslått å stille krav om at det skal kreves avgrenset barneomsorgsattest i slike tilfeller. Departementet foreslo også å presisere kravet til politiattest av personer som utfører oppgaver for institusjon, senter for foreldre og barn eller omsorgssenter for mindreårige når vedkommende har direkte kontakt med barn og unge eller foreldre som oppholder seg der. I dag bør det kreves politiattest i slike tilfeller.

3.2.3 Høringsinstansenes syn

Med unntak av FAD støtter samtlige høringsinstanser disse forslagene. FAD vil imidlertid beholde dagens regel om at attest «kan» kreves av støttekontakter, tilsynsførere mv. fordi forslaget innebærer en risiko for at det vil bli innhentet politiattester også i de tilfeller stillingen ikke åpner for direkte kontakt med mindreårige. Askøy kommune vil inkludere sakkyndige. FO uttaler at hjemlene kan være formulert slik at det kan se ut som om støttekontakter mv. for barn under omsorg, ikke er omfattet. Landsforeningen for barnevernsbarn understreker at kravene om politiattest også må omfatte personer som jobber overfor ettervernsgruppen. JD presiserer at det ikke kan kreves barneomsorgsattest av personer som bare skal ha kontakt med foreldre på sentre for foreldre og barn, da reglene om barneomsorgsattest ikke gjelder beskyttelse av voksne.

3.2.4 Departementets vurdering og forslag

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet viser til at høringsinstansene i det vesentlige støtter forslaget om i hvilke tilfeller avgrenset barneomsorgsattest skal kreves. For så vidt gjelder en nærmere drøftelse av innholdet i avgrenset barneomsorgsattest, vises til kap. 4.

Departementet fastholder således forslaget om at avgrenset barneomsorgsattest i henhold til politiregisterloven § 39 første ledd skal kreves av den som skal ansettes i barneverntjenesten. Det vises til forslag til endringer i barnevernloven § 6-10 første ledd. Departementet opprettholder videre forslaget om at avgrenset barneomsorgsattest i henhold til politiregisterloven § 39 første ledd skal kreves av den som skal ansettes i institusjon som er omfattet av § 5-1, eller i statlig senter for foreldre og barn, i en privat eller kommunal institusjon eller senter for foreldre og barn som er godkjent etter § 5-8, eller et omsorgssenter for mindreårige etter kapittel 5A. Det vises til forslag til endringer i barnevernloven § 6-10 annet ledd første punktum.

Departementet opprettholder for øvrig forslaget om å presisere at støttekontakter, tilsynsførere og andre som utfører oppgaver for barneverntjenesten som ledd i hjelpetiltak skal fremlegge politiattest jf. barnevernloven § 6-10 nåværende fjerde ledd. I forskrift om politiattester § 4 presiseres at når oppgaven innebærer direkte kontakt med barn og unge bør politiattest i alle tilfeller kreves fremlagt. Bakgrunnen for dagens skjønnsregel er at ikke alle hjelpetiltak er av en slik art at de innebærer kontakt med barn og unge. I retningslinjene heter det imidlertid at dersom arbeidet eller oppgaven innebærer slik direkte kontakt med barnet/ungdommen at det foreligger en objektiv mulighet for at hun eller han kan bli utsatt for seksuelle overgrep, bør politiattest i alle tilfeller kreves. De aller fleste som bestemmelsen omfatter, faller allerede innenfor kriteriene for når politiattest bør kreves i dag. Å omgjøre kravet til «skal», vil derfor forenkle regelverket. I det fåtall av tilfeller der vedkommende ikke har direkte kontakt med barn og unge, vil formålet med hjelpetiltaket være å bedre omsorgssituasjonen for barn. Oppgaven vil derfor uansett omfattes av formålet i politiregisterloven § 37 nr. 4 med vekt på hensynet til tilliten til tjenesten. Departementet finner derfor ikke å legge avgjørende vekt på FADs uttalelse, men fastholder forslaget om at det skal kreves avgrenset politiattest i samsvar med politiregisterloven § 39 første ledd fra støttekontakter, tilsynsførere og andre som utfører oppgaver for barneverntjenesten som ledd i hjelpetiltak etter § 4-4. Departementet foreslår videre at bestemmelsen flyttes til første ledd. Det vises til forslag til nytt annet punktum i barnevernloven § 6-10 første ledd.

Med henvisning til uttalelsen fra FO, presiserer departementet at forslaget omfatter alle personer som utfører oppgaver for barneverntjenesten som ledd i hjelpetiltak, uavhengig av om tiltaket gjelder et barn under omsorg eller et barn som mottar hjelpetiltak i hjemmet. Kravet gjelder også for private aktører.

For så vidt gjelder Askøy kommunes innspill om å inkludere sakkyndige, legges til grunn at sakkyndige vil være gjenstand for tilstrekkelig vandelskontroll gjennom helselovgivningen. Departementet foreslår derfor ikke å inkludere sakkyndige i hjemmelen i barnevernloven § 6-10 nytt første ledd annet punktum.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet fastholder videre forslaget om å presisere kravet om å fremlegge politiattest for personer som utfører oppgaver på institusjon, omsorgssenter for enslige mindreårige eller senter for foreldre og barn. I henhold til barnevernloven § 6-10 annet ledd annet punktum jf. forskriften § 2 første ledd, kan det kreves politiattest i slike tilfeller når vedkommende har direkte kontakt med barn og unge eller foreldre som oppholder seg der. I dagens retningslinjer uttales følgende: «har vedkommende oppgaver i eller for institusjonen som kan innebære direkte kontakt med barn og unge på linje med det de ansatte har, vil det – objektivt sett – være en mulighet for at seksuelle overgrep mot barn og unge kan finne sted. I slike tilfeller bør politiattest kreves». Departementet foreslår også i dette tilfellet at det skal kreves avgrenset politiattest etter politiregisterloven § 39 første ledd av personer som utfører oppgaver for institusjon, når vedkommende har direkte kontakt med barn og unge som oppholder seg der, se forslag til endring i barnevernloven § 6-10 annet ledd annet punktum.

Forslaget innebærer ingen generell plikt til å fremlegge politiattest for alle som utfører oppgaver for institusjon. Oppgaver for institusjon vil omfatte et vidt spekter og også omfatte tekniske forhold eller drift. Det sentrale vurderingstema er om oppgaven gir «direkte kontakt» med beboerne. Avgjørende må være om oppgaven gir en posisjon som gjør det mulig å opparbeide seg et tillitsforhold til barnet. Sentrale kriterier er om vedkommende har slike oppgaver jevnlig eller over tid.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har merket seg at Justisdepartementet påpeker at det ikke kan kreves barneomsorgsattest etter politiregisterloven § 39 første ledd av personer som utfører oppgaver på senter for foreldre og barn dersom vedkommende bare skal ha direkte kontakt med foreldre som oppholder seg der. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet viser til at henvisningen til «foreldre» i dagens § 6-10 annet ledd annet punktum ble tatt inn i barnevernloven i forbindelse med lovregulering av sentrene for foreldre og barn fra 1. januar 2010, se Ot. prp. nr. 69 (2008-2009). Senter for foreldre og barn (kalt mødrehjem før 1. januar 2006) er et tiltak der barn er sammen med foreldre, vanligvis fra fødsel. Departementet legger til grunn at personer som utfører oppgaver på slike sentre vanskelig vil kunne ha oppgaver som bare innebærer direkte kontakt med foreldre, uten samtidig også å ha kontakt med barnet. Departementet ser derfor ikke grunn til å foreslå endringer i dagens barnevernlov på dette punktet.

Landsforeningen for barnevernsbarn har reist spørsmål om vandelskontroll av personer som jobber med ettervern. Departementet viser til at dagens krav til politiattest i barnevernloven § 6-10 første og annet ledd gjelder den som skal ansettes i barneverntjenesten, den som skal ansettes i institusjon el. Ansatte i barneverntjenesten eller på institusjoner vil kunne ha oppgaver overfor både mindreårige og ungdommer over 18 år under ettervern. Dette følger av at tiltak kan opprettholdes når barnet fyller 18 år, i samsvar med reglene i barnevernloven § 1-3 annet ledd. Kravet om politiattest gjelder således uavhengig av om barnet er over eller under 18 år. Departementet legger til grunn at forslaget om å kreve barneomsorgsattest i samsvar med politiregisterloven § 39 første ledd vil gjelde den samme personkrets som i dag omfattes av barnevernloven § 6-10.

3.3 Når skal det kreves uttømmende barneomsorgsattest?

3.3.1 Gjeldende rett

Barnevernloven § 6-10 gir i dag ikke hjemmel for å kreve uttømmende politiattest. Etter barnevernloven § 6-10 tredje ledd kreves i dag tilfredsstillende politiattest av den eller de som skal godkjennes som fosterforeldre. Med tilfredsstillende politiattest menes politiattest etter barnevernloven § 6-10 femte ledd, dvs. tilsvarende avgrenset attest som for øvrig kreves i barnevernet.

3.3.2 Forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det vist til at politiregisterloven § 37 nr. 5 åpner for krav om uttømmende og utvidet attest i tilfeller der slik attest kan bidra til å sikre at en person som skal adoptere eller over tid eller jevnlig skal ha heldøgns omsorgsansvar for mindreårige, er egnet for oppgaven. Fosterforeldre skal over tid eller jevnlig ha heldøgns omsorgsansvar overfor mindreårige og omfattes altså av formålet. Departementet foreslo derfor at det skulle kreves uttømmende og utvidet politiattest av denne gruppen. Tilsvarende ble foreslått å gjelde private som tar i mot barn som heldøgns avlastningstiltak, se kap.3.2.2.

3.3.3 Høringsinstansenes syn

Med unntak av Datatilsynet støtter samtlige som har uttalt seg, forslaget. Datatilsynet mener imidlertid at behovet for uttømmende attester ikke er tilstrekkelig begrunnet. Tilsynet viser til at det ikke fremgår klart nok hvordan relevansen av opplysninger om lovbrudd skal bedømmes. Datatilsynet anbefaler at man heller oppstiller flere kategorier av avgrensede attester. Alternativt bør følgene av mindre alvorlige anmerkninger på en uttømmende attest reguleres nærmere.

Enkelte instanser mener at uttømmende attest bør kreves i flere tilfeller. Fylkesmannen i Hedmark påpeker at mange institusjoner har små enheter med få ansatte slik at nærheten til barna vil være tilnærmet lik den fosterforeldre har. Det bør derfor vurderes å likestille kravet til politiattest for ansatte i institusjon med fosterforeldre. Fylkesmannen i Østfold viser til at enkelte særtiltak har turnus med to til tredøgns vakter, og reiser spørsmålet ved om det bør være krav om uttømmende attest i slike tilfeller. Også Askøy kommune uttaler at uttømmende attest bør kreves av miljøterapeuter i «langturnus». RVTS Vest mener at det også bør kreves uttømmende attest av ansatte på institusjon. Statens helsetilsyn mener uttømmende attest også bør kreves av støttekontakter og andre som har tilsvarende jevnlig og nær kontakt med barn, samtidig som det offentliges mulighet til innsyn og kontroll er begrenset. Også Helsedirektoratet mener at uttømmende attest bør kreves av støttekontakter og miljøarbeidere som skal ha heldøgns omsorgsansvar, f. eks. i forbindelse med ferie.

3.3.4 Departementets vurdering og forslag

Forslaget om at uttømmende og utvidet attest skal kreves av fosterforeldre og private som tar i mot barn som heldøgns avlastningstiltak har fått bred støtte, og departementet opprettholder forslaget. Etter departementets oppfatning vil Datatilsynets motforestillinger ivaretas tilstrekkelig ved retningslinjer for vurdering av konsekvenser av anmerkninger, se nærmere kap. 5.

Når det gjelder spørsmålet om flere grupper enn foreslått bør fremlegge uttømmende attest, er det argumenter for at for eksempel miljøarbeidere med flerdøgnsvakter på institusjon også skal omfattes. Tilsvarende kan gjelde små institusjonsenheter. Som flere høringsinstanser har påpekt, vil det i praksis kunne være store likheter mellom den enkelte miljøarbeiders og fosterforeldres rolle. Departementet viser imidlertid til at barns beskyttelse ivaretas av langt flere virkemidler i institusjon enn i fosterhjem eller avlastningshjem. Dette gjelder bl. a. rettighetsforskriften, krav til internkontroll, tilsyn mv. Å velge ut hvilke typer institusjonsstillinger der det skal kreves uttømmende attest, vil videre være vanskelig i praksis. Et generelt krav om uttømmende attest for ansatte på institusjon vil gå langt utover situasjonene der politiregisterloven åpner for at uttømmende barneomsorgsattest kan kreves, og vil innebære uforholdsmessig kontroll av ansatte.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet fastholder derfor forslaget om at krav om uttømmende politiattest omfatter fosterhjem/avlastningshjem. Dette gjelder alle typer fosterhjem, både statlige og kommunale. Med avlastningshjem menes alle typer avlastningstiltak som innebærer heldøgns omsorgsansvar regelmessig eller over tid.

3.3.5 Særlig om husstandsmedlemmer i fosterhjem

Etter barnevernloven § 6-10 tredje ledd siste punktum kan det kreves politiattest også fra andre som bor i fosterhjemmet. I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre denne regelen, men slik at det er avgrenset attest etter politiregisterloven § 39 første ledd som kan kreves.

I høringen fremkom at Stavanger kommune mener alle som inngår i en husstand bør omfattes av samme grad av kontroll. Fylkesmannen i Vest-Agder støtter videreføring av dagens regler, men fremholder at begrunnelsen bare er at det er vanskelig å avgrense hvem som er medlemmer i husstanden. I uttalelsen heter det at fylkesmannen ser

«de utfordringer det kan by på å avklare om en person bor i familiens hjem eller bare oppholder seg der mye og ofte. Fylkesmannen gir derfor sin tilslutning til at dagens bestemmelse videreføres. Det bør fortsatt fremkomme i retningslinjene at bakgrunnen for at politiattest ikke er obligatorisk er problemene knyttet til nevnte avgrensning.»

Redd Barna mener husstandsmedlemmer skal gi avgrenset attest med mindre de ikke bor der. Universitetet i Oslo mener det bør innhentes uttømmende attest fra alle voksne personer som bor fast i fosterhjemmet. Askøy kommune mener det også bør innhentes attest for hjemmeboende barn over 15 år. Bufdir mener det bør kreves uttømmende attest av husstandsmedlemmer.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet opprettholder forslaget om at det kan kreves avgrenset barneomsorgsattest fra andre husstandsmedlemmer. Politiregisterloven stiller krav om at den som skal avgi uttømmende barneomsorgsattest skal ha heldøgns omsorgsansvar jevnlig eller over tid. Husstandsmedlemmer har ikke omsorgsansvaret, og omfattes følgelig ikke av denne formålsbestemmelsen. Politiregisterloven åpner altså ikke for å kreve uttømmende attest av husstandsmedlemmer. For så vidt gjelder spørsmålet om avgrenset barneomsorgsattest kan eller skal kreves fremlagt, viser departementet i likhet med flere av høringsinstansene, til at det i praksis vil kunne være vanskelig å fastslå om en person bor i familiens hjem eller bare oppholder seg der mye og ofte. Dette gjør det lite hensiktsmessig å kreve at politiattest skal fremlegges. I enkelte tilfeller vil det dessuten åpenbart være verken ønskelig eller nødvendig å kreve politiattest fra for eksempel mindreårige husstandsmedlemmer. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet foreslår altså å videreføre dagens regel om at det kan kreves politiattest fra andre husstandsmedlemmer, og at det er avgrenset politiattest etter politiregisterloven § 39 første ledd som kreves.