7 Forslag om presisering av hjemmelen for statlig tilsyn med barneverntjenesten i kommunene

7.1 Bakgrunn for endringsforslaget

7.1.1 Meld. St. 7 (2009-2010)

I Meld. St. 7 (2009-2010) Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene redegjøres for reglene i kommuneloven kap. 10 A om statlig tilsyn. Kommuneloven kap. 10 A trådte i kraft 1. mars 2007. Med det nye kapittelet er regler om statlig tilsyn med kommunene blitt en del av kommuneloven. Kapittel 10 A inneholder felles regler om rammer, prosedyrer og virkemidler for statlig tilsyn med kommunesektoren. Reglene har som mål å gjøre statens tilsyn med kommunene mer oversiktlig, enhetlig og forutsigbart.

Virkeområdet for kommunelovens regler om tilsyn er avgrenset til tilsyn med de genuine kommunale pliktene, de såkalte «kommunepliktene». Dette er plikter som kun er pålagt kommuner, og som er pålagt disse i deres egenskap av å være lokale, folkevalgte organer.

Som en oppfølging av regelendringene i kommuneloven ble det gjort en gjennomgang av særlovgivningen med sikte på klarere avgrensning av hvilke områder av kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet som skal være gjenstand for statlig tilsyn. Vurderingen av hvilke områder som skal være underlagt tilsyn bygget på en risiko- og sårbarhetsanalyse. Valg av tilsyn som virkemiddel måtte i tillegg kunne forsvares gjennom kost- nytteanalyser.

Et av målene med særlovsgjennomgangen var for øvrig å tilpasse og harmonisere reglene i særlovene med de generelle reglene i kommuneloven. Hensynene bak lovendringen i kommuneloven var blant annet å oppnå bedre samordning av og styrket forutsigbarhet knyttet til statlig tilsyn.

Statlig tilsyn på barnevernområdet ble gjennomgått i meldingen kap. 9. Etter foretatt risiko- og sårbarhetsvurdering vurderte departementet risikoen som høy på området. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets vurdering var at ressursbruken til tilsynet var liten i forhold til nytten av den, og departementet konkluderte med at lovhjemlet tilsyn med kommunene på barnevernområdet fortsatt er helt nødvendig.

Departementet varslet videre at det ville foreslå presiseringer i dagens tilsynshjemler i samsvar med føringene for sektordepartementenes gjennomgang.

7.1.2 Innst. 180 S (2009-2010)

Ved behandlingen av stortingsmeldingen ga Komiteen, som kommentar til gjennomgangen av særlovshjemler, uttrykk for at det bør fremkomme direkte av lovteksten at det dreier seg om lovlighetstilsyn. Komiteen anbefalte videre at det skal henvises til prosessreglene i kommuneloven kap. 10 A. Komiteen sluttet seg til vurderingene om behovet for statlig tilsyn med barnevernet, og uttalte at det er nødvendig med et godt tilsyn for å sikre barn rettigheter og vern.

7.2 Departementets forslag

Departementet foreslår endringer i barnevernloven § 2-3 fjerde ledd og § 2-3 b i samsvar med prinsippene nedfelt i kommuneloven kap. 10A. Forslagene innebærer ingen materielle endringer i tilsynsansvaret. På bakgrunn av at saken også har vært behandlet i Stortinget, fremmes forslagene uten forutgående høring.

Forslagene bygger på at tilsynsbegrepet forstås som kontroll med at en kommuneplikt utføres innenfor rammene av loven og at staten trenger hjemmel i lov for å føre tilsyn med kommunene.

Departementet foreslår å endre barnevernloven § 2-3 fjerde ledd slik at bestemmelsene som gjelder innholdet i det statlige tilsynet tas ut og innarbeides i barnevernloven § 2-3 b. Departementet foreslår altså at innholdet i fjerde ledd nåværende bokstav a og c innarbeides i barnevernloven § 2-3 b. Fylkesmannens plikt til å yte råd og veiledning, jf. fjerde ledd nåværende bokstav b vil fortsatt være regulert i § 2-3 fjerde ledd. Dette har sammenheng med at veiledning ikke er en del av tilsyn og derfor også lovteknisk bør skilles fra tilsynet. Departementet foreslår videre at formuleringen «særlig tilsyn» endres til «tilsyn». Begrunnelsen er at statlig tilsyn med det kommunale barnevernet følger alminnelige prinsipper for statlig tilsyn med kommunesektoren.

Departementet foreslår at reglene for rammene for det statlige tilsynet samles i barnevernloven § 2-3 b i samsvar med prinsippene gitt for særlovsgjennomgangen i Meld. St. 7 (2009-2010). Forslaget til overskrift er ment å markere tilsynshjemmelen klarere, men også rammene for tilsynet. I forslaget til nytt annet ledd foreslår departementet å tydeliggjøre det grunnleggende prinsippet i kommuneloven om lovlighetstilsyn ved å presisere i lovteksten at «fylkesmannen skal føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter». Dette innebærer at tilsynet gjelder kontroll med at en kommuneplikt utføres innenfor rammene av loven og at staten trenger hjemmel i lov for å føre tilsyn med kommunene. Lovlighetstilsyn betyr for øvrig at staten ikke kan overprøve det kommunale skjønnet i større grad enn det domstolene er gitt anledning til. Det foreslås også å ta inn en henvisning til kommuneloven kap. 10 A. Dette tydeliggjør at fylkesmannens hjemmel til å vedta pålegg ved brudd på lovbestemte kommuneplikter jf. kommuneloven § 60d, gjelder på barnevernområdet.

Forslagene innebærer ingen endringer i ansvarsforholdet mellom fylkesmannen, Statens helsetilsyn og departementet. I henhold til barnevernloven § 2-3b første ledd har Statens helsetilsyn det overordnede faglige tilsyn med barnevernvirksomheten. Denne endringen trådte i kraft 1. januar 2010 og er nærmere omtalt i Ot. prp. nr. 69 (2008-2009) kap. 10. Statens helsetilsyn har således det overordnede ansvaret for tilsynet fylkesmannen utøver på barnevernområdet. Statens helsetilsyn behandler klager over blant annet fylkesmannens pålegg om å rette forhold jf. kommuneloven § 60 d. Statens helsetilsyn kan videre legge direkte føringer på fylkesmannen i forhold til både metodebruk, tema for tilsyn og prioriteringer. Statens helsetilsyn er videre tillagt kompetanse som overordnet organ etter forvaltningsloven § 35 når det gjelder fylkesmannens behandling av klager etter barnevernloven § 6-5 og forskrift om rettigheter og bruk av tvang under opphold i barneverninstitusjon § 25.