10 Konkurransen innenfor elektronisk kommunikasjon

10.1 Innledning

Et viktig hensyn som må vurderes og avveies ved innføring av en lagringsplikt i norsk rett er konkurransen innenfor markedet for elektronisk kommunikasjon. Som nevnt innledningsvis er formålet med datalagringsdirektivet å harmonisere regelverket for datalagring for å sikre at det indre marked fungerer. Intensjonen er at tilbydere av elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester skal stå overfor de samme regulatoriske forpliktelsene innenfor det indre marked. Direktivet overlater til nasjonale myndigheter å ta stilling til flere sentrale spørsmål som får betydning for tilbydere av elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester, som for eksempel administrative og økonomiske konsekvenser. Det er viktig at den økonomiske og administrative belastningen ikke fører til konkurransevridning og etableringshindring i markedet for elektronisk kommunikasjon. Det er også viktig at forholdene legges best mulig til rette slik at byrdene på tilbyderne ved gjennomføringen av direktivet ikke blir så store at mindre tilbydere må innstille virksomheten. Departementets forslag om at tilbyderne selv kan velge lagringsløsning, åpner for at den enkelte tilbyder kan finne mest mulig hensiktsmessige, økonomisk effektive og sikre lagringsløsninger. Departementet mener samtidig det bør legges til rette for løsninger som fører til en rimelig kostnadsdeling mellom myndighetene og tilbyderne slik at kravene ikke blir urimelig tyngende for de små tilbyderne av ekomtjenester.

10.2 Høringsinstansenes syn

Post- og teletilsynet, Telenor, TDC, Ventelo, Kabel Norge, Altibox, HP, Get, Abelia, IKT-Norge og NorSIS har problematisert konkurransen innenfor elektronisk kommunikasjon.

Flere av høringsinstansene påpeker at datalagringsdirektivet ikke er konkurransenøytralt. Post- og teletilsynet mener det ikke er mulig å si hvorvidt konkurransen i markedet vil bli påvirket. Dette vil avhenge blant annet av kostnadene for tilbyderne.

Telenor peker på at direktivet ikke gir ønsket forutberegnelighet og konkurransevilkår for aktørene. Telenor sier videre:

«Konkurransen om elektroniske nett, tjenester, applikasjoner og innhold skjer i stadig større grad på et internasjonalt marked. Web-baserte e-posttjenester som Gmail og Hotmail, samt peer-to-peer IP-basert tjeneste telefonitjenester som Skype, er eksempler på tjenester som norske brukere benytter seg av, der tjenestene vedlikeholdes og leveres i utlandet. Det er i den sammenheng viktig at norske myndigheter, i tilfelle direktivets innlemmelse vedtas, ikke velger å gjennomføre en svært streng og detaljert norsk implementering av datalagringsdirektivets allerede i utgangspunktet voldsomme omfang».

Abelia sier:

«Om direktivet innføres i norsk rett, mener Abelia at det er viktig at implementeringen skjer på en konkurranse- og teknologinøytral måte. Slik forslaget nå foreligger åpnes det for en tvil om hvilke applikasjoner og aktører som er pålagt lagring, og det legges opp til at enkelte applikasjoner ikke er omfattet av lagringsplikten. Slike forskjeller vil kunne påvirke konkurranseforholdene og dessuten uthule de ønskede konsekvensene som direktivet er ment å ivareta».

TDC mener erfaringen fra EU viser at reglene for datalagring virker svekkende for konkurransen i enkelte land. TDC mener videre at konkurransen påvirkes fordi de små aktørene ikke vil ha tilsvarende ressurser som store aktører til å benytte til lagring og utlevering av data. Plikten vil kunne virke som en barriere for etablering, noe også Post- og teletilsynet nevner.

NorSIS sier:

«Norge er et spesielt land med svært mange små bedrifter. Dette gjelder også for tilbyderne. Dersom datalagring blir kostbart for tilbyderne kan noen velge å ikke tilby de ulike tjenestene i distriktene».

De aller fleste tilbyderne og IKT-Norge peker på utfordringen med at plikten rammer ulike teknologier forskjellig. De tradisjonelle ekomtilbyderne må oppfylle krav som de applikasjonsbaserte leverandørene ikke må.

Telenor uttaler:

«Hvis for eksempel web-baserte tjenester ikke pålegges de samme reglene for lagring, er det ikke usannsynlig at brukere, også de som ikke har kriminelle hensikter, ønsker å flytte til de tilbyderne og de tjenestene som ikke er pålagt å lagre. For eksempel når det gjelder e-post, er det uheldig at de som tilbyr tilgang til e-post på vanlig måte, dvs via et e-postprogram på brukerens maskin, må lagre data, mens de som har et web-grensesnitt til e-posttjenesten, ikke nødvendigvis behøver å lagre».

Telenor tilbyr både web-basert eposttjeneste og tradisjonelle epostprogrammer, og vil etter datalagringsdirektivet reguleres ulikt avhengig av grensesnittet for å sende e-posten. I følge Telenor kan samme argumentasjonen benyttes om andre web-baserte tjenester.

10.3 Departementets vurdering

Departementet vil understreke viktigheten av at plikten til å lagre data ikke fører til vridning i konkurransen innenfor markedet for elektronisk kommunikasjon. Formålet med datalagringsdirektivet er å harmonisere regelverket for datalagring slik at tilbydere av ekomnett og -tjenester kan operere under like vilkår innad i et land og med tilnærmet like vilkår i de ulike medlemslandene i EU. Innføring av datalagringsdirektivet vil gi variasjoner mellom landene både når det gjelder lagringstid og kostnadsdekning, men i mindre grad enn om man ikke harmoniserer reglene.

Når det gjelder enkelte høringsinstansers påpekning av at innføring av datalagringsdirektivet vil føre til at små tilbydere vil rammes hardere enn store tilbydere, er dette en bekymring som departementet deler. Innføring av en plikt til å lagre data innebærer en kostnad. De største tilbyderne har allerede etablert enkelte systemer for lagring, det gjelder særlig tilbydere av fasttelefontjeneste og mobiltelefontjeneste. For disse tilbyderne vil en eventuell innføring av lagringsplikt medføre at de må lagre mer data og andre typer data enn de gjør i dag for kommunikasjons- og faktureringsformål. De vil måtte bygge ut de eksisterende systemene sine eller investere i nye systemer for lagring og uthenting. For små tilbydere, som per i dag ikke foretar noen lagring av data, vil innføringen av en lagringsplikt medføre at de må investere i nye lagrings- og uthentingssystemer.

Departementet har likevel tiltro til at også de små tilbyderne vil kunne klare investeringene. Utviklingen har kommet såpass langt på det europeiske markedet når det gjelder datalagring, og små tilbydere vil derfor ha mulighet til å kunne investere i relativt billige «hyllevareprodukter» for lagring. Alternativt kan det inngås avtale med andre tilbydere om lagring. Kjøp av lagringstjeneste er også mulig. Lovforslaget gir ingen begrensninger i så måte – det er helt opp til tilbyder å velge lagringsløsning, så lenge løsningen tilfredsstiller kravene til informasjonssikkerhet.

Departementet har merket seg at mange høringsinstanser mener at datalagringsdirektivet ikke er konkurransenøytralt. Det at enkelte tjenester omfattes og andre ikke, kan være en utfordring for konkurransen i markedet. Samme tjenester på ulikt format konkurrerer om de samme kundene, og det er en uheldig konsekvens av datalagringsdirektivet at tradisjonelle ekomtilbydere må lagre mens de som tilbyr applikasjonsbaserte innholdstjenester ikke må lagre. Eksemplet fra Telenor om tradisjonell e-posttjeneste versus web-basert e-posttjeneste forklarer denne utfordringen godt. Den uheldige konsekvensen følger av at datalagringsdirektivet ikke omfatter absolutt alle data knyttet til elektronisk kommunikasjon, men er avgrenset til de data som er listet opp i kapittel 8. Med mindre man ønsker at absolutt alle data skal lagres, må det settes en grense et sted, med den konsekvens at det blir en viss forskjellsbehandling. Det er for tidlig å si om denne forskjellsbehandlingen faktisk får noen konsekvenser for konkurransen, jf. høringsinnspillet fra Post- og teletilsynet.

For personvernet er det utvilsomt positivt at det ikke skal lagres data knyttet til web-basert e-posttjeneste. Web-basert e-posttjeneste er etter ekomregelverket å anse som innhold fordi det ved bruk av slik tjeneste fremgår hvor man har surfet på nettet. Departementet ønsker ikke å pålegge lagringsplikt for denne typen tjenester fordi det ville være i strid med det absolutte kravet om at innhold ikke skal lagres. Dersom man i regelverket hadde stilt krav om lagring av data knyttet til web-surfing, ville også de som leverer denne typen tjenester blitt omfattet av lagringsplikten. Lagring av data om web-surfing inngår ikke i det forslaget som nå fremmes og det skal følgelig ikke lagres data knyttet til bruk av for eksempel en hotmail-konto. Eventuelle uklarheter knyttet til hvem og hvilke tjenester som omfattes av lagringsplikten, vil kunne avhjelpes i enkeltvedtak eller forskrift.