5 Konsekvenser av anmerkninger på barneomsorgsattest
Ny politiregisterlov har ikke regler om hvilke konsekvenser som skal følge av anmerkning på barneomsorgsattest. Dette spørsmålet er forutsatt regulert i særlovgivningen.
5.1 Konsekvenser av anmerkninger på avgrenset attest
5.1.1 Gjeldende rett
Etter barnevernloven § 6-10 sjette ledd er den som er ilagt forelegg eller dømt for overtredelse som nevnt i femte ledd, utelukket fra å utføre arbeid eller oppgaver som omhandlet i denne bestemmelsen. Straffebudene som omfattes er straffeloven §§ 193, 194, 195, 196, 197, 199, 200 annet ledd, 201 bokstav c, 203 og 204a. I henhold til barnevernloven § 6-10 femte ledd skal politiattesten også vise om vedkommende er siktet eller tiltalt. I slike tilfeller kan imidlertid vedkommende tilbys stillingen eller oppdraget dersom siktelsen eller tiltalen senere blir frafalt eller dersom vedkommende senere blir frifunnet.
Ny politiregisterlov har ikke regler om hvilke konsekvenser som skal følge av anmerkning på politiattest. I forarbeidene til politiregisterloven uttales at det vil være hensiktsmessig å tilstrebe en harmonisering, hvor det er aktuelt, i forhold til hvilke konsekvenser en anmerkning på attesten skal få. Dette kan for eksempel gjøres ved en slik bestemmelse:
«Person med anmerkning knyttet til straffeloven §§ 192, 193, 195, 196, 199, 200 andre ledd, 201 første ledd bokstav c, 201 a og 204 a skal ikke få adgang til å ha oppgaver overfor mindreårige».
5.1.2 Høringsnotatet
I høringsnotatet ble det drøftet om samtlige anmerkninger på attesten skal medføre utelukkelse fra oppgaver overfor mindreårige, eller om det i enkelte tilfeller skal åpnes for skjønn. Det ble foreslått at hovedregelen skal være at anmerkninger på avgrenset barneomsorgsattest skal være utelukkelse fra oppgaver overfor mindreårige.
Forslaget gikk nærmere ut på at person med anmerkning knyttet til seksualforbrytelser og drap ikke skulle få adgang til å ha oppgaver overfor mindreårige. Dette er anmerkninger knyttet til straffeloven §§ 192, 193, 194, 195, 196, 197, 199, 200 annet ledd, 201 første ledd bokstav c, 201 a, 203, 204 a og 233.
Det ble videre foreslått at person med anmerkning knyttet til narkotikaforbrytelser og grov volds- og ranskriminalitet som hovedregel bør være utelukket fra oppgaver overfor mindreårige. Dette er anmerkninger knyttet til straffeloven §§ 162, 219, 224, § 229 annet og tredje straffalternativ, §§ 231 og 268 jf. 267. Det ble likevel under tvil foreslått en snever unntaksadgang i disse tilfellene. Det ble uttalt at forutsetningen må være at det gjelder en person som har en enkeltstående anmerkning fra lang tid tilbake. Arbeidsgiver må videre kunne legge til grunn at anmerkningen verken indikerer en risiko for at den mindreårige kan utsettes for overgrep eller at en ansettelse vil svekke tilliten til at mindreårige ivaretas av skikkede personer.
5.1.3 Høringsinstansenes syn
De fleste høringsinstansene som uttalte seg støttet hovedlinjene i forslaget om konsekvenser av anmerkninger på avgrenset barneomsorgsattest. Imidlertid var det ulike synspunkter på forslaget om en skjønnsadgang.
RVTS støtter adgangen til skjønn, men presiserer behovet for retningslinjer for skjønnet. Politidirektoratet støtter forslaget om skjønnsregel slik den er formulert i høringsnotatet. I høringsuttalelsen vises til følgende uttalelse fra Troms politidistrikt:
«Hva ankommer konsekvensene av anmerkninger på politiattesten er politimesteren av den oppfatning at det ved grov voldskriminalitet, rans- og narkotikakriminalitet, bør legges opp til en skjønnsmessig vurdering om vedkommende kan utføre arbeidet til tross for straffereaksjonen. Dette i motsetning til hva som er tilfelle for de aktuelle overtredelsene i sedelighetskapittelet.»
Advokatforeningen støtter forslaget til skjønnsregel, men mener den også burde omfatte seksualforbrytelser (og drap). UDI presiserer at ved praktiseringen av unntaksregelen er det viktig at beskyttelseshensynet veier tungt. Barneombudet mener det bør utarbeides retningslinjer for skjønnet og uttaler følgende:
«Barneombudet er enig i at utelukkelse bør være utgangspunktet. Vi mener samtidig at det kan være riktig å åpne for en skjønnsvurdering i visse tilfeller hvor voksne har erfaringer som kan være nyttige for barn, for eksempel personer som har gjennomført en vellykket rehabilitering etter fengselsopphold. Det bør imidlertid vurderes å etablere retningslinjer for denne skjønnsutøvingen, slik at skjønn kan praktiseres på en ensartet måte i de ulike instansene som skal gjøre denne vurderingen.»
Bufdir støtter adgangen til å bruke skjønn, men presiserer behovet for retningslinjer. NAV presiserer at det er behov for klare grenser for arbeidsgivers skjønnsutøvelse. Fylkesmannen i Oslo og Akershus viser til sin høringsuttalelse til forslag om ny politiregisterlov der det fremgår at fylkesmannen på generelt grunnlag mener anmerkning på attest bør føre til utelukkelse.
Statens helsetilsyn støtter ikke en unntaksadgang. Det vises til formålet med reglene og at et unntak vil være vanskelig å praktisere. I høringsuttalelsen heter det:
«Som også departementet gir uttrykk for, mener vi at dette blir en vanskelig regel å praktisere og av hensyn til formålet med innføringen av reglene om barneomsorgsattester støtter Statens helsetilsyn ikke en slik unntaksadgang.»
NHO går i mot en unntaksadgang under henvisning til at arbeidsgiver ikke vil benytte denne i praksis. I høringsuttalelsen heter det:
«Det vil etter vår mening i praksis bli slik at de lovbruddene som tas med i attesten automatisk vil føre til at vedkommende ikke vil bli ansatt. Bedriftene vil ikke ta sjanse på å komme i vanskeligheter, blant annet pådra seg erstatningsansvar, dersom de ansetter en person med merknader.»
NHO uttaler videre at skjønn dessuten vil være praktisk umulig overfor personer med utenlandske politiattester. Universitetet i Oslo er kritisk til å innføre en unntaksregel siden denne kan være vanskelig å praktisere og behovet ikke er godt nok begrunnet. Tilsvarende gjelder Redd Barna, som for øvrig støtter forslaget om konsekvenser.
5.1.4 Departementets vurdering og forslag
Formålet med å utvide antallet straffebestemmelser som skal fremgå av politiattesten, er å utvide beskyttelsen mot overgrep eller alvorlig, skadelig innflytelse på mindreårige. Det fremgår av politiregisterlovens forarbeider at de aktuelle straffebestemmelsene er tatt inn etter en grundig avveining mellom hensynet til beskyttelse av barnet og hensynet til resosialisering av personer som har begått lovbrudd. Straffebestemmelsene attesten omfatter, er vurdert å ramme handlinger som er særlig alvorlige i relasjon til mindreårige. Anmerkninger på slik politiattest vil i praksis derfor lett kunne føre til at den aktuelle arbeidssøkeren utelukkes fra arbeid. Høringsinstansene er delt i sitt syn på om det likevel bør være en viss adgang til bruk av skjønn for arbeidsgiver.
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet fastholder forslaget om å videreføre dagens regel om at anmerkninger som gjelder seksuelle overgrep mot barn alltid skal føre til utelukkelse fra oppgaver overfor mindreårige. Dette gjelder overtredelser av straffeloven §§ 193 (seksuell omgang ved misbruk av stilling, avhengighetsforhold eller tillitsforhold mv.), 194 (seksuell omgang med innsatt/en som er plassert i anstalt/institusjon under kriminalomsorgen, politiet eller barnevernet og som der står under vedkommendes myndighet/oppsikt), 195 (seksuell omgang med barn under 14 år), 196 (seksuell omgang med barn under 16 år), 197 (incest), 199 (seksuell omgang med fosterbarn, pleiebarn, stebarn mv.), 200 annet ledd (seksuell handling med barn under 16 år), 201 bokstav c (uanstendig atferd i nærvær av barn under 16 år), 203 (seksuell omgang eller handling med person under 18 år mot vederlag) og 204a (rammer barnepornografi).
Departementet foreslår videre at anmerkninger som gjelder straffeloven §§ 192 (voldtekt), 201 a (grooming) og § 233 (forsettlig drap) skal føre til utelukkelse.
Departementet foreslår altså at person med anmerkning knyttet til seksualforbrytelser og drap ikke skal få adgang til å ha oppgaver overfor mindreårige i barnevernet. Med unntak av § 203, er dette overtredelser som skal anmerkes i samsvar med politiregisterloven § 41 nr.1, dvs. uten tidsbegrensning. Utelukkelsen vil altså følgelig være uten tidsbegrensning.
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet foreslår videre at også personer med anmerkning knyttet til straffeloven §§ 162 (narkotikaforbrytelser), 219 (mishandling i nære relasjoner), 224 (menneskehandel), § 229 annet og tredje straffalternativ (ramme tilfeller der handlinger påfører offeret skader av et visst omfang og der handlingen resulterer i at offeret dør eller påføres betydelig skade på legemet eller helbred), §§ 231(rammer voldshandlinger som er enda grovere), og 268 jf. 267 (simpelt og grovt ran), skal være utelukket fra oppgaver overfor mindreårige. Dette er bestemmelser som skal anmerkes med tidsbegrensning i henhold til politiregisterloven § 40. Tidsbegrensning innebærer at anmerkningen slettes etter en tid og som hovedregel etter 3 år. Utelukkelsen fra arbeid med mindreårige i barnevernet vil vare tilsvarende lenge.
Departementet opprettholder altså ikke forslaget om en snever unntaksregel i sistnevnte tilfeller. Flere av høringsinstansene har sluttet seg til forslaget om en slik snever unntaksadgang, men samtidig påpekt behov for klare retningslinjer for skjønnet. Departementet har imidlertid etter en nærmere vurdering funnet å legge avgjørende vekt på synspunktene som kommer til uttrykk i uttalelsene fra Statens helsetilsyn, Redd Barna, Universitetet i Oslo og NHO. Departementet viser til at en unntaksregel vil være vanskelig å praktisere. Utvalget straffebud attesten omfatter er knyttet til alvorlige forhold. Barnevernet har ansvar for barn i svært sårbare situasjoner. Selv om enkelte arbeidssøkere med anmerkninger ville kunne være egnet for oppgaven, har departementet kommet til at det ikke bør overlates til arbeidsgiver å vurdere om slik særlig grunn foreligger. Departementet antar også at arbeidsgivere i praksis nok i liten grad ville benytte seg av muligheten til å ansette person med anmerkning.
Departementet presiserer at for så vidt gjelder narkotikaforbrytelser og grov volds- og ranskriminalitet, vil utelukkelsen være midlertidig i samsvar med reglene i politiregisterloven § 40 om tidsbegrensning. Dette innebærer at utelukkelsen som hovedregel vil gjelde i 3 år etter at reaksjonen er ilagt, men i 10 år etter at reaksjonen er avsluttet hvis straffen er ubetinget fengsel i 6 måneder eller mer. For lovbrudd begått av person under 18 år, vil utelukkelsen gjelde i 2 år hvis lovbruddet har medført dom på betinget fengsel eller bot.
Det vises til forslag til første punktum i barnevernloven § 6-10 fjerde ledd.
5.2 Konsekvenser av anmerkninger på uttømmende attest
5.2.1 Gjeldende rett
Etter dagens regler kreves ikke uttømmende attest etter barnevernloven. Politiregisterloven forutsetter at også konsekvenser av anmerkninger på uttømmende attest skal reguleres nærmere i særlovgivningen.
5.2.2 Forslaget i høringsnotatet
En uttømmende attest omfatter reaksjoner på overtredelser av samtlige straffebud uten tidsbegrensning. Siden attesten skal være utvidet, omfattes også verserende saker. Det ble lagt til grunn at en generell regel om at enhver anmerkning på slik uttømmende attest som hovedregel skal føre til utelukkelse fra oppgaver overfor mindreårige, ville være for streng.
I høringsnotatet ble det i stedet vist til at konsekvensene av anmerkninger på uttømmende attest bør være minst tilsvarende hva som følger av anmerkninger på avgrenset attest.
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet foreslo at anmerkninger på uttømmende attest som hovedregel skal føre til utelukkelse, dersom slik anmerkning ville fremgått av avgrenset attest. Departementet foreslo videre at anmerkninger på uttømmende attest, men som ikke ville fremgått av avgrenset attest, skulle føre til utelukkelse dersom disse gir anledning til tvil om personens egnethet.
5.2.3 Høringsinstansenes syn
Også her fikk forslaget bred støtte. Advokatforeningen ser behovet for en bestemmelse som foreslått, men påpeker rettssikkerhetsmessige utfordringer. Redd Barna presiserer behovet for retningslinjer for skjønnet. Dette gjelder også Stavanger kommune, fylkesnemnda, Barneombudet, Bufdir, Statens helsetilsyn, Høgskolen i Harstad, Universitetet i Oslo (Det medisinske fakultet). Datatilsynet mener at det bør reguleres nærmere hvilke følger mindre alvorlige anmerkninger skal ha. I uttalelsen heter det:
«Det fremgår ikke klart nok hvordan relevansen av opplysninger om lovbrudd som ikke er omfattet av avgrenset attest skal bedømmes. Datatilsynet anbefaler at man heller oppstiller flere kategorier av avgrensede attester. Alternativt bør det reguleres nærmere hva følgene av mindre alvorlige anmerkninger på en uttømmende attest skal være for den som søker stillingen.»
5.2.4 Departementets vurdering og forslag
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet viser til at kravet til uttømmende attest gjelder person som skal ha heldøgns omsorgsansvar for barn i sitt private hjem. Dette er personer som i særlig grad vil opparbeide tillitsforhold til mindreårige samtidig som det offentliges mulighet til innsyn og kontroll er begrenset. Departementet opprettholder derfor forslaget om at konsekvensene av anmerkninger på attesten bør være minst tilsvarende hva som følger av anmerkninger på avgrenset attest.
En uttømmende attest omfatter reaksjoner på overtredelser av samtlige straffebud uten tidsbegrensning. En generell regel om at anmerkninger på uttømmende attest skal føre til utelukkelse fra oppgaver overfor mindreårige, vil derfor være for streng. For eksempel vil mindre alvorlig vinningskriminalitet fra lang tid tilbake ikke nødvendigvis gi anledning til tvil om personens egnethet i dag.
Departementet fastholder imidlertid forslaget om at anmerkninger som ville fremgått av avgrenset attest, skal ha tilsvarende konsekvenser som anmerkninger på avgrenset attest. Det vises til forslag til første punktum i barnevernloven § 6-10 fjerde ledd som vil omfatte anmerkninger på barneomsorgsattest uavhengig av om det dreier seg om avgrenset eller uttømmende attest. Slike anmerkninger vil altså føre til utelukkelse med den tidsbegrensning som følger av politiregisterloven § 39 første ledd.
Departementet foreslår videre at anmerkninger som ikke ville fremgått av avgrenset attest, skal føre til utelukkelse dersom disse gir anledning til tvil om personens egnethet. Det vises til forslag til siste punktum i barnevernloven § 6-10 fjerde ledd.
Departementet viser til at flere høringsinstanser har understreket behovet for retningslinjer for skjønnet i disse tilfellene. Departementet vil utarbeide slike retningslinjer i forbindelse med endringer i forskrift om politiattester i barnevernet. Målet vil være å gi retningslinjer for hvilke type overtredelser som i særlig grad gir anledning til slik tvil, straffereaksjonens art og om det dreier seg om enkeltstående hendelser eller flere lovbrudd. Skjønnet vil bare omfatte overtredelser som ikke ville fremkommet av avgrenset attest, da anmerkninger som fremkommer av slik attest uansett fører til utelukkelse. Ett utgangspunkt er at enkeltstående, mindre alvorlige lovbrudd fra lang tid tilbake, vil gi minst anledning til tvil om personens egnethet i dag. Tilsvarende vil gjentatte lovbrudd lettere kunne gi anledning til tvil om personens egnethet. Dette vil for eksempel kunne gjelde gjentatte tilfeller av legemskrenkelser som ikke ville fremgått av avgrenset barneomsorgsattest.
5.3 Særlig om konsekvenser av anmerkninger knyttet til verserende saker
Etter dagens regler anmerkes verserende saker. I henhold til barnevernloven § 6-10 femte ledd skal politiattesten også vise om vedkommende er siktet eller tiltalt. Tilsvarende gjelder politiregisterloven § 39 første ledd. Det vises til Ot. prp. nr. 108 (2008-2009) kap. 12.5.4 jf. kap. 12.5.2.3. Gjennom den foreslåtte henvisningen til politiregisterloven § 39 første ledd i barnevernloven § 6-10 første og annet ledd, vil avgrenset barneomsorgsattest på barnevernområdet også omfatte verserende saker. Tilsvarende foreslås utvidet barneomsorgsattest å være utvidende, se forslag til § 6-10 tredje ledd.
Konsekvenser av anmerkninger på verserende saker reguleres i dag i barnevernloven § 6-10 sjette ledd, der det heter at den som er ilagt forelegg eller dømt for overtredelse som nevnt i femte ledd, er utelukket fra å utføre arbeid eller oppgaver som omhandlet i denne bestemmelsen. I forskrift om politiattester § 7 heter det at den som ikke kan fremlegge tilfredsstillende politiattest, ikke kan ansettes eller utføre arbeid eller oppgaver som nevnt i denne forskrift. I retningslinjene presiseres at yrkesforbudet også omfatter personer som er siktet eller tiltalt for de aktuelle forhold. Det uttales at vedkommende i slike tilfeller kan tilbys stillingen eller oppdraget dersom siktelsen eller tiltalen senere blir frafalt eller dersom vedkommende senere blir frifunnet.
I høringsnotatet ble ikke spørsmålet om konsekvenser av anmerkninger på verserende saker drøftet særskilt. Flere høringsinstanser hadde imidlertid synspunkter.
Advokatforeningen mener at siktelser og tiltaler ikke skal gis konsekvenser på linje med ilagte straffereaksjoner. Advokatforeningen
«ser med særlig betenkeligheter på at lovforslaget legger opp til å la siktelser og tiltaler få samme ubetingede konsekvens for den som det er aktuelt å ansette – som om vedkommende var domfelt eller hadde vedtatt forelegg. Når det heller ikke er lagt opp til et system hvor vedkommende kan få en uavhengig vurdering av sin sak før ansettelsesspørsmålet avgjøres, mener Advokatforeningen at lovforslaget her ikke ivaretar rettssikkerhetsmessige hensyn på en betryggende måte.»
Redd Barna uttaler at verserende saker som ender med henleggelse eller frifinnelse ikke bør få konsekvenser for ansettelsen.
Departementet legger til grunn at det etter dagens regler er slik at anmerkninger knyttet til verserende saker også fører til utelukkelse, men slik at personen kan tilbys stillingen dersom en siktelse eller tiltale senere blir frafalt eller dersom vedkommende senere blir frifunnet. Departementet ser at Advokatforeningen målbærer viktige rettssikkerhetshensyn på vegne av den som avkreves politiattest. Samtidig tilsier formålet med barneomsorgsattest og hensynet til beskyttelse av barn, at også anmerkninger i verserende saker gis konsekvenser. Departementet foreslår således å opprettholde dagens regler, og at disse presiseres i lovteksten, se formuleringen «med anmerkning» i forslag til første og annen setning i § 6-10 fjerde ledd.
Konsekvenser av anmerkninger på verserende saker som bare fremkommer på uttømmende attest, vil omtales i departementets retningslinjer.